DES SYSTÈMES ELECTORAUX, PROPOSES ET APPLIQUES EX FRANCE DEPUIS

1789. — D'après le projet de constitution présenté à l'Assemblée nationale les 27 juillet et 31 août 1789, les conditions requises pour

l'exercice du droit électoral étaient les suivantes :

Être né français; âgé de 25 ans, domicilié dans la commune depuis un an au moins ; payer une contribution égale à trois journées de travail. Les élections des représentants pour le Corps législatif, se faisaient à deux degrés. A cet effet, la France devait être divisée par circonscriptions de 50,000 âmes ; chaque circonscription Rêvait nommer 250 députés, qui éliraient parmi eux un représentant, ce qui devait donner, pour la France entière, environ 500 représentants. Le Corps législatif se composait de deux chambres, Tune de Sénateurs nommés par le roi ; l'autre de représentants, élus, delà manière qu'on vient de dire, par l'universalité des citoyens. Cette seconde chambre devait être renouvelée intégralement tous les trois ans.

Tel était le procédé de manifestation de la nation souveraine proposé par les législateurs de 89. On ne pouvait guère, ce semble, se montrer, sous une monarchie, et pour un début , plus soucieux de la liberté et des droits du peuple.

L'âge de 25 ans n'avait rien d'exorbitant : c'est encore celui exigé par le code pour contracter mariage contre la volonté des parents. La contribution de trois journées de travail n'était pas non plus onéreuse : on pouvait y voir un symbole plutôt qu'une condition; elle ajoutait à la dignité de l'électeur, et à la moralité même de la fonction.

La constitution adoptée par la Constituante, moins royaliste que le premier projet, se montre également plus exigeante vis-à-vis des citoyens pour la concession du droit de suffrage. Il semble que la prérogative du pouvoir ne puisse s'amoindrir, sans que la prérogative citoyenne ^'amoindrisse proportionnellement,

1791. — L'élection à deux degrés est maintenue, ainsi que l'âge de 25 ans accomplis, l'année de domicile, et la contribution de trois journées de travail. Mais on exige de plus que le citoyen ait prêté le serment civique; qu'il soit inscrit au rôle de la garde nationale, et Ton exclut les domestiques. Le citoyen qui satisfait à toutes ces conditions est citoyen actif. Le Sénat,

ou chambre haute, étant supprimé, le nombre des députés de l'assemblée unique croît d'autant : il est fixé à 745, d'après la triple base du territoire, de la population et de la contribution directe, en autres termes, de la propriété. L'assemblée doit être renouvelée tous les deux ans.

Je n'entends nullement blâmer ces diverses conditions , pas plus que les précédentes. Contentons-nous d'observer que la tendance de la Constitution de 91 est éminemment bourgeoise : encore un pas, et nous verrons exclure du suffrage universel les ouvriers, les salariés, jen un moi, toute la plèbe.

1798. — Projet de constitution girondine.

Le Corps législatif se compose d'une seule assemblée, qui se renouvelle tous les ans. L'élection n'a qu'une base, la population. Le suffrage est uni* versel et direct; mais la nomination du représentant se fait, par les mêmes électeurs, en deux scrutins, l'un de présentation, l'autre Sélection. La contribution de trois journées de travail est abolie; la domesticité exerce, comme le reste du peuple, le droit électoral ; l'âge reste fixé à

vingt-cinq ans. Outre les députés au Corps législatif, les citoyens sont appelés à élire, dans leurs assemblées primaires, tous les magistrats , administrateurs et fonctionnaires de la République , jusqu'au Conseil exécutif luimême.

