CHAPITRE X
La Dette publique
A. Dette antérieure à la guerre. — B. Dette contractée pendant la guerre. — C. Dette postérieure à la guerre.
A. — Dette antérieure a la guerre. — La question de la dette est une de celles qui, à juste titre, préoccupent actuellement au plus haut point l'opinion publique française. Aussi, sans nous étendre sur ce sujet aussi longuement que nous l'avons fait antérieurement à la guerre, dans une étude (i) consacrée exclusivement à cette question, nous croyons qu'il peut n'être pas sans intérêt de donner ici un aperçu rapide de l'origine de notre dette publique, de son histoire et de ses vicissitudes.
Notre dette perpétuelle remonte à François Ier, à qui un prêt, gagé sur certains impôts, fut consenti par la Ville de Paris suivant acte constitutif en date du 15 octobre 1S2S. Ce fut là le point
'1) Voir Economiste Européen n° 1056 du 5 avril 1912 et ' suivants.
de départ des Rentes sur l'Hôtel de Ville encore en existence en 1789.
A la chute de l'ancien régime, la situation financière de la France était désastreuse, et l'Assemblée Constituante s'efforça d'y porter remède en décidant, notamment, une contribution patriotique d'un quart de tous les revenus et en créant les assignats. Au 1er avril 1792, la dette française comprenait : 1° une dette perpélurllr de 76.844.949 livres de rentes à des taux d'intérêts divers ; 2° une dette viagère de 101.388.086 livres de rentes ; 3° des dettes non consolidées et exigibles représentant un capital de 1 milliard 950.023.415 livres ; 4° des assignats, pour un montant en capital de 1.564.178.281 livres.
Un Grand-livre de la dette publique fut créé en août 1793 par la Convention nationale, qui y inscrivit, après vérification des titres au porteur, les créances reconnues, soit au total 2 milliards 550.060.000 livres en capital, correspondant, au taux admis de 5 0/0 d'intérêt annuel, à 127.803.000 livres d'arrérages, ainsi réparties : 75.810.000 livres pour les anciennes dettes perpétuelles de l'Hôtel de Ville et autres ; 20 millions 707.000 livres pour la dette flottante, et 31.286.000 livres pour les dettes et engagements non liquidés (pour remboursement des anciennes charges).
Les guerres de la période révolutionnaire
eurent nécessairement leur répercussion sur les finances publiques, et, pour se procurer les ressources indispensables, il fallut avoir recours à la planche aux assignats ; le montant de ces billets en circulation s'éleva rapidement à 2.700 millions de livres en septembre 1792, 5 milliards en juillet 1793, 30 milliards en décembre 1795, 40 milliards en février 1796. Parallèlement, entre 1793 et 1797, la dette inscrite au Grand-livre s'accrut de près de 47 millions de livres de rentes, en raison d'emprunts forcés en assignats, de dettes de départements et de communes, de conversions de rentes viagères en dettes perpétuelles, etc..
En outre, le Directoire créa pour 1.400 millions de francs de mandats territoriaux, la livre ayant été remplacée par l'unité monétaire encore usitée aujourd'hui en vertu de- la. loi du 18 germinal an III (7 avril 1795) relative à l'application en France du système métrique.
Les assignats furent supprimés en mai 1797, et une nouvelle liquidation de la dette publique fut effectuée en septembre de la même année, par le Directoire, qui décréta que les deux tiers de cette dette, tant perpétuelle que viagère, seraient remboursés en mandats territoriaux ; l'autre tiers fut inscrit, sous la désignation de tiers consolidé, à un nouveau Grand-livre créé en décembre suivant.
En raison de conversions, radiations et amor-
iiicnis opérés depuis septembre 1707, le montant du tiers consolidé avait été réduit, à la fin du Directoire, à 35.712.640 francs de rentes, correspondant à un capital nominal de 714 millions 252.800 francs, mais il s'était par contre trouvé accru, d'une part, de 4.503.360 francs provenant de la liquidation d'arriérés et de certaines rentes viagères et dettes exigibles contractées antérieurement, et, de l'autre, de 6.086.000 francs représentant les charges financières des pays réunis à la France ; de sorte qu'au début de l'année 1800, la dette publique de la France s'élevait à 46.302.000 francs de rentes, soi* 926.040.000 fr. de capital nominal.
Le Consulat s'attacha à réorganiser les finances publiques, et il trouva un concours précieux dans la Commune de Paris, qui lui offrit un prêt de 12 millions de francs. De cette époque date le système de perception des impôts directs encore en usage actuellement ; en outre, les divers services de la Trésorerie furent centralisés, et une caisse spéciale fut créée en vue de l'amortissement de la dette publique. Le paiement des arrérages et des pensions effectué jusque-là en papier-monnaie put être acquitté en numéraire, pour une partie, tout d'abord, puis pour la totalité dès le mois de septembre 1800.
.Sous le premier Empire, la dette française consolidée fut augmentée de 17.005.637 francs, et au 1er avril 1814, à la veille de l'abdication
de Napoléon, elle s'établissait à 63.307.637 francs de rentes, soit environ 1.266 millions de capital, non-compris les arriérés ni la liquidation des indemnités et contributions de guerre des Centjours.
Le montant total des dettes contractées sous le Consulat et l'Empire et non encore liquidées fut évalué par le baron Louis à 1.448 millions de francs ; elles furent liquidées à 777 millions, dont une partie fut payée en numéraire ou en compensation, et le solde, inscrit au Grand-livre pour un montant de 34.362.284 francs de rentes.
La contribution de guerre de 700 millions de francs, imposée à la France par le second traité de Paris, fut acquittée définitivement en septembre 1821. Enfin, les indemnités à l'égard des étrangers prétendant avoir été lésés par la France pendant les guerres de la Révolution et de l'Empire furent arrêtées à 320.800.000 francs et réglées par la remise de 16.040.000 francs de rentes.
Au point de vue financier, le second traité de Paris eut pour résultat d'accroître la dette française consolidée de 43.185.199 francs de rentes, déduction faite des règlements effectués au moyen des ressources ordinaires du budget.
