ART. 4°. — TUTELLE OU SURVEILI.ANCE ADMINISTRATIVE

I. Indépendamment de ce que nous avons dit ci-dessus en parlant des attributions de l’assemblée communale et de la responsabilité des membres du Conseil, l’administration communale est soumise à la surveillance du gouvernement, qui l’exerce par l’intermédiaire de ses directions (ministères), du ministère public et des préfets. Si l’une ou l’autre de ces autorités remarque des désordres dans l’administration des biens communaux ou d’autres irrégularités dans la gestion des affaires communales, elle doit commencer ou ordonner d’office les enquêtes nécessaires et dénoncer le fait au Conseil exécutif, afin qu’il prenne les mesures convenables. Tous les comptes communaux doivent être soumis à l’apurement du gouvernement (art. 48).

Le président de l’Assemblée communale et le président du Conseil communal sont obligés, suivant les circonstances, soit de communiquer à l’assemblée qu’ils président, soit d’exécuter eux-mêmes, les ordres qu’ils reçoivent des autorités ou des fonctionnaires supérieurs (art. 54).

Le préfet a le droit, et il est obligé, s’il en reçoit l’ordre, d’assister aux séances des assemblées communales et des conseils et de toutes les autres autorités communales, comme

aussi, en cas de nécessité, d’intervenir officiellement pour le maintien des lois et du bon ordre (art. 53).

Lorsque des tiers ressortissants d’une commune se croiront lésés par une décision de l’assemblée ou du conseil, portant atteinte à des droits privés légalement garantis, ils 'adresseront leur plainte aux tribunaux. — Lorsqu’ils croiront devoir se plaindre d’une décision intéressant la commune ou l’une de ses sections (par exemple la violation d’une disposition légale ou réglementaire dans une délibération ou dans une élection, une décision relative à l’introduction d’un procès, à la levée ou répartition d’une taxe communale, etc.), ils adresseront leur plainte au préfet qui, à défaut de conciliation , statuera après examen. Le préfet est également saisi de toutes les plaintes des tiers contre les autorités communales en matière d’administration communale proprement dite, notamment des plaintes contre les tuteurs ou autorités tutélaires et des plaintes qui ont trait aux jouissances communales. L’appel au Conseil exécutif est admis à l’égard de toutes ces décisions du préfet (art. 55-59).

II. L’ordonnance du -15 juin 1869 a spécialement et en détail réglé les conditions dans lesquelles s’exerce (aux termes de l’article 48 sus-visé de la loi de 1852), la surveillance des préfets, du ministère public, de la direction (ministère) des affaires communales et secours publics, et enfin du Conseil exécutif. Le 'préfet exerce la surveillance immédiate sur l’administration et la comptabilité des communes de son district. Il examine tous les règlements des communes (règlements d’organisation, d’administration et de jouissance) : toute acceptation de nouveaux règlements ou modification de règlements anciens est soumise à la sanction du Conseil exécutif. Le préfet apure tous les comptes communaux, sauf le droit d’appel devant le Conseil exécutif. Le préfet prononce en première instance sur toutes les contestations en matière d’administration communale : lorsqu’elles n’ont pas un caractère de droit privé (les plaçant dans la compétence des tribunaux), le préfet cite à son audience les parties en litige, et, à défaut de conciliation, rend sa décision. Le préfet adresse des ordres officiels aux comptables en retard et aux administrateurs négligents, et,

