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Black, attorney général, consulté sur ce point, condamna énergiquement l'attitude du Président, qui devait aboutir, dit-il, à la reconnaissance tacite de la désaffectation ouverte des Etats du Sud.

Dans son message du 3 Décembre, Buchanan, inspiré par les suggestions de Black, condamne le principe de sécession en termes énergiques : « Un tel principe, dit-il, ne s'accorde ni avec l’histoire, ni avec la nature de la Constitution fédérale : la sécession n’est ni plus ni moins qu’une révolution. » |

Passant de la question théorique à la question pratique, à savoir quels moyens légaux pouvaient être employés pour ramener les Etats dissidents à l’obéissance, Buchanan adopte purement et simplement l’avis de Black dont voici les points les plus saïllants :

< En de telles circonstances, dit Black, envoyer des troupes dans un Etat pour lutter contre le peuple, serait tout simplement lui faire la guerre. Les lois existantes volacent le gouvernement fédéral seulement sur la défensive. On ne peut employer la force que pour aider les Cours dans l’exécution de leurs jugements (9). »

« Or, dit à son tour Buchanan, toute la machine fédérale nécessaire à la distribution des remèdes de justice au peuple a été détruite dans la Caroline du Sud, et il serait difficile, sinon impossible de la remplacer. » N'ayant le pouvoir de faire appel à la force armée que pour aider les Cours, le gouvernement fédéral ne peut, selon lui, l’utiliser dans un Etat où nulle autorité judiciaire n'existe plus et où toute la population ferait bloc pour s'y opposer. « La constitution se demande Buchanan, a-t-elle délégué au Congrès le pouvoir de réduire à la soumission un Etat qui cherche à se séparer de l’Union ? » Voici sa réponse, qui reconnaît purement et simplement l'impossibilité dans laquelle se trouve le gouvernement central de faire échec

(9) WILLOUGHBY, Op, cit. p. 71

aux menaces sécessionnistes des Etats du Sud.

« Après sérieuse réflexion, je suis arrivé à la conclusion qu'aucun pouvoir de ce genre n’a été délégué au Congrès, ni à aucun autre département du gouvernement fédéral. L'emploi de la force contre un Etat ressemblerait plus à une déclaration de guerre qu'à une coercition et serait probablement interprétée par l'Etat attaqué comme une résiliation de tous les pactes antérieurs qui pouvaient le lier. Notre Union repose sur l'opinion publique et ne peut être cimentée par le sang de citoyens versé dans une guerre civile. Le Congrès possède de nombreux moyens de transaction, mais on n’a pas placé le glaive dans sa main pour protéger l’Union par la force (10). »

Devant son refus de traiter avec les commissaires de la Caroline du Sud, le message de Buchanan fut fort mal accueilli par le Sud.

Le 20 décembre 1860, la Convention de la Caroline du Sud réunie à Charleston, rendit une ordonnance « pour dissoudre l’Union existant actuellement entre la Caroline du Sud et les autres Etats sous la dénomination d’Etats- Unis d'Amérique (11) ». Dans cette Ordonnance, la Caroline du Sud, « après avoir repris au milieu des Nations sa place de peuple séparé et distinct » expose « les causes immédiates qui l'ont conduite à la séparation ».

Elle se refère d’abord à la Déclaration de 1776 qui disposait que « les Etats étaient et avaient le droit d’être des Etats iibres et indépendants » avec tous les pouvoirs que ces qualités pouvaient leur conférer. « Dès qu’une forme de gouvernement devient inadéquate à atteindre le but pour lequel il a été établi, c’est le droit du peuple de le transformer ou de le détruire, et d’instituer un nouveau gouvernement (12) ». >

La Déclaration d’Indépendance, selon la Caroline du

(10) WILLOUGHBY. Op. cit. p. 72.

(11) BACON'S GUIDE TO AMERICAN POLITIC'S - p. 52, (12) BACON. Op. cit. p. 53.

