ART. 3<=. — DISPOSITIONS COMMUNES AUX DEUX CONSEILS

Elles sont réglées, soit par la Constitution, soit par la loi fédérale sur les rapports des deux conseils, en date du 22 décembre 1849, modifiée le 17 décembre 1873, soit enfin par les règlements des deux conseils (1).

Division : § I. Séances. Délibérations. — § II. Préparations dos lois et décrets. — -

§ III. Compétence. Attributions

§ I. — Séances. Délibérations

Les deux conseils se réunissent une fois chaque année en session ordinaire au jour fixé par le règlement. Ils sont extraordinairement convoqués par le conseil fédéral, ou sur la demande du quart des membres du Conseil national ou sur celle de cinq cantons (Constitution 1874 : art. 86). La session ordinaire se divise” en deux parties, la première qui commence le premier lundi de juin, et la seconde qui commence le premier lundi de décembre ; c’est dans cette dernière que le budget est

(1) Règlement du Conseil national du 0 juillet 18b0, modifié les 20 février 186G, 22 décembre 1870, 22 juin 1877, 5 février 1878. Règlement du Conseil des Etats du 7 déc. 1819, modifié les 23 janvier 1860, 17 déc. 18G0, 10 juin 1875, 21 et 22 juin 1877, 4 février 1878. Disposition réglementaire des Chambres réunies : 8 juin 1877. — Nous avons déjà donné, sous les art. l®** et 2% p. 285, 290 ci-dessus, quelques extraits de ces règlements en ce qui concerne l’élection du bureau. Nous résumerons ici les i^rincipales dispositions qui sont identiques ou analogues dans les deux règlements. Pour l’indication des articles, nous rons d’abord ceux du règlement du Conseil national, et ensuite ceux du règlement du Conseil des États. Nous avons pris le texte des lois de 1849 et 1873 et des règlements dans les publications officielles de la Confédération.

SUISSE

CON FÉDK RATION .

voté. Aucun des deux conseils ne peut se dissoudre ou se proroger sans le consentement de l’autre (L. 1849 : art. 1, 10) (1).

La chancellerie fédérale (V. section III, ci-après) est chargée du secrétariat de l’im et l’autre conseil. Le procès-verbal est rédigé par le chancelier ou son suppléant. Le secrétaire est assisté d’un traducteur (Règlements : art. 22, 27. — 20, 25).

Les séances des deux conseils sont 'ptibliqtœs en principe (Const. : art. 94), mais chaque membre des conseils peut demander le huis clos ; sa proposition n’est mise en délibération que si elle est appuyée de dix membres au Conseil national ou de cinq membres au Conseil des États. Si la demande de huis clos est faite par le conseil fédéral, elle doit nécessairement être mise aux voix. Le président dans chaque conseil est chargé de la direction des débats et du maintien de l’ordre ; les seules 'peines disciplinaires prévues sont le rappel à la question et le rappel à l’ordre ; l’assemblée peut être consultée sur le maintien du rappel à l’ordre. — Les membres des conseils assistent aux séances en costume noir (Règlements : art. 10, 31, 35, 46, 47. — 9, 32, 35, 44, 45).

Un conseil ne peut délibérer qu’autant que les députés présents forment la majorité absolue du nombre total de ses membres. Les décisions sont prises à la majorité absolue des votants. Les membres des deux conseils votent sans instructions (2) (Const. : art. 87, 88, 91). Au Conseil national, la clôture peut être prononcée par l’assemblée, si elle est réclamée pa;r les deux tiers des membres présents ; toutefois, elle ne peut être prononcée tant qu’un membre, qui n’a pas encore pris la parole, demande à formuler une proposition. Au Conseil des États, le président prononce la clôture de la discussion, si personne ne demande plus la parole (Règlements : art. 49. — 47) . Les votes ont lieu, au Conseil national, par assis et levé, avec contre-épreuve si elle est requise, par appel nominal si vingt membres le demandent ; au Conseil des États, par mains levées, sauf contre-épreuve, ou par ajipel nominal sur demande de dix membres (Réglements ; art. 57-59. — 53-55) (3).

(1) L^Assemblce fédérale peut seule prononcer sa dissolution.

