CHAPITRE Jl

La Révolution française aurait encore un grand caractère historique, quand on ne la considérerait que comme la crise où ont péri les derniers restes du régime féodal, dont les origines remontent aux coutumes des peuples barbares, vainqueurs de la civilisation romaine, et qui s'était politiquement constitué, qui s'était même élevé à la hauteur d'une théorie juridique dans la seconde moitié du moyen âge. Depuis longtemps la féodalité avait péri en France comme institution politique, mais elle subsistait toujours à titre d'institution civile, quoique rien ne justifiât plus ces complications souvent bizarres, ces assujettissements civils de personnes ou de fonds, humiliants ou onéreux pour les classes les plus nombreuses de la population. L'équité aurait voulu que tout ce qui était depuis longtemps dans le commerce, tout ce qui avait été acheté sous la garantie des lois fût racheté ou devînt l'objet d'une expropriation pour cause d'utihté pubhque : mais celte liquidation graduelle, pacifique, équitable, était à peu près impossible. On procéda donc révolutionnairement ; et dans cette réaction violente de l'alleu contre le fief, de l'indépendance contre la supériorité féodale, de vieilles tenures, de vieilles redevances qui n'étaient qu'en apparence « entachées de

318 * LIVRE Yî. CHAPITRE II.

féodalité », selon l'expression créée alors par les légistes, disparurent comme le fief et par les mêmes raisons, parce qu'elles froissaient également les nouvelles conditions d'uniformité, de mobilisation et de nivellement. Consommée dans une nuit mémorable, la ruine de la féodalité a été définitive, et la menace du retour des droits féodaux n'a plus été au temps de notre jeunesse qu'une manœuvre de parti, aujourd'hui complètement décréditée.

Si l'histoire ne nous apprenait pas la différence qu'il faut mettre entre le droit féodal et les distinctions nobiliaires, le résultat de la crise révolutionnaire nous la rendrait sensible : caria féodalité est tombée pour jamais en poussière, et la noblesse a reparu, sinon avec ses privilèges politiques et civils, du moins avec ses titres et ses distinctions dans la vie sociale ; non plus comme ordre, mais comme classe, conformément à une étiquette généralement admise par les nations européennes et à laquelle nulle d'entre elles ne saurait déroger sans trop de bizarrerie, de même à peu près qu'on ne peut abandonner le vous et le monsieur pour le tutoiement des quakers et des jacobins. On a décimé, proscrit la noblesse, et ses fautes ont aggravé ses malheurs : cela ne l'a point empêchée de reparaître après chaque crise, de figurer honorablement dans les mauvais jours, et de trouver la société disposée à lui rendre en égards, en bienséances, ce qu'elle lui refuse constamment en prérogatives et en influence réelle. Quoi qu'on en ait pu dire, un tel résultat s'explique par un instinct délicat de sociabilité, plutôt que par un amalgame honteux de vanité et d'envie. Les pouvoirs nouveaux ont fait avec plus ou moins de facilité, selon leurs propres tendances, des nobles nouveaux que la 'société a épluchés et classés d'après leurs états de services et leur rang de dates, comme cela s'est pratiqué de tout temps pour les anoblis. 11 serait vraiment fâcheux que quelque nouvelle brutalité

révolutionnaire empêchât de vivre, autant qu'elle peut naturellement vivre dans sa sénilité inofîensive, une institution liée à ce point aux origines de la civilisation moderne. Ce sera une satisfaction' pour la curiosité de nos neveux que de voir jusqu'où peut aller, par la seule action du temps, la transformation des ducs et des comtes du bas empire romain, des marquis et des barons du moyen âge. — La féodalité détruite, on se retrouvait en présence du droit byzantin, longtemps réputé le droit civil par excellence, et des coutumes locales ou provinciales successivement modifiées, réformées par les édits et par la jurisprudence. La philosophie régnante, l'idée d'une construction rationnelle du droit civil, prescrivaient de ramener toutes ces diversités à un type commun; et tout système écarté, le bons sens disait qu'il fallait profiter de l'occasion pour supprimer au moins celles de ces diversités qui ne trouvaient pas dans la diversité des mœurs et des conditions locales leur raison suffisante . La Révolution avait encore à se débarrasser de l'influence du droit canonique sur le droit civil des personnes, du moment qu'elle voulait séculariser l'état civil, organiser civilement la famille, conformément aux mœurs que tout le monde partage, non d'après des croyances auxquelles les uns se soumettent et que d'autres rejettent. Il lui fallait introduire en matière de succession des règles compatibles avec les nouveaux principes d'égalité et d'indépendance personnelle, apporter des limites au pouvoir de tester et de contracter, afin d'empêcher qiie le fait de fhomme ne ressuscitât les institutions qu'on venait de proscrire comme contraires au nouvel ordre public. Sur tous ces points la Révolution a procédé, ainsi qu'on devait s'y attendre, par réactions excessives, ramenées ensuite dans de plus justes limites lors de la grande transaction signalée par la rédaction du Code civilj dont on a trop exalté le mérite aux dépens d'autres

codes rédigés sous la même autorité : mais il faut observer qu'une bonne partie du nouveau Code civil français, celle qui a été transportée dans la plupart des autres codes édictés en Europe au dix-neuviéme siècle, n'est qu'une rédaction de cette ce raison écrite )), valable en tout temps et en lout pays, rédaction préparée par les travaux de soixante générations, et plus spécialement par les écrits des jurisconsultes français aux seizième, dix-septième et dix-huitième siècles. Ce qui appartient en propre aux auteurs du Code, dans les questions neuves ou renouvelées par les circonstances et où il fallait prendre un parti, comme pour les matières du divorce, de l'adoption, des hypothèques, n'a eu qu'un succès beaucoup plus contestable. l'étude historique du droit n'avait pas encore refleuri, lors de cette grande refonte législative, ce qui a amené plusieurs contre-sens ; et le grand homme de guerre qui a pris aux travaux législatifs de son Conseil d'Etat une part si remarquable, tombait lui-même comme un monarque byzantin dans l'erreur de croire qu'il allait mettre fm aux subtilités, aux controverses, aux commentaires des légistes, tandis qu'il ne pouvait, comme ses devanciers, que changer les rubriques des commentaires et des controverses.

— Arrêtons-nous à ce qui a vraiment une importance majeure, l'égalité des partages sans distinction de sexe ni de primogéniture, et le droit de tester. On a tant insisté dans ces derniers temps et (il faut le reconnaître) si habilement insisté sur les inconvénients de toute sorte, moraux et politiques aussi bien qu'économiques, qu'entraîne le système de l'égalité des partages, et sur les avantages du pouvoir discrétionnaire du père de famille, considéré comme le principe de l'organisation ou de la régénération de la famille, de la société et de l'État (1), qu'il nous faut

(1) Voyez le livre intitulé: De la Réforme sociale en France^ par M. Le Play, et les autres ouvrages du même auteur.

bien entrer dans quelques éclaircissements sur ce point capital, plus propre que tout autre à montrer comment s'exercent et se limitent respectivement l'influence des idées et luilluence des mœurs dans la constitution du droit

Chez les Romains le droit absolu de tester était la conséquence de la puissance absolue du père de famille, et il a reçu des bernes en môme temps que la puissance paternelle. Chez les peuples de race anglo-saxonne, il semble tenir au sentiment plus vif de l'indépendance personnelle, et ne flatte pas plus la fierté aristocratique que l'orgueil du plébéien artisan de sa fortune et à qui il paraît juste d'en disposer comme il lui plaît. Si rien n'excite plus au travail que la protection donnée au droit de propriété, le droit de tester, qui n'est que le droit de propriété prolongé au delà du terme de la vie, doit agir de la même manière. Là-dessus il n'y a qu'une voix chez les économistes comme chez les jurisconsultes, de l'autre côté de la Manche et de l'Atlantique, mais nos idées gauloises sont bien différentes. Moins occupé de l'acquisition que de la conservation, l'esprit gaulois considère le chef de famille comme l'administrateur plutôt que comme le maître d'un patrimoine commun à tous les membres de la famille, qui tous concourent par leur travail à l'entretenir et à l'améliorer, dans la mesure de leurs forces et selon leur place dans la hiérarchie domestique. L'exhérédation est une peine qui doit avoir de justes motifs et de justes bornes. Quant au principe de l'égalité des partages, à quelques inconvénients qu'il soit sujet, c'est peut-être le seulpoint de droit au sujet duquel le sens juridique ait conservé chez nous toute sa susceptibilité. 11 appartient à la tradition romaine aussi bien qu'au fonds indigène de la tradition française: la Pvévolution n'a fait qu'abolir les exceptions apportées par le régime féodal à ce droit toujours subsistant, sinon dans quelques provinces

que la féodalité, au temps de sa plus grande vigueur, avait plus complètement envahies. Aussi toutes les tentatives qu'à diverses reprises l'esprit de parti ou l'esprit de système ont pu faire pour entamer sur ce point les dispositions du Gode sont -elles restées inefficaces. Préciput légal, majorats, substitutions, rien n'a pu s'établir ou se rétablir, même en proportions trop restreintes pour conduire à des résultats appréciables dans l'ordre économique ; rien n'a valu aux auteurs de ces tentatives plus d'impopularité.