PHRQ | 1}, D 2288

Sud, avait donc consacré deux grands principes de science politique : le droit de self-government pour chacun des Etats, et le droit pour le peuple d’anéantir un gouvernement devenu oppresseur au lieu de protecteur de ses droits naturels. Ces deux principes survécurent à la Constitution fédérale de 1787. 3

La Caroline du Sud, ensuite, invoque les termes mêmes de la Constitution. La Constitution fut établie, selon elle, pour former « une plus parfaite Union » et créa donc, à cette fin, un gouvernement fédéral « qui reconnaissait les Etats comme égaux entre eux, ayant un contrôle séparé sur leurs propres institutions ».

En outre, l’Esclavage y était reconnu, puisqu'on prévoyait diverses mesures concernant les esclaves fugitifs, l'impôt spécial sur les esclaves et le droit de représentation.

<Nous déclarons, dit enfin la Caroline du Sud, que notre gouvernement est issu d’un contrat; que dans tout contrat, l'obligation est mutuelle; que lorsqu'une des parties refuse d'exécuter son engagement, l’autre partie est relevée de son obligation, et que, lorsqu'il n’y a pas d’arbitre suprême, chacune des parties est remise à son propre jugement pour décider ce qu’il lui convient de faire et en accepter les conséquences (13) ».

La Caroline du Sud constate que le gouvernement fédérai à failli à la tâche pour laquelle il a été établi, en soutenant l'agitation des états abolitionnistes. Elle constate en outre que le parti abolitionniste devait prendre le pouvoir aux prochaines élections présidentielles et exclure le Sud, ainsi qu’il l’avait annoncé, du territoire commun, jusqu’à ce que soit victorieuse la lutte contre l'esclavage.

Et de conclure : « Les garanties constitutionnelles n’existeront plus; l'égalité de droits des Etats disparaîtra; les Etats esclavagistes n’auront plus de moyen de protection; le gouvernement fédéral sera devenu son ennemi. Nous,

(13) BACON, Op. cit. p. 53,

Re" on

donc, le peuple de la Caroline du Sud, en appelant de la rectitude de nos institutions au juge suprême de l'Univers, nous déclarons solennellement que l’Union jusqu'ici existante entre nous et les autres Etats de l’Amérique du Nord est dissoute et que la Caroline du Sud reprend sa place au milieu des nations, comme Etat séparé et indépendant (14) ».

A la suite. de cette Ordonnance, le 4 février 1861 les Etats du Sud s'étant réunis pour faire une Constitution, cette Constitution fut rédigée et mise en vigueur en 35 jours. Le 11 mars suivant, la Confédération des Etats du Sud était créée et Jefferson Davis nommé Président.

Cette Constitution différait de celle de 1787 sur les points suivants :

1) Le mandat présidentiel fut élevé de 4 à 6 ans, avec clause d’inéligibilité.

2) La responsabilité ministérielle fut introduite dans la Constitution des Etats Confédérés.

3) Le droit de sécession fut expressément proclamé.

4) Enfin la légalité de l'esclavage fut officiellement consacrée en termes solennels : « La destinée des faibles, dit la Constitution, est de souffrir et d’être écrasés ». C’est la plus triste disposition de la Constitution de 1861. On passait de la liberté démocratique à la liberté, privilège d’une aristocratie.

Le 12 avril 1861, avec le bombardement du Fort Sunter, la guerre devint inévitable. C’est alors que Lincoln, qui avait succédé à Buchanan, dans une proclamation solennelle (15), désavoua l'attitude de son prédécesseur. La guerre publique, à son avis, était inadmissible, non pas à cause de l’absence de moyens constitutionnels pour rame-

(14) BACON. Op. cit. p. 54.