(2) Il en résulte que le mandat impératif est indirectement interdit.

(3) Au Conseil national, la lecture des discours écrits est interdite. Les depu-

POUVOIR LÉGISLATIF. ASSEMBLÉE fÉdÉBALE.

Chaque conseil délibère séparément. Toutefois, lorsqu’il s’agit des élections qui rentrent dans la compétence de l’Assemblée fédérale, ou s’il s’agit d’exercer le droit de grâce, ou de prononcer sur un conflit de compétence, les deux conseils se réunissent en séance plénière pour délibérer en commun sous la direction du président du Conseil national, et c’est la majorité des membres votants des deux conseils qui décide (Const. : art. 92). Le président du Conseil national pourvoit aussi à la convocation des membres en séance plénière (L. 1849 : art. 9). Les élections, en Assemblée fédérale, sont dirig'ées par le président et les quatre scrutateurs du Conseil national et les deux scrutateurs du Conseil des États : l’élection a lieu au scrutin secret et à la majorité absolue ; les deux premiers tours sont libres, et, dans les tours suivants, sont éliminés successivement, d’après les formes prescrites, celui ou ceux qui ont obtenu le moins de voix jusqu'à ce que deux candidats restent seulement en présence : le sort déciderait en cas de partage (Règlement spécial : 27 janvier 1859 : art. 1, 2, 9).

Le droit di interpellation existe au profit de chaque membre de l’Assemblée fédérale. Le conseil fédéral doit répondre immédiatement ou dans une séance subséquente aux interpellations qui lui sont adressées (L. 1849 : art. 15). Toutefois, au Conseil national, il n’est donné suite à l’interpellation qu’ autant qu’elle est appuyée par dix membres ; au Conseil des États, chaque député peut interpeller à charge de communiquer son intention par écrit au président, et le Conseil statue sur. la question de mise à l’ordre du jour (Règlements ; art. 68. — 60).

§ II. — Préparation des lois et décrets

Chacun des deux conseils est nanti des objets de sa compétence, à la suite : 1® d’une proposition, d’un projet de loi, ou d’un rapport présenté par le conseil fédéral ; 2° d’une communication de l’autre conseil ; 3" du rapport d’une commission prise dans son sein ; 4“ d’une motion de ses membres ; d’une pétition. — Au Conseil national, les com-inissions sont nommées au scrutin de liste, ou par assis et levé, ou par le bureau si le

tôs parlent debout et de leur place, eî jamais plus de trois fois sur le meme sujet (Régi.: art. 41, 44).

conseil Ten charge ; au Conseil des États, elles sont nommées au secret secret, ou par mains levées, ou par le bureau si le conseil l’en charge. Le président de chaque conseil doit veiller à ce que certaines commissions se réunissent avant les sessions, et à ce qu’elles élaborent leurs rapports et propositions pour qu’au commencement de la première séance plusieurs objets soient prêts à être traités. « Les bureaux réunis des deux conseils sont autorisés à nommer d’emblée des commissions pour des objets peu importants, sans qu’il soit nécessaire de convoquer à cet effet les deux conseils à une séance préalable. » Les propositions et rapports sont communiqués ou faits en langue allemande et en langue française (Règlements : art. 38, 40, 70. — 27, 28, 37. — Règlement commun : 1877).

Au Conseil national, il n’y a qu’une seule délibération, à moins qu’une proposition ne soit faite de revenir sur certains articles : dans ce cas, et après prise en considération de la xiroposition, ces articles sont soumis à une discussion nouvelle. Au Conseil des États , la délibération par articles terminée , le conseil vote sur l’ensemble de chaque projet do loi ou de décret, tel qu’il a été adopté ou amendé : cette votation est définitive ; cependant le conseil peut décider que cette votation sera précédée d’une discussion générale sur l’ensemble du projet. — Pour les projets relatifs au droit civil fédéral, il n’y aura x^as de discussion par articles. Chaque conseil, après avoir résolu la question de l’entrée en matière, décide s’il veut discuter le projet de loi dans son ensemble ou par chapitres. Lorsque les modifications ont obtenu l’assentiment des deux chambres, et avant que le projet de loi soit soumis dans son ensemble à la votation définitive, elles sont transmises au conseil fédéral qui fait examiner le projet de loi ou les divers chapitres modifiés. Le conseil fédéral présente ensuite aux chambres le projet remanié pour qu’il soit soumis à de nouvelles discussions et votations (Règlements : art. 61 . — 57. — Addition du 21 juin 1877).

