LE THÈME LÉGISLATIF

La préparation et l'élaboration des lois s'effectuent dans beaucoup de pays, et en France en particulier, d’une façon très défectueuse.

Le plus généralement, la constitution ne précise que les règles de forme, de préparation des lois; leurs règles d’élaboration plus précisément. Au contraire, la préparation technique des lois est laissée au hasard des circonstances. Le problème se présente ainsi : on a besoin de donner une solution à une difficulté de fait; on rédige un texte; sans se préoccuper du reste, on va, selon la formule consacrée, au plus pressé. C’est à peu près tout ce dont on se préoccupe : résoudre une difficulté, tout au plus il s'agira uniquement d'éviter que la nouvelle disposition soit en contradiction avec d’autres textes; et encore, depuis une dizaine d'années nous voyons des contradictions insolubles entre les diverses lois; le plus souvent on se contente de dire, « les dispositions en contradiction avec celles-ci sont abrogées ».

A plus forte raison, n'ira-t-on pratiquement jamais jusqu'à se demander s’il existe entre les différents textes une harmonie de principe. Une difficulté de fait est survenue; elle est tant bien que mal résolue; que demander de plus ? Il semble bien qu'un tel procédé d'élaboration des lois est une règle à peu près générale; le caractériser comme désastreux n'est pas s’avancer beaucoup.

On ressent aujourd’hui plus ou moins nettement la nécessité d’une vaste réorganisation sociale. Mais pour cela il faut un plan d’action législative.

Il doit y avoir un idéal dans l'Etat. En conséquence, une doctrine législative précise et connaissable par tous doit être établie à l’avance.

Une doctrine peut être connue de tous, en effet, grâce aux moyens modernes de diffusion, maintenant encore négligés, comme complément de l’action législative (1).

L'idéal ainsi précisé doit être général, très vaste, et cependant aisément définissable, c’est-à-dire pouvant se concrétiser en un ensemble de buts de plus en plus réduits et de plus en plus de chacun, compréhensible de tous.

Une réforme doit être une vue d'ensemble et dépasser le cadre habituel du juridique jusqu’au social le plus profond. Les buts doivent être conformes les uns aux autres et se rattacher aux vastes buts d’ensemble.,

C'est pour cela qu'une vision du politique doit être en même temps juridique. Il doit y avoir un lien logique très apparent entre le juridique et le politique.

On peut ainsi formuler deux conditions 1°) Chaque norme doit avoir un but connu.

2°) Chaque but concret doit être conforme au but supérieur selon le principe de la cascade des buts.

La préparation du thème législatif doit remplir elle-même deux conditions

1°) Eclairer les assujettis sur les buts du législateur (2) et par là sur les interprétations possiblas des lois existantes (3).

(1) Le juriste hongrois, D' Barna HORVATH remarque très justement : « La politique du droit en tant que politique de la justice est dans une mesure de plus en plus large politique du savoir. Depuis la Politeia de PLATON, cette vérité n’a jamais été aussi actuelle que depuis que des puissances planifiées et systématiques se sont installées, qui avec une propagande inouïe.., témoignent que le savoir est l'arme la plus puissante de la politique du droit ».

HORVATH : Rechissoziologié, BERLIN, 1934, page 265

Beaucoup de juristes ne se rendent pas encore bien compte de cette évôlution, de ce que les moyens de propagande ont modifié une situation qui, pour eux, n’a pas réellement changé, quoique parfois ils mettent l'accent dans leurs travaux sur la nécessité de se rapprocher du « réel concret ».

(2) 11 n'empêche que, dans l’état de découragement qui, aujourdhui, a gagné la Nation entière, le chef politique qui aurait une idée et qui la proposerait en termes clairs, l'application, en fût-elle très douloureuse, trouverait un peuple prêt à tout subir », François MAURIAC écrit cela dans Le Figaro; il n’v a pas besoin d'être juriste et spécialiste pour le comprendre et en sentir la vérité.

(3) Cf. E. EHRLICH qui écrit : « La loi reste souvent inconnue pour de larges masses, souvent elle est impraticable. D'ailleurs les parties qui pourraient s'en prévaloir n'ont pas les moyens matériels pour faire aboutir leurs prétentions ou encore n’ont pas de confiance en les

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2°) Permettre aux assujettis de prévoir les changements possibles de législation et de prendre leurs dispositions grâce à la connaissance de la, volonté du législateur, de telle sorte qu'ils ne soient pas lésés, comme ils le sont toujours quand il y a une nouvelle loi dans un régime dont on ne sait rien des buts; ce danger serait particulièrement grand dans notre conception, car nous souhaitons des changements constants et profonds de législation et nous serions alors en contradiction avec nos principes mêmes, qui prescrivent un devoir de sécurité (4).

Le législateur ne doit alors appliquer qu'un principe connu et rendu populaire, de telle sorte que

a) Le peuple n'obéisse pas seulement par peur de la sanction, ou selon un vague respect de la forme Loi, mais parce quil a foi en l’ordre social, dont la mesure en question lui apparaît clairement comme une réalisation concrète. C’est ainsi que les premiers républicains suivaier. les lois de la République, car ils voyaient en chacunz d'elles l'image de la République, leur idéal (5).