— Personne, a-t-on dit, n'est meilleur juge que le' père de famille du degré d'aptitude de chacun de ses enfants à l'aider dans ses travaux et à continuer son œuvre. 11 doit donc être absolument maître de choisir entre tous le plus digne, le plus capable pour en faire d'abord son associé, puis son successeur, à charge de continuer à ses frères et sœurs, tant qu'ils en ont besoin, l'aide et l'appui que leur donnait le père de famille, soit qu'il s'agisse de les doter ou de leur fournir les moyens de fonder au dehors un établissement convenable; à moins qu'ils ne renoncent au mariage et à un établissement indépendant pour continuer à vivre de la vie commune, sous la direction du nouveau chef de famille et dans un fraternel échange de bons offices. De cette manière les fruits du travail des générations successives se cônserveht et s'accumulent, les familles se perpétuent et voient leur aisance et leur influence s'accroître, le lien domestique se resserrer au profit des bonnes mœurs et des saines traditions. C'est une sorte de sélection naturelle qui favorise la propagation des races les mieux constituées au moral et au physique. La fécondité des mariages n'est plus regardée comme une cause de l'appauvrissement et du déclin de la famille ; elle contribue plutôt à stimuler . l'esprit d'entreprise, à entretenir des habitudes de vie laborieuse et frugale chez ceux qui sont appelés à fonder, avec l'appui du chef de famille, des établissements nou-

veaux. Au contraire, par suite de l'égalité des partages, rétablissement rural ou industriel est détruit ou passe à chaque génération dans des mains étrangères; les enfants se dispersent pour trouver comme ils peuvent^ sans l'appui de la famille, leurs moyens de subsistance ; rien ne conserve plus l'esprit et les traditions de famille. La fécondité des mariages est regardée comme un malheur, et la population décline ou tout au moins est retardée dans son accroissement. Que si, malgré cela, elle continue de croître avec rapidité, au lieu d'une véritable colonisation qui suppose des capitaux et des ressources, on n'a plus que des émigrations produites par l'excès de la misère. L'instabilité dans la condition des familles s'oppose à l'établissement de supériorités locales qui permettent de concilier le maintien de l'ordre établi avec des habitudes de libre initiative, et delà une cause permanente d'instabilité jusque dans la sphère des institutions politiques.

Toutes ces remarques sont justes, sinon en ce qu'elles tendent à faire croire que les mœurs se règlent sur le droit, quand c'est bien plutôt le droit qui se règle sur les mœurs* Voyons en effet à quelles conditions exceptionnelles il faut satisfaire, dans l'ordre moral et dans l'ordre économique, pour produire cette sélection naturelle que ne donnerait pas l'aveugle fatalité d'un droit d'aînesse, mais que doit communément amener (nous l'accordons volontiers) la sollicitude éclairée du père de famille. La question ne porte pas sur ces familles de laboureurs ou de pâtres, auxquelles il est tout simple que s'adapte un régime patriarcal, tant qu'elles conservent des mœurs patriarcales, tant qu'il n'y a pas de différence sensible, pour le genre de vie, entre le maître et les serviteurs, entre le chef de famille et les autres membres de la communauté. Puisque l'on parle d'établissement, il s'agit apparemment d'un propriétaire qui fait valoir et qui améliore son domaine, d'un

324 LIVRE vu — CHAPITRE II.

planteur, d'un tenancier à long bail, du chef d'une fabrique, d'une usine, d'une maison de banque ou de négoce ; c'est-à-dire qu'il faut admettre comme préexistante et comme le produit lent des instincts de la population et des conditions physiques de l'exploitation, une certaine organisation de la propriété et de l'industrie. La disposition à coloniser, à fonder des établissements nouveaux, ne se développerait guère si elle ne trouvait mainte occasion de s'exercer, par suite de l'accumulation antérieure des capitaux, de l'ouverture de nombreux débouchés, de la disponibilité de vastes territoires incultes. La fécondité même des mariages intervient en ce cas plutôt comme cause que comme effet, puisqu'il en résulte la conséquence, sensible pour tous les membres de la famille, qu'ils gagneraient bien peu et que le plus souvent ils perdraient à contrarier les vues du père de famille.

Supposez des mœurs et des conditions économiques moins particulières. Supposez que la richesse soit communément recherchée pour les jouissances et le repos qu'elle procure, plutôt que pour la satisfaction d'accroître l'importance d'une maison et de multiplier les rejetons d'une famille; supposez, avec moins d'activité en affaires, moins d'occasions d'employer utilement cette activité : alors tout ce qui frappera dans le pouvoir discrétionnaire du père de famille, ce sera la faculté d^ avantager (comme nous disons) l'enfant préféré, en condamnant les autres à la pauvreté et à la dépendance. Et comme le père de famille n'est que par exception l'artisan de sa fortune, qu'il ne s'y intéresse pas comme à un établissement ou à une œuvre personnelle, que lui-même par la vulgarité de ses idées ou de ses mœurs ne serait probablement pas arrivé à la fortune en vertu d'un choix éclairé, il n'en sera que plus exposé aux défauts de caractère, aux défaillances de l'âge, et par conséquent aux prédilections aveugles, aux préventions in-

justes, aux obsessions, aux captations, aux intrigues qui révolteront l'opinion contre les abus du pouvoir discrétionnaire et en rendront le maintien impossible.

Par cela même que l'égalité des partages repose sur une idée ou sur une conception rationnelle du droit qui s'offre naturellement à l'esprit, à moins que les mœurs publiques, à la faveur de circonstances particulières, ne maintiennent des préjugés ou des habitudes contraires, ce système doit avec le temps gagner du terrain : car les mœurs s'altèrent, les cii^constances changent, et les données de la raison pure ne changent pas. Pour juger sur ce point de l'œuvre de la Révolution française, il ne s'agit donc pas de rechercher si d'autres peuples font bien de conserver des institutions différentes dont actuellement ils se trouvent bien, mais plutôt d'examiner si des mœurs et des usages compatibles avec une phase d'activité rapidement croissante pourront subsister quand la progression s'arrêtera, comme il est dans la nature des choses que toute progression s'arrête.

Les institutions que le législateur décréterait en vue d'obtenir mi certain résultat économique, par exemple en vue de prévenir la trop grande agglomération ou le trop grand morcellemeut de la propriété foncière, ont des effets trop indirects, trop douteux on trop lents pour résister aux mœurs s'il s'agit de mœurs, aux idées s'il s'agit d'idées. En général elles ne peuvent rien sur les idées : il faudrait donc qu'elles eussent le pouvoir d'amener à la longue le changement des mœurs, pour ensuite entamer par une action encore plus lente la réforme économique que l'on a en vue. Tant de délais sortent tout à fait des conditions de la civilisation moderne. Quand la réforme économique sera devenue d'une nécessité évidente, il faudra bien qu'on y procède d'une autre manière, par des règlements d'administration publique dont une nécessité

publique sera le motif direct et avoué, et qui ne pourront plus être regardés comme des institutions de droit privé ou de droit civil, dans le sens où ces expressions sont encore prises.

— Dans leur amour passionné de l'égalité, nos Assemblées révolutionnaires étaient allées jusqu'à supprimer presque entièrement la faculté de tester : les auteurs du Code ont pris un juste tempérament en distinguant des héritiers ce à réserve » et des héritiers en faveur desquels la réserve n'existe pas; en fixant la € quotité disponible » d'après des règles où il entre nécessairement beaucoup d'arbitraire, mais qui paraissent aussi bonnes que celles qu'on pourrait mettre à la place, et qu'on n'a pas même entrepris de changer. On n'a vu poindre que dans ces derniers temps, et de préférence chez les radicaux anglais, un système inverse, celui qui consisterait à borner la faculté, non de donner, mais de recevoir, eu égard à la fortune que possède déjà celui qui reçoit : or, il est clair que quand ce système prévaudra, s'il doit prévaloir, on en aura fini, non-seulement avec notre Code civil, mais avec les principes de droit civil admis partout jusqu'à présent.

Nous ne dirons rien des dispositions du Gode sur les successions remontantes et collatérales. D'autres codes (le Code autrichien par exemple) offrent à cet égard un système plus régulier : mais ces questions ont singulièrement perdu de leur intérêt depuis qu'il ne s'agit plus de conserver les terres dans les grandes familles, et depuis que le lien civil de la famille n'a guère d'autre force que celle que lui prête le Uen naturel, tel qu'il résulte de la parenté la plus proche. Si le Code civil était à refaire, on pourrait abaisser le droit de successibilité du douzième au sixième et même au quatrième degré, sans exciter de vives réclamations. Les uns trouveraient que c'est un progrès, parce que le droit de succession est peu de leur goût; les autres,

que l'on peut bien prendre la peine de faire un testament, si Ton a tant d'affection pour des collatéraux éloignés.

En s'occupant des droits de succession des enfants naturels, les auteurs du Code ne voulaient appliquer ni les sévérités de Tancien dçoit, ni l'indulgence extrême de la législation révolutionnaire. Ont-ils réussi dans le compromis? 11 est permis d'en douter, quand on songe que leur système tend à décourager la reconnaissance légale de l'enfant naturel, en mettant aux libéralités dont il peut être l'objet des limites qui n'existent pas pour l'enfant non reconnu, et en empruntant aul plus vieilles traditions romaines ce droit d'adoption étranger à nos mœurs, dont on n'use guère que pour conférer à des enfants naturels les droits que la loi leur refuse. Ces incohérences de la législation française frapperaient davantage si nous vivions dans un temps où il parût nécessaire, comme à l'époque de la Rome impériale,, de prévenir chez les hautes classes la désertion du mariage : mais nos inquiétudes ne viennent pas de ce côté. La plaie morale du concubinage affecte surtout la société par ses classes inférieures , et c'est à quoi l'on ne peut remédier que par les institutions religieuses et charitables, non par des règles de di^oit civil sur la transmiission de biens qui font défaut.