s’il n’est point tenu compte de son ordre, il envoie son rapport au Conseil exécutif. Lorsque le préfet remarque des illégalités et des irrégularités dans l’administration communale, il doit faire son rapport à la direction des affaires communales et des secours publics, en déclarant s’il estime nécessaire de suspendre et révoquer les membres de l’autorité communale et les fonctionnaires incapables ou récalcitrants, ou encore de frapper la commune d’interdiction. Le préfet procède au moins une fois tous les deux ans à une inspection exacte de tous les livres et écritures des communes : il inspecte les bureaux, les archives et les maisons d’arrêt des communes pour constater leur état ; il s’assure notamment de la manière dont sont conservés les titres et autres valeurs appartenant à la commune ou aux personnes se trouvant sous tutelle. Si, lors de ces inspections, le préfet remarque des désordres ou des irrégularités, il prescrit de son chef des mesures provisoires, et envoie, en tout cas, son rapport à la direction des affaires communales. — Les substituts du procureur général sont, comme les préfets, tenus de signaler à la direction des affaires communales, tous abus ou irrégularités qu’ils peuvent remarquer dans la gestion communale. Ils doivent en outre examiner chaque semestre tous les contrôles, j^rotocoles, registres de missives et autres documents officiels des préfectures ayant trait à l’administration communale, donner, au besoin, les directions nécessaires pour leur bonne tenue et veiller à l’observation de leurs instructions. Ils sont autorisés à prendre connaissance des comptes des communes et doivent faire rapport à la direction des affaires communales, s’ils remarquent que les actes d’apurement préfectoraux ne portent pas remède aux irrégularités. Dans la seconde moitié de chaque année, iis procèdent, dans les bureaux des préfets, à une inspection , afin de s’assurer quelles sont les communes dont les comptes sont en retard ; en même temps, ils s’informent des mesures prises par les préfets contre les communes négligentes. Enfin, ils rendent compte à la direction des affaires communales de toutes leurs investigations. — La Direction des affaires communales et des secours publics examine et préavise toutes les affaires d’administration et de comptabi-

lité communales qui doivent être traitées par le Conseil exécutif (1).

Section II. — Commnne 'bonrg-eoise

I. La commune bourgeoise et les autres corporations bourgeoises peuvent rester chargées de l’administration des affaires de tutelle (des mineurs) et des pauvres (2), mais seulement en ce qui concerne leurs membres et sans préjudice de l’administration municipale des affaires des pauvres, qui,

(1) Dans le canton de Genève, la tutelle administrative est exercée directement sur les communes par le Conseil d’État. — Dans le canton de Zumcn, elle est exercée par les conseils (électifs) de district qui sont placés sous l’autorité du Conseil d’État.

(2) Sauf à Genève qui a conservé la loi française, les diverses législalions cantonales admettent le contrôle public de la tutelle eæercée sur les mineurs \ elles ont à cet effet une sorte de juridiction à deux degrés : l’autorité communale, et Jes conseils administratifs supérieurs ou les tribunaux. — Voir les législations civiles des cantons suisses par M. Lardy, conseiller de la légation suisse en Finance, 1877.

On peut dire, d’ailleurs, d’une façon générale, à ce sujet, que tous les États européens offrent dans leur législation des dispositions analogues. — Le principe presque absolu de Fomnipotence de l’autorité paternelle en matière de tutelle, principe dérivé du droit romain, est encore admis en France et en Belgique : le conseil de famille y a un droit de contrôle, mais sans jouir d’une grande influence, et la loi n’a donné que peu d’autorité aux tribunaux. — Partout ailleurs, le droit local ou les modifications apportées à la tradition romaine ont eu ijour objet de i^lacer davantage les mineurs sous la protection publique, soit en assurant une surveillance plus étroite et plus effective de l’administration du tuteur, soit en prononçant l’incapacité ou l’indignité du tuteur dans des cas beaucoup plus nombreux que ceux admis en France. — C’est par voie de modifications qu’il a été procédé en Hollande, en Russie, en Portugal, et notamment en Italie, où les législateurs avaient pris pourpoint de départ le Code civil français. De même en Grèce, le droit romain a été amendé. — En Allemagne, à côté des États qui ont conservé les règles françaises, on trouve ceux qui suivent les règles du vieux droit local : le tuteur y est surveillé tantôt par un conseil communal des orphelins, sauf recours au juge, tantôt directement par les tribunaux dont les pouvoirs sont étendus. En Hongrie, c’est presque l’organisation suisse; il en est de meme en Norwège. En Angleterre, la Cour de chancellerie a un droit spécial do surveillance. — Voir : Étude de M. Pradines sur les limites apportées à la puissance paternelle par les législations étrangères. Bulletin de la Société de lég, comp.^ 1880 : 113.

dans ce cas, devra être organisée à côté de l’administration bourgeoise (L. 1852 : art. 72).