Par la suite l'idéal n'existait plus, on ne voyait que la loi en elle-même, c’est-à-dire rien qu’une norme assortie d’une sanction organisée, ce qui n’impressionne guère que les techniciens; ce qui, en tout cas, ne peut être l'objet d’une conviction {6). \

autorités. pour toutes ces raisons, et. d’autres encore, la partie du droit qui n'est presque jamais appliquée, dépasse et de beaucoup celle qui est utilisée par les tribunaux. Le nombre des paragraphes du Code civil autrichien qui n'ont laissé aucune empreinte sur la vie pratique, doit être évalué à plus d'un tiers. Parmi ces paragraphes morts, il en est qui auraient pu avoir une portée considérable ».

E. ERLICH : Grundlegung der Soziologie des Rechts, LEIPzIG, 1913, page 297, j

(4) Qu'on songe à l’exemple du prêteur romain qui, au moment de son entrée en fonction, publiait un édit pour donner connaissance aux citoyens du programme de réformes qu’il se disposait à réaliser durant sa magistrature £ VE

(5) Comme dirait Maurice HAURIOU : ils « communiaient » dans l'idée de l'œuvre commune. |

Maurice HAURIOU : Théorie de l'Institution et de la Fondation.

(6) 11 y a aussi cette sorte d'oubli, fréquente Chez beaucoup, de la réalité d'une vie sociale autre que sa propre vie individuelle; c'est ce que dit fort bien HUBER : « Le législateur doit réveiller par des méthodes spéciales la conscience des individus quant à leur position dans la société. L'individu pris par les soucis quotidiens de la vie oublie facilement sa position dans la société et il est, par conséquent, nécessaire que l'activité de l'individu par rapport à la communauté doit être aménagée de telle Se qu’elle prenne ses idées de base ailleurs

a s futilités quotidiennes ».

te und Rechtverwirklichung, BASEL, 1921.

Tout ce qu’on peut exiger quand on présente une telle loi est l’obéissance passive. |

b) La connaissance de la loi est aussi bien meilleure quand on comprend le but d'ensemble du législateur. Si l'on en a connaissance on sent en quelque sorte déjà l'existence des normes qui en seront l'application. Par exemple, en 1940, très peu de réformes furent réalisées et cependant les couches

inférieures de la société pensèrent que beaucoup étaient mises

en œuvre selon les principes que le gouvernement proclamait ou qu'on lui attribuait. Et on vit ainsi des organismes qui n'avaient aucun caractère légal jouir d’une autorité dont ils n'avaient même pas conscience qu’elle était usurpée. Cela tout simplemenñt parce que tout le monde pensait plus ou moins que le régime intérieur total serait modifié rapidement, alors qu’en vérité les changements législatifs furent lents à pénétrer dans l’organisation sociale et leur pénétration plutôt indirecte.

. Le législateur doit donc profiter de ce phénomène psychologique pour rendre plus admissibles ses réformes.

On pourrait alors être tenté de nous dire que le système que nous proposons est en somme réalisé par le régime parlementaire, l'électeur ayant élu le député sur un programme. Mais nous ne croyons pas qu'il en soit ainsi en réalité.

En vérité, par la théorie du mandat général, le député ne s'engage pas ou fort vaguement par son programme, et la réalisation de celui-ci n’est pas le critère des électeurs pour juger à l’œuvre le député. Ce critère est « réaliste » : le député a-t-il rendu les services escomptés de lui ? D'ailleurs le député, bon orateur et adroit, arrive toujours à expliquer son vote.

Son programme, qui est d’ailleurs perdu dans la multitude des autres, ne compte guère qu’au moment des élections.

Etablir un thème législatif nous semble donc le seul moyen pour obtenir un assentiment réel à la loi. Non pas l’assentiment tel que celui que traduit l’obéissance atone, irrespectueuse et sceptique de nos jours, mais un assentiment actif à la loi à travers laquelle le but profond de l’ensemble est clairement visible pour les assujettis. Nous dirons, après Maurice Hauriou, il faut obtenir un assentiment actif (7).

Pour cela il faut que ce thème législatif n’apparaisse pas

. (7) Cf. Maurice HAURIOU : Droit constitutionnel, 1933. L'auteur décrit cet assentiment actif à propos de sa théorie de la souveraineté et de la sujétion.

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comme un résultat sans histoire, mais comme le produit d’une lutte, d’une volonté délibérée dans laquelle tous les éléments de la nation sentent leur participation active. Ainsi des gouvernements, pendant des mois et des mois, ont proclamé leurs ‘buts législatifs,: mais jamais l’assentiment actif n’est venu vers eux, parce qu'on ne demandait pas cet assentiment, on ne demandait que l’obéissance passive.

Il est d'autant plus difficile de demander aux individus une adhésion active aux dispositions techniques des lois que le législateur se désintéresse le plus souvent de l'incidence de celles-ci sur la vie sociale. Il se peut fort bien que les buts du législateur qu'il voulait réaliser dans la loi fussent excellents. Mais comme il ne dispose en général d'aucun moyen de prévoir les effets de cette loi dans le temps, ceux-ci pourront être contraires aux buts que le législateur voulait réaliser. Il faut donc que l'incidence effective de la loi dans la vie sociale soit étroitement surveillée, contrôlée, C’est cette question qui va faire l’objet du chapitre suivant.