— Disons un mot sur la grave question du mariage civil et du divorce. Quand il s'est agi de fixer l'état des personnes, les auteurs du Code n'ont pas hésité à maintenir le principe de la complète sécularisation de l'état civil, conséquence nécessaire, je ne dis pas de la tolérance religieuse, mais de la neutralité de l'Etat en fait de croyances religieuses; et sur ce point les réactions subséquentes n'ont pu entamer la législation : il n'en a pas été de même pour la question du divorce, traitée civilement. Sans tomber en matière de divorce dans la licence révolutionnaire, les auteurs du Code avaient maintenu, non seu-

lement la répudiation pour cause déterminée, conforme à ce que l'on pouvait appeler, avant l'établissement de la rigoureuse discipline de l'Eglise, le droit commun des nations, mais le divorce par consentement mutuel, qui serait bien autrement contraire au principe de l'indissolubilité du mariage, si on ne le considérait comme un moyen d'obtenir sans scandale ce que procurerait le scandale des débats judiciaires. En même temps, et par égard pour les scrupules religieux, ils avaient rétabli la séparation de corps, sans même lui donner pour conséquence civile de faire cesser la présomption légale de paternité. La réaction de 1816 a porté au Code civil la plus forte atteinte qu'il ait subie, en y supprimant le titre du divorce; mais bien d'autres réactions en sens contraire ont suivi cellelà, et les partisans du divorce n'ont jamais pu parvenir à le réintroduire dans la législation. En cela il faut sans doute reconnaître l'empire des traditions et de ce qu'on pourrait appeler les moeurs religieuses sur ceux mêmes qui ont perdu les croyances religieuses : toutefois, nous regarderions cette explication comme insuffisante à elle seule, et nous pensons qu'il faut y voir aussi la manifestation d'un symptôme plus général.

Que dit en effet tout ce monde à qui l'on ne saurait reprocher l'intempérance du zèle religieux, et qui se refuse à porter la moindre atteinte au principe de l'indissolubilité absolue du mariage? Que ce principe a grandement contribué à donner à la civilisation européenne son incontestable supériorité ; que, pour un intérêt de cet ordre, il faut passer sur toutes les souffrances dé cœur, sur toutes les irrégularités qu'entraîne la persistance du lien légal quand le mariage est dissous de fait, et que les époux séparés ne puisent pas dans des secours surnaturels la force de résister aux penchants de la nature. Nous ne discutons pas la thèse, nous faisons seulement remarquer

qu'elle suppose que le droit se mesure à l'utilité du corps social, et que par là elle rompt en visière à la théorie du droit philosophique, du droit naturel, des droits del'homme, telle que l'entend l'école philosophique et révolutionnah^e du dix-huitième siècle. Il n'y a plus de droit antérieur et supérieur aux institutions sociales, auquel les institutions sociales soient tenues de se conformer, dussent-elles même par là s'éloigner d'un autre but, celui du progrès ou du perfectionnement de la société. Au fond, c'est une théorie procédant de Tesprit d'un siècle nouveau, marquée au coin d'une philosophie positive-, sociale, utilitaire, ahisi qu'on voudra l'appeler, et qui ne se trouve que par accident mise au service d'une tradition reliffieuse.

— Sur la grave question de l'intérêt de l'argent, que l'Eglise avait eu aussi la prétention de régler, les rédacteurs du Code ne pouvaient s'arrêter aux règles de la jurisprudence canonique, si visiblement en désaccord avec les conditions économiques des sociétés modernes; et de plus ils ont eu raison de laisser à des lois de circonstances la fonction de statuer sur la limitation du taux de l'intérêt. Quand la question est revenue en 1807, le législateur s'est prononcé, contrairement au courant révolutionnaire, pour la limitation du taux, et il a fixé la limite conformément aux habitudes acquises sous les derniers règnes. On a beaucoup critiqué cette mesure, et selon nous fort injustement. L'escompte à courte échéance, sur des signatures bien connues, est quelque chose qui comporte -une cote jour par jour comme le change, comme le suif et le savon, par la libre concurrence des offres et des demandes, sur un marché public qu'on appelle la Bourse : mais l'organisation de la société civile a été telle pendant longtemps, et elle peut encore être telle, qu'il n'y ait pas la moindre solidarité entre la cote commerciale de l'escompte à courte échéance et la fixation civile du taux de l'intérêt pour les

prêts à longs termes ou pour les intérêts moratoires qu'entraîne la masse des transactions civiles. Le fils de famille qui emprunte à la petite semaine, hors de toutes les conditions de publicité et de libre concurrence, ne saurait être assimilé au commerçant qui s'adresse à un agent autorisé ou à un comptoir public pour négocier son papier, ni au propriétaire foncier qui se conforme aux règles adoptées par un établissement public, en signant une cédule hypothécaire. Entre l'idéal de l'économiste et celui du jurisconsulte, qui contrastent sur ce point comme sur bien d'autres, il appartient au législateur de faire un choix, selon que les conditions réelles et actuelles de la société lui paraissent se rapprocher davantage de l'un ou de l'autre type. Or, la société française en 1807, bien loin d'avoir progressé depuis vingt ans dans le sens de l'idéal des économistes, avait fait des pas en arrière; et l'abus des stipulations usuraires, auquel il avait été impossible de remédier immédiatement après la grande perturbation causée par le régirhe révolutionnaire du papier-monnaie, devait être réprimé sous un gouvernement régulier. Plus tard, le progrès de la richesse et le développement des institutions de crédit ont tendu à (( commercialiser » l'intérêt, même dans le gros des transactions civiles : de sorte que plusieurs pay^ n'ont pas hésité à abandonner toute limitation légale du taux de l'intérêt, ce qui fmira nécessairement par arriver chez nous, car tout pousse en ce sens. C'est l'un des nombreux symptômes de ce mouvement général de transformation, que nous tâchons d'étudier et de comprendre à tous les points de vue.

En fait d'exemples intéressants du contraste dont il vient d'être question, on peut encore citer la lettre de change. Pour le jurisconsulte, la lettre de change n'est que la preuve écrite d'un contrat dont l'essence consiste à s'engager, pour de justes causes^ à faire payer par

un tiers une somme d'argent sur une place déterminée, sans les risques ni les frais qu'entraînerait le transport réel d'espèces que le débiteur serait forcé d'effectuer, pour s'acquitter lui-même de ses propres deniers. En conséquence, le jurisconsulte s'attachera à tirer toutes les conséquences logiques de l'idée abstraite du contrat, telle qu'il la conçoit; et par exemple, il exigera absolument que la place d'où la lettre de change est tirée et celle où elle doit être payée soient deux places distinctes, mais il souscrira volontiers à ce que les deux places ne soient pas plus éloignées l'une de l'autre que deux faubourgs d'une grande ville : car il n'y a rien, dans l'idée abstraite qu'il conçoit, qui fixe un minimum de distance. Au contraire, l'économiste, le banquier, le commerçant, sans s'embarrasser de ces subtilités, voit surtout dans la lettre de change une monnaie dont le commerce a intérêt à protéger la circulation, et s'attache de préférence aux règles qui peuvent en rendre la circulation plus sûre et plus facile (1). Inutile de dire lequel de ces deux systèmes est destiné à prévaloir en définitive.

— On retrouve encore particulièrement le contraste des idées du jurisconsulte et des idées de l'économiste, à propos du régime hypothécaire. La jurisprudence romaine, si raffinée, si développée, mais plutôt dans le sens de la théorie que dans celui de la pratique, ne nous a pas laissé de modèle de ce que nous appelons aujourd'hui un système hypothécaire. 11 faudrait trop de bronze pour inscrire nos hypothèques sur des tables comme celles qu'on a retrouvées dans un coin de l'Italie, et qui remontent au règne de Trajan. Les édits royaux, en prescrivant Vinsi-

(I) On peut là-dessus lire avec intérêt un mémoire de M. Eug. Gar- SONNET, agrégé à la Faculté de droit de Paris, inséré dans la Eevue critique de Législation et de Jurisprudence ^ t. XiXIII, livr. d'août, septembre, octobre 1868.

îiuation des contrats, n'avaient pas suffisamment remédié aux inconvénients de « l'hypothèque occulte )), contre laquelle s'élevaient, à l'époque de la Révolution, des réclamations générales. On avait donc, par une loi spéciale, fait de Xinscription ou de la publicité la condition essentielle de l'existence de l'hypothèque vis-à-vis des tiers, et de la transcription des contrats sur des registres publics la condition essentielle de la transmission de la propriété. Puis, lorsque vint la discussion du Code civil, les plus doctes jurisconsultes n'eurent pas de peine à montrer qu'on ne pouvait attribuer à de certaines formalités une valeur si absolue, sans compromettre tout le système du droit civil, sans priver de leurs garanties des intérêts tout aussi respectables que ceux du créancier ou de l'acquéreur. Que deviendront les intérêts de la femme, du mineur, dont on aura négligé ou frauduleusement omis d'inscrire l'hypothèque légale ? Comment protéger contre toute revendication de la part du légitime propriétaire celui dont le contrat d'acquisition a été régulièrement transcrit, mais dont ie vendeur n'était pas lui-même propriétaire légitime, et ne possédait qu'en vertu d'un titre dont les tribunaux ont prononcé plus tard la rescision? Les dispositions du Code civil furent donc à cet égard un compromis entre l'ancien système et le nouveau : mais les réclamations, les plaintes contre les entraves mises aux emprunts sur immeubles et à la circulation des immeubles, ne tardèrent pas à se reproduire. On a rapproché des dispositions du Code les dispositions des codes étrangers sur la même matière, et le système du Code civil a subi un échec, moins décisif que les novateurs ne l'auraient voulu, assez grave pour en faire présager d'autres, à mesure que les causes qui poussent à l'innovation prendront plus d'intensité. 11 faut, pour bien se rendre compte de l'état de la question, remonter à des ]3rincipes plus généraux.

