ART. 5-, — INSTITUTIONS REPRÉSENTATIVES NOUVELLES

Elles furent le complément de l'émancipation des paysans.

I. — L'acte du 19 février 1861 a réglé le régime administratif des communes rurales qui diffère entièrement du régime des villes. La commune russe est administrée par le mir ou assemblée générale des chefs de famille, et par un starosta ou ancien, élu dans rassemblée. — Les communes sont groupées par cantons, et chaque canton ou volost a son assemblée composée des délégués des communes , son comité exécutif et un starchina ou chef pour gérer les affaires générales du canton. — L'action du gouvernement central et la tutelle s'exercent par le gouverneur de la province et par l'intermédiaire de deux commissions administratives, l'un siégeant au chef-lieu du district, et l'autre, placée au-dessus de la première, siégeant au chef-lieu de la province.

IL — L'organisation municipale des villes est réglée par la loi du 28 juin 1870 : chaque ville a un conseil municipal élu par des électeurs censitaires, un comité exécutif (ou prava) élu par le conseil, et un maire ou golova élu aussi par le conseil, mais sauf ratification administrative. — L'action du pouvoir central et la tutelle s'exercent par le gouverneur de la province et par une commission particulière, que nous distinguerons des commissions chargées de la tutelle rurale sous le nom de comité provincial.

III. — L'administration des provinces est réglée par la loi du 13 janvier 1864. — Chaque gouvernement ou province est divisée en plusieurs districts (de 12 à 15). — Le Ouiezd ou district a une assemblée délibérante élue par trois collèges d' électeurs censitaires qui correspondent aux trois classes de 1 a noblesse, de la bourgeoisie (villes) et des paysans (communes rurales), et une commission executive élue par l'assemblée. — La goubemïa, gouvernement ou province, a une assemblèe délibérante dont les membres sont élus par les assemblées des districts de la province, et une commission eocècutive élue

par l'assemblée provinciale. — L'action du pouvoir contrai et la tutelle s'exercent par le gouverneur de province assisté comme autrefois d'une Régence.

IV. — Les attributions de ces diverses assemblées électives étant strictement limitées aux questions d'intérêt local, l'autorité du gouverneur de province demeure d'autant plus omnipotente sur les questions d'intérêt général, que les réformes inaugurées en 1861 se sont arrêtées à la province sans aller jusqu'à l'organisation d'un régime parlementaire pouvant permettre le contrôle par la nation de la conduite dos fonctionnaires supérieurs. Le gouverneur reste notamment seul chargé de la direction de toute police générale ou locale. Les recours formés contre lui ou contre les différentes commissions (où l'influence du gouverneur est considérable), qui surveillent les communes rurales et urbaines, vont aboutir en dernier ressort aux ministres, et principalement au premier département du Sénat.

D'autre part, le régime nouveau laisse subsister les anciens ordres : noblesse, bourgeoisie, clergé, et notamment les assemblées de la noblesse de province et de district. Quoi que les attributions de ces dernières aient été, dans les provinces dotées d'institutions représentatives, restreintes aux intérêts corporatifs, elles n'en conservent pas moins le droit d'élire des maréchaux, et loi de 1864 a tlonué à ceux-ci des prérogatives qui leur laissent une part d'autorité assez importante.

Il ne faut donc pas, dans l'étude que nous allons faire de ces institutions fraîchement écloses, oublier que le régime ancien y a laissé son empreinte, ni rechercher trop de points de comparaison avec les corps électifs des États Européens qui ont le régime parlementaire et les libertés locales dans leur développement normal.

Section II. — Assemblée provinciale

Les institutions représentatives des provinces et des districts sont réglées par une seule et même loi, celle du 1/13

janvier 1864 (1). Le gouvernement {goubernta), que nous traduisons par le mot : province, al0 une assemblée (goubernskoé zemskoè sobraniê , littéralement : assemblée territoriale de gouvernement) délibérante, composée de députés élus par les assemblées des districts de la province; 2° une commission executive (goubernskaia zemskaïa ouprava) élue par l'assemblée provinciale. — Un gouverneur , assisté d'une régence provinciale, représente le pouvoir central, gère tous les intérêts généraux, et exerce la tutelle sur l'assemblée élue : mais c'est à la commission executive qu'il appartient de mettre à exécution les décisions de cette dernière (2).

