CHAPITRE XI

LE CONTROLE DE L'ACTION DE LA LOI

Nous avons exposé de quelle façon nous entendions que soit compris le contenu du droit naturel, comment le législateur doit, pour appliquer le droit naturel, aller jusqu’au fond de la matière sociale et suivant un but conforme au but suprême du droit, but de plus en plus concret à mesure qu'il rentre dans la matière des faits. Le législateur devrait appliquer ainsi les idées exprimées et contenues dans un thème législatif qu'il devrait élaborer afin de ménager une certaine sécurité, malgré toutes les réformes constantes et profondes et pour obtenir l’adhésion la plus parfaite possible à la loi.

Mais une fois cette norme posée, quelle que soit sa place dans l’échelle des normes, quelle que soit la place du but qu'elle envisage de réaliser parmi l'échelle des buts, le rôle de création de la loi pour le législateur est-il réellement terminé? Toute technique s’arrête-t-elle là?

Oui, semble-t-il. C’est bien ce qui se passe à peu près partout, particulièrement. en France : la loi, une fois créée, l'Etat ne-se préoccupe plus ni de ses effets, ni de son sort.

On a produit de façon plus ou moins cohérente une loi, c'est-à-dire que quelques députés ou qu'une autorité législative quelconque a stipulé une norme; celle-ci une fois promulguée par le Président de la République ou le Chef de l'Etat, tout est dit, tout est fini. À moins qu'elle ne crée un scandale particulièrement grave et apparent, l'Etat ne s'en préoccupe plus. Seuls quelques juristes, techniciens sans espoir, mais pleins de conscience, porteront un jugement favorable ou défavorable sur sa mise en application, mais quant à l'incidence de loi nul ne s’en souciera.

Le législateur, lui, presque par principe reste absolument étranger à l'application de la loi. Le juge l’appliquera aux conflits, l'administration, si c’est une loi qui a un caractère

administratif, la fera respecter, en appliquera la sanction, mais c'est tout.

Cela est tellement constant que nous ignorons absolument si les lois non abrogées le sont par désuétude et qu'on peut fermement discuter de la question. On a donc bien perdu de vue le sort de la loi depuis sa promulgation pour en arriver à ne plus même savoir si elle existe ou non encore comme norme.

. Nous avons présent à l'esprit le spectacle (qu’on pourrait présenter comme plaisant), de lois qui n’ont jamais été ni appliquées, ni abrogées, dont l'existence est plus ou moins conforme à la Constitution, mais dont tout le monde ignorera toujours si elles peuvent être ou non appliquées. C'est le cas de nombreux décrets-lois de 1935 dans le maquis desquels on se garde bien de pénétrer, qui ont réalisé des réformes qui ne furent jamais appliquées et dont certaines seraient d’ailleurs assez heureuses. | = De telle sorte qu'on ignore souvent quelle est la solution législative à une question. On ne s'intéresse qu'à la plus connue, la question d’antériorité des lois contradictoires n'étant pas toujours d’un parfait secours.

De nombreuses lois ont atteint des résultats contraires à l'intention du législateur; elles n’en subsistent pas moins.

Cela paraît incroyable à une époque où triomphe la technique, la rationalisation dans tous les domaines; cela est pourtant ce qui se passe dans notre pays, comme dans bien d'autres.

Est-ce nécessaire ? Il nous semble bien que personne ne répondra affirmativement, Encore, si ce n’était que le résultat d'un incident passager, mais c’est le régime normal, on devrait même dire voulu.

Si l’on posait cette question, qu'on ne pose guère en pratique, il semblerait que tout contrôle de l’action de la loi serait défini comme contraire au principe de la séparation des pouvoirs, car on ne peut appeler contrôle même seulement juridique de l’action de la loi, cette sorte de contrôle qu'est celui qu’exerce, à la demande des parties seuleraent, la Cour de Cassation sur l'application des lois, faite par les tribunaux.

C'est, en effet, seulement l'organe chargé d'exécution qui se contrôle lui-même; or, il peut justement se tromper sur les sens, la portée de la loi. Ce n’est pas lui qui a fait la loi: mais le législateur et dès lors le but de la loi n’est pas néces-

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sairement suivi, ce n'est pas dans les travaux préparatoires qui sont ténébreux qu'on peut voir l'indication du but poursuivi; il n’y a donc aucun contrôle pratique de ce but.

Il reste encore une deuxième question, la question du contrôle de l’action matérielle de la loi. Là absolument aucun contrôle. La solution de cette question est absolument laissée au hasard. Comment et dans quel sens cette loi a-t-elle transformé la vie sociale. Question sans réponse actuellement.

Mais n'y a-til donc aucun contrôle possible de l’action de la loi, Nous pensons qu'un tel contrôle peut être organisé.

Pour cela nous distinguerons deux questions 1° Contrôle de l’action juridique de la loi;

2° Contrôle de l’action matérielle de la loi.