(15) Proclamation du 15 Avril 1861 pour lever 75,000-hommes des milices d'Etats, -

ner les.Etats à l’obéissance, mais de par la nature même de l'Union. -

De même « que nul Etat ne peut, par sa propre volonté, se retirer légalement de l’Union, que les résolutions et ordonnances à cet effet sont dépourvues de toute valeur con- Stitutionnelle, et que toute violence à l’intérieur d’un ou plusieurs Etats contre l’autorité fédérale est insurrectionnelle ou révolutionnaire selon les circonstances », de méême, s’il y a refus d’obéissance aux lois fédérales ou aux décisions de la Cour, « un Etat en tant qu’Etat membre de l’Union, ne peut pas se mettre dans une situation où un pouvoir coercitif puisse lui être appliqué ».

La coercition, selon Lincoln, sera dirigée légalement contre les individus, tous ou partie, non contre l'Etat dont ils sont citoyens, et les citoyens seront passibles de telles punitions qu’il plaira au gouvernement fédéral de leur: imposer. « Car, dans un état fédéral, dit Lincoln, il n’y a qu'une volonté, la volonté nationale. Toute loi particulière s'y opposant. sera nulle et les citoyens y obéissant seront sujets à poursuites. La loi de leur pays contrevenant à la volonté nationale, ne peut leur garantir aucune immunité».

Le problème réel, aux yeux du président, était donc, non de savoir si l’Union pouvait employer la force contre les Etats rebelles, mais si elle pouvait contraindre, à l’intérieur des Etats, les individus insurgés à l’obéissance de ses lois.

« Je veillerai, conclut-il, ainsi que la Constitution me l’impose expressément, à ce que les lois de l’Union soient loyalement exécutées dans tous les Etats. Pour cela point n’ést besoin de sang versé ni de violence, tant que l’autorité fédérale n’y sera pas contrainte. Les pouvoirs qui me sont conférés s’appliqueront uniquement à maintenir, occuper et défendre les propriétés fédérale, y lever les droits et les impôts. Mais, à moins d’impossibilité d'accomplir ces fonc-

tions, il n’y aura nul emploi de force contre les Etats ».

En adoptant cette position extrêmement subtile, Lincoln donnait à la guerre commencée le caractère d’une

simple insurrection. « Les lois des Etats-Unis, disait-il dans ce document mémorable, n’ont pas été et ne sont plus actuellement respectées, des entraves sont mises à leur exécution dans les Etats de Caroline du Sud, Georgie, Alabama, Floride, Mississipi, Lousiane et Texas, par des groupements d'individus trop puissants pour être réduits par le cours ordinaire de la procédure judiciaire ».

De sa part, jamais le Congrès ne déclara la guerre au Sud et il ignora complètement l'existence du gouvernement sudiste comme pouvoir politique avec lequel il put traiter comme avec un gouvernement étranger au système américain.

L’attitude prise par le gouvernement fédéral devait cependant souffrir des exceptions. Il était en effet impossible, étant donné les proportions de la lutte, de conduire la guerre comme une simple punition d'individus rebelles aux lois internes. Nombreux furent les cas où le gouvernement fédéral se vit astreint à appliquer les règles d’une guerre internationale.

C’est ainsi que le blocus des ports du Sud, déclaré par : Lincoln, ne fut qu’une manifestation de guerre internationale. La belligérance fut reconnue d’ailleurs un peu plus tard par la Cour Suprême dans l'affaire Ford c. Surget (16). «< On concéda au gouvernement confédéré, dans l'intérêt de l’humanité et pour éviter les cruautés des représailles, le droit de belligérance, tel qu’il appartient selon la loi internationale, aux armées de.gouvernements andépendants en guerre l’un contre l’autre ».

Dans sa Proclamation du 16 août 1861, Lincoln déclarait que les habitants des districts en rébellion, sans distinction de leur conduite individuelle, seraient considérés et traités comme des ennemis de l’Union. Cette déclaration aurait été inadmissible si on avait envisagé la guerre du point de vue interne. La Cour Suprême dans la même affaire Ford c. Surget, reconnaît « que toute personne rési-

(16) Supreme Court Reports. 97 U. S. 594.

dant à l'intérieur d’un district déclaré rebelle était pendant la guerre et tant qu’elle demeurerait dans les limites du-dit district, considérée par les Etats-Unis comme ennemi, sans tenir compte de ses sentiments et dispositions personnelles ».