Pendant le règne de Louis XVIII, la dette pu-
bliqne se trouva en outre accrue de 50.681. 191 fr. de rentes, par suite des déficits de la période 1815-1824, de 1.500.000 francs de rentes provenant du règlement des dettes contractées par la famille royale pendant l'émigration, et de 4 millions de francs de rentes en représentation des dépenses occasionnées par l'expédition d'Espagne de 1823. Au 1er janvier 1825, la dette publique française atteignait 197.036.309 francs de rentes 5 0/0, correspondant à un capital nominal de près de 3.941 millions.
La conversion facultative de 1825, qui, tout en laissant subsister le type 5 0/0, créa de nouvelles rentes 3 0/0 et 4 £ 0/0, eut pour effet de diminuer de 6.230.157 francs les arrérages de la dette consolidée, dont le capital nominal se trouva par contre augmenté d'environ 204 millions de francs.
Une loi en date du 27 avril 1825 ouvrit au ministre des finances, en faveur des émigrés, un crédit de 1 milliard de francs, ou 30 millions de rentes 3 0/0 ; les opérations de liquidation, terminées en 1841, réglèrent finalement les indemnités admises à 25.995.310 francs de rentes 3 0/0, correspondant à un capital de 866 millions et demi de francs. L'intervention de la France en faveur de l'indépendance de la Grèce détermina l'émission, en 1829, d'un emprunt 4 0/0 de 80 millions de francs.
Compte tenu des réductions survenues pour
conversions et amortissements, la dette publique s'établissait, à la lin de la Restauration, à 192.024.000 francs de rentes et 4.425 millions de capital, se reparaissant comme suit : 42.540.000 francs de rentes 3 0/0, soit 1.418 millions en capital ; 3.135.000 francs de rentes 4 0/0, soit 78 millions en capital ; 1.035.000 francs de rentes 4 | 0/0, soit 23 millions en capital ; 145.314.000 francs de rentes 5 0/0, soit 2.906 millions en capital.
L'expédition d'Algérie était déjà engagée lors de l'avènement de Louis-Philippe, qui, à la suite de complications avec la Hollande, se trouva en outre dans l'obligation d'intervenir en faveur de l'émancipation de la Belgique. Un «mprunt 4 0/0 de 200 millions de francs en 1831, et un autre 5 0/0 de 150 millions en 1832 vinrent accroître de 15.779.016 francs de rentes le montant de la dette. La consolidation des fonds déposés dans les Caisses d'épargne eut pour effet de l'augmenter encore de 8.092.647 francs de rentes. Enfin, de nouvelles émissions furent rendues nécessaires par la conquête de l'Algérie, la loi sur renseignement primaire, les fortifications de Paris, les chemins de fer, et divers grands travaux publics votés par le Parlement. Déduction faite des conversions, amortissements et annulations, le montant de la dette publique figurant au Grand-livre arrivait, lors de la Révo-
30 't LA DETTE PUBLIQUE
lution de 1848, à 230.893.000 francs de rentes, pour un capital de 5.953 millions, se décomposant ainsi : 81.042.000 francs de rentes 3 0/0, pour un capital de 2.701 millions ; 26.517.000 francs de rentes 4 0/0, pour un capital de 663 millions ; 1.035.000 francs de rentes 4 $ 0/0, pour un capital de 23 millions, et 128.301.000 francs de rentes 5 0/0, pour un capital de 2.566 millions. La Monarchie de juillet avait laissé en outre une dette flottante assez élevée, dont les événements ne lui permirent pas d'achever la consolidation : 64 millions seulement avaient été payés par les souscripteurs sur les 350 millions de l'emprunt 3 0/0 émis à cet effet, en 1847. Cette consolidation fut reprise par le Gouvernement provisoire, et cette opération fut plus heureuse que l'émission du grand emprunt national, décidée antérieurement, et dont le montant souscrit fut seulement de 1.828.387 francs de rentes.
Diverses opérations de crédit furent effectuées sous la deuxième République : consolidation des livrets de Caisses d'épargne et des Bons du Trésor, rachat de la Compagnie de chemin de fer de Paris-Lyon, et indemnité accordée aux colons français lésés par l'abolition de l'esclavage, dune part, et, de l'autre, annulations, remboursements, amortissements et suppression des rentes appartenant aux Caisses d'épargne. Finale-
ment, au 1er janvier 1852, le capital nominal de la dette consolidée s'établissait à 5.516 millions de francs.
La dette 5 0/0 figurait dans ce chiffre pour un capital de 3.587 millions de francs, soit 179 millions 349.602 francs de rentes. Une conversion obligatoire, effectuée en mars par le ministère Bineau, eut pour effet de substituer, à cette dette 5 0/0, 158.083.566 francs de rentes 4 \ 0/0, dont le montant total figurant au Grand-Livre se trouva porté, avec les 1.034.764 francs de rentes du même type créées en 1825, à 159.118.330 francs. Cette conversion fut un succès, puisque le remboursement ne fut demandé que pour 3.685.592 francs de rentes, soit moins de 74 millions en capital.
La guerre de Crimée et la guerre contre l'Autriche absorbèrent une grande partie du produit des quatre emprunts (4 \ 0/0 ou 3 0/0 à la volonté des souscripteurs) émis successivement par le Gouvernement impérial en mars et décembre 1854, juillet 1855 et avril 1859. Ces emprunts fournirent au Trésor près de 2.058 millions de francs, pour un capital nominal de 3.054 millions, soit 97.482.750 francs de rentes, dont 79.916.520 francs de rentes 3 0/0, et 17.566.230 francs de rentes 4 \ 0/0.
En 1862, le ministère Fould tenta une conversion facultative en 3 0/0 perpétuel des rentes 4 et 4 \ 0/0, et des obligations trentenaires alors en
circulation. Avant la conversion, il existait 173.310.437 francs de rentes 4 h 0/0, avec un capital nominal de 3.851 millions ; 2.112.010 francs de rentes 4 0/0, avec un capital de moins de 53 millions ; enfin, 675.145 obligations trentenaires étaient en circulation.