SECTION I

Contrôle de l'action juridique de la Loi

Il s’agit du contrôle de l'application de la loi par le juge.

Pour les théoriciens du « droit libre », cette question ne se pose vraiment pas. Le juge n’a à appliquer la loi que fort peu souvent, le plus fréquemment, c'est en conscience qu'il juge et c'est justement à cette conscience qu'on devrait faire confiance.

Aucun contrôle n'est alors concevable, puisque c’est la conscience du juge qui est source de droit dans l'immense majorité des cas.

Mais le magistrat juge-t-il en conscience? On ne peut guère le croire; il juge la plupart du temps d’après des conceptions formées à priori, conceptions qu'il a de la vie, conceptions qui ne lui sont pas tellement personnelles, mais qui marquent son adhésion à des conceptions plus ou moins répandues de l’ordre social et de l'esprit humain. Le nombre d'idées non approfondies que l’homme trouve toutes faites dans son esprit est incroyable, de telle sorte que c’est confier le droit au hasard des dispositions fort variables des juges; car en fait le juge s'inspire beaucoup plus des conceptions courantes que du fond de sa conscience. On peut être, sans trop de présomption, persuadé que si un théoricien de droit

libre avait quelqu'un à juger, il le jugerait plutôt d’après son système, d’après une conception, que d’après sa conscience. Si les juges ne jugeaient vraiment que d’après ce qu'il y à au fond de leur conscience, peut-être y aurait-il unité de jugement, les concepts profonds et essentiels étant peut-être identiqus chez tous les hommes; mais ce substrat n'apparaît que fort rarement dans la vie.

On ne peut donc affirmer que le contrôle juridique de l’action de la loi doive par sa nature même échapper à l’action du législateur, qu’il est et doit être laissé à la discrétion du Auger. |

D'ailleurs, la plupart des auteurs ne vont pas jusqu'au bout des conclusions des défenseurs du droit libre. Le doyen Maurice Hauriow disait : « Le juge a la possession de la loi »; justement la question est de savoir si le législateur doit se dessaisir de la « possession » de la loi en faveur du juge. Doit-il lui abandonner la loi comme un propriétaire abandonne son bien, soumis à la possession d’un tiers, sans aucun contrôle. Doit-il ainsi abdiquer, une fois la loi promulguée, toute intervention directe sur elle.

Rien n'implique nécessairement la solution traditionnelle. Lorsqu'une personne charge une autre d’un mandat limité, par exemple appliquer telle mesure, elle garde un contrôle direct sur l'application qui est faite de la mesure; de même lorsque l'Etat prend une décision en matière administrative l'administration l’applique, mais le contrôle de l'Etat en tant que législateur de la décision est toujours possible; pour la loi doit-il en être différemment Le législateur ne peut-il donc rien sur elle, une fois qu’elle est promulguée ? Actuellement, en France, il ne peut que la rétracter en l’abrogeant, c’est tout : il n’a aucun contrôle juridique sur son application, car supprimer une loi, même seulement la modifier, n’est pas en contrôler le fonctionnement.

Cependant ce contrôle serait possible logiquement sans que pour cela le véritable principe de la séparation des pouovir (1) soit violé, c’est-à-dire l’idée qui est à sa base, la volonté d'éviter l'arbitraire; or, ici justement la violation formelle du principe n'intervient que pour rendre impossible

(1) Nous prenons le cas le plus défavorable à l'exercice de ce contrôle: nous supposons que l’on désire être fidèle au principe de la séparation des pouvoirs, en fait ce principe est, dans bien des cas abandonné. ? Ne

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un arbitraire de fait. L'idée qui est à la base du principe est sauve. C'est en appliquant le principe de la séparation des pouvoirs, comme on le fait actuellement, qu'on viole son but, car l'arbitraire peut provenir du non-contrôle de l’action juridique de la loi, 44

Pour assurer ce contrôle nous sommes loin d’être dépourvus de moyens; nous disposons de techniques dont les unes sont préventives, les autres à posteriori.

1. Les moyens préventifs. — Le législateur devrait donner une version officielle des travaux préparatoires et non pas seulement l'opinion de gens dont on se demande quelle a pu être l'influence sur la solution définitive. On ne devrait pas chercher, en effet, une simple explication de la loi en tant que contenu technique dans les travaux préparatoires, mais l'énoncé clair, précis, pourvu d’un caractère officiel, du but et non pas seulement des motifs de la loi.

Une telle réalisation ne peut présenter de difficultés, étant donné le principe que nous avons énoncé de la concrétisation des buts; les travaux préparatoires ne seraient plus alors de vagues considérations pragmatiques.