1793. — Constitution jacobine. Il était difficile de se montrer plus radical que n'avait fait la Gironde, par la plume de Condorcet. Robespierre essaya pourtant d'enchérir sur ses rivaux : l'honneur montagnard le voulait ainsi. Le projet de Condorcet, afin de laisser aux électeur le temps de la réflexion, et de leur permettre a agir avec plus de maturité, avait établi la formalité, non pas de deux degrés d'élection, mais de deux scrutins. Robespierre voulut que l'élection fût immédiate, qu'elle se fit du premier coup : économie de temps peut-être, mais non garantie d'infaillibilité. Condorcet avait laissé la fixation de l'âge civique à 25 ans ; Robespierre l'abaissa à 21 : appel à la jeunesse, contre la virilité. Condorcet avait réservé à chaque assemblée primaire la faculté de présenter des observations sur les lois

votées et d'en provoquer sans désemparer la révision. Robespierre soumit la loi à l'acceptation du peuple. Il est vrai que cette acceptation est purement tacite, par conséquent insignifiante et de nul effet. Il dit : « Quarante jours après le vote » de la loi, si, dans la moitié des départements » plus un, le dixième des assemblées primaires » de chacun d'eux régulièrement formées n'a pas » réclamé, le projet est accepté et devient loi. » Application solennelle de la maxime : Qui ne dit rien consent. Il y eut cependant un point sur lequel Robespierre ne put s'élever au niveau de Condorcet, c'est celui qui concerne le Conseil exécutif, la magistrature et les autres fonction* naires, dont il voulut que l'élection fût faite, non pas directement par les assemblées primaires, mais à deux et même trois degrés. On voit ici que la dictature ne traite pas mieux le peuple souverain que ne fait l'autocratie : la loi que nous avons signalée tout à l'heure entre les moyens ( 1789-1791), se retrouve entre les extrêmes (1793, 17 février et 24 juin).

1795. — La dictature conventionnelle a pris

fin; mais , grâce à elle, les idées gouvernementales se sont relevées, le pouvoir s'est rassis. Le peuple souverain perd dans la considération publique. Suffrage universel à deux degrés; rétablissement de la condition censitaire, à l'exception des citoyens qui ont combattu dans les armées de la République. Cas d'exclusion nombreux. Deux chambres, nommées, il est vrai, toutes deux par le peuple. L'élection du Directoire exécutif réservée au Corps législatif ; la nomination d'une partie des agents du pouvoir enlevée aux électeurs et attribuée au Directoire.

Nouvelle confirmation de la loi citée plus haut. #Dans la démocratie comme dans la monarchie, la tension du droit civique est proportionnelle à la modération du gouvernement. Il n'y a d'exception à cette règle que dans l'autocratie, qui naturellement ne peut que nier son contraire.

1799. — Constitution consulaire. Bonaparte connaissait le peuple ; il savait comment on doit en user avec la multitude. Comme avec les chiens, disait-il, à .coups de cravache. Voici ce qu'il fit du suffrage universel : c'est un des chapitres

les plus intéressants de notre droit public.

« Art. 7. — Les citoyens de chaque arrondis- » sèment communal désignent par leurs suffrages » ceux d'entre eux qu'ils croient les plus propres » à gérer les affaires publiques. Il en résulte » une liste de confiance, contenant un nombre de » noms égal au dixième du nombre des citoyens » ayant droit d'y coopérer. C'est dans cette pre- » mière liste communale que doivent être pris * les fonctionnaires publics de l'arrondissement.

» Art, 8. — Les citoyens compris dans les » listes communales d'un département désignent » également un dixième d'entre eux. Il en ré- » suite une seconde liste dite départementale* » dans laquelle doivent être pris les fonclion- » naires publics du département.

» Art. 9. — Les citoyens portés dans la listé » départementale désignent pareillement un » dixième d'entre eux : il en résulte une troisième » liste qui comprend les citoyens de ce départe- » ment éligibles aux fonctions publiques na- » tionales.

> Art. 19 et 20. — Les listes de départements

» sont adressées au Sénat, qui élit; dans cette » liste, les législateurs, les tribuns, les consuls, » les juges de cassation, et les commissaires à la i comptabilité. »

Le Corps législatif est renouvelé tous les ans, mais par cinquième. — Le vote des lois est soumis à la même filière que les élections. La loi est proposa par le gouvernement, discutëcpar le Tribu nat, devant le Corps législatif, votée par celuici, au scrutin secret, et sans discussion , et sanctionna par le Sénat, qui a le droit d'en arrêter la promulgation, mais seulement pour cause d'inoonstilutionnalité. C'est le principe de la séparation des pouvoirs, appliqué à la confection de la loi.