Il y a une phase de la vie des peuples qui se prête mieux que les autres au développement organique du droit : c'est celle où la population prend racine dans le sol, et où le sol, qiù d'abord n'appartenait à personne ou qui était pour la tribu l'objet d'une propriété commune, se fractionne en domaines, en tenures de natures diverses, d'après les relations compliquées que les migrations des races et les accidents de la guerre ont mises entre les habitants d'un même territoire. La propriété immobilière devient alors piépondérante et la base du droit public et privé ; la propriété même des instruments de culture, des animaux de trait, du bétail, des esclaves, s'incorpore à celle du sol et en prend fictivement l'immobilité. Comme on l'a remarqué, la science naissante du barbare ou de l'homme qui sort de la barbarie, tom^ne volontiers à la subtilité : car il saisit des idées, des abstractions, bien avant que l'expérience ne lui fasse sentir toute la complexité des choses concrètes qu'il a hâte d'ordonner, d'exphquer par les seules forces de la pensée. Rien ne dispose mieux les esprits au règne des jurisconsultes dont la science se 'bâtit avec des idées, tout en ayant un but pratique, sensible pour tout le monde, celui de vider les procès par l'autorité de la raison plutôt que par l'arbitraire du juge. Or, les jurisconsultes ne peuvent manquer d'avoir une prédilection pour la propriété immobilière qui donne un appui sensible et saisissable à leurs conceptions, à leurs distinctions subtiles ; qui seule rend susceptible d'une suite et d'une sanction ou d'une exécution pratique ce qu'ils appellent le droit réel. Ils s'attacheront donc à consolider l'immobilité fictive des biens meubles par nature, loin de s'ingénier, comme on le fera plus tard, à trouver des moyens par lesquels les immeubles puissent prendre une mobilité commerciale et une facihté d'échange qui approchent de celles dont jouissent les choses douées de la mobihté physique.

Les légistes de la Révolution avaient tout à la fois les idées de leur profession et les idées de l'école philosophique et politique à laquelle ils appartenaient. Ainsi, les auteurs du Gode civil ne distinguaient pas entre les immeubles et les meubles à propos du droit de succession, de peur de favoriser les idées aristocratiques sur la conservation des biens dans les familles, pendant -qu'ils maintenaient soigneusement la distinction dans tout ce qui appartient aux contrats et aux suites des contrats, toujours en vue de conserver à la propriété immobilière sa prééminence et de l'entourer de plus de protection. Quant à ce genre de propriétés qui ont acquis tant d'importance dans la constitution actuelle de la richesse et qu'on appelle des c( valeurs de Bourse », les auteurs du Code civil ont à peine l'air de les connaître; ils ne les soumettent à aucune réglementation particulière, sans se soucier de développer les conséquences juridiques de ce qui fait leur caractère essentiel et les place dans une catégorie intermédiaire, entre les biens proprement dite et les créances ou les sommes d'argent, celui d'avoir chaque jour une cote ou une valeur parfaitement déterminée, et de pouvoir journellement changer de cote ou de valeur. C'est presque comme si les jurisconsultes, après l'invention de la monnaie, avaient jugé inutile de faire pour le contrat de vente les frais d'une théorie toute neuve, et s'étaient contentés de renvoyer aux anciennes règles de l'échange.

On ne peut modifier gravement le régime hypothécaire institué par le Code civil, c'est-â-dire faire prévaloir, dans un intérêt d'ordre public, l'accomplissement d'une formalité extérieure sur le fond du droit, sans toucher à toute l'économie du Code, sans se départir de la préférence qu'il accorde à l'action réelle immobilière comme à Vultima ratio du droit, sur les garanties qui consistent dans le crédit personnel, en un mot, sans « commercialiser »

plus OU moins le droit civil. Car, la prééminence du droit réel immobilier et la prééminence do droit civil, du droit des légistes, sont deux prérogatives qui se soutiennent Tune l'autre. Elles s' aiïaib liront ou disparaîtront ensemble, au cas qu'elles doivent s'affaiblir ou disparaître pour un motif supérieur d'utilité qui fera préférer des règles bien formelles et bien sensibles, qui rassurent tout le monde, à un système de déductions savamment combinées, et par cela même plus propres à inquiéter qu'à rassurer le commun des hommes.

Rien ne contribuerait plus à effacer la prééminence du droit réel immobilier, que le dommage qui résulterait pour la propriété immobilière de ce privilège, devenu un privilège onéreux. Tandis que la richesse mobilière s'accroit rapidement et acquiert dans l'ordre économique une prépondérance de fait, si la propriété immobilière, déjà peu recherchée par ceux qui aiment les gros revenus, les gros profits et les fortunes rapides, était en outre frappée de dépréciation par l'effet des règles de droit qui en gênent la ckculation ou la, délégation à titre de gage, elle se verrait forcée de demander comme une grâce le retrait de ce qui lui aurait été accordé comme une faveur.

Il y a en France une raison de plus pour que le droit civil subisse un jour une réforme dans ce sens. On vante souvent notre administration de la justice civile, et l'on a raison : quelques-uns se plaignent seulement de ce que la justice est chère, et ils ont tort. Car, ce n'est point la justice, c'est le droit qui est cher en France, par suite de cet impôt qui prend une place de plus en plus considérable dans son système financier, et qui frappe les successions^ les mutations, les contrats, c'est-à-dire l'exercice de tous les droits conférés par l'équité naturelle et par la loi civile, qu'ils soient ou non l'objet d'un litige. Cet impôt est celui que, jusqu'à ces derniers temps, on a de préférence aug-

mente, parce que, dans les cas les plus saillants, ceux qui le payent paraissent trop heureux d'avoir à le payer, et parce qu'il est d'ordinaire prélevé, non sur les revenus, mais sur les capitaux, à une époque où le capital national est en voie de continuel accroissement. Un lourd impôt sur le droit a pourtant le grave inconvénient de pousser les percepteurs de l'impôt au raffinement des subtilités juridiques, et ceux qui le payent à déguiser la vraie nature des transactions. Cet impôt pèse d'autant plus sur la propriété immobilière et sur les transactions dont elle est l'objet, qu'on a voulu l'entourer de plus de protection dans l'organisation du droit civil. D'ailleurs, plus la propriété immobilière s'émiette, plus ce qu'on peut appeler les frais généraux de la justice et du droit deviennent lourds pour ceux qui les subissent, et les plaintes que depuis quelque temps l'agriculture fait entendre à ce sujet l'indiquent assez. Ce sont des raisons de cet ordre qui, prévalant sur les arguments des légistes, ont déjà fait apporter de notables modilications à nos règles de procédure, et qui parviendront à entamer les règles mêmes du droit civil.

Dans tout ce qui touche à l'administration de la justice, la Révolution française se montre plus disposée aux accommodements : car, si elle est mise en branle par les philosophes et les gens de lettres, elle ne tarde pas à être surtout conduite par des avocats qui tiennent d'ordinaire aux habitudes et aux idées de leur profession, et qui dans ces matières résistent aux théories les plus aventureuses, quoique leur vanité longtemps froissée par la morgue parlementaire les indispose contre les prétentions de l'ancienne magistrature. De là des tempéraments à l'effet de tenir compte tout à la fois de la théorie et de la pratique, des idées nouvelles et des vieux usages, du génie propre à la nation et des conditions essentielles auxquelles les institutions doivent satisfaire pour être offertes en exemple aux autres peuples et pour devenir généralement applicables. En premier lieu, les réformateurs avaient à traiter la question de V appel, dont l'origine chez nous tient au droit féodal, découle de la hiérarchie féodale, mais qui a sa raisou d'être dans les conditions mêmes de l'établissement d'une jurisprudence civile, pour un grand pays où la multitude des affaires obhge de multipUer les tribunaux et de

les rendre permanents et sédentaires, afin de les tenir à la portée des justiciables. Comment en effet une jurisprudence civile se formerait-elle avec une multitude de petits tribunaux égaux en autorité, et tous d'une faible autorité? Et comment, en l'absence d'une jurisprudence civile, le droit se fixerait-il dans les détails que la rédaction législative laisse ou rend indécis, de manière à soustraire les citoyens, autant que faire se peut, aux hasards de la composition des tribunaux et à l'omnipotence du juge? D'ailleurs, le bon sens dit que, si les tribunaux inférieurs suffisent pour les affaires d'une faible importance, que la société et même les particuliers ont surtout intérêt à voir terminer économiquement et promptement, il faut qu'il y ait des moyens de corriger, quand la cause en vaut la peine, une erreur judiciaire, et de soumettre à un tribunal plus éclairé, par ses propres lumières ou par celles qui jaillissent d'un débat plus solennel, la solution définitive d'une question plus difficile. Au début de la Révolution, les novateurs radicaux voulaient supprimer l'institution de l'appel, tandis que la majorité des légistes voulait tout à la fois sauver l'appel et supprimer la hiérarchie, en faisant des fonctions judiciaires des fonctions temporaires et électives. Il en résulta ce parti bizarre, d'instituer juges d'appel les uns des autres des tribunaux de même rang et de même origine, tous également dépourvus de cette autorité qui fonde une jurisprudence; comme si l'idée de l'appel n'impliquait pas, quels que soient le nombre et le mode de nomination des juges, l'existence d'une hiérarchie judiciaire qui fait présumer dans le tribunal d'appel une supériorité de lumières et de garanties morales. Attribuer, comme en Angleterre, ou comme dans foi'ganisation de la rote romaine, à un petit nombre de hautes cours ou de sections d'une même cour le pouvoir réciproque de se contrôler par voie d'appel, c'est encore permettre l'établisse-