Cette opération fut peu heureuse, puisqu'elle laissa subsister 39-693.149 francs de rentes 4 | 0/0, 479.312 francs de rentes 4 0/0, et 35 millions 259.500 francs en capital d'obligations trentenaires, et que, pour une soulte inférieure à 158 millions acquise par le Trésor, elle accrut de 1.652 millions La dette consolidée, qui se trouva portée à 5.894 millions.
Un emprunt 3 0/0, émis à la1 fin de 1863, produisit 315 millions, pour un capital nominal de 475 millions, représentant 14.249.339 francs de rentes. Un autre emprunt du même type procura au Trésor, en 1868, une somme d'environ 450 millions, et se traduisit par une inscription au Grand-Livre de 19.514.375 francs de rentes, pour un capital nominal de 650 millions.
Enfin, l'emprunt 3- 0/0, contracté en 1870 en vue de la guerre avec l'Allemagne, servit surtout à consolider une partie de la dette flottante et à commencer les opérations militaires ; il fit rentrer dans les caisses publiques une somme effective de 804 millions et demi, pour un capital nominal de 1.328 millions, correspondant à 39.830.306 francs de rentes.
A la date du 1er janvier 1870, la dette consolidée française comprenait 414.360.124 francs de rentes diverses, pour un capital nominal de 11.419 millions de francs, non compris 643 millions représentant les annuités dues aux compagnies de chemins de fer, et 734 millions de dette flottante, ni l'emprunt 3 0/0 de 1.328 millions de francs du 12 août 1870.
Le Gouvernement de la Défense nationale, dès son arrivée au pouvoir, se trouva aux prises avec de grosses difficultés financières, accrues encore par l'investissement de la capitale par les troupes allemandes. Puis survint le traité de Francfort, qui fut un véritable désastre...
Après la signature de ce traité néfaste, la France dut faire un effort considérable pour acquitter dans le plus court délai possible l'indemnité qui lui avait été imposée, liquider les frais relatifs à la guerre, combler le déficit des exercices 1870 à 1874, et préparer la reconstitution de la défense nationale et le développement de 'l'outillage économique. En dehors de l'accroissement des charges fiscales — les recettes ordinaires ou normales ayant passé, malgré la perte de l'Alsace-Lorraine, de 1.717 millions en 1870 à 2.555 millions en 1874 — , 1© capital nominal des emprunts publics émis pendant ou après la guerre durant cette même période atteignit 8.498
millions, dont 1.328 millions pour l'emprunt 3 0/0 du 12 août 1870, 250 millions pour l'emprunt Morgan 6 0/0 du 24 octobre de la même année, 2.779 millions et demi pour l'emprunt 5 0/0 du 21 juin 1871, et 4.140 millions et demi pour l'emprunt 5 0/0 du 20 juillet 1872. Le tableau suivant résume les quatre opérations auxquelles nous venons de faire allusion :
Emprunts publics contractés par la France pendant la période 1870-1874
Désignation des
Capital no-
Intérêts
Capital
minal
de
Emprunts
réalisé
emprunté
ce capital
(Francs)
Emp. 3 0/0 (12
août 1870)
Emp. 6 0/0 Mor-
gan(24oc.l870)
Emp. 5 0/0 (21
juin 1871)
Emp. 5 0/0 (20
juillet 1872)...
Totaux. . . .
Parallèlement, la dette flottante augmenta de 228 millions, et les annuités et engagements divers de l'Etat furent majorés de 1.669 millions.
Si l'on ajoute le déficit budgétaire qui dut être liquidé sur le reliquat des emprunts postérieurs, on arrive finalement, pour une période de cinq années, à un accroissement de 10.640 millions de la dette totale : du l8r janvier 1870 à la même date de 1875, la dette consolidée a passé en
effet de 11.419 millions à 20.162, la dette flottante de 734 millions à 962, les annuités et engagements divers de l'Etat de 643 millions à 2.312, et la dette totale de 12.796 à 23.436 millions.
Nous croyons devoir rappeler ici en quelques lignes l'œuvre financière réalisée par le Gouvernement, secondé par l'Assemblée nationale, et qui permit à la France écrasée, mais non abattue, de se relever avec une rapidité qui fit l'admiration du monde.
Le traité de Francfort stipulait que l'indemnité de 5 milliards qui nous avait été imposée serait acquittée de la, façon suivante : 500 millions après le rétablissement de Tordre dans Paris, 1 milliard avant le 31 décembre 1871, 500 millions le 2 mai 1872, et les 3 derniers milliards, le 2 mai 1874. En outre, la France devait verser chaque année un intérêt de 5 0/0 sur les 3 milliards non payés, mais elle pouvait anticiper l'échéance du 2 mai 1874, après préavis de trois mois. Le Gouvernement français devait en outre supporter la charge d'entretien des tro ïpes allemandes, dont l'évacuation devait s'effectuer au fur et à mesure des paiements stipulés.
patriotisme clairvoyant des contribuables français, notre territoire put être évacué quatorze mois avant l'échéance stipulée par le traité de Francfort, et le 5 0/0 français, émis à 82 fr. 50
en 1871 et à 84 fr. 50 en 1872, franchissait le cours de 100 francs en septembre 1874 !
Malgré sa victoire de 1918, la France se trouve aujourd'hui dans une situation financière beaucoup plus grave qu'au lendemain de sa défaite de 1870. L'effort fourni pendant et depuis la dernière guerre par le contribuable français montre toutefois que ses sentiments n'ont pas changé, et qu'il ne ménage pas son concours au Trésor pour lui faciliter sa tâche écrasante. Pendant longtemps encore, il devra vraisemblablement supporter le fardeau fiscal qui pèse aujourd'hui si lourdement sur ses épaules. Puissent îss merveilleux résultats de l'après-guerre de 1870 être pour lui un encourag m snt et un réconfort !
Entre 1875 et 1885, période de grands travaox et notamment de construction de chemins de fer, il fut créé 3.541 millions de 3 0/0 amortissable en capital nominal, ce qui porta, à la date du 1er janvier 1885, le montant de la dette publique à 27.856 millions, dont 24.055 millions pour la dette consolidée, 1.189 millions pour la dette flottante et 2.612 millions pour les annuités et engagements divers de l'Etat ; en outre, la dette viagère, représentant le montant des pensions militaires et civiles, atteignait 149 millions.
