TROISIÈME AVANTAGE PARTICULIER AU GOUVERNEMENT ANGLAIS

Le pouvoir de proposer des lois mis entre les

mains du peuple. >

Une troisième chose qu’il me reste à faire voir être particulière au gouvernement de l’Angleterre, c’est la manière dont il a réparti et réglé les fonctions des trois pouvoirs législatifs.

"Si l’on y fait attention , on verra que, dans toutes les anciennes républiques, la fonction du peuple était d! approuver ou de rejeter ce qu’on lui proposait, et de donner aux lois la sanction finale.

La sanction des personnes ou des corps chargés de l’exercice du pouvoir exécutif, était de préparer les lois et de les proposer ; et ils avaient toujours , ce que j’appelerai Y initiative , c’est-à-dire , le pouvoir de mettre la puissance législative en mouvement (l). *

(1) Ce pouvoir, de considérer et approuver préalablement les lois h proposer au peuple, était dans les premiers

Cette initiative , ou ce droit exclusif de proposer dans les assemblées législatives, qui ît’est attribué qu’aux seuls magistrats, est effectivement très-utile , peut-être meme nécessaire , pour donner la permanence aux lois , comme aussi pour prévenir ces désordres et ces contentions à qui aura le plus de pouvoir, dont nous avons fait mention ci devant : mais en examinant de près la chose, nous trouverons cet expédient, suivi d’inconvéniens aussi grands que les maux auxquels on veut le faire servir de remède.

temps de la république romaine, constamment exercé par le sénat : les lois se faisaient populi Jttssii , ex anctorilate senatâs. Même, dans les cas d’élections-, il fallait premièrement l’approbation Vauctoritas du sénat à l’égard des personnes préposées pour avoir les suffrages du peuple. 2’um enim non gerebat is ma gt stratum qui ceperat , si patres auctores non erantfacti. Cic . pro Plantio , 3.

À V enise , le sénat exerce un pouvoir semblable à l’égard du grand-conseil, ou de l’assemblée des nobles. Dans le canton de BeiSie , toutes les propositions doivent être discutées dans le petit conseil , composé de vingt-sept membres, avant que d’être mises devant son conseil des deux cent, dans lequel réside la souveraineté de tout le canton. A Genève, la loi est « que rien ne sera traité dans le conseil »* 'général, ou assemblée des citoyens, qui n’ait été préa- » laidement traité et approuvé dans le conseil des deux a cent, et que rien ne sera traité dans les deux cent , qui i) n’ait été auparavant traité et approuvé dans le conseil a des vingt-cinq. »

.de l’angdeterre. a45

Ï1 est vrai qu’au commencement ces magistrats , ou ces corps , ont fréquemment recours à la puissance législative , pour en obtenir telles branches du pouvoir dont ils n’oseraient se saisir de leur chef, ou pour lever tels obstacles à leur autorité naissante dont ils craignent de s’affranchir péremptoirement. Mais lorsque leur pouvoir a acquis un certain point de stabilité en même temps que d’étendue , les manifestations de la volonté législative n’étant plus que des entraves à son exercice , f ils ne voient en elles qu’un ennemi qu’ils doivent bien se garder de réveiller. En conséquence, ils convoquent l’assemblée le plus rarement qu’ils peuvent : lorsqu’ils le font , ils ont grande attention de ne rien proposer en faveur de la liberté; bientôt même ils s’en dispensent tout-à-fait ; et le peuple , après avoir ainsi perdu le pouvoir de soutenir légalement ses droits , est exposé au plus haut degré de ruine politique , à l’impuissance de les réclamer ; à moins de trouver quelques moyens indirects , par lesquels ils puissent de loin à loin réveiller ses privilèges dormans : moyens qui peuvent se trouver, et être efficaces dans de petits états, où il est aisé de prendre des mesures tpii répondent aux fins proposées ; mais dans les états d’une certaine étendue, on a toujours trouvé au bout, qu’ils n’ont fait naître que d’autres abus , de la même espèce que ceux qu’on avait voulu prévenir.

Mais comme le principe capital de la Constitution anglaise diffère totalement de celui qui forme la base des gouvernemens républicains, celle-là peut procurer au peuple des avantages auxquels ceux-ci ne sauraient atteindre. C’est le peuple , ' ou du moins ceux qui le représentent , qui ont Y initiative , c’est-à-dire, qui préparent les lois et qui les proposent. Et parmi les nouveautés que les politiques de l’antiquité pourraien t trouver dans cette Constitution, celle de voir la personne chargée du pouvoir exécutif faire ce qu’ils croyaient nécessairement le lot du peuple ; et le peuple , ce qu’ils regardaient comme la fonction indispensable de ses magistrats , ne serait sûrement pas celle qui les étonnerait le moins.

Je sais que l’on me fera l’objection que le roi • d’Angleterre pouvant dissoudre , ou même ne pas convoquer son parlement , a un droit qui , par le fait , se trouve être le même que celui que je dis si dangereux.