ment d'une jurisprudence, mais pour les cas seulement où l'on obtient des décisions toutes conformes ; et l'esprit ■ ne saisit plus la raison de débuter par telle cour ou par telle section plutôt que par telle autre. C'est ouvrir la voie à une révision, à une confirmation, plutôt qu'à un appel au sens propre du mot. Sur ce point capital le gouvernement consulaire a rompu nettement avec l'idée révolutionnaire ; il est revenu à l'ancienne organisation judiciaire par voie de simple réforme, accommodée aux besoins du temps et au nouvel état de la société, dans la mesure de celles que le gouvernement royal, remis à de trop faibles mains, avait tentées vainement. On ne s'est pas départi depuis de cette transaction dont le fonds subsisterait encore, pourvu qu'il y eût avancement et liiérarcbie, lors même que l'on viendrait à restreindre, par certaines conditions d'électorat ou d'éligibilité, à l'instar de ce qui se pratique dans l'armée et dans les Compagnies savantes, le pouvoir discrétionnaire que le gouvernement s'est réservé chez nous, en ce qui concerne la nomination et l'avancement des membres de la hiérarchie judiciaire.

— Nous nous étendrons davantage sur une institution qui provoque une analyse plus délicate et que nous ont emi>runtée les nations étrangères, celle d'un tribunal suprême et régulateur ou d'une Cour de cassation. Quoique les parlements se qualifiassent et fussent qualifiés de « cours souveraines 5), les rois qui ne voulaient pas de leur omnipotence, même dans l'exercice de leurs fonctions purement judiciaires, avaient autorisé les plaideurs à se pourvoir contre les arrêts des parlements, pour cause d'infraction aux ordonnances royales, devant un Conseil placé près de la personne du roi et désigné sous le nom de Conseil des parties : corps assez obscur malgré l'éminence de ses attributions, plus connu de quelques plaideurs d'élite que du gros du public, et tout à fait inconnu à l'é-

tranger. L'Assemblée constituante ne devait pas se montrer moins jalouse de maintenir la subordination des tribunaux à la puissance législative ; et sans même refondre, comme c'était sa coutume, le règlement donné par Louis XV au Conseil des parties, elle en fit passer les attributions à un Tribunal suprême, dit de cassation parce que sa fonction principale était d'annuler, sur la demande des parties intéressées, foutes procédures dans lesquelles les formes essentielles auraient été violées, et tout jugement "qui contiendrait (( une contravention expresse au texte de la loi », mais sans pouvoir connaître du fond des affaires, et à la charge de renvoyer le jugement du fond aux tribunaux ordinaires, après la cassation des procédures ou du jugement précé* demment intervenus (1). Autrement, le tribunal suprême auraitlui-même joui, dans f ordre judiciaire, d'une plénitude de souveraineté capable de contrarier l'action politique ou de neutraliser la puissance du législateur.

Cependant il entrait dans f esprit de la Ptévolution, nonseulement de défendre le pouvoir législatif et le texte de la loi contre les velléités d'indépendance et d'opposition des tribunaux, mais de fortifier de plus en plus funité nationale, et pour cela de prévenir par faction régulatrice d'un tribunal suprême les diversités de jurisprudence qui ne manqueraient pas, à la longue, d'altérer gravement d'un ressort judiciaire à f autre f uniformité çlu droit, nonobstant funiformité des lois et des codes, à peu près comme l'action modificatrice des milieux ambiants introduit à la longue dans les types organiques des variétés persistantes. D'ailleurs^ rien de plus contraire que de telles diversités de jurisprudence à l'idée d'un droit rationnel et philosophique, fondé sur des principes immuables, ou déduit par une ; suite de conséquences logiques et nécessaires des principes

(1) Loi du 27 novembre -1790, art. 3.

que la sagesse du législateur a adoptés comme les meilleurs. Mais il est clair que cet autre but ne pourrait être atteint qu'indirectement et imparfaitement par l'institution d'un tribunal de cassation, si l'on prenait à la lettre la disposition qui, dans un but politique tout difïérent, celui d'empêcher les tribunaux de résister au législateur, ne lui confère le droit de casser que dans le cas de contravention expresse au texte de la loi. Ou les contraventions de ce genre reposent sur une erreur manifeste, accidentelle, qui n'est pas de nature à se perpétuer et à faire jurisprudence; ou elles proviennent de ce que la loi fait violence, s.oit à l'opinion publique, soit du moins à l'opinion qui prévaut dans la magistrature; et de tels conflits sont peu à craindre en temps léguliers, dans une société bien ordonnée. En général donc, la diversité de jurisprudence d'un ressort à l'autre ne saurait porter que sur des points douteux où le texte de la loi peut être interprété ou complété diversement, par des hommes qui ne manquent ni de lumières, ni de bonne foi, sans qu'il en résulte de contravention expresse, ni par conséquent d'ouverture à cassation dans le sens de la définition légale. Il devrait arriver en pareil cas que le tribunal suprême rejetât le pourvoi, en quelque sens qu'eussent jugé les tribunaux dont on lui défère la décision : ce serait toujours un pouvoir réformateur des erreurs judiciaires, mais non à proprement parler un pouvoir régulateur; et son intervention ne mettrait pas obstacle à ce que des diversités de jurisprudence se consolidassent et vinssent troubler, d'un ressort à l'autre, l'uniformité du droit .

Par le fait, la Cour de cassation a autrement compris et rempli sa mission, et cette mission a grandi dans l'opinion publique à mesure que le tribunal suprême, fixant la jurisprudence sur les points douteux et élucidant les textes dans ce qu'ils avaient d'obscur, a fait avec décision, bien qu'avec

342 LIVRE V. — CHAPITRE Vil.

réserve, usage de cette haute juridiction que ne semblaient pas lui conférer les dispositions littérales de la loi constitutive. Le nombre des cas où elle a refusé de trancher des questions douteuses en rejetant les pourvois dans un sens ou dans l'autre, est resté fort petit en comparaison de ceux où elle a résolument pris parti : au rebours de ce qui aurait dû arriver si elle s'était tenue à la lettre, et s'il n'était pas dans la nature des choses que le principe logique ou l'idée générale dont une institution judiciaire contient le germe, se dégage finalement des entraves ou des restrictions de la définition primitive.

Dès qu'il a été admis que le tribunal suprême ne réprime pas seulement les contraventions expresses au texte de la loi, mais qu'il en régularise l'interprétation, en fixe les principes, en tire les conséquences logiques, procède par voie d'analogie et de parité, en un mot concourt (comme autrefois le préteur romain, quoique en vertu d'une procédure différente, à l'organisation scientifique du droit,) il a fallu distinguer Verreur juridique, soumise à la censure du tribunal suprême, d'avec le mal-jugé qui échappe à cette censure et qui porte sur des points que les juges en dernier ressort avaient pouvoir de décider souverainement. C'est ce qu'on a coutume d'appeler un jugement au fond ou un jugement en fait : mais l'une et l'autre expression manquent d'exactitude, car la distinction radicale, ainsi que nous croyons l'avoir depuis longtemps établi ailleurs (1), n'est pas entre le fait et le droit, pas plus qu'entre le fond et la forme. Une question de forme ou de procédure peut dépendre, tout comme une question sur le fond du litige, tantôt d'une interprétation juridique, tantôt de l'appréciation des preuves ou de la signification d'un fait. La loi peut avoir laissé à la conscience du juge l'appréciation du droit

(1) Essai sur les fondements de vos connaissances, chuT^. xviii et mx.

des parties, tel qu'il résulte de faits avérés, de clauses précises, d'actes authentiques, aussi bien que rinterprétation du sens des actes, de la volonté des parties, ainsi que l'appréciation des moyens d'où l'on prétend tirer la preuve d'un fait ou d'une intention. Au contraire, la loi peut avoir défini et caractérisé la preuve d'un fait, la valeur d'une clause, le sens d'un acte, aussi bien que la nature et les conséquences du droit auquel le fait, la clause, le contrat donnent ouverture. Soit qu'il s'agisse du droit ou du fait, de la forme ou du fond, il ne saurait y avoir violation de la loi, là où le juge, autorisé à apprécier selon sa conscience, par des motifs souvent inexplicables, comme le ditLeibnitz, a fait usage d'un pouvoir nécessairement discrétionnaire et partant souverain, après qu'on a parcouru les degrés de la juridiction ordinaire. \m contraire, il y aura violation de la loi, si le juge a apprécié à sa guise des preuves, des con» trats, des faits définis et caractérisés par la loi, aussi bien que s'il avait enfreint une règle de procédure ou méconnu les dispositions de la loi sur ce qui fonde, au sens philosophique du mot, le droit des parties. C'est en effet d'après ces principes, exprimés ou non, que la Cour de cassation laisse aux juges l'exercice légitime de leur pouvoir discrétionnaire, tout en s' attachant à en circonscrire l'exercice dans les limites tracées par la loi. S'il arrive qu'elle substitue son appréciation à celle du juge, là où la loi n'est pas intervenue avec desdéfmilions précises et a laissé carrière à l'appréciation consciencieuse, c'est dans des matières exceptionnelles où Ton a lieu de craindre, non pas l'erreur de bonne foi, mais la révolte du juge contre l'autorité d'une loi réputée dure ou contraire, soit au droit commun, soit à l'équité naturelle. Alors le tribunal suprême, à qui des distinctions doctrinales ne peuvent faire oublier la mission politique dont il est investi, rejette comme feinte l'appréciation du juge, parce que c'est le seul moyen de mainte-

nir l'autorité de la loi et d'empêciier qu'elle ne soit systématiquement éludée. Dans tout ce qui touche au gouvernement des sociétés, il y a des dérogations nécessaires aux maximes les plus constantes, dont l'application rigide, en toute occasion, ne conviendrait qu'à ces républiques créées par l'imagination des philosophes.