.. Ainsi le gouvernement fédéral s’arrogeait le droit d’agir à son gré d'une façon ou d’une autre. Il soutenait tour à tour l’un et l’autre point de vue, selon l'avantage qu'il entendait tirer : toutes les opérations du blocus, la question de contrebande de guerre, du droit des neutres, des prisonniers de guerre furent traitées du point de vue international. Il en était de même de l'acte de confiscation des biens « pour punir la trahison et confisquer les biens des rebelles » voté le 17 juillet 1862. Dans l'affaire Mrs Alexander Cotton (17) la Cour déclare valable la confiscation des biens, même appartenant aux personnes « demeurant sur le territoire en rébellion sans éprouver aucune sympathie pour la cause sudiste ». « Nous devons être réglés, déclare la Cour, par ce principe de la loi internationale, que tous les biens situés dans un Etat rebelle doivent - être considérés comme biens ennemis ».

Par bien d’autres actes, le gouvernement fédéral se plaça sur le terrain d’insurrection, pour bien marquer que l’Union entre le Nord et le Sud était restée intacte et qu’il s'agissait tout simplement de rebelles temporaires.

C’est ainsi que, dans sa déclaration instituant le blocus Lincoln déclare coupable de piraterie quiconque, sur une prétendue autorisation des Etats sudistes, aurait causé dommage à un navire des Etats du Nord, à son équipage ou à sa cargaison. Si les individus convaincus de tels actes ne furent pas exécutés, ce fut pour éviter des pénalités semblables que Jefferson Davis se proposait d’infliger par représailles à un nombre équivalent de fédéraux.

C’est ainsi encore, que les Etats sudistes participèrent du moins théoriquement, à la ratification des amende-

(17) Supreme Court Reports. 2. Wallace 404,

ments, à la répartition des impôts et à la formation des milices.

Bien plus, les Actes passés par les législatures de ces Etats de 1861 à 1865 et qui n'étaient pas en contradiction avec lies dispositions constitutionnnelles, furent déclarés parfaitement valables par la Cour Suprême : « Les actes des Etats confédérés, dit le juge Field, ceux du moins qui n’ont pas eu pour but d'empêcher l'exercice de la souveraineté nationale ou des droits des citoyens doivent être généralement sanctionnés (18) ».

C'est une curieuse attitude que celle du gouvernement fédéral durant les quatre années de guerre civile. La légalité constitutionnelle de cette épée à double tranchant, confiée à l’exécutif pour combattre l’idéalogie sudiste, fut l’objet de maintes controverses doctrinales à l’époque. La Cour Suprême cependant, adopta sans hésitation le point de vue du gouvernement fédéral. « La guerre civile, dit-elle, signifie pour le gouvernement fédéral non pas l'abandon de ses droits souverains, mais leur affirmation sans équivoque. Nul doute que le parti qui se proclame souverain puissé exercer à la fois les droits de belligérant et ceux de souverain. Sans quoi, ce serait négliger le double caractère de l'ennemi belligérant et traître en même temps (19) ».

Ailleurs, la Cour déclare : « Une guerre civile n'est jamais solennellement déclarée; elle devient telle accidentellement ,eu égard au nombre, aux pouvoirs et à l’organisation des personnes qui la font. Quand les rebeiies occupent intentionnellement une certaine portion du territoire, qu’ils déclarent leur indépendance, qu’ils lèvent une armée organisée pour combattre l’autorité suprême ils prennent la qualité de belligérants et le conflit armé se transforme insensiblement en guerre (20) ».

(18) Affaire Williams c. Bruffy — Supreme Court Reports - 96 U.S. 176 (19) Opinion du juge Sprague dans l'affaire Mrs. Alexander Cotton. (20) Affaire Prize Cases — Supreme Court Reports. 2.Black 635.