En 1883, M. Tirarcl avait fait décider la conversion en rente 4 \ 0/0 des emprunts 5 0/0 1871 et 1872, dont un montant de 116 millions en capital avait été annulé antérieurement. Après cette opération, qui fit réaliser au Trésor une économie annuelle de plus de 34 millions, l'annuité se trouva ramenée de 340 à 306 millions, représentant un capital nominal de 6.804 millions.
Les anciennes rentes 4 \ et 4 0/0 encore en circulation comme solde de la conversion facultative de 1862 (conversion Fould) furent converties en 1887 par M. Rouvier en 3 0/0 perpétuel, dont il fut créé pour 37. (133.000 francs de rentes, le capital nominal de cette portion de dette, passant, pour un même montant d'intérêts à payer, de 838 à 1.254 millions.
La conversion de la rente 4 \ 0/0 en un nouveau type 3 \ 0/0 fut effectuée en 1894 par M. fiurdeau; et eut pour effet de ramener de 306 millions à moins de 238 l'annuité pour les anciens emprunts de guerre. Cette rente 3 h 0/0 fut ellemême convertie en 3 0/0 en 1902 par M. Rouvier, et cette opération réduisit à moins de 206 millions l'intérêt annuel à payer par le Trésor.
En 1901, un emprunt de 265 millions en 3 0/0 perpétuel, gagé sur l'indemnité chinoise, fut émis pour liquider les dépenses relatives aux événements de Chine (expédition contre les Boxers, indemnités, etc.).
La conversion Rouvier avait réalisé l'unifica-
tion de la dette publique française consolidée, qui ne comprenait plus, en 1902, que du 3 0/0 perpétuel et du 3 0/0 amortissable.
C'est en 1903 que la dette consolidée atteignit, avant la dernière guerre, son point culminant, avec un capital nominal de 25.985 millions ; elle diminua graduellement par la suite, en raison de l'amortissement régulier du 3 0/0 amortissable, dont les émissions se sont élevées au total à 4.254 millions.
Les annuités dues par l'Etat aux Compagnies de chemins de fer en exécut'on des conventions de 1883 déterminèrent, entre 1885 et 1909, un accroissement de 871 millions en capital de cette catégorie de la dette publique, qui s'inscrivit, au 1er janvier de cette dernière année, à 3.483 millions. Ce chiffre fut porté à 5.971 millions au l*r janvier suivant par suite du rachat de la Compagnie de l'Ouest, la différence, soit 2.488 millions, représentant la valeur à cette date, déduction faite des amortissements opérés en 1909, de l'indemnité de rachat, fixée à 4.978 millions et payable, en quatre échéances annuelles, de 1909 à 1957.
En juillet 1914, un emprunt de 3 f 0/0 amortissable, devant produire 805 millions en capital effectif, fut émis avec un grand succès. Mais la guerre, survenue quelques semaines après la clôture de l'emprunt, en rendit le classement et la libération à peu près impossibles, et l'année
suivante, le Gouvernement offrit aux porteurs l'échange de leurs titres contre des obligations de la Défense.
Le tableau suivant montre ce qu'était devenue notre dette publique à la date du 1er août 1914, comparativement à ce qu'elle était au 1er janvier des années 1870 et 1885 :
Situation comparative de la dette publique française
au lur Janvier des années 1870 et 1885 et au l»r Août 1914
Dette
Dette flottante
Dette
Dates
consolidée
ou à terme
totale
(En
millions de francs)
1°' janvier 1870.
1" août 1914...
Différence entre :
1870 et 1885....
1885 et 1914 ....
1870 et 1916 ....
Au 1er août 1914, la dette publique française s'établissait à 27.704 millions, dont 21.922 millions de rentes 3 0/0 perpétuelles, 3.289 millions de rentes 3 0/0 amortissables, 885 millions de rentes 3 \ 0/0 amortissables, et 1.608 millions de dette flottante et à terme. Enfin, la dette viagère représentait, au 1er janvier de la même année, 340 millions d'arrérages annuels.
Si l'on se rappelle qu'au début de 1870, la dette publique française s'établissait à 12.796 millions, dont 11.419 millions pour la dette con-
solidée, 734 millions pour la dette flottante, et 643 millions pour les annuités et engagements divers de l'Etat, on voit que l'augmentation totale de la dette publique pendant cette période d'environ quarante-cinq années ressort à 14 milliards 908 millions, dont 14.677 millions pour la dette consolidée.
En considérant plus particulièrement la période 1885-1914, c'est-à-dire les trente années ayant précédé la grande guerre, on trouve que, si la dette consolidée s'est accrue de 2.041 millions, la dette flottante et les autres engagements divers ont fléchi de 2.193 millions, de sorte qu'en définitive, la dette totale a enregistré une diminution de 152 millions. C'est là un résultat remarquable, si l'on envisage l'importance de l'œuvre accomplie pour reconstituer nos forces militaires et navales, améliorer notre outillage économique, étendre et mettre en valeur notre domaine colonial, vulgariser l'enseignement, créer ou développer les institutions de prévoyance et de crédit social, etc., et si l'on tient compte des dépenses extraordinaires de toute nature que le Trésor dut supporter au cours de cette période.
B. — Dette contractée pendant la guerre. — La situation de nos finances publiques fut absolument bouleversée par la guerre. Nous avons vu
que, du 1er août 1914 à la fin de 1918, les dépenses brutes effectuées par le Gouvernement français ont dépassé 158 milliards et demi. Pour faire face à des charges aussi considérables, on ne pouvait guère songer uniquement au produit de la taxation, alors surtout que huit millions d'hommes étaient sous les armes ou mobilisés dans les usines de guerre, qu'une des plus riches portions de notre territoire était envahie, que de très gros payements devaient être effectués à l'étranger pour parfaire notre production devenue insuffisante, que notre industrie enfin se consacrait tout entière à la défense nationale.