Ainsi, pour éviter l'arbitraire dans l'exercice du pouvoir, on sépare les pouvoirs, et en cas de conflit l'on est obligé de donner le dernier mot à un pouvoir, ce qui ramène Tarbitraire. Tel est le cercle d'où la logique ne peut sortir, dès qu'elle s'attaque au problème de la souveraineté, c'est-àdire, delasuprême autorité, aussi bien dans l'ordre judiciaire qu'en politique ou en religion. Quand la Cour de cassation a cassé un arrêt en dernier ressort, comme le principe de la séparation des pouvoirs veut qu'elle ne juge que l'arrêt et non les parties, elle renvoie devant un autre tribunal de même rang. Si celui-ci juge comme le premier, par les mêmes motifs, l'arrêt pourra revenir devant la Cour de cassation qui prononcera, sections réunies, et en cas de cassation renverra devant un troisième tribunal, après quoi la faculté de pourvoi sera épuisée, car il faut qu'elle ait un terme. De là trois systèmes : ou l'on demandera au pouvoir législatif une interprétation juridique à laquelle le juge saisi en dernier heu sera tenu de se conformer ; ou celui-ci restera. maître de la décision finale, et la loi interprétative ne viendra, si elle doit venir, qu'après la fin du procès; ou il sera tenu de se conformer à l'interprétation juridique de la Cour de cassation, qui aura force de loi dans ce cas particuUer. Les trois systèmes ont été en eiïet apphqués chez nous, dans Tordre où nous venons de les présenter. Le premier a le grave défaut d'attaquer dans son essence le principe même de la séparation des pouvoirs législatif et judiciaire. La loi ne statue que pour l'avenir : elle serait suspecte de partialité et entachée de rétroactivité, si elle in-

tervenait à propos de contestations engagées et pour qu'on leur en fit l'application. L'absence même de règle légale, résultant du vague ou de l'obscurité de la loi, laisse an juge le droit de juger d'après sa conscience, et investit le plaideur du droit de compter sur la consciencieuse appréciation du juge, d'après les circonstances de la cause. Quant au second système, il a paru, non sans raison, contraire à la hiérarchie judiciaire et au titre de Cour suprême ou régulatrice, donné à la Cour de cassation.

— Dès l'origine de la Révolution, et souvent depuis, il a été question d'introduire en France, à l'instar de ce qui se pratique en Angleterre, le jury en matière civile. Sur ce point encore, l'amour des nouveautés n'a pu triompher de la tradition des léç^istes ; et d'ailleurs, dans les conditions où la France est placée, la théorie condamnait ce système. L'institution du jury en matière civile conduit forcément, pour que la loi soit respectée et que les citoyens conservent les garanties fondées sur la loi, à l'établissement d'une procédure formulaire, cofnme celle qui se pratiquait à Rome, aux beaux jours de la magistrature prétorienne, ou comme celle dont usent les Anglais. Le haut magistrat à qui il appartient de maintenir la loi et d'en développer les conséquences juridiques, fixe au jury {\ejudex ou le recuperator des Romains) les points qu'il a à décider, les limites entre lesquelles doit rester circonscrit son pouvoir d'appréciation consciencieuse et discrétionnaire, et tire (à l'avance sous forme d'hypothèse ou finalement sous forme d'arrêt) la conclusion juridique du verdict à rendre ou du verdict rendu. En un mot, il fait dès le début de la procédure et pour la généralité des procès, ce que la Cour de cassation fait chez nous pour le nombre, relativement si petit, d'arrêts soumis à sa censure. 11 procède immédiatement au départ entre ce qui peut être décidé d'avance, doctrinalement, de manière que la décision fasse jurispru-

dence, et ce qui ne peut être décidé que pour le cas individuel, discrétionnairement, en l'absence de régies précises qui s'imposent à tous, comme celles de la loi et de la raison générale, supérieure encore à la loi. Or, qui ne voit qu'il faudrait, pour concilier ce système avec le maintien de l'unité de jurisprudence, substituer à notre Cour de cassation un grand-juge ou un collège de grands-juges, circulant sur tout le territoire pour y présider à tour de rôle au jugement des procès civils? Voilà ce qui se pratique dans l'Angleterre proprement dite, réduite aux deux tiers d'une île, et ce qui pourrait aussi se pratiquer en Belgique, mais ce que l'étendue territoriale de la France rendrait impraticable, quand même on parviendrait à y faire goûter un système qui choque tant nos habitudes et nos traditions, quand même on parviendrait à y inculquer aux jurés ce respect du magistrat et des limites du mandat légal, qui est dans les mœurs anglaises plutôt que dans les nôtres.

— On peut juger des difficultés que rencontrerait l'étabhssement du jury en matière civile, par le médiocre succès qu'a eu chez nous l'institution du jury en matière criminelle, malgré la simplicité relative du droit criminel. Apportée par un double courant d'idées philosophiques et d'idées politiques, mais où dans l'origine le courant d'idées philosophiques prévalait, cette institution a eu contre elle les inconvénients pratiques et l'indifférence populaire. Transplantée en France dès le début de la Révolu- Lion, cette plante exotique y a vécu, plutôt qu'elle ne s'y est acclimatée. Encore aujourd'hui il est fort question de diminuer de beaucoup la besogne du jury et de correctionaliser des crimes par l'abaissement de la pénalité, afin d'en mieux assurer la répression en les faisant passer de la compétence du jury à celle des tribunaux correctionnels; et certes une telle réforme, où la politique serait étrangère, n'agiterait point chez nous l'opinion publique,

DE I.A RÉFORMK JUDICfAIRE ET ADMINISTRATIVE. 347

comme elle l'agiterait en Angleterre où le jury est une instlLution vraiment nationale.

En adoptant le jury en matière criminelle, le sens français n a pu adopter la règle de (( l'unanimité i> , seule capable de donner au verdict ce caractère sacramentel qui plaît tant à nos voisins, et qui peut passer pour un reste de cette foi au a: jugement de Dieu », sur laquelle se fondaient les ordalies des temps barbares. En effet, si Dieu veut bien intervenir pour garantir les hommes de l'erreur judiciaire, il pourra inspirer à douze hommes pris au hasard la même réponse, aussi bien qu'il pourrait préserver la main innocente de la brûlure d'un fer chaud ou donner en champ clos la victoire au champion du bon droit. Où la foi en une telle intervention disparaît, il n'y a plus de certitude logique en fait de décision judiciaire ; il n'y a qu'une probabilité dont même Texpéricnce, c'est-àdire la statistique judiciaire, peut fournir les éléments de mesure, en tant du moins que le calcul s'applique à des résultats généraux et moyens, nullement à tel cas individuel. Mais le législateur ne saurait entrer dans ces subtilités : il sera donc amené à élever ou à abaisser le chiffre de la majorité, selon les circonstances du moment et le vent de l'opinion. C'est ce qui est arrivé chez nous où bien des combinaisons ont été essayées, même celles qui attaquaient viscéralement l'institution du jury, en faisant concourir au verdict la magistrature assistante. Sur ce point donc on peut dire que l'institution du jury n'est pas encore fixée ; et comme il s'agit d'un point essentiel, il est permis d'en conclure que le manque de fixité affecte l'institution même.

— L'administration de la justice confine par bien des côtés à l'administration proprement dite. Sous l'ancien régime une même classe de la société, cette haute bourgeoisie que l'on nommait aussi la noblesse de robe, recru-

tait à la fois la hiérarchie judiciaire et la hiérarchie administrative organisée beaucoup plus tard, et qui n'était selon l'histoire qu'un démembrement de la première. On échangeait une charge de conseiller ou de président aux enquêtes contre une charge de maître des requêtes ou d'intendant. Le grand Conseil était là, sous la main du roi ou des ministres^ tout prêt à évoquer les causes, à casser les arrêts du parlement et au besoin à le remplacer : tandis que de son côté le parlement faisait défense à ses officiers d'exécuter les arrêts du Conseil, se regardait comme investi de prérogatives supérieures et bien mieux fondées sur le droit ancien du pays, entreprenait enfin ouvertement sur l'administration, sur la police, par ses arrêts de règlement, et citait les intendants à s.a barre. Sur tous ces points les g>ens (( de basse robe )), comme Saint-Simon les appelle, les légistes de la Révolution, les membres des assemblées politiques, étaient disposés à consommer l'œuvre que la royauté méditait depuis longtemps et que la théorie justifiait pleinement : ils voulaient la séparation des tribunaux et de l'administration, du pouvoir judiciaire et du pouvoir administratif ou exécutif, suivant les expressions alors en crédit. Cependant, soit qu'il s'agisse de l'assiette d'une contribution, ou du tracé d'un canal, ou de l'étiage d'un bief, ou de la concession d'une mine, ou de mille autres choses, il arrive que les agents de l'administration, en agissant dans des vues d'intérêt public, se heurtent contre des intérêts privés ; d'où un <( contentieux administratif » par le moyen duquel, si le jugement en était laissé sans distinction aux tribunaux ordinaires, chargés' ainsi d'interpréter et d'appliquer les règles de l'administration, ils pourraient tracasser l'administration et empiéter sur ses droits. Bien plus, avec quelque soin qu'on ait marqué la distinction, il se présentera, comme dans les rapports de FEglise avec l'Etaf, des cas mixtes,

ambigus, qui suffiraient encore à amener des prétentions et des empiétements de la part des tribunaux, si le législateur ne s'arrangeait pour qu'en cas de conflit les tribunaux fussent dessaisis et que le dernier mot restât avec le dossier à 1 administration.