Elle administre les biens ayant une destination purement bourgeoise, de même que les fondations ou établissements qui lui appartiennent (art. 45).

Dans les localités où il existe séparément une commune municipale et une commune bourgeoise, il leur est permis de se réunir pour former une commune miocte. Dans ce cas, l’assemblée communale se compose de tous les bourgeois et des citoyens ayant droit de vote dans l’assemblée municipale. La commune bourgeoise ne continue d’exiister comme autorité administrative particulière que pour voter sur l’admission de nouveaux bourgeois et pour statuer sur le maintien de la communauté. D’ailleurs, les affaires sont administrées en commun. Si la commune mixte n’était pas maintenue, chaque commune (municipale et bourgeoise) reprendrait, après distinction des biens qui lui sont respectivement propres, son indépendance et son droit d’administration distincte (art. 19, 69-71) (1).

(1) U organisation de la comrmine bourgeoise étant depuis plusieurs années Tobjet de nombreuses critiques, nous croyons devoir donner à son sujet les explications ci-après :

Les bourgoisies, qui, dès le moyen âge, constituaient les communes urbaines, furent définitivement organisées dans tout le canton par l’ordonnance do 1690 sur la mendicité : celle-ci enjoignait aux communes rurales et urbaines « do pourvoir à l’entretien de leurs ressortissants indigents de façon qu’ils ne fussent plus obligés d’aller mendier.» Des donations faites par le gouvernemen t d’alors, en vue des charges que l’ordonnance imposait, formèrent les biens de bourgeoisie en s’ajoutant à ceux qui existaient auparavant. Plus tard , les bourgeois , dans chaque commune, purent, avec l’assentiment du gouvernement, transformer une part des biens communaux en proxiriété privée, indivise entre eux : le surplus fut conservé sous la dénomination de jouissances bourgeoises pour les descendants de ceux que l’ordonnance sur la mendicité avait fait reconnaître comme bourgeois. A la fin du siècle dernier, l’administration de tous les intérêts locaux de la commune s’élait peu à peu concentrée entre les mains des bourgeois ; la cornmune, d’ailleurs, ne comprenait officiellement que les membres de la corporation, — La Constitution de 1798, qui consacrait l’égalité des droits et l’afl'ranchissemcnt des pays sujets, créa, à côté de la commune bourgeoise conservant la fortune publique, une commune municipale composée de tous les habitants et ayant toutes les attributions politiques. Ce régime dura peu et l’organisation ancienne reparaissait dès 1803. — La Constitution de 1831 fit revivre la cornmune proprement dite, formée par la généralité des habitants, et lui confia la gérance de toutes les afiaires d’intérêt général avec les biens dont les revenus avaient ete jusqu’alors allèctés à chacun des services administratifs ; mais la loi communale de 1833, en laissant aux bourgeoisies certaines attributions, notamment les affaires de tutelle et les secours publics, leur permit de continuer à former une commune distincte de la commune municipale, et de conserver l’administration de la plus grande partie des biens communaux, sans que la distinction fut faite entre les biens devenus propriété privée bourgeoise et ceux destinés à des services publics.

La Constitution actuelle (1846) maintient le dualisme. Son art. 69 « garantit

SUISSE

BERNE

2. — La commune bourgeoise est administrée, comme la commune municipale , par une assemblée générale et par un conseil. La loi de 1852 renvoie, à cet égard, aux articles 25 à 32,

aux communes, aux bourgeoisies et aux autres corporations leurs biens comme propriété privée : c’est à elles qu’appartient exclusivement 1 administration de ces biens dont le produit doit continuer à être employé conformément à sa destination. » — Et la loi communale de 1852 que nous examinons ci-dessus s’attache à établir la distinction entre les biens bourgeois et ceux alfectés à des services publics. Dans ses art. 42 et suivants, elle prescrit « pour mieux assurer Eapplication des biens publics à leur destination, » que la destination de tous les biens communaux sera constatée à l’effet notamment d’établir, « al égard de chaque portion de la fortune communale si elle est afïéctée à un service municipal ou à un service purement bourgeois » ; une loi du 10 octobre 1853 a réglé particulièrement la procédure à suivre pour cette classification.