Ils ne seront pas consultés par le juge, pour se faire simplement une opinion, mais le législateur indiquera par eux au juge, de façon précise, le but qu'il a recherché, où il a puisé la source des diverses dispositions de la loi. Par là même il indiquera au juge l'importance relative des différentes solutions, s’il en souhaite l'application inflexible ou au contraire par paliers progressifs, nuances que déjà commencent de présenter la distinction des lois d'ordre public et des lois ordinaires. Cette indication faisant corps avec la loi lierait juridiquement le juge, s’imposerait comme obligatoire à lui dans son intégralité,

On pourrait peut-être objecter que cela fait double emploi avec l'idée d’un thème législatif à poursuivre. Nous ne le pensons pas. En effet, le thème législatif, tel que nous l'avons défini, n'oblige pas le juge, l'énoncé préliminaire, au contraire, lierait le juge.

L'’énoncé du but se distinguerait tout de même du contenu de la loi, car il ne s'adresse qu’au juge pour les cas non prévus et non aux parties. Cela ne rendrait pas plus complexe la connaissance des lois, au contraire.

Une force juridique serait ainsi détachée qu'on pourrait

appeler la déclaration préliminaire, Il semble que ce système soit appliqué dans une certaine mesure en Angleterre.

Ce sont là des moyens préventifs. Seuls ils seraient insuffisants. Il reste la question de savoir comment pourra s’effec- . tuer le contrôle juridique pendant l’action de la loi? Nous rencontrons ici l’aspect le plus grave de la question.

>. Moyens de contrôle pendant l'action. — Le contrôle doit être ‘créé de toutes pièces. Il semble très aisé d'établir l'organe de ce contrôle. Il s'agirait par exemple de créer dans chaque ministère compétent, pour les lois qui dépendent de leur domaine, une commission qui examinerait chaque année l'application des lois faite par les juges. Le procès-verbal de ces commissions donnerait des indications aux juges sur l'interprétation qu'ils doivent donner de chaque loi en particulier; si cette interprétation paraît hasardeuse ou seulement disparate selon les tribunaux, la commission procéderait à la rédaction d’une déclaration sur l'interprétation à suivre à l'avenir.

La constitution girondine prévoyait un procédé analogue en donnant à la Cour de Cassation le pouvoir de demander au législateur des éclaircissements sur les lois votées.

En même temps ce procès-verbal contiendrait des décisions sur les points qui, dans la loi, étaient incomplets et achèverait la concrétisation du but du législateur.

La création de ces commissions ne poserait pas de problèmes nouveaux dans les rapports ‘de l'exécutif et du législatif. En effet, ces commissions auront un pouvoir de surveillance et d'initiative mais non de décision, en ce sens que leur interprétation des lois ainsi que leurs concrétisations des buts des lois, seront soumises au pouvoir législatif pour homologation; mais connaissant la lenteur des régimes parlementaires, cette homologation serait acquise si elle n’était pas refusée dans un certain délai.

Il n'y aurait là rien de particulièrement révolutionnaire; au strict point de vue juridique cela consisterait simplement, somme toute, à augmenter le domaine des lois interprétatives et de rationnaliser ce procédé.

Au point de vue du trouble qu'un tel système serait susceptible de causer aux particuliers qui ont des intérêts en cause, il y a lieu de croire qu'il serait très faible et que tout scrait profit par la réalisation du contrôle.

Ces déclarations n'auraient d’ailleurs aucun effet sur les déci-

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sions prises, car elles ne sont pas un recours supplémentaire pour les parties, mais sont des décisions à effet pour l'avenir; ces déclarations feraient — par la suite — corps avec la loi. Nous pensons ainsi éviter cette jurisprudence tantôt contradictoire et variable, parfois audacieuse, tantôt réactionnaire jusqu'à l'excès, représentant des conceptions diverses ron seulement sur la loi en question, mais aussi sur l’organisalion sociale tout entière, selon la formation des juges.

SECTION Il

Contrôle de l'action matérielle de la Loi

C'est le problème de l'incidence des lois. Il a été étudié pour les lois fiscales (2), mais jamais à notre à connaissance le problème n'a été posé sur un plan général.

Or, comme l'incidence de la loi n’est qu'un fait matériel, il peut donc être constaté et vérifié ; nous disposons de quelques moyens techniques.

Les études statistique et théorique ne sont encore que peu développées mais leur nécessité seule serait déjà susceptible de leur donner un grand développement, ce qui les empêche de donner de sérieux résultats est surtout le peu d'intérêt qu’elles suscitent. On pourrait, en outre, charger de cette mission technique les mêmes services qui assureraient le contrôle juridique de l’action de la loi. C’est une œuvre de recherche qui nous semble fort utile et sur laquelle nous n’avons actuellement que des indications assez vagues.

Mais nous allons retrouver cette question et l’étudier sur un plan plus large dans un chapitre que nous appellerons Réforme juridique et réforme sociale.

Efforçons-nous tout d’abord de rechercher les obstacles pouvant arrêter ou fausser l’œuvre du législateur.

(2) En particulier par M. MARCHAL dans son livre : Rendements fiscaux et Conjoncture, PARIS, 1942.

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