Division : Art. ltr. —Assemblée. — Aht. 2\ Commission executive,

Abt. 3* Gouverneur

ART. 1*. — ASSEMBLÉE Division : 8 I. Composition. Sessions. — g II. Attributions

§ L — Composition. Sessions

I. — Les membres de l'assemblée provinciale sont élus pour trois ans par les assemblées dés districts de la province (art. 51). Les règles qui déterminent l'organisation des assemblées de district sont, dit l'art. 54, applicables aux assemblées de province : il en résulte que tout électeur à l'assemblée de district est éligible comme membre de l'assemblée provinciale : il n'y a incompatibilité que pour le gouverneur, le sous-gouverneur, les membres de la Régence provinciale, les officiers du ministère public et les agents de la police locale. — Le nombre des députés provinciaux est fixé, pour chaque district, proportionnellement au nombre des membres de l'assemblée du district. Dans les provinces de Saint-Pétersbourg, de Moscou et de Kherson, les conseils municipaux de Saint- Pétersbourg, de Moscou et d'Odessa (qui font fonctions d'assemblées de district), envoient également des représentants à l'assemblée provinciale (art. 52). — Sont en outre admis,

(1) Traduction et notice de M. Kapnist : Annuaire de la Société de législ. comp., 3* année, 465.

(2) La loi de 1864 n'est pas appliquée : 1# aux trois provinces baltiques ; 2° aux neuf provinces occidentales ; 3* aux dix provinces de Pologne ; 4* aux provinces d'Astrakhan, Arkhangel et Orenbourg (Section I, art. 1er).

478 Russie.

comme membres de droit, les présidents des chambres des domaines et des apanages (art. 55) (1).

On compte environ de 40 à 80 membres dans chaque assemblée provinciale : cependant ce chiffre s'élève jusqu'à 100 ou descend jusqu'à 15 dans certaines provinces. Les députés ne reçoivent point de traitement et ne jouissent d'aucun des privilèges attachés au service de l'État.

IL — L'assemblée se réunit une fois par an , au plus tard en décembre, pendant 20 jours : la session peut être prolongée par le ministre de l'intérieur qui a aussi le droit d'autoriser des sessions extraordinaires. La convocation est faite par la commission executive avec l'autorisation du gouverneur. L'ouverture et la clôture se font par le gouverneur en personne. Avant d'entrer en fonctions, les membres de l'assemblée doivent prêter le serment prescrit pour les fonctionnaires de l'État (art. 76 à 82). L'assemblée vérifie les pouvoirs de ses membres .

La présidence de l'assemblée appartient au maréchal de la noblesse de la province (élu par l'assemblée de la noblesse V. section I), ou à toute autre personne désignée par l'empereur. — Le président a la surveillance et la direction de la marche des travaux (art. 53 et 84).

L'assemblée est saisie des affaires de sa compétence sous forme de propositions par le président et les membres, sous forme de présentation par la commission executive, sous forme de propositions et de réquisitions par les administrations de l'État, et enfin sous forme de requêtes et de réclamations parles particuliers. Les décisions de l'assemblée ne sont valables que lorsqu'elles ont été prises par le tiers au moins des membres présents : et ce tiers ne peut être inférieur à dix membres. Elles sont prises à la simple majorité des voix : en cas de partage, la voix du président est prépondérante (art. 85 et St> . Los élections et les résolutions qui ont pour but d'écarter de leurs fonctions ou de mettre en jugement les

(il Il y a. dans chaque province, une administration ou chambre, chargée -J-: gérer les propriété? appartenant à l'Ktat, et une autre chambre chargée des apanages de la famille impériale. Le président de eliarune d'elles siège à l'asseniMé^

membres des institutions représentatives locales ont lieu au scrutin secret : toutes les autres questions sont tranchées par le vote public. Le droit de vote .est personnel et nul n'a plus d'une voix (art. 86 à 88) (1) .

§ 11. — Attributions

I. — L'art. 2 de la loi détermine ainsi les matières faisant l'objet des attributions des assemblées de province et de district : 1° administration des biens meubles et immeubles, capitaux et revenus appartenant à la province et. au district ; 2° construction et entretien des édifices et des voies de communication ; 3° moyens de pourvoir à l'alimentation publique ; 4° construction des églises, administration des institutions de bienfaisance et mesures propres à prévenir la mendicité ; 5° gestion des affaires qui se rapportent à l'assurance mutuelle des propriétés ; 6° mesures propres à développer le commerce et l'industrie locale ; 7° participation , au