Nous avons signalé déjà l'aide précieuse qui nous a été fournie par la Banque de France, grâce à ses avances au Trésor, à ses émissions de billets, à sa propagande en faveur des titres publics, à ses négociations au sujet des changes, etc. Les avances de la Banque à l'Etat, qui n'atteignaient que 205 millions en 1913, s'élevèrent, par étapes successive?, jusqu'à 17.350 millions en 1918. En même temps, la circulation en billets, qui montait à 5.700 millions en 1913, passa progressivement à 10 milliards en 1914, 13.200 millions en 1915, 16.600 millions en 1916, 22.300 millions en 1917 et à 30.250 millions en 1918.
Mais ces ressources exceptionnelles étaient loin d'être suffisantes, et il fallut nécessairement recourir à l'emprunt. Des Bons du Trésor et des Bons de la Défense Nationale, titres à courte
échéance, furent offerts au public, et, le 25 février 1915, commença l'émission d'obligations 5 0 0 de la Défense Nationale. Ces obligations, dont le prix d'émission avait été fixé à 96 fr. 50, devaient être remboursables au pair le 16 février 1925, le Trésor se réservant toutefois la faculté de les rembourser à toute date et au pair, sauf déduction d'intérêt, à partir du 16 février 1920. Elles pouvaient être admises, jusqu'au 1er janvier 1918, pour la libération des souscriptions aux emprunts futurs, et, comme nous l'avons indiqué dans le chapitre précédent, elles purent être acquises en dehors du versement de la souscription en numéraire, par l'échange de certificats 3 £ 0/0 amortissable, à raison de 91 francs pour, 3 fr. 50 de rente, plus les arrérages.
M. Ribot, ministre des Finances, pouvait déclarer à la Chambre des députés, le 18 mars 1915, qu'il avait été souscrit pour un milliard de francs d'obligations de la Défense nationale. « Nous avions prévu, ajoutait le ministre, qu'une partie aurait aidé à la libération de l'emprunt 3 | 0/0. Nous avons fait un acte très politique en permettant cette libération. Nous avons pleinement réussi. L'emprunt 3 \ 0 0 a été presque complètement libéré. » Quelques dizaines de millions , en effet, restaient seulement à payer sur plus de huit cents millions.
En mai 1915, un accord intervint entre les Gouvernements français et anglais, en vue de
faciliter nos règlements avec l'étranger, et des Bons du Trésor pouvant être escomptés par la Banque d'Angleterre furent créés à cet effet.
En octobre de la même année, un emprunt 5 0/0, de 500 millions de dollars, partagé par moitié entre la France et l'Angleterre, fut émis aux Etats-Unis, par l'intermédiaire d'un syndicat constitué par MM. Morgan et Cie et un groupe de banquiers américains.
Le 25 novembre suivant fut ouverte la souscription à un grand emprunt de guerre 5 0/0 perpétuel, inconvertible jusqu'au 1er janvier 1931, au prix d'émission de 88 0/0. Les souscriptions pouvaient être acquittées soit en numéraire, soit par la conversion de dépôts dans les Caisses d'épargne, soit en Bons ou en obligations de la Défense nationale, soit en titres de rente 3 £ 0/0 amortissable, soit, jusqu'à concurrence d'un tiers du montant de la souscription, en titres de rente 3 0/0 perpétuelle. Le total des souscriptions dépassa 15.130 millions de francs, correspondant à un montant effectif de 13.243 millions, ainsi décomposé, en numéraire et en valeurs : numéraire, 6.368 millions : Bons de la Défense nationale, 2.228 millions ; obligations de la Défense nationale, 3.192 millions ; rente 3 \ 0/0 amortissable, 24 millions ; rente 3 0/0 perpétuelle, 1.431 millions. Le nombre des souscripteurs français fut supérieur à 3 millions, dont 2.186.364 pour les départements, et 954.341
pour Paris. Le capital souscrit par l'étran§ s'éleva à près d'un milliard, dont 602 millions pour l'Angleterre, 80 millions pour la Suisse, 20 millions pour la Hollande, 12 millions pour le Canada et une même somme pour l'Espagne, 10 millions pour la République Argentine, 9 millions pour la Norvège, etc..
Grâce aux diverses combinaisons offertes aux souscripteurs, le montant nominal de l'ancienne dette publique française consolidée, qui atteignait, nous l'avons vu, 26.096 millions au 1er août 1914, fut réduit à 22.930 millions à la fin de 1915. En tenant compte des conversions effectuées en nouvelles rentes 5 0/0, il restait en circulation, au 31 décembre de cette même année, pour 632 millions d'obligations, et pour 6.963 millions de francs de Bons de la Défense nationale.
Après deux années de guerre, notre dette, sous toutes ses formes, avait augmenté de 38 milliards de francs, dont 12.200 millions pour la dette consolidée, 3 milliards environ en capital nominal de 3 0/0 perpétuel ayant été éteints par suite de leur conversion en 5 0/0 nouveau, sur les 15 milliards de ce dernier emprunt souscrits en 19J5. La dette flottante, qui atteignait environ 13 milliards au 31 juillet 1916, était représentée par des Bons de la Défense nationale, un reliquat de Bons ordinaires et 300 millions de Bons émis en Angleterre. Enfin, la dette à terme,
remboursable au cours des deux, trois ou quatre années postérieures à la fin des hostilités, s'élevait à environ 14 milliards, comprenant, d'une part, les avances de la Banque de France, et, de l'autre, la dette contractée à rétranger.
L'importance de la dette flottante laissait prévoir l'émission prochaine d'un emprunt de consolidation. La souscription en fut ouverte le 5 octobre 1916. Le nouvel emprunt, également du type 5 0/0 perpétuel, inconvertible jusqu'au 1er janvier 1931, fut émis au prix de 87,50 0/0. Les souscriptions purent être libérées soit en numéraire, soit en titres de rente 3 h 0/0 amortissable, soit en Bons ou obligations de la Défense nationale ; en outre, un décret en date du 24 septembre 1916 leva pour les Caisses d'épargne l'application de la clause de sauvegarde limitant les remboursements à 50 francs par livret et par quinzaine, de façon à permettre aux déposants d'affecter sans restriction au nouvel emprunt tout ou partie de leur compte d'épargne. La totalité des souscriptions atteignit 11.360 millions de francs, représentant un capital effectif ou réellement versé d'environ 10 milliards, se décomposant ainsi : numéraire, 5.500 millions de francs ; Bons de la Défense nationale, 3.500 millions ; obligations de la Défense nationale, 950 millions, rentes 3 \ 0/0 amortissa-
bles, 7 millions ; soit un total de 9-957 millions. Le nombre des souscripteurs dépassa 3 millions.