Voici donc , d'un côté, quatre degrés d'élection; de l'autre, quatre degrés de législation. Si le peuple s'émancipe, si les législateurs se fourvoient, ce ne sera pas la faute de la Constitution. El qui élit le Sénat ? Le Sénat lui-même, plus tard l'empereur : ce qui formera un cinquième degré d'élection. Qui élit, sur les listes de département et d'arrondissement, les citoyens Us

plus propres à gérer les affaires publiques ? Encore l'empereur, toujours l'empereur, qui seul existe par lui-même; et qui, devenu chef d'une dynastie héréditaire, sacré par le prince des évêques catholiques, n'est ni élu, ni éligible, mais Dieudonné, incarnatiort surnaturelle du Peuple.

En nommant l'empereur à propos de la Constitution de 1799 r j'ai anticipé sur les dates. Les sénatus-consultes de 1802 et 1804 ne firent que développer et embellir ce système, ainsi qu'on peut voir par la Constitution de 1804 (voyez page 152); en 1807, le tribunat fut aboli. C'est ainsi que le peuple, d'après les constitutions de l'empire, était censé exercer sa souveraineté, faisant les lois et exerçant tous les pouvoirs, par ses élus.

1814. — Le système de la Charte est connu :

deux chambres, Tune inamovible et héréditaire ; l'autre éligible et renouvelable par cinquième tous les ans. Pour être électeur, il faut être âgé de trente ans et payer 300 fr. au moins de contribution directe ; pour être éligible, il faut être âgé de quarante ans et payer 1,000 fr. La puisai

sance législative s'exerce collectivement par la chambre des pairs et la chambre des députés.

Je n'ai ici qu'une observation à faire. La France, revenant en 1814 des extrêmes de la démocratie et de l'autocratie fia juste-milieu de la monarchie parlementaire, le système électoral qui, sous l'Empire, n'était déjà qu'un simple rouage, tandis que sous la République il était la base même de l'État et la source de tout pouvoir, descend ici au rôle matériel de contrepoids. C'est la bourgeoisie censitaire faisant équilibre à la couronne, assistée de la chambre haute, du clergé^ et de toutes les influences du pouvoir et du budget.

4815. Acte additionnel aux constitutions de l'Empire.— Imitation de la Charte de Louis XVIII, sauf les points suivants : 1° Les députés sont élus par le suffrage universel, mais à deux degrés ; de plus, il y a des représentants spéciaux de la propriété et de l'industrie; 2° l'empereur n'est pas tenu de prendre ses ministres dans la majorité des chambres ; il fait soutenir sa politique par des ministres d'État, sans portefeuille.

Par là il se réserve le moyen d'éluder le système parlementaire.

1830. Révision de la Charte. — Les chambres partagent dvec la couronne l'initiative de la loi. On abaisse le cens électoral et d'éligibilité : ce qui veut dire qu'on renforce le contre-poids opposé à la couronne, en même temps qu'on fait un pas vers la démocratie, sans toutefois introduire le peuple dans les comices, ce que le justemilieu, avec toute sa modération, ne supporterait pas.

1848. — Triomphe de la démocratie. Le suffrage universel et direct est rétabli, mais ne s'applique qu'aux élections pour les conseils municipaux et généraux et pour l'assemblée na* tionale ; tous les fonctionnaires publics, à l'exception du président, qui est élu pour quatre ans par le peuple, restent à la nomination du pouvoir exécutif. L'assemblée législative est unique ; le président lui est subordonné ; l'élection a pour base unique la population. Le suffrage universel devient la partie fondamentale du système : du reste, nouvelle confirmation de

la loi plusieurs fois déjà mentionnée : quand le gouvernement se roidit, la souveraineté populaire décline. C'est ce qu'a démontré la loi restrictive du suffrage universel, du 31 mai 1849.