(1) Nous extrayons de l'ouvrage de M. Wallace le passage suivant relatif à une assemblée de province, celle de Novgorod (on verra sous la section III un extrait relatif à l'assemblée de district), a Par son caractère général et sa façon de procéder, elle (l'assemblée) ressemblait beaucoup à l'assemblée de district. Ses principales particularités gisaient en ce que ses membres étaient choisis, non pas par des électeurs primaires, mais par les Assemblées des dix districts qui composent la province, et qu'ils prenaient connaissance seulement des questions intéressant plus d'un district. En outre, les députés paysans y étaient très peu nombreux, fait qui me surprit un peu, car je savais que, d'après la loi, les membres paysans des assemblées de district étaient éligibles aussi bien que ceux des autres classes. L'explication est que les Assemblées de district choisissent leurs membres les plus actifs pour les représenter à l'Assemblée provinciale, et qu'en conséquence leur choix se porte généralement sur les propriétaires terriens. A cet arrangement, les paysans ne font aucune objection, car l'assis* tance aux Assemblées provinciales demande un déboursé pécuniaire considérable, et le paiement des députés est expressément prohibé par la loi... Lezcmslvo (l'assemblée) de Novgorod a, — ou du moins avait à cette époque, — la réputation d'être Tun des plus éclairés et des plus énergiques, et je dois dire que, dans l'Assemblée de 1870, les débats furent conduits d'une façon pratique et satisfaisante... ; dans plusieurs des provinces que je visitai par la suite, je trouvai les affaires menées d'une façon très différente : le quorum (nombre des membres nécessaires) se formait avec une extrême difficulté, et les débats, quand ils avaient enfin lieu, étaient traités comme de pures formalités et dépéchés aussi à la hâte que possible» » (Traduction de M. Bellcnger.)

point de vue économique et dans les limites fixées par la loi, aux affaires qui concernent l'instruction, la santé publique et les prisons; 8a coopération aux mesures préventives destinés à combattre les épizootiss et aux mesures ayant peur objet d'empêcher la destruction par les insectes nuisibles des produits agricoles sur pied; 0° exécution des obligations imposées aux provinces et aux districts pour le service militaire, l'administration civile et le service postal; ÎO" répartition par province et par district de ceux des impôts d'Étatque les institutions représentatives sont tenues de répartir , en vertu des lois et des ordonnances spéciales ; 11° fixation, répartition, prélèvement et emploi des contributions locales qui ont été autorisées parla loi, afin de pourvoir aux besoins de la province et du district; 12° présentation par l'intermédiaire du gouverneur de la province aux autorités supérieures des vœux, avis et renseignements émis sur les affaires qui touchent aux intérêts économiques de la province ; 13° élection des fonctionnaires locaux et fixation de leur traitement; M° gestion de tous les autres intérêts qui leur BOltt confies par des lois spéciales.

Elles ont aussi le droit, en se conformant aux lois civiles, d'acquérir ou d'aliéner les biens meubles ou immeubles, de passer des contrats ot d'intenter ou de soutenir au nom de la province ou du district dos actions en justice. — Elles élisent le président ctlos membres des commissions executives. Elles nomment parmi leurs membres des commissions spéciales pour la révision des compila : ces commissions doivent faire approuver leurs délibérations par l'assemblée, (art. 59 et 71).— Les budgets de recettes et de dépeuses ainsi que les comptes annuels des commissions Executives sont publiés dans le jourliai delà province, et imprimés en exemplaires détachés, pour êtrfi communiqués à tous les membres de l'assemblée avant l'ouverture de la session. Les assemblées en donnant leur approbation aux budgets, ont la l'acuité d'indiquer le mode d'exécution dos mesures administratives qu'elles ont prises. Si l'assemblée n'a pas donné d'indication à cet égard, c'est à la commission cxocutiveiju'ilappartientd'en décidi*r(art. 102 et 112). Tous travaux a la charge de la province ou du district sont exé-

ités, ou par location, ou par adjudication publique, ou directeent par l'intermédiaire des personnes désignées pour cet objet, i enfin par les soins des commissions executives.

2. — L'assemblée provinciale a spécialement (1) dans ses tributions les affaires mentionnées dans l'article 2 ci-dessus îi se rapportent à toute la province ou bien à plusieurs disicts, et aussi : 1° la répartition, entre la province et les disicts, des bâtiments, routes et établissements de bienfaisance, i les modifications à apporter à cette répartition ; 2° l'ouverire de nouvelles foires, le changement de l'époque des foires Listantes et leur transfert d'une localité à une autre ; 3° la •éation sur les fleuves de ports nouveaux , ainsi que le déacement des anciens ; 4° les requêtes adressées aux autorités ipérieures par l'intermédiaire du gouverneur pour obtenir îe certaines routes provinciales soient déclarées routes d'Éit ; 5° les dispositions concernant l'assurance mutuelle des 'opriétés contre l'incendie ; 6° la répartition entre les diffémts districts de ceux des impôts d'Etat dont la répartition >t confiée par la loi aux assemblées représentatives ; 7° l'exaen et la solution des difficultés qui peuvent surgir à l'occaon de l'approbation des budgets ou de la répartition des im- Hs levés par les districts ; 8° l'examen des plaintes qui ont our objet des décisions prises par les commissions executives irt. 61-62).