Trois décrets en date, le premier du 9, et les deux autres du 12 février 1917, autorisèrent le ministre des Finances à reprendre, à partir du 10 février suivant, l'émission des obligations de la Défense nationale à échéance de 1925, suspendue momentanément à la veille du deuxième emprunt 5 0/0, et, à partir du 1er mars de la même année, à émettre au pair de nouvelles obligations à échéance de cinq années, productives d'un intérêt de 5 0/0 payable d'avance semestriellement. L'émission des obligations de la Défense nationale, suspendue encore le 1er novembre 1917, au moment de la mise en souscription des rentes 4 0/0, fut reprise à partir du 21 janvier suivant. Elle fut suspendue de nouveau temporairement le 21 septembre 1918, et, en juillet 1919, des modifications furent apportées à ces deux types d'obligations : l'échéance de l'obligation dite décennale, fixée antérieurement au 1er janvier 1925, fut reportée au 16 mai 1929, et l'obligation quinquennale fut remplacée par une obligation sexennale.
A la date du 30 septembre 1917, le montant des Bons de la Défense en circulation dépassait 21 milliards 631 millions, et celui des obligations, 822 millions. On songea à alléger notre dette flottante par un nouvel emprunt de consolidation. Le 26 novembre fut ouverte une sous-
cription publique pour rémission de rentes 4 0/0 perpétuelles, inconvertibles, pendant vingt-cinq années, au prix de 68 fr. 60 par 4 francs de rente. Gomme pour les emprunts précédents, la libération des souscriptions put s'effectuer en numéraire, en Bons ou en obligations de la Défense nationale, ou en titres de rente 3 \ 0/0 amortissable. Un montant de 10 milliards effectifs était demandé au nouvel emprunt ; celui-ci fournit 10.276 millions et demi, non-compris les sous-' criptions recueillies à l'étranger, et la proportion du numéraire atteignit environ la moitié du montant souscrit.
En 1918, nos dépenses, tant civiles que militaires, furent particulièrement lourdes, sans compter nos avances aux armées alliées, notre concours financier à certains peuples amis, etc.. A la date du 31 août de cette même année, le montant des Bons de la Défense arrivait à 26.453 millions, et celui des obligations à 679 millions.
En vue de faire face aux nécessités de la défense nationale et de consolider une partie de notre dette flottante, un nouvel emprunt de guerre, qualifié « emprunt de la Libération », fut voté par le Parlement, le 19 septembre 1918. Le 20 octobre commença la souscription à une
nouvelle émission de rentes 4 0/0 perpétuelles, inconvertibles jusqu'au 1er janvier 1944, au prix de 70 fr. 80 par 4 francs de rente.
Les souscriptions purent être acquittées en numéraire, en mandats de virement ou chèques, en coupons de rentes françaises, en Bons et en obligations de la Défense nationale, en Bons du Trésor, en titres de rente 3 \ ^ amortissable, enfin, jusqu'à concurrence de la moitié au maximum du montant de chaque souscription, en coupons d'emprunts émis ou garantis par l'Etat russe. Le capital nominal des souscriptions s'éleva à 30.690 millions, correspondant à un capital effectif de 21.743 millions.
En même temps que s'accroissait notre dette intérieure, nous contractions à l'étranger, et notamment en Angleterre et aux Etats-Unis, des engagements importants. A la date du 31 août 1918, cette dette extérieure, en tenant compte du change, arrivait à 25.678 millions de francs, se répartissant ainsi : Angleterre, 12.553 millions ; Etats-Unis, 11.887 millions ; République Argentine, 471 millions ; Espagne, 326 millions ; Japon, 197 millions ; Suisse, 97 millions ; autres pays, 147 millions. Au 31 décembre 1918, notre dette extérieure, calculée dans les mêmes conditions, s'inscrivait à 27.328 millions de francs, dont 13.612 millions pour la dette à terme et 13.716 millions pour la dette flottante.
D'autre part, notre dette intérieure consoli-
dée s'élevait, à la même date, à 61.532 millions de francs, et notre dette flottante et à terme à 62.282 millions.
Le tableau suivant permet de comparer le montant de la dette publique française au 1er août 1914 et au 31 décembre 1918.
Situation comparative de la dette publique française au 1er Août 1914 et au 31 Décembre 1918 Nature 1914 1918 Différences
(En millions de francs)
Dette consolidé* 26.096 61.532 +35.436
Dette flottante et à terme 1 .608 62.262 + 60.654
Total de la dette intérieure . . 27 704 123.794 +96.090
Dette extérieure à terme » 13.612 +13.612
Dette extérieure flottante » 13.716 +13.716
Total de la datte extérieure (1). , » 27.328 +27.328
Dette totale 27.704 151.122 +123.418
(1) D'après les évaluations officielles, compte tenu du change.
Ainsi, la dette publique française s'établissait, à la fin de l'année 1918, h 151.122 millions de francs. Si Ton rapproche de ce chiffre le montant de notre dette publique au 1er août 1914, soit 27.704 millions, on voit que pendant la guerre, notre dette s'est accrue de 123.418 millions, total dont il conviendrait de déduire le montant de nos créances à l'étranger, estimé alors à une douzaine de milliards. Quant à la dette viagère, elle est passée, au cours de la même
période, de 340 millions à 537 millions de francs.