A cela je réponds, qu’il faut combiner toutes les choses ensemble. Sans doute , si le roi d’Angleterre eût pu exister sans son parlement , il y a long-temps qu’il se serait dispensé de le convoquer; et celte assemblée, ainsique les assemblées nationales de plusieurs états , n’existerait que dans l’histoire.

Mais, ainsi que nous l’avons vu ci-dessus, les

besoins de l’état , et ceux du souverain lui-même , le mettant dans la nécessité d’avoir fréquemment recours à son parlement ; et c’est alors qu’on vôit , la différence qu’il y a entre le droit de ne pas convoquer , lorsque la nature des choses oblige enfin à le faire; et celui, lorsqu’une assemblée est formée , d’être le seul qui y propose.

Dans le dernier cas , lors même qu’un prince , afin de garder les apparences , pourrait se résoudre à parler d’âutre chose que de ses besoins , ce serait^ pour proposer , par manière d’acquit ; le sacrifice de quelque prérogative dont il ne saurait que faire, ou pour réformer quelque abus que son inclination ne le porterait point à imiter; mais il se garderait bien de toucher aux endroits que son ambition pourrait regarder comme délicats.

De plus , toutes ses commissions se faisant , ou paraissant se faire de son propre mouvement , et étant en quelque façon des effets de son zèle pour le bien public, tout ce qu’il ferait au-dessus de rien , ou tout au moins au-dessus de très-peu, serait suivant lui des choses fort considérables , et pour lesquelles on devrait avoir beaucoup de reconnaissance. Enfin , ce serait à lui à poser les modifications et les exceptions aux lois qu’il accorderait; ce serait encore lui qui" en fournirait les expressions : il ne serait pas raisonnable d’attendre

qu’il se donnât de très-grands soins pour éviter le» ambiguïtés (1).

. Mais le parlement d’Angleterre n’est point , comme nous l’avons déjà dit , condamné à attendre patiemment , et en silence , les lois qu’on voudra bien lui proposer. A l’ouverture de chaque session, il prend lui-même en main le grand livre de l’état j il en ouvre toutes les pages , il en examine tous les articles.

Et il n’est pas si pressé de finir. Lorsqu’il a découvert des abus , il recherche 'quelles en sont les causes : lorsqu’ils proviennent de la violation des lois , il les raffermit : lorsqu’ils viennent de leur imprévoyance, il y pourvoit par de nouvelles (2).

(1) Dans l’origine de la chambre des communes, les bills étaient présentés au roi sous la forme de pétitions. Celles auxquelles le roi avait assenti , étaient couchées sur les rôles du parlement, avec sa réponse ; et à la fin de chaque parlement les juges les réduisaient en statuts. Divers abus s’étant glissés dans ces opérations , il fut ordonné que les juge^ formeraient le statut avant la fin de la session. Enfin, cela n’ayant pas suffi, les bills furent introduits dans la forme qu’ils ont aujourd’hui, c’est-à-dire, que c’est chaque chambre qui dresse le statut elle-même , dans la forme , et dans les termes qui doivent subsister après qu’il a eu l’assentiment royal.

(2) Jamais assemblée populaire nèpossédale privilège de

de l’angleterre. S07

Le grand objet, surtout des subsides, n’est point, suivant lui, upc chose sur laquelle il faille si fort se hâter : il est le seul juge de leur quantité, ainsi que de la manière et des moyens de les lever; et il ne se détermine, à cet égard, que

déterrer, approfondir , et proposer quelque nouvelle mesuré à prendre, comme l’ont les communes en Angleterre. En France, lorsqu’il était permis à leurs Etats- géuéraux de s’assembler, on avait peu d’égards à leurs remontrances y et

# ((liant aux. états particuliers des provinces, à peine osaientils en faire. En Suède le pouvoir de proposer des nouveautés appartenait dernièrement à une assemblée appelée le Comité secret , composé des nobles et de quelques ecclésiastiques; aujourd’hui il appartient au roi. En Écosse, jusqu’à t union , toutes les propositions mises devant le parlement étaient conçues par des personnes appelées les lunls des articles. Quant à l’Irlande , tous lès bills, préparés par le roi dans son conseil privé , sont proposés au parlement par le lord lieutenant , pour être approuvés ou désapprouvés : seulement il leur est permis de discuter entre eux ce qu’ils appellent les chefs d’un bill, qu’on prie ensuite le lord lieutenant de faire parvenir au roi , qui en tire les clauses qui lui conviennent, ou qui met de côté le tout, sans être tenu d’y donner tôt ou tard une réponse précise. Et pour ce qui est des gouvernemens républicains, jamais les magistrats n’y sont eontens , qu’ils ne se soient emparés en entier dp privilège important de proposer : et il ne faut pas croire que ce soit uniquemeut l’cflet de leur ambition ; c’est aussi la conséquence de la situation où ils se trouvent, d’après les principes mêmes de cette forme de gouvernement.

quand il voit toutes les sûretés du sujet solide^ ment établies. En un mot, la législation , dans un tel état des choses, n’est point un contrat gratuit , et où le peuple soit obligé de prendre ce qu’on lui donne , et comme on lui donne : c’est un contrat par lequel il achète et paie , et dont il prescrit les conditions et fournit lui-même les termes.