Bien loin de vouloir affaiblir de ce côté le pouvoir politique qui tient les hautes rênes de l'administration, les hommes de la Révolution sentaient le besoin de le renforcer au moment où une crise extraordinaire tendait tous les ressorts, et où les ventes de biens nationaux, faites administrativemeot, paraissaient devoir être mieux protégées par des corps administratifs que par les tribunaux ordinaires. Plus tard les développement^ de l'industrie, l'importance croissante du rôle de l'Etat dans notre société moderne, ont donné au contentieux administratif une place qu'il ne pouvait occuper sous l'ancien régime. Tandis que le monde oubliait des droits si longtemps fameux, le droit canonique, le droit féodal, et qu'il semblait presque disposé à laisser le droit romain aux docteurs, le Cl droit administratif d encore inconnu ou. qui du moins n'avait pas reçu de dénomination officielle au commencement du siècle, lors du rétabhssement de nos écoles de droit, prenait une place considérable dans l'encyclopédie juridique, et devenait l'objet d'un enseignement spécial qu'on ne pourrait désormais laisser de côté que si notre société subissait dans son organisation des modifications profondes. La Révolution aura donné de ce chef au pouvoir dirigeant, un moyen d'action qu'il n'est pas aisé de concilier avec les anciennes idées sur la liberté politique.

En effet, il ne suffirait pas d'attribuer le contentieux administratif à des tribunaux distincts des tribunaux ordinaires, si les uns et les autres étaient dans les mêmes conditions d'indépendance vis-à-vis du pouvoir politique et de l'administration proprement dite. Des tribunaux adminis-

tratifs spéciaux comprendraient mieux sans doute les nécessités de l'administration, mais ils n'en feraient, en cas d'opposition systématique, qu'une opposition plus dangereuse. Gomment garder le milieu entre l'assujettissement trop grand et l'indépendance absolue? Voilà le problème dont le nouveau régime a donné, selon les conjonctures politiques, des solutions différentes qui ne pourraient être considérées comme fixées que si le système politique l'était lui-même.

— La France n'aurait point subi de révolution, que l'uniformité d'administration et la centralisation administrative, conséquences de l'unité politique, de l'existence d'une grande capitale et de la prépondérance acquise de longue main à l'autorité royale, n'auraient pas manqué d'y faire de nouveaux progrès. Par exemple on aurait été conduit à l'abolition des douanes intérieures, ce qui aurait exigé l'abolition de beaucoup d'exemptions, d'abonnements et de privilèges dans l'assiette et le recouvrement des impôts. On aurait encore opéré d'autres réformes pour lesquelles il suffisait d'un édit et au besoin d'un lit de justice. Mais des réformes plus radicales, telles que l'abolition ùïême des provinces dont l'agrégation successive avait composé la monarchie, exigeaient une révolution. Une nation ne saurait mieux affirmer et montrer pratiquement qu'elle est une à tous les points de vue, qu'en procédant du tout aux parties, et en effaçant les dernières traces légales du travail séculaire par lequel les parties se sont rapprochées et soudées pour composer le tout. L'Assemblée constituante n'aurait laissé d'autre œuvre subsistante que la carte départementale, qu'il serait faux de dire, comme on l'a dit souvent, qu'elle a tout détruit sans rien constituer, puisque la division départementale, après avoir résisté à toutes les tourmentes politiques, sans jamais être remise sérieusement en

question, a acquis en moins de cinquante ans toute la stabilité que comportent des institutions séculaires.

Il est d'usage de faire au grand métaphysicien de la Révolution, à Sieyès, les honneurs de l'invention de la carte départementale : c'est une erreur. Dans ses habitudes d'esprit faussement géométriques, Sieyès faisait du territoire de la France un vrai damier, divisé par des parallèles et des méridiens en cases d'égale superficie, autant que la courbure de la terre le permet; quelque chose comme la carte d'assemblage des feuilles dont se compose une grande carte topographique ou géologique : mais, en tant que carte administrative, elle n'aurait pas duré assez longtemps pour mériter les frais de la gravure. L'Assemblée eut le bon sens de procéder autrement et de rattacher la nouvelle carte àl'ancienne, tout en soumettant les anciennes provinces à une décomposition suffisante pour qu'aucune prétention provinciale ne pût désormais s'appuyer sur la constitution de la nouvelle carte départementale ; car la clef du système était là. De plus, dans l'appréciation de la valeur moyenne à donner à la masse départementale, masse où entrent à la fois comme facteurs l'étendue superficielle, la population et la richesse, f Assemblée eut le tact ou le bonheur de tomber assez juste pour que la centralisation de second ordre, la centralisation départementale se prêtât bien aux besoins des divers services, même à ceux qui ne devaient se faire sentir que postérieurement, au fur et à mesure du perfectionnement des services, du développement de l'industrie et de la richesse publique. Ainsi, comme il y a dans chaque village un maire, un desservant et un instituteur, les mêmes raisons qui déterminent en moyenne le personnel de maires auquel peut s'étendre utilement l'action d'un préfet, détermineront en moyenne le personnel de desservants qu'un évêque peut efficacement gouverner, et le personnel d'instituteurs dont la direction

352 LIVRE \:i. CHAPITRE III.

effective peut appartenir à un même agent de l'instruction publique. 11 en résulte que tous les ressorts administratifs qu'on est parvenu à rattacher à l'unité départementale se renforcent les uns les autres et renforcent l'unité départementale : tandis que toutes les circonscriptions établies en vue de services spéciaux et qui procèdent, soit du fractionnement de l'unité départementale, soit du groupement de plusieurs départements, ont toujours conser'vé quelque chose d'artificiel, d'arbitraire et par conséquent de précaire aux yeux des populations qui les verraient remanier avec indifférence. Au contraire, le succès de l'unité départementale a dépassé les vues de ses auteurs, en ce sens que cette unité à laquelle ils ne voulaient attacher que la valeur abstraite d'une circonscription administrative, à laquelle ils refusaient en conséquence d'accorder, comme à la commune , une personnalité civile , est devenue d'elle-même quelque chose de plus réel et de plus concret. La force des choses fait qu'il y a aujourd'hui des intérêts départementaux, comme il y a des intérêts municipaux ou communaux. Les départements ont leurs édifices, leurs établissements, leurè routes, leurs budgets distincts de ceux des communes et de ceux de l'Etat. Un département contribue avec déplaisir aux dépenses d'un établissement qui siège dans un département limitrophe : il aimera mieux payer plus et avoir pour lui seul son école normale, son asile d'aliénés, et ainsi de suite. Au fond, il a suffi de trois quarts de siècle pour que les départements redevinssent des provinces, mais des provinces jetées dans un moule égalitaire, soumises à la plus rigoureuse uniformité de législation, qui n'ont point d'histoire et n'en auront jamais, et qui par là, comme aussi par leur rôle modeste, ne peuvent donner d'ombrage à la grande unité nationale. Voilà un exemple très-net des limites du pouvoir révolutionnaire ou réformateur, et de ce qu'impose la

nature des choses. Sans doute, si l'on remaniait la carte départementale, on pourrait utilement supprimer quelques enclaves, rectifier quelques frontières : on l'a déjà fait parci par-là; mais l'amélioration ne vaudrait pas les embarras et les frais du remaniement, dès qu'il s'agirait d'un remaniement considérable. C'est comme pour une ville dont on peut regretter que l'emplacement n'ait pas été mieux choisi, sans que Ton songe à la déplacer de propos délibéré. — On a comparé le comté anglais au département français, quoique le ressort du comté diffère beaucoup de la circonscription départementale, en ce qu'il no comprend que les c: paroisses 3) rurales, par exclusion des « bourgs » qui ont successivement acquis, en vertu de chartes spéciales, des franchises électorales et une organisation municipale indépendante de l'administration du comté. Rien de plus conforme au génie des institutions anglaises où la liberté publique se compose de la somme des franchises particulières ou des privilèges obtenus dans la suite des âges : mais par contre rien ne semble moins aisément conciliable avec des institutions systématiques ou faites de toutes pièces. 11 faudrait fixer très-arbitrairement un chiffre de population au-dessus duquel nos communes s'élèveraient à la municipalité indépendante, au-dessous duquel elles retomberaient dans la plèbe des communes rurales; et telle commune pourrait changer de sort à chaque recensement officiel de la population, sans égard aux anciens sacrifices et aux anciens engagements. D'ailleurs ce n'est pas le chiffre de la population qui fait le bourg ou la cité, mais l'esprit de cité ou de bourgeoisie. Une immense agglomération d'ouvriers de fabrique différera extrêmement d'une population rurale par les mœurs et les intérêts, et n'en sera pas plus propre à l'exercice des droits de cite. Les vraies conditions de la vie municipale ne se trouvent ni dans les très-petites communes, à cause de l'étroitesse

de l'esprit local, ni dans les très-grandes villes où les traditions, les affections, les clientèles et les patronages héréditaires ne sauraient tenir, en l'absence des privilèges que notre droit repousse, devant rimmigration étrangère ou les perpétuels remous d'une population flottante. Et quanta la grande ville où siège le gouvernement central, qui est le principal organe des centralisations en tout genre, où les partis ont leurs conciliabules, leurs chefs et leur armée, le plus simple bon sens dit qu'elle ne pourrait être soumise au même régime que d'autres. 11 faut qu'elle paye par l'alanguissement de la vie municipale la prérogative d'être le foyer de la vie politique : ni le cerveau ni le cœur ne sont les organes doués de la plus grande sensibilité locale.