C. — Dette postérieure a la guerre. — La situation financière de la France était assez difficile au lendemain de l'armistice, et la tâche de reconstitution de nos régions dévastées venait s'ajouter à celle de la liquidation de nos dépenses de guerre. Les crédits ouverts jusqu'au 31 mars s'élevaient à 181.200 millions, alors que les ressources de toute nature, emprunts, impôts et produits divers, n'arrivaient qu'à 159.450 millions. Réserve faite de ressources éventuelles, comme la liquidation des stocks de guerre, pouvant permettre de combler une partie de la différence, l'importance même du défficit, soit 21.750 millions, était de nature à provoquer de légitimes sentiments d'inquiétude, qui se manifestèrent ' à la Chambre des députés au cours d'un grand débat financier.
Cependant, le Parlement votait, en avril 1919, la loi sur la réparation des dommages causés par les faits de guerre. Dans le but de faciliter l'application de cette loi et de soulager notre Trésorerie, un nouvel organisme, le Crédit National, fut créé, dont les statuts furent approuvés par un arrêté du ministre des Finances en date du 20 novembre 1919. La nouvelle institution était chargée de payer aux sinistrés les in-
demnités qui leur étaient dues, grâce à rémission successive de plusieurs tranches d'obligations, celles-ci étant gagées par une annuité inscrite régulièrement au budget de l'Etat ; elle devait, en o>utre, apporter une aide financière à l'agriculture, au commerce et à l'industrie, en vue de hâter l'œuvre de rénovation dans ces divers domaines. Le montant des paiements effectués par le Crédit Natio?ial pour l'Etat, tant sur titres définitifs de dommages que pour avances sur indemnités et pour remboursement de délégations, s'est élevé, pendant l'année 1920, à plus de 2.658 millions, tandis que les prêts au commerce et à l'industrie dépassaient 31 millions. Depuis sa fondation jusqu'au 31 décembre 1921, le Crédit National a effectué, pour le compte de TKtat, 2.689.379 paiements pour dommages de guerre, représentant une somme de près de 9.805 millions de francs, et consenti au commerce et à l'industrie des prêts dépassant 272 millions de francs.
Pour faire face aux besoins urgents du Trésor, et pour améliorer la situation financière, il fallut de nouveau recourir à l'emprunt, en même temps qu'un vigoureux effort fiscal était demandé au pays par le budget de 1920. Une loi, en date du 30 décembre 1919, autorisa le ministre des Finances à émettre des rentes amortissables 5 0/0. La souscription fut ouverte le 19 février suivant et close le 20 mars. Le prix
d'émission fut fixé au pair, soit 100 francs par 5 francs de rente. Les souscripteurs purent s'acquitter en numéraire, en mandats de virement ou chèques à Tordre des comptables du Trésor, en coupons des emprunts de guerre 4 0/0 et 5 0/0 échus ou à échoir du 1er janvier 1920 au 31 mars 1921, en Bons de la Défense nationale et en Bons du Trésor émis avant le 19 février 1920, en obligations de la Défense nationale émises avant la même date, en titres de rente 3 \ 0/0 amortissable sous certaines conditions. Le montant des rentes souscrites dépassa 797 millions, pour un capital nominal et effectif de 15.941 millions, se décomposant ainsi : numéraire, 7.035 millions et demi ; Bons du Trésor, environ 500.000 francs ; Bons de la Défense nationale, 8.226 millions ; obligations de la Défense nationale, 612 millions et demti ; rentes 3 \ 0/0 amortissables, 4 millions et demi ; coupons de rentes 5 0/0 et 4 0/0, 62 millions. En dehors des souscriptions à la Caisse Centrale et à la Banque de France, il avait été souscrit un capital de 3.522 millions dans les départements, de 526 millions dans l'Algérie et les colonies, et de 89 millions à l'étranger, dont 7 millions en Angleterre.
Sans compter les ressources provenant de cet emprunt, le Trésor put disposer en 1920 de 18.945 millions d'impôts et produits divers, de 13.986 millions de Bons de la Défense nationale.
de 49 millions de Bons ordinaires, de 492 millions d'obligations de la Défense nationale, et de 4.646 millions d'obligations du Crédit National. Mais si l'on était parvenu, au moyen d'un accroissement considérable de la taxation, à équilibrer le budget ordinaire, on se rendit compte, au cours de l'exercice, qu"un nouvel appel au crédit serait nécessaire pour couvrir les dépenses exceptionnelles résultant de la guerre.
Une loi, en date du 2 août 1920, autorisa l'émission de rentes 6 0/0 perpétuelles. La souscription fut ouverte le 20 octobre et close le 30 novembre suivant. L'émission eut lieu au pair, c'est-à-dire à raison de 100 francs par 6 francs de rente. La faculté fut laissée aux souscripteurs de se libérer en numéraire, mandats de virement ou chèques, en Bons et obligations de la Défense nationale et en Bons du Trésor, en titres de rente 3 | 0/0 amortissable, et, jusqu'à concurrence de la moitié au maximum du monr tant total de chaque souscription, en titres de rentes 5 0/0 1915 et 1916, 4 0/0 1917 et 1918, et 5 0/0 amortissable 1920. Le total des souscriptions dépassa 27 milliards, dont 13.500 millions provenant de l'échange des rentes anciennes ; les souscriptions nouvelles fournirent 9.100 millions de numéraire, le surplus étant constitué par des Bons ou obligations de la Défense nationale. Il est intéressant de noter, ain=i que l'a
signalé le minisire des Finances en faisant connaître ces résultats au Parlement, que cet emprunt 6 0 0 fut surtout souscrit par les campagnes, alors que les précédents l'avaient été principalement par le commerce et l'industrie.
Ces divers emprunts, ainsi que les appels au crédit sous ses différentes formes (Bons et obligations de la Défense nationale, Bons du Trésor, etc.), les avances de la Banque de France, etc., eurent pour effet de porter à 242.987 millions de francs le montant de notre dette intérieure au 31 décembre 1921, d'après les chiffres communiqués par M. Henry Béranger, dans le très intéressant rapport qu'il a présenté au Sénat sur le budget des dépenses recouvrables de l'exercice 1922.
D'autre part, notre dette extérieure compre-' nait, à la même date, un capital de 18.805 millions de francs or d'engagements à terme envers les Etats-Unis et (jusqu'à concurrence de 600 millions! au Japon, et un montant de 16.760 millions de francs or de dette flottante, auquel il convenait d'ajouter 3.085 millions de francs or ^'intérêts arriérés. Notre dette flottante était contractée surtout envers l'Angleterre (dans la proportion des trois quarts).