1852. — Le système électoral adopté par la constitution de Napoléon III est le même au fond que celui de 1848; il n'en diffère que par des modifications de détail assez nombreuses, mesures de précaution contre l'effervescence populaire. Le suffrage universel et direct, au rétablissement duquel le coup d'État du 2 décembre a dû son triomphe, est incompatible avec une constitution impériale. Nous reviendrons sur ce sujet dans le chapitre consacré à l'examen de cette constitution.

Il résulte de la revue que nous venons de faire, que, comme le nombre des gouvernements possibles, entre les deux extrêmes absolus de l'autocratie et de la démocratie, est illimité , tout de même, le nombre des systèmes de production du peuple souverain , autrement dits systèmes électoraux, correspondants à ces formes diverses de gouvernements, est aussi illimité.

Or, parmi celte multitude de systèmes, par lesquels la nation souveraine, aussi bien sous le régime monarchique que sous le régime démocratique, tend. à se manifester, quel est le meilleur, le plus libéral, le plus véridique, le moins sujet à faillir ?

Je réponds ici comme je l'ai fait déjà à propos des constitutions : Tous ces systèmes se valent, tous ont leurs avantages et leurs vices ; il serait absurde d'exprimer une préférence quelconque, pas plus en faveur du suffrage universel et direct, dont nous connaissons les hauts faits, que du système censitaire à 300 fr. et à 1,000, dont l'insolence et l'illogisme nous révoltent.

Et la raison de s'abstenir ici de toute préférence est aussi simple que péremptoire : c'est que toutes ces utopies électorales, imaginées par des empiriques, sont des réductions arbitraires, des mutilations d'une synthèse qui réunit, comme elle le doit, tous les éléments opposés, et cela précisément parce qu'ils sont opposés; synthèse qui exclut tout antagonisme, assure à la fois et l'équilibre du gouvernement et la souveraineté

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du peuple, mais dont l'application n'a rien de commun avec la routine de nos praticiens. Je Tais tâcher de me faire comprendre.

Une nation qui se fait représenter doit être représentée dans tout ce qui la constitue : dans sa population, dans ses groupes, dans tontes ses facultés et conditions. Telle constitution admet le suffrage universel et direct, mais en fixant le maximum de l'âge requis à vingt-cinq ans; telle autre l'abaisse à vingt-un ans. Une troisième, comprenant qu'en fait d'opinions, comme en fait de richesse et d'intelligence, l'inégalité règne partout ; que la multitude ne fait que suivre, et que l'initiative des idées est le fait d'un trèspetit nombre; qu'en un mot, il ne suffit pas de compter les suffrages, mais qu'il importe encore de les peser : une troisième, dis-je, admettant le principe du suffrage universel, en règle la pratique â deux ou plusieurs degrés. D'autres se disent que la population n'est pas la seule base d'un système électoral ; qu'il faut encore tenir compte des agglomérations, de l'industrie, de la propriété, etc. Enfin, à propos des exclusions

nombreuses que se permettent les systèmes soidisant les plus larges, les plus populaires, les plus libéraux, on s'est demandé si le droit électoral pouvait se perdre par le fait d'aucune situation ; pourquoi les femmes et les jeunes gens au-dessous de vingt-un ans en étaient exceptés ; pourquoi ces excommunications terribles prononcées contre les condamnés, les faillis, les immoraux, etc., les domestiques, mendiants, vagabonds, etc.?

A ces interpellations, il n'a été rien répondu de solide : on a dit qu'il répugnait d'opposer le vote des enfants et des femmes à celui des maris et des pères ; que ce serait amoindrir l'autorité paternelle et conjugale, et allumer, à propos de politique, la discorde au sein des familles ; qu'il en était de même pour les domestiques, dont on ferait autant d'ennemis, d'espions et de traîtres dans la maison de leurs maîtres, quand ils ne seraient pas de simples créatures ; qu'il répugnait encore plus de mettre sur la même ligne l'honnête homme et celui qui a subi la note d'infamie ; que, faire violence sur ce point à l'opi-