Chaque membre a le droit de faire des motions : elles sont remises par écrit au président de la chambre. Au Conseil national, elles ne peuvent être traitées immédiatement que si les deux tiers des membres présents du conseil y consentent ;

POUVOIR. LÉGISLATIF. ASSEMBLÉE FÉDÉRALE. 295

à la première délibération, la prise en considération doit seule être mise aux voix; si elle est décrétée, le conseil décide, soit le renvoi pour préavis du conseil fédéral, soit le renvoi à une commission, soit une discussion immédiate. Au Conseil des États, elle ne sont traitées immédiatement que si la majorité J consent; à la première discussion, la prise en considération est seule mise aux voix, et lorsqu’elle est décrétée, le Conseil décide, comme au Conseil national, soit le renvoi au conseil fédéral ou à une commission, soit la discussion immédiate (Règb' : art. 64-67. — 58, 59). — Les 'pétitions sont renvoyées à des commissions de cinq membres (69. — 30).

Les rapports entre les deuoc conseils sont ainsi réglés : les présidents se concertent sur la question de savoir lequel des conseils traitera le premier chaque affaire (1). Lorsqu’une loi ou un arrêté a été délibéré par un conseil, il est envoyé à l’autre dans les deux jours. Si l’autre y adhère, il renvoie au premier avec sa déclaration d’adhésion ; s’il modifie ou rejette, il communique sa décision au premier qui délibère à nouveau sur les contre-propositions et l’affaire revient à l’autre conseil. Il est ainsi procédé jusqu’à ce que les deux conseils déclarent persister dans leurs vues divergentes : dans ce cas, la question reste sans solution jusqu’à ce qu’elle soit remise à l’ordre du jour, suivant le mode ordinaire et comme proposition nouvelle (L. 1849 : art. 1-6).

La même loi règle la promulgation. Après qu’une loi ou un décret a été voté et adopté par les deux conseils, la chancellerie fédérale pourvoit à l’expédition originale qui est signée par les présidents et secrétaires des deux conseils et communiquée au conseil fédéral pour la publication et la mise à exécution. Les lois, ainsi que les décrets d’une importance générale, sont imprimés dans les trois langues nationales et communiqués aux gouvernements cantonaux. Le conseil fédéral rend les ordonnances nécessaires pour la mise à exécution. Si le terme, dans lequel une loi, un arrêté ou règlement doit être mis en vigueur, n’est pas fixé, le conseil fédéral le détermine dans son ordonnance (art. 18-21). Nous expliquons ci-après en

(1) Voir la note page 285.

290 SUISSK. — COXFÉDÉriATlON.

quoi consiste le droit de referendum , à l’exercice duquel la promulgation des lois et décrets reste toujours subordonnée.

§ III. — Compétence. Attributions

1. Les deux conseils délibèrent sur tous les objets que la Constitution place dans le ressort de la Confédération et qui no sont pas attribuées à une autre autorité fédérale (Constitution 1874: art. 84). L’initiative appartient à chacun d’eux et à chacun de leurs membres : les cantons peuvent exercer le même droit par correspondance (art. 93).