Voici comment s'établissait la dette publique
française au 31 décembre 1921, comparativement aux chiffres de 1914 et de 1918 :
Situation comparative de la dette publique française
au l,r août 1914, au 31 décembre 1918 et au 31 décembre 1921
(En millions de francs)
Différences entre
Nature 1914 1918 1921 et 1921 et 1921
Dette consolidée 26.096 61.532 140.873 -+- 79.341 +114.777 Dette flottante et à terme 1.C08 62.262 102.114 + 39.852+100.506
Total de la dette intérieure .... 27.704 123.794 242.987 +119.193 +215.283
Dette extérieure
à terme » 13.612 42.132 + 28.520 + 42.132
Dette extérieure
flottante.. (1). » 13.716 47.078 + 33.962 + 47.678
Total de la dette " extérieure (2).. 27.328 89.810 + 62.482 + 89.810
Dette totale. . . . 27.704 151.122 332.797 +181.675 +305.093
(1) Y compris les intérêts arriérés de toute la dette extérieure.
(2) Compte tenu du change.
La différence existant entre le total de la dette extérieure noté ci-dessus et le montant de 38.650 millions de francs-or (en tenant compte des intérêts arriérés de 3.085 millions de francsor) représente la charge supplémentaire qui pèserait sur nous si nous étions obligés de rembourser aux cours actuels de la livre, du dollar, du yen, toutes les avances qui nous furent con-
senties à une époque où notre unité monétaire était encore à peine dépréciée.
Rappelons quau 1er août 1914, notre dette, uniquement intérieure, s'inscrivait à 27-704 millions, dont 21.922 millions de rentes perpétuelles, 4.174 millions de rentes amortissables, et 1.608 millions de dette flottante et à terme, et qu'elle comprenait en outre 340 millions d'arrérages annuels pour la dette viagère.
Or, nous avons vu que notre dette publique s'élevait à la fin de décembre 1921, à 332.797 millions de francs ; il conviendrait d'y ajouter notre dette viagère, qui représente un montant d'arrérages annuels d'environ 850 millions de francs.
Ainsi, du 1er août 1914 au 31 décembre 1921, notre dette intérieure s'est accrue de 215.283 millions de francs, et nous avons contracté à l'étranger une dette qui, au pair du franc et de-; monnaies étrangères, s'élève à 38.650 millions (dont moins de 7 millions correspondant à des dettes commerciales), mais qui, aux cours du change de la fin de l'année, monterait à 89.810 millions.
Au total, l'accroissement de notre dette ressort, depuis le début de la guerre, à 253.933 millions, notre dette extérieure étant comptée pour sa valeur au pair.
Aux cours du change au 31 décembre, l'aug-
LA DETTE PUBLIQUE -r>3l
mentation est de 303.093 millions. En regard de ce passif formidable, notre créance de 14 milliards sur la Russie (5 milliards et demi), la Belgique (3 milliards) et divers Etats de l'Europe centrale apparaît bien insignifiante même en admettant que tous nos débiteurs nous payent intégralement ! Quant à l'accroissement des charges annuelles résultant de la dette publique, il dépasse actuellement 11 milliards de francs !
C'est là un fardeau écrasant pour notre pays. Cependant, si des sommes aussi considérables sont nécessaires pour assurer les besoins du Trésor, de gros capitaux ne sont pas moins indispensables dans toutes les branches de notre activité pour transformer, réadapter, ou même renouveler un outillage fatigué pendant la guerre ou modifie en vue de la. défense nationale.
La capacité fiscale d'un pays est fonction de son développement économique. Qu'adviendraitil pour nos finances si cette transformation industrielle, base de notre relèvement, ne pouvait être assurée, ou ne pouvait l'être qu'incomplètement, et à une échéance plus ou moins lointaine ?
Or, s'il nous est déjà difficile d'accomplir avec toute la célérité qui conviendrait l'œuvre de reconstitution qui s'impose sur notre territoire
non envahi, conçoit-on que nous puissions, par nos propres moyens, songer à relever les ruines de nos régions dévastées ?
On ne saurait trop rappeler que nos dix départements envahis constituaient l'une des meilleures régions de la France, au point de vue de la production agricole et industrielle. Or, les dévastations y représentent un coefficient de destruction qui a atteint jusqu'à 90 0/0 pour certaines industries, dont quelques-unes, comme celle des textiles, assuraient la majeure partie de la production française. Le montant des dommages a été évalué à 73 milliards pour la propriété bâtie, 22 milliards pour la propriété non bâtie, 10 milliards pour les industries métallurgiques, mécaniques, etc., 10 milliards également pour les industries textiles, 5 milliards et demi pour les mines et carrières, un même montant pour les industries diverses, 5 milliards pour les industries agricoles.
Est-ce à dire qu'il soit permis de se laisser gagner par V découragement, en contemplant l'énormité de la tâche qu'il nous reste à accomplir ? Au contraire les progrès réal'isés depuis la fin des hostilités, malgré la faiblesse relative, ou tout au moins l'insuffisance des moyens dont nous pouvions disposer, doivent être pour nous un réconfort, et en même temps un encouragement à persévérer dans ce travail de relèvement.
Mais il faut que nous soyons assurés que ces dépenses de reconstitution, dont nous faisons les avances au prix des plus grandes privations, nous seront remboursées en temps opportun. Nous demandons à nos amis et alliés, qui de longs mois durant, dans la poursuite du but commun, ont partagé fraternellement à nos côtés la bonne et la mauvaise fortune, de ne pas aublier trop vite la triste vision de nos contrées ravagées. Ce n'est pas sans émotion que nous nous rappelons avec quelle éloquence, au lendemain de l'armistice, ils ont célébré le martyre de notre malheureux pays, et proclamé ses droits à une réparation équitable. Ce sont ces encourageantes promesses que nous serions heureux de voir enfin suivies d'effet, quand nous demandons, au nom de la justice, la stricte application des droits qui nous ont été formellement reconnus.