L'assemblée provinciale choisit, dans son sein, des mandalires chargés de gérer les propriétés et les établissements ppartenant à la province, et, en général, de remplir les ifférentes missions que l'assemblée provinciale leur confie irt. 59). Elle peut autoriser la commission executive, en cas 9 nécessités imprévues et urgentes, à s'écarter du budget,

contracter des emprunts provisoires, etc., mais en ayant )in de limiter son pouvoir à cet égard (art. 67).

L'assemblée provinciale connaît en outre particulièrement 3S affaires suivantes : 1° l'examen et l'approbation des budgets rovinciaux et la répartition des prestations en argent et en

(1) Les attributions qui précèdent sont communes aux Assemblées provinaies et aux Assemblées de district.

AS nusfliE.

nature ; 2" l'autorisation d'acquérir ou d'aliéner des immeuble? appartenant à la province ; 3" l'emploi des capitaux appartenant à la province; 4" la formation de nouveaux capitaux ayant pour objetde satisfaire aux besoins do la province; 5" l'approbation des projets d'emprunt à émettre pour les besoins de la province; l'autorisation de recourir temporairement àdes capitaux provinciaux qui ont une destination spéciale ; 6° la déclaration, comme outes provinciales, des chemins vicinaux et viee versa, ainsi que is changements dans la direction de ces routes ; 7° l'établissejentde nouvelles contributions pour les besoins de la province; " la fixation des droits de péage des piétons etdes voitures sur as grandes routes et pour le passage des ponts et des rivières; ■/" l'organisation d'expositions provinciales des produits du pays faites dans le but d 'encourager l'industrie locale ; 10* U délibération sur les informations et avis à transmettre aux autorités supérieures; 11" la présentation, par l'entremise ai gouverneur de la province, aux autorités supérieures des requêtes ayant pour objet la création des banques provinciale, ainsi que des avis sur les mesures ayant trait au commerce local, à l'agriculture et l'industrie, lorsque ces mesuras dépassent la compétence de l'assemblée ; 12" le droit d'accorder, dans certaines circonstances graves, de pleins pouvoirs au* commissions exécutivesdelaprovince; 13° l'examen des plaintes formées contre les décisious prises par les commissions exécatives de la province ; 14° l'approbation des comptes relatifs aux finances de la province; 15" l'élection du président etdes membres de la commission executive de la province, et 1* fixation de leur traitement, ainsi que la vérification des pouvoirs des députés provinciaux (art. C8),

Les assemblées provinciales peuvent édicter des réglemente obligatoires pour toutes les institutions représentatives de 11 province en se renfermant dans leurs attributions et en se conformant aux lois existantes.

Indépendamment de ces attributions spéciales qui donnent plus d'importance à l'assemblée provinciale qu'aux assemblées de district, l'assemblée provinciale a un droit de surveillance sur la comptabilité et sur les actes de toutes les commissions executives de la province, aussi bien sur la commission pro-

vinciale que sur les commissions de district. L'assemblée provinciale peut, en pareil cas, déférer à la justice les actes illégaux des commissions executives, ou prononcer la suspension temporaire des membres des commissions avec l'approbation du gouverneur. Nous reviendrons sur ce sujet à l'art. 2e ci-après.

3. — La loi de 1864 organise la tutelle administrative, et fixe, par une série de dispositions, les règles générales qui s'appliquent aux délibérations, et les cas particuliers dans lesquels la sanction administrative est nécessaire pour la mise à exécution des délibérations (1).

a. Les institutions représentatives locales ne doivent pas sortir de la sphère de leurs attributions ; elles ne peuvent, par conséquent, s'immiscer dans les affaires qui concernent l'État ou dans celles qui regardent spécialement les différents ordres et institutions publics ; toute décision contraire à cette disposition est déclarée nulle et non avenue. Elles sont soumises à la responsabilité légale : 1° en cas d'abus de pouvoir ou de décision contraire aux lois existantes ; 2° en cas de non-exécution des demandes légales faites par les autorités locales ; 3° en cas de décision illégale touchant aux intérêts économiques confiés à leurs soins ; 4° en cas de dommages occasionnés aux sociétés et aux particuliers (art. 7 et 8).