Cet état de choses a soulevé, depuis 18G1, diverses réclamations et le Grand Conseil est actuellement saisi d’un projet do loi sur la liquidation des biens de bourgeoisie et sur remploi de leurs revenus. — Nous relevons, — dans le rapport adressé le 9 novembre 1875 par M. Frossard, directeur des affaires communales, au Conseil exécutif, — les princii3aux griefs articulés contre l’organisation actuelle.

1® Inconvénients économiques et sociaux inhérents à la répartition des bons de bourgeoisie et en i)articulier au mode de répartition présentement en vigueur. — Il est incontestable, dit le rapport, que les biens abandonnés à la jouissance des bourgeois sont en général plus mal administrés que les Ijiens privés. Il est hors de doute aussi que les bons de bourgeoisie exercent une influence fâcheuse sur les bourgeois eux-memes (la perspective d’un secours paralysant le travail et l’activité). — En fait, la corporation bourgeoise, dans la majorité des communes, ne fait point participer aux revenus les ressortissants externes ; elle exige que l’ayant droit soit domicilié dans sa commune d’origine qu’il soit marié ou qu’il ait feu et ménage séparés.

2" Confusion irrationnelle du droit privé et du droit public. — La naturalisation dépendant de l’acquisition des droits de bourgeoisie, c’est la corporation bourgeoise et non la commune municipale qui est maîtresse de l’indigénat.

3" Amoindrissement de la commune municipale résultant de ce qiie la plus grande p)artie des biens originairement communaux sont restés entre les mains de la commune bourgeoise et de ce que leur produit se répartit exclusivement entre les bourgeois à titre de revenu i:)rivé. — Il est certain, dit le rapport, que dans les classifications qui ont eu lieu (en vertu des lois de 1852 et 1853) les communes bourgeoises « ont généralement su s’attribuer la part du lion»: les bour-; geois se partagent les revenus des anciens biens communaux qui, avant la classification, étaient grevés de l’obligation de pourvoir à toutes les dépenses municipales au contraire, les communes municipales « n’ont obtenu que des dotations insuffisantes et se trouvent actuellement hors d’état de subvenir à leurs besoins. »

Et le rapi3ort conclut en proposant d’autoriser la dissolution des corporations bourgeoises et la liquidation de leurs biens, à l’effet d’attribuer aux communes municipales tous ceux de ces biens qui sont affectés à des services publics (tutelle, pauvres, délivrance des actes d’origine, etc.) ainsi que les biens à destination mixte ; l’administration de ces différents services appartiendrait dorénavant exclusivement à la commune municipale. Quant aux autres biens (affectés seulement aux services bourgeois), ils seraient partagés entre les membres de la corporation. — Le projet de loi élal3oré par le rapporteur prévoit le cas où les bourgeoisies ne voudraient point user de l’autorisation et refuseraient de liquider : il propose alors d’obliger les bourgeoisies à abandonner aux communes municipales une part des revenus des biens de jouissance bourgeoise, le surplus devant être partagé entre tous les ayants droit domiciliés ou non. — Le rapport, d’ailleurs, reconnaît qu’une loi nouvelle sur l’organisation municii3ale devra ériger nécessairement la commune en organe exclusif de tous les intérêts publics. — Il n’est pas à notre connaissance que, depuis 1 875, ces diverses questions aient reçu solution. - — (Voir : Rapport de la Direction des afj'aires comiminales^ avec projet de loi. Berne : Schürch et Michel, 1875. — Voir aussi : Des réformes covnmxinales dans le canton de Berne. Délémont : Boécbai, 1S75.)

et 33 à 59 que nous avons examinés sous la section précédente et qui traitent des délibérations et des attributions de l’assemblée, de l’organisation et de la compétence du conseil, et enfin de la surveillance administrative (art. 73).

3. — L’assemblée communale bourgeoise, indépendamment des attributions qui appartiennent à l’assemblée municipale, aux termes de l’art. 26 de la loi, a le droit exclusif de statuer sur l’admission de nouveaux bourgeois, et sur la fixation du prix de cette admission (art. 73). — Ont droit de vote dans l’assemblée bourgeoise, les bourgeois : 1° qui sont majeurs ; 2° qui ont la libre administration de leurs biens ; 3° qui jouissent des droits civils et politiques ; 4° qui ne sont pas assistés et auxquels la fréquentation des auberges n’est pas interdite (art. 08).