Ce n’est pas tout. Le parlement anglais a donné une plus grande étendue encore à ses prérogatives sur ce sujet si important. Non-seulement il s’est assuré le droit de proposer les lois , et la correction des abus , il a porté aussi le pouvoir exécutif à renoncer à toute prétention de faire la même chose. C’est même une règle constante , que ni le roi) ni son conseil privé, ne peuvent faire des changemens aux bills proposés par les deux chambres ; et le roi doit purement et simplement les approuver ou rejeter : précaution qui , pour peu qu’on y fasse attention , paraîtra avoir été nécessaire pour donner aux délibérations une liberté et une régularité complètes (1).

(1) Il est vrai que le roi envoyé de temps-en-temps des messages à l’une ou l’autre des chambres) et personne , je pense, ne voudrait qu’il n’y eût aucune correspondance entre lui et son parlement : mais ces messages sont toujours exprimés en termes généraux , ils ne sont faits que pour engager la chambre à aviser sur certains sujets ; il n’y est

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J’avoue qu’il paraît très-naturel, dans la formation d’un état , de confier l’opération si importante, de préparer et de proposer des lois , à ceux dont les emplois et l’expérience doivent avoir consommé la sagesse. Mais la pratique a malheureusement démontré , que les grandes affaires mûrissent moins la tête, qu’elles ne corrompent le cœur; et il s’est trouvé que l’effet d’une précaution , qui paraît d’abord dictée par la prudence même, est de mettre le peuple , par rapport à une chose qui intéresse tant son salut, sur la défensive la plus désavantageuse, et de le livrer aux agressions continuelles de ceux qui joignent , aux plus grandes tentations de le tromper , les plus grands moyens d’y réussir.

Si l’on jette les yeux sur l’histoire des anciens

pas question d’articles ni de clauses particulières ; les communes ne sont point obligées de déclarer formellement , dans un temps fixé , qu’elles acceptent ou rejettent la proposition du roi ; en un mot, la chambre en agit à l’égard, de ces messages, comme elle fait à l’égard des pétitions présentées par de simples particuliers. L’un ou l’autre membre ouvre l’avis sur le sujet exprimé dans le message du roi; on forme un bill de la manière usitée , il peut tomber chaque fois qu’il paraît sur la scène ; et ce n’est jamais la proposition de la cour, mais l’avis de quelques-uns des membres de # la chambre , que cello-si discute , et qu’elle adopte ou rejette finalement.

25o CONSTITUTION

états, dans les temps où le pouvoir exécutif, y étant encore dans la dépendance, était obligé de recourir souvent à la puissance législative, on verra , prescpie continuellement , celle-ci interro- ' gée , et dirigée par ceux qui ne voulaient que la conduire au précipice , ne se mouvoir que pour faire des plaies à l’état.

Et ces hommes , sur la sagesse desquels la loi avait d’abord si fort compté , en vinrent à la Cn au point de perdre tellement toute pudeur , que, quand les argumens ne suffirent plus , ils recoururent à la force ; les assemblées législatives devinrent des champs de bataille , et leur puissance une vraie calamité.

Je sens très-bien, au reste, que la différence de circonstances empêcherait que les choses prissent en Angleterre une aussi funeste tournure (1). Mais d’un autre côté , qu’on sc rappelle que la personne qui y est chargée du dépôt du pouvoir exécutif, réunit en elle toute la force et toute la majesté publiques. Qu’on se représente le grand et unique magistrat de la nation, poursuivant la sanction des lois qu’il aurait proposées , avec la vivacité de

(i) J’entends part iculiè rement ici 1a circonstance où se - trouve le peuple , d’avoir délégué tout son pouvoir à des représentans. Les conséquences de cette institution seront discutées dans le chapitre suivant.

DE ^ANGLETERRE. 2Ôt

ses intérêts , qui sont toujours si grands , avec la chaleur de l’orgueil monarchique , qui ne veut point essuyer de refus, et en déployant toute l’immensité de ses ressources.

Il était donc absolument indispensable que les choses fussent ordonnées en Angleterre comme elles le sont. Si les ressorts moteurs du pouvoir exécutif sont entre les mains du roi un dépôt sacré , ceux du pouvoir législatif sont entre les mains des deux chambres un dépôt qui ne l’est pas moins ; dès qu’il est question de les mettre en mouvement, le roi est frappé , à son t#ur , de la même immobilité où tous les autres doivent se tenir, dès qu’il est question de ses propres prérogatives : lorsqu’il est en parlement, il a laissé sa puissance à la porte ; et il n’a que son organe pour pouvoir dire oui, ou non. Si une masse, telle que la puissance royale, avait pu s’agiter clans le corps législatif, elle l’aurait incontinent bouleversé.