Le gouverneur de la province a le droit de suspendre l'exécution dô toute décision prise par les assemblées représentatives des provinces et des districts, si elles sont contraires aux lois et aux intérêts de l'État (Voir, lettre b, les art. 94 à 06 de la loi pour les délais et formalités). Le ministre de l'intérieur peut aussi, dans l'intervalle de deux sessions de l'assemblée provinciale, suspendre des décisions du même genre, mais il doit en faire part à l'assemblée dès sa première réunion (art. 9). — Le gouverneur a également le droit, avec l'as sentiment du ministre, de prendre aux frais de la province les mesures exécutoires nécessaires, lorsque les assemblées représentatives refusent de remplir les charges que la loi considère comme obligatoires (art. 10).

(1) Ces diverses dispositions sont communes à rassemblée provinciale et à rassemblée de district, sauf celles qui concernent les attributions particulières à l'assemblée de province.

84 riuSSiB.

Les réclamations présentées par les autorités centrales et

les autorités publiques contre les décisions dos assemblées de province ou de district sont soumises au premier département du Sénat, lorsqu'elles sont taxées d'incompétence, d'excès de pouvoir, ou de violation de la loi (art- 118).

De leur côté, les assemblées représentatives locales ont on droit de recours devant le premier département du Sénatcontre es mesures prises à leur détriment par le gouverneur de la ■rovince ou les autorités administratives supérieures (art.. 11). 6. Toutes les résolutions prises par les assemblées sont comouniquées au gouverneur.de la province (art. 03), mais pluleurs d'entre elles doivent être spécialement approuvées par a gouverneur de la province ou la ministre de l'intérieur.

L'ordre et la marcho des affaires soumises aux assemblas représentatives sont tixés par le ministre : l'assemblée provinciale peut seulement proposer des changements ou additions à ce règlement (art. 100).

L'approbation du gouverneur est nécessaire pour; 1° lamise à exécution du budget (1); 2° la division des routes localesen routes de province et en routes de district ; 3" le changement apporter b. la direction des chemins locaux ; ■1" la déclaration des routes de district comme chemins vicinaux ; 5D l'organisait"!! d'expositions des produits locaux ; 0° la suspension temporaire de leurs fonctions des membres des commissions executives (art. t'O). La décision du gouverneur est communiquée à lacommission executive de l'assemblée intéressée, dans les 7 joursde la notification de la résolution. Lorsqu'il s'agit des budgets

(1) L'art, yl dît qu'en frisai.: l'eiat.ion rîds Imdgats du la p ru vin eu el des disbjptc, In gravoruour de In pwviwe iloii * 'assurer: 1" si l'on u'y a pasinii*iluil des ilûj-ODii.-s cou Irai re s mi liape>i:i»us de lu toi ; 2' fll toulcs lia dépenses

uulignluirus ysoiH inuuliotiiidci : 3° i "'jins soumis à îles prestations en ar;ral

nu on uaturo dus Dlijcls fine, l^i lu! en a muiiirjlés; k° s'il n'y a pas de disproi*'lion dans l'impositinu îles ii'rrus di! la couruaitc, romiiaralivemcnt ans autre* terres : 5' si le* iluinmïoi nijlfu-aïuii-os sont ruuvertus [tir les recettes. — Us i]épu[!HC3 un rhar,;cs oWiyrtloiivs nu sont point iinliipites par la loi de ]8Ci : ulleii rusluui déterminées par lus antiennes dispositions ijui s'appliquaient M romilcs administratifs provinciaux. (Seclion I, art. 3'] : olloa oui Irait, nutainiiienl, aux voies cl curornuiiiraliou*, aux locaux destinés à l'ulabliascuieiit de!

des districts, le gouverneur communique sa décision à rassemblée provinciale à l'ouverture de la session. A défaut de communication dans le délai fixé, les résolutions sont réputées approuvées (art. 94). Au cas d'objection par le gouverneur, rassemblée délibère à nouveau et prend une résolution définitive qui est exécutoire, mais peut être suspendue par le gouverneur s'il la juge illégale et à charge par lui de donner avis de la suspension, dans un délai de sept jours soit à l'assemblée, soit, si celle-ci ne siège pas, à la commission executive ; le gouverneur soumet ensuite l'affaire au premier département du Sénat (art. 95-96).