D'après des considérations analogues on peut juger du mérite d'un projet souvent mis en avant, celui d'embrigader les communes rurales en municipalités cantonales. C'est merveille, paraît-il, pour un comté anglais où on laisse de tels embrigadements ou syndicats de paroisses se former d'eux-mêmes selon les convenances locales, dès que le besoin s'en fait sentir. Chez nous où le principe d'uniformité domine, il faudrait décréter la solidarité d'intérêts dans des cas où elle serait sans utilité, et surtout dans des cas où l'on manquerait du personnel capable d'en tirer un parti avantageux. Car, il ne suffit pas de réunir douze villages pour en faire une ville : il faut qu'on y trouve les éléments d'une vraie municipalité, une hiérarchie de propriétaires, des intérêts communs et les conditions d'une bonne représentation des intérêts communs. Autrement, la pauvre commune rurale, avec son maire rustique, prévaudra^ à titre de réalité, sur la municipalité cantonale qui ne sera qu'une fiction de la loi.

— Si l'Assemblée constituante a eu la main heureuse \ dans la création des unités départementales, elle a échoué complètement quand elle a voulu faire administrer les dé-

parlements el leurs subdivisions ou districts par des corps électifs, représentants présumés des intérêts et des vœux des administrés. Non-seulement elle appréciait mal en cela les exigences de la crise révolutionnaire où le pays était jeté, mais elle méconnaissait les conditions durables du problème à résoudre. On ne peut pas viser tout à la fois à centraliser le plus possible le gouvernement et à décentraliser l'administration. Il fallait conserver les anciennes provinces en les soumettant toutes au régime tant vanté des ce pays d'États ». comme Turgot et Necker l'avaient tenté, ou bien il fallait, en créant les départements, perfectionner le régime de « l'intendance )), ainsi qu'on l'a fait plus tard par l'institution des « préfectures y> dont on ne s'est plus départi. Il y avait contradiction manifeste à proclamer si haut la distinction du pouvoir législatif et du pouvoir exécutif, à faire du chef du pouvoir exécutif le chef de l'administration, et à lui refuser le choix des agents de l'administration. Mais nous ne voudrions pas trop insister maintenant sur cette distinction alors si fameuse. Ce qui a beaucoup plus de réalité, c'est d'abord la distinction entre les services purement administratifs, tels que ceux de Tédilité, de la voirie, de la sûreté, de la santé et de l'instruction publique, services qui tous ont leur raison d'être indépendamment de la politique, et le gouvernement proprement dit, dont le maintien des formes politiques et le déploiement opportun des forces politiques sont au contraire le but direct et principal. C'est ensuite, à propos d'administration, la distinction entre les intérêts généraux du pays, que l'on peut en ce sens qualifier d'intérêts nationaux, et les intérêts locaux ou provinciaux. Cependant, quoique ces dernières distinctions soient vraiment fondées sur la nature des choses, la logique a ses exigences; et quelque soin qu'on apporte à séparer les attributions et les fonctions, il ne manque pns de matières mixtes à l'occasion

desquelles les pouvoirs se contrarieraient, si l'un d'eux n'avait le dernier mot en cas de conflit, et si cette prérogative ne tendait à faire jusqu'à un certain point pénétrer, même dans la sphère des autres pouvoirs, les principes qui lui sont propres. A quoi servirait au pouvoir politique, à l'État, d'avoir un budget voté et contrôlé par une représentation nationale, par de grands corps politiques, par des autorités centrales, si des corps administratifs, des représentations ou des autorités locales, indépendantes, pouvaient à chaque instant le tenir en échec à propos, de l'assiette ou de la perception de l'impôt, ou s'arranger pour faire tourner à l'exonération des charges qui incombent aux localités les subventions qu'il accorde dans un but d'utilité nationale, ou contracter des charges qui épuiseraient les forces contributives de la localité, au préjudice des ressources que l'État doit se réserver? De même pour l'exécution des grands travaux publics, des voies de grande communication qui traversent le pays d'un bout à l'autre, et auxquelles tout le pays est intéressé. De même pour le service de l'instruction publique, et en général pour tous les services qui ont un double caractère d'utilité générale et d'utilité locale : le mot d'utilité s'appUquant ici dans son acception la plus large à tout ce qui intéresse, d'une part la patrie commune, d'autre part la patrie restreinte à laquelle l'homme tient par tous les liens de la nature.

Dans le système fédératif, le pacte d'alhance définH autant que possible les intérêts fédéraux, les charges fédérales, les attributions de l'autorité fédérale, et réserve au profit de la souveraineté provinciale ou cantonale tout ce qui n'en a pas été formellement distrait dans l'intérêt commun des Etats confédérés. Mais la hgue ou la confédération qui n'était d'abord qu'une unité abstraite, devient avec le temps une personne vivante qui a ses ardeurs, ses convoitises, ses prétentions. On sait combien il est difficile

que la ligne de démarcation originairement tracée ne se déplace pas, et quelle est la tendance à l'amoindrissement, pour ne pas dire à l'oppression et finalement à la suppression de la souveraineté cantonale, à mesure que l'esprit de nationalité prend de la force, et que la nation qui se forme cède à l'ambition d'agrandir son rôle politique. Dans d'autres contrées où l'unité politique date de plus loin, elle date d'une époque où des moeurs plus simples, des besoins moins compliqués pouvaient s'accommoder d'une administration toute locale. Les habitudes administratives, le cadre du système administratif ont eu le temps de se fixer dans ces conditions, sensiblement les mêmes pour toute l'étendue du territoire; et néanmoins nous voyons qu'il faut bien, à mesure que de nouveaux besoins se révèlent et que l'autorité centrale sent le besoin d'y pourvoir, multiplier les agents dont l'autorité centrale dispose, de manière à s'acheminer vers une centralisation plus grande des services administratifs. C'est ainsi qu'en Angleterre semultiphent les enquêtes parlementaires, les bills ou statuts généraux, et les inspecteurs chargés d'en assurer l'exécution. — On a beaucoup critiqué la centralisation administrative, relevé ses abus, signalé ses dangers ; et en effet une centrahsation plus grande de l'organisme, chez les animaux d'espèces supérieures, fait que telle lésion est mortelle pour eux qui n'empêcherait pas de vivre un animal d'espèce inférieure, grâce à une moindre centralisation des organes et des fonctions. Les naturalistes s'accordent pourtant à regarder comme un perfectionnement de l'organisme la tendance vers l'unité organique p'ar le progrès de la centralisation des organes et de la spécialité des fonctions. Lorsque tant de causes tendent à maintenir et à renforcer la centralisation administrative, en tant que conséquence de l'unit-é politique, il ne faudrait rien moins qu'une révolte entre les caprices et les excès de la politi-

que pour donner à la décentralisation administrative des chances de succès. Ainsi une grande nation pourrait se lasser de voir ses gouvernements tomber les uns après les autres à la suite de conspirations militaires ou d'émeutes fomentées au sein de la population d'une grande capitale. Elle finirait par regarder comme un mal ce perfectionnement du mécanisme administratif qui permet non-seulement d'enlever le gouvernement par un coup de main, mais de saisir du même coup et de régir à sa guise, pour quelque temps au m()ins, le pays tout entier. De là des tentatives de fédéralisme et de décentralisation politique, dont une décentralisation administrative serait le préliminaire obligé (1). On voit tout ce qu'une pareille crise aurait de redoutable, et comme il faudrait peu compter sur la vivacité d'une émotion passagère pour changer d'une manière durable le résultat du travail des siècles, ou pour ressusciter ce qui apéri. La sagesse consiste plutôt, pour chaque nation, à ne pas sortir des conditions où la nature et l'histoire l'ont placée, et à profiter d'une expérience chèrement achetée, pour faire de ses facultés innées ou acquises l'usage le plus raisonnable. Il est sur tout plus facile. d'atténuer les maux résultants de l'instabilité politique que de supprimer les causes de 'instabilité politique, et plus facile aussi de dégager sensiblement l'administralion de la politique que de réagir sur les institutions politiques par la vertu des insti'utions administratives.

(Ij La disliacliou du gouvernement el de l'adniimsijalioii iicnl plutôt à l'essence de la fonction qu'au rang du fonctionaaire. La langue est donc moins bizarre uu'elie n'en a Pair, lorsqu'elle donne le nom de maître (magistery à l'homme chargi^ de gouverner quelques petits paysans, et celui de ministre {minister) au haut fonctionnaire qui parfois participe au gouvernement de l'Etat, mais dont la fonction habituelle consiste à diriger l'administration des écoles d'un grand pays.