Les affaires de la compétence de l’Assemblée fédérale sont notamment les suivantes : 1° les lois sur l’organisation et le mode d’élection des autorités fédérales ; 2° les lois et arrêtés sur les matières que la Constitution place dans la compétence fédérale ; 3“ le traitement et les indemnités des membres des autorités de la Confédération et de la chancellerie fédérale ; la création de fonctions fédérales permanentes et la fixation des traitements ; 4» l’élection du conseil fédéral, du tribunal fédéral et du chancelier, ainsi que du général en chef de l’armée fédérale ; la législation fédérale pourra attribuer à l’Assemblée fédérale d’autres droits d’élection ou de confirmation ; 5" les alliances et les traités avec les États étrangers, ainsi que l’approbation des traités des cantons entre eux ou avec les États étrangers ; toutefois, les traités des cantons ne sont portés à l’Assemblée fédérale que lorsque le conseil fédéral ou un autre canton élève des réclamations ; 6° les mesures pour la sûreté extérieure ainsi que pour le maintien de l’indépendance et de la neutralité de la Suisse ; les déclarations de guerre et la conclusion de la paix ; 7° la garantie des constitutions et du territoire des cantons ; l’intervention par suite de cette garantie ; les mesures pour la sûreté intérieure de la Suisse, pour le maintien de la tranquillité et de l’ordre ; l’amnistie et le droit de grâce; 8° les mesures pour faire respecter la Constitution fédérale et assurer la garantie des constitutions "cantonales, ainsi que celles qui ont pour but d’obtenir l’accomplissement des devoirs fédéraux ; 9" le droit de disposer de l’armée fédérale ; 10“ l’établissement du budget annuel ; l’approbation des comptes de l’État et les arrêtés autorisant des em~ prunts ; 11° la haute surveillance de l’administration et de la

POUVOIR LRGISLATIP. ASSEMBLÉE FÉDÉRALE. 297

justice fédérale ; 12“ les réclamations contre les décisions du conseil fédéral relatives à des contestations administratives ; 13“ les conflits de compétence entre autorités fédérales; 14“ la révision de la Constitution fédérale (art. 83) (1).

Les lois fédérales, décrets et arrêtés fédéraux ne peuvent être rendus qu’avec l’accord des deux Conseils (art. 89).

2. Le pouvoir législatif de l’Assemblée fédérale est toutefois subordonné dans certains cas aux votations 'po'ptdaires (Voir Section II ci-après).

Ln matière constitutionnelle, lorsque les deux conseils sont d’accord, ils peuvent procéder à une révision de la Constitution ; mais leur décision ne constitue qu’un projet qui doit être soumis à l’approbation du peuple. — Si l’un des conseils est d’avis de réviser la Constitution et que l’autre conseil soit d’un avis contraire, la question de savoir si la révision aura lieu, est soumise au vote populaire, et, dans le cas où le vote serait affirmatif, une nouvelle Assemblée fédérale procède à la révision, sauf approbation définitive par votation populaire.

'Eïi matière purement lé£/islative, les lois votées par l’Assemblée fédérale, ainsi que ses décrets lorsqu’ils ont une portée générale, sans revêtir cependant un caractère d’urgence, doivent être soumis aux votations populaires lorsque le referenclu'tn est demandé dans les 90 jours de leur publication.

3. Les lois fédérales et les décrets pour lesquels le referendum n’a pas été demandé, sont exécutoires et promulgués seulement après le délai de 90 jours. Les décrets spéciaux et non urgents, — et il appartient à l’Assemblée de les déclarer tels, — sont immédiatement exécutoires. En tout cas, après

(1) Les di'oits législatifs conférés au peuple suisse par la Constitution ne permettent pas une comparaison utile entre l’Assemblée fédérale et le Parlement français. Notons toutefois la part considérable qu’a l’assemblée dans le pouvoir exécutif par l’exercice du droit de grâce, et par l’élection des membres du Conseil fédéral, des membres du Tribunal fédéral, etc. Notons aussi ses attributions contentieuses. Ces deux points, à eux seuls, constitueraient; déjà une difterence essentielle avec l’organisation française. — On a vu sous le g I ci-dessus que l’Assemblée se réunit en séance 'plénière pour l’exercice du droit de grâce, pour statuer sur les conflits do compétence et. pour procéder aux élections.

SUISSE

leur promulgation, les lois et arrêtés sont communiqués aux gouvernements fédéraux.

Section II. — ‘Votations populaires

Les citoyens suisses, indépendamment du droit qu’ils ont d’élire les membres de l’Assemblée fédérale, participent directement au pouvoir législatif, sous certaines conditions, soit pour la constitution, soit pour les lois et décrets fédéraux.

Division : Art. Révision constitutionnelle. — Art. 2°. Lois et décrets fédéraux.

— Art. 3®. Règles communes sur le vote.