L'approbation du ministre est nécessaire pour les délibérations qui se rapportent aux objets suivants : 1° les émissions d'emprunt qui dépassent le chiffre de deux années du revenu local ; 2° la déclaration des chemins de la province comme chemins vicinaux ; 3° la fixation du péage sur les voies de communication des provinces et des districts ; 4° l'ouverture des foires pour un terme de plus de 14 jours, le transfert des foires existantes et le changement de leurs époques ; 5° le transfert des ports existants ; 6° la répartition entre les provinces et les districts des établissements de bienfaisance, ainsi que de leurs propriétés. Le ministre a un délai de deux mois pour notifier sa décision : en cas de non-approbation, il en avise la commission executive intéressée, et l'assemblée représentative délibère à nouveau; la résolution définitive est soumise au ministre qui, en cas de désaccord, saisit de l'affaire lo premier département du Sénat.

ART. 2*. — COMMISSION EXECUTIVE Division : § I. Composition. Séances. — $ II. Attributions

§ 1. Composition. Séances

La commission executive de la province (goubernskaïa zemskaia ouprava) est composée d'un président et de six membres élus pour trois ans par l'assemblée provinciale parmi ses membres : l'élection du président doit être approuvée par le ministre de l'intérieur (art. 50).

Ne peuvent être élus : 1° les électeurs qui ne prennent part au vote pour l'assemblée de district qu'à titre de manda-

486 RUSBIB.

taires (1) ; 2° les membres des tribunaux à l'exception des juges de paix ; 3° les fonctionnaires des domaines et de la trésorerie ; 4° les membres du clergé. Les autres fonctionnaires ne peuvent devenir membres de la commission executive qu'avec l'autorisation de leurs supérieurs (art. 56, 47, 21, 18).

Les membres de la commission reçoivent un traitement fixé par l'assemblée provinciale (art. 67).

La commission executive siège pendant toute l'année. En cas d'absence du président, ses fonctions sont remplies par l'un des membres avec l'approbation du ministre de Tintérieur. Pour l'expédition des affaires qui n'exigent pas une délibération collective, les membres de la commission peuvent siéger à tour de rôle. Pour les affaires qui doivent être décicidées par la commission tout entière, le membre en fonctions convoque les autres et les décisions sont prises à la majorité des voix. Il appartient au président de recueillir les renseignements, de préparer et d'instruire les affaires qui doivent être soumises à la commission et de se charger de tous les actes administratifs do môme nature (art. 99, 56).

§11. - Attributions

1. — Tandis que les assemblées représentatives sont chargées de la décision et du contrôle général des affaires, les commissions executives sont chargées do la gestion et de l'exécution.

Elles ont l'organisation et le choix du personnel de leurs chancelleries : les traitements nécessaires sont fixés par l'assemblée (art. 58). Elles établissent, avec l'approbation de leur assemblée respective, les règles de comptabilité à suivre par les fonctionnaires subalternes et les délais à observer par eux : celles contrôlent en temps utile ces comptabilités (art. 111)-

r On ; i «lit plu- har.l que Ils assemblées de distrie! pouvaient é\ ire conv.no députés pr»\ in«'i;i'is i.-us électeurs n\an! droit de volt1 aux élections de district. Sont ainsi éliçiMe- des électeur*; qui n'ont point un droit personnel, et <pii volent seiilern-n' par procuration \X . Section III ei-après\ La loi s'eM montra' p!i:s sé'.cre pour la composition de la commission executive, et interdit à l'as» M'ii'Mé • pruvi nciak' de taire, poêler s mi choix sur un certain nombre de ?e> propres membres. Outre les mandat. tires, cette disposition atteint quelques foiic- 'i-nnniiv-. mai- on v-.i' que ce nVs» p,->> une re-2le absolue.

lies sont juges de la responsabilité encourue par les fonc- 3nnaires placés sous leurs ordres : mais ceux-ci ne peuvent, nsi que les fonctionnaires de l'État, être condamnés que par gement pour les crimes et délits commis dans l'exercice de urs fonctions et entraînant des peines prévues par le Gode iminel (art. 116, 119). La commission executive peut aussi, rec l'autorisation de l'assemblée, charger des personnes rangères de missions temporaires ou permanentes, en leur Louant de ce chef des indemnités sur les sommes accordées ir les assemblées (art. 60).