Les biens bourgeois sont indivisibles ; ils demeurent placés sous la haute surveillance du gouvernement, et ne peuvent, s’ils ont une destination spéciale, être administrés et exploités dans un but non conforme à cette destination (art. 46). Les communes bourgeoises et autres corporations bourgeoises ne peuvent, sous quelque prétexte que ce soit, lever des contributions pour subvenir aux dépenses de leur administration (art. 47).

Section III. — F’aroisse

La paroisse a l’administration des affaires qui se rattachent spécialement au culte (1).

Division : § I, Paroisse réformée. — § II. Paroisse catholique

(l) La Constitution bernoise garantit les droits de l’Église réformée et ceux de 1 Lglise catholique dans les communes qui professent ces religions. L’exercice do tout autre culte est permis dans les limites que comportent les bonnes mœurs et Tordre publc. Un synode ecclésiastique règle les alTaires de TÉglise réformée, sous réserve du droit de sanction de TÉtat. Dans les affaires ecclésiastiques extérieures, le synode a le droit de proposition et de préconsultation. Une commission ecclésiastique composée de catholiques a le droit de proposition et do préconsultation dans les affaires de TÉglise catholique, pour autant que celles-ci rentrent dans le domaine des autorités de TÉtat. — Il est interdît à toute

SUISSE

BERNE

§ I. — r»a.roisse réformée

1. — Chaque paroisse réformée a une Assemblée paroissiale et un Conseil paroissial (L. 1852 : art. 60).

L’Assemblée se compose de tous les habitants de la paroisse qui sont membres de l’Église évangélique réformée, et qui ont droit de vote dans les assemblées municipales (art. 61).

Le Conseil est élu par l’Assemblée : il se compose du pasteur ou des pasteurs qui desservent la paroisse, des suffragants et de quatre à douze membres (anciens d’Église). Il est chargé : 1" de l’élection des représentants de la paroisse au sein des autorités ecclésiastiques supérieures, conformément aux dispositions dé la loi sur l’organisation du synode ecclésiastique ; 2® de la police des mœurs ; 3° de l’administration de toutes les autres affaires ecclésiastiques qui n’ont pas été confiées à d’autres autorités ou fonctionnaires; notamment, 4° de la surveillance de la tenue des registres de l’état-civil (1) (art. 62, 63).

2. — Dans les paroisses qui renferment plusieurs communes municipales sans avoir une administration centrale pour les affaires scolaires, le paupérisme et les affaires de tutelle (des mineurs), l’autorité législative et les autorités administratives doivent, autant que les circonstances le permettent, introduire une organisation paroissiale pour ces diôérents services (art. 64).

L’administration des autres intérêts communs des paroisses est confiée au Conseil communal dans les paroisses qui se confondent avec une seule commune municipale. Dans celles, au contraire, qui embrassent plusieurs communes municipales, elle est dévolue à un Conseil de fabrique au sein duquel chaque commune municipale sera, autant que possible^ représentée (art. 65).

corporation ou ordre religieux étranger au canton et à toute société qui leur est affiliée de s’établir sur le territoire de la République ; en outre, aucun individu appartenant à Tune de ces corporations, ordres ou sociétés, ne peut se livrer à renseignement sur le territoire de la République qu’avec Tautorisation du Grand Conseil. (Gonst. 1846 : art. 80, 82.)

(l)La Constitution fédérale de 1874disi3ose : L’état civil et la tenue des registres sont du ressort des autorités civiles et sont réglés par la législation fédérale.

§ 11. — Farcisse catlioliq[iie

Dans les localités catholiques, les membres de l’assemblée ou du conseil des habitants (de la commune municipale) qui professent la religion catholique sont seuls admis à prendre part aux délibérations de ces autorités ayant pour objet des affaires de culte. Le Conseil exécutif peut, de concert avec l’autorité ecclésiastique, établir des communes paroissiales et des conseils de fabrique spéciaux dans celles de ces localités où le besoin s’en fait sentir (art. 66).