Section III. — Le problème de la reconstruction

La guerre civile qui commençait avec le bombardement du Fort Sunter ne devait se terminer que 4 années plus tard, par la capitulation. des Armées du Sud à Appomatox le 9 avril 1865.

Une fois la guerre terminée, de graves problèmes con- Stitutionnels se posèrent au sujet du statut juridique qu’on devait appliquer aux Etats rebelles à l’intérieur de l’union consolidée. Cet ensemble de problèmes de science politique est connu dans le droit constitutionnel américain sous le nom de « theory of Reconstruction ».

Simple en apparence était ce problème. Mais s’il était résolu uniquement du point de vue juridique, on aboutissait à des conclusions certes rigoureusement logiques. mais absolument néfastes et inacceptables pour un gouvernement qui sortait vainqueur de la lutte.

En effet le gouvernement fédéral n'ayant cessé, tout au long des hostilités, de proclamer les ordonnances de sécession nulles et de nul effet, du point de vue purement juridique les Etats du Sud n'avaient donc jamais cessé de faire partie de cette Union indestructible; et par conséquent, une fois la guerre contre les individus terminée, aucun obstacle ne pouvait les empêcher d'exercer comme auparavant en toute liberté les privilèges politiques que leur réservait la Constitution.

Telle était la thèse des Etats du Sud, thèse dite « démocratique » ou «de Restauration», très adroite et surtout très avantageuse pour eux puisqu'elle aboutissait à l’illégalité constitutionnelle de toute mesure de pénalisation contre les Etats rebelles réduits à l’obéissance.

C'était la seule construction susceptible de s'adapter à la théorie constitutionnelle générale dont s'était réclamé le Nord pendant la durée des hostilités. A la session spéciale en 1861, le Congrès déclare dans la « Joint Resolution » que « la Guerre n’est pas faite dans un esprit d’oppression ni

dans un but de conquête, ni dans le but de détruire ou de limiter les droits ou institutions établis dans ces Etats, mais pour défendre et maintenir la suprématie de la Constitution, toutes les lois qui en découlent, ainsi que pour conserver l’Union intacte avec la dignité, l'égalité et les droits des différents Etats ».

Construction de valeur, certes; mais l’adopter, c’eût été anihiler les résultats d’une guerre de quatre ans pour courir le risque d’une nouvelle tentative de sécession, qui cette foisci, aurait pu se terminer en faveur des idées séparatistes.

De plus, on aurait de la sorte laissé, à l’intérieur des Etats rebelles, une minorité loyaliste sans défense. Si les Etats avaient été réduits à l’obéissance, ils n’étaient nullement convaincus de l’inconstitutionnalité de leur tentative et « par conséquent,comme ils n’avaient fait que s’incliner devant une force supérieure, on ne pouvait attendre d'eux des égards vis-à-vis de ceux qui, ou ne les avaient pas aidé, ou même avaient lutté effectivement contre eux pour empêcher la réalisation de leurs désirs ou mieux — croyaient-ils encore — Ja réalisation de leurs droits (21) ».

De graves difficultés se posaient donc pour résoudre le problème de reconstruction de la manière la plus logique.

Dès le début de la guerre civile, on avait prévu les complications que devait entraîner une lutte contre les Etats en désaccord avec la lettre et l'esprit de la Constitution. < Supposons, disait Buchanan dans son Message du 4 décembre, que d’une telle guerre résulte la conquête d’un Etat, comment ensuite le gouverner ? Le considèreronsnous comme une province conquise et le gouvernerons-nous despotiquement ? De par la nature même des choses, nous ne pouvons pas par la force physique contrôler la volonté du peuple et le forcer d'accomplir tous les devoirs relevant de sa propre volition, n’appartenant qu’à des citoyens libres d’un Etat libre membre constituant de la Fédération ».

(21) WILLOUGHBY. Op. cit. p. 87.

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Il fallait cependant trouver une explication