La commission executive passe des contrats ayant force jligatoire pour la province, qui dès lors est responsable de us les engagements résultant de ces contrats (art. 105). Elle procède pour la comptabilité d'après les instructions léciales de l'assemblée qui doivent être conformes aux modes établis par l'autorité supérieure (art. 109). Elle prêtre le budget des comptes et dépenses .': elle rédige, en outre, la fin de chaque année des comptes rendus concernant : toutes les mesures administratives qui ont été prises penint l'année aux frais de la province ; 2° l'état dans lequel se ouvent les biens ou immeubles de la province ; 3° la situa- Dn générale des institutions qui lui sont soumises; 4° le ontant et la répartition des prestations en nature qui ont ;é exécutées dans le courant de l'année ; 5° en général, toutes s mesures qui n'ont pas été désignées dans les comptes renis ci-dessus mentionnés (art. 110). Le budget et les comptes inuels doivent être approuvés par l'assemblée (art. 112-113). Elle ne peut point créer de nouveaux impôts en dehors de iux qui ont été approuvés par l'assemblée. Elle ne peut s'écarr, sans autorisation spéciale, ni du budget approuvé, ni des jpartitions fixées par l'assemblée : en cas de besoin urgent ; non prévu par le budget, elle peut consacrer, pour subveir à ce besoin, l'excédant du budget, sans toutefois dépasser \ chiffre total de la somme consacrée aux dépenses (art. 74). Les trésoreries des districts font des paiements ou des expétions des sommes et des fonds appartenant à la province à . réquisition de la commission executive de la province rt. 107).

488 Russie.

Lorsque l'assemblée provinciale exerce son droit de surveillance et de tutelle sur les commissions executives des districts de la province, et fait procéder dans ce but à des enquêtes, l'exécution des décisions de l'assemblée est confiée à la commission executive de la province (art. 115).

Enfin l'art. 108 de la loi renvoie, pour l'indication plus détaillée des attributions de la commission executive et des règle4 auxquelles est soumis son mode d'action, aux lois générales et spéciales notamment aux lois sur les impôts locaux, sortes voies et communications, sur les constructions , sur l'alimentation publique, et sur l'assurance mutuelle.

2. — Les résolutions de la commission executive sont soumises d'une façon générale aux règles indiquées ci-dessus pour la tutelle de l'assemblée provinciale (art. 1er, § II, n° 3, p. 483.)

En outre, l'assemblée provinciale a le droit d'examiner et de I déférer à la justice, s'il y a lieu , les irrégularités commises dans la comptabilité et les actes de la commission executive qui ont donné lieu à des réclamations ou à des accusations de la part des organes du pouvoir central. — L'assemblée, ootre la vérification des documents relatifs aux mesures contestées, peut encore exiger des membres de la commission des explications personnelles touchant ces mêmes mesures et procéder, si elle le juge nécessaire, à une enquête locale par des personnes choisies dans ce but (art. 114-115).

Les membres de la commission executive ne peuvent être définitivement révoqués de leurs fonctions que par décision di premier département du Sénat : ils peuvent être suspendus temporairement de leurs fonctions par une décision de l'assemblée provinciale approuvée par le gouverneur de la province (art. 117).

Les particuliers, les sociétés et les institutions qui se croiraient lésés dans leurs droits civils par des actes de la commission executive peuvent recourir à la justice d'après les lois générales (art. 114) (1).

(1) Si Ton résume les diverses dispositions relatives à rassemblée provinciale, on verra qu'indépendamment do la surveillance exercée par le gouwr* neur, par lo ministre, et, en dernier ressort, par le premier département fc Sénat, le pouvoir central sVst réservé une grande influence : en effet, le prés-

Le gouverneur de la province est l'agent du gouvernement central. Il est assisté d'un sous-gouverneur qui le supplée au besoin, et d'une commission consultative ou Régence provinciale composée de quatre fonctionnaires.

Le gouverneur est seul compétent, dans la province, pour ce qui touche aux intérêts généraux, qui ne sont point placés dans les attributions de l'assemblée provinciale ; mais pour le surplus, il exerce seulement un contrôle et une surveillance:

dent de la commission executive est ù la nomination du gouvernement, et les membres en sont révocables par le Sénat; les fonctionnaires sont, sauf do rares exceptions, éligibles à rassemblée : ils ne sont mémo pas tous exclus do la commission executive.

Il serait difficile d'établir un rapprochement avec le conseil général français élu par le suffrage universel ot ayant des attributions d'un caractère plus général, dont quelques-unes mûmes sont véritablement politiques : toutefois, dans la sphère des intérêts locaux, le rôle des deux assemblées est à peu près identique. Les membres do la commission executive touchent un trailemont et exercent le pouvoir exécutif, rassemblée nomme dos fonctionnaires, ce qui n'a pas lieu en France. Mais la comparaison pourrait être faite sous beaucoup de rapports avec la Diète provinciale de Prusse, élue aussi par les Diètes de cercle qui ressemblent aux assemblées de district russes.

« Môme dans sa sphère propre, commo elle est définie par la loi, dit M. Wallace dans son ouvrage, le Zcmstvo (l'assemblée) n'a pas accompli ce qu'on attendait de lui. Le pays n'a pas été couvert d'un réseau de routes macadamisées et les ponts ne sont point du tout aussi sûrs qu'on pourrait le désirer; il n'y a encore que peu d'écoles de village, et les hôpitaux se rencontrent rarement. Peu ou rien n'a été fait pour le développement du commerce et dos manufactures, et les villages sont restés à peu de chose près ce qu'ils étaiont sous l'ancienne administration. En même temps, les taxes ont monté avec une alarmante rapidité ; et beaucoup do gens tirent de tout ceci la conclusion que le Zomstvo est une institution sans valeur, qui a accru les impôts sans fournir au pays aucun bénéfice en échange... Le Zomstvo a, néanmoins, fait beaucoup plus que la majorité de ses critiques ne le supposent. En premier lieu, il remplit assez bien les fonctions ordinaires de chaque jour, cl est très peu entaché de péculal et do goût pour les pots de vin. En second lieu, il a grandement amélioré la condition des hôpitaux, asiles d'aliénés et autres institutions do bienfaisance confiés à sa surveillance, et il a fait beaucoup, prônant en considération les moyens limités dont il dispose, pour la diffusion de l'instruction dans le peuple, en fondant des écoles do village et quelques écoles normales primaires... En troisième lieu, le Zcmstvo a créé un nouveau mode, plus équitable, de répartition des taxes, par lequel les propriétaires de domaines et de maisons supportent leur part dans les charges publiques.

l'exécution appartient, ainsi qu'on Ta vu, à la commission executive.

1. — Le gouverneur n'a pas droit de séance aux assemblées représentatives, et communique avec elles seulement par écrit Son droit de surveillance se résume ainsi : il a personnellement le droit de suspendre l'exécution des résolutions contraires aux lois et aux intérêts de l'État; il prend, aux frais de la province, les mesures nécessaires lorsque l'assemblée refuse de remplir les charges obligatoires ; enfin son approbation est nécessaire pour la mise à exécution de certaines résolutions spécialement déterminées. Le premier département du Sénat

Enfin, et co n'est pas son œuvre la moindre, il a créé un système d'assurances mutuellos contre l'incendie pour les villageois... Malgré ces résultats important*, il faut avouer que le Zemstvo est, dès à présent, dans an état quelque peu critique Il no jouit plus désormais do la confiance publique, et montre déji des symptômes évidents d'épuisement. Lo fait est reconnu par tout le monde, et le* meilleures autorités sont à peu près d'accord sur la cause du phénomène. Le gouvernement, disent-elles, conçut dans un moment d'enthousiasme le projet do confier au peuple son self-gouvcrnomcnt local; mais ensuite il s'en eflrayaet chargea de lourdes chaînes les jeunes institutions. Les assemblées furent obligées d'accepter comme présidents les maréchaux de la noblesse. Une limite fut placée à la répartition dos taxes commerciales et industrielles, et par conséquent la classo marchande cessa complètement de s'intéresser aux débats. La publicité «lui fut d'abord garantie aux Assemblées fut ensuite restreinte on donnant aui gouverneurs de province lo droit d'empêcher la publicité des procès-verbaux et autros documents. Ces restrictions, dit-on, ont rendu impossible toute action libre, vigoureuse... Quand quoi que ce soit va mal en Russie,il y a toujours uoe tendance à nffinner que le gouvernement est à blâmer, et on s'attend à ce que Sl-Félcrsbourg fournira le remède. Comme le gouvernement essaie de contrôler toute chose?, cette tendance est parfaitement naturelle, mais l'explication à laquelle elle donne naissance n'est pas entièrement satisfaisante par rapport au Zemstvo. S'il n'est pas niable que de nombreuses restrictions ont été apportées à sa liborU" d'action, il n'est pas niable non plus qu'une institution qui succombe si aisément a très peu de \éritable vitalité en elle. A mon avis, la cause de cet épuisement, d" cette îancrueur que !e Zemstvo montre à présent, gît beaucoup i»i".i? a\ant. «'i il faut la chercher dans l'une «les particularités essentielle de la m-.1nationale russe... )> FA M. Wallaei- ajoute plus bon : <■ .le crois qu'il serait injuste de critiquer sévèrement ur.e jeun- institution, animée de bonnes intentions «"» qui se trompe seulement par ine\péi ;■• 1 1 «•■•.. . Je suis enclin à croire qu'elle sur- \i\ra à sou t't.it présent de léihmje. ei acquerra graduellement une nouvelle rt saine \i(alité. à mesure que le peuple arrivera a sentir de plus en plus le besoin de ces e|ei-;.s qu'ellea été créée poy r lui f'.uirnir. .. » (Tnv.l net" >i>. 'le M. Dt'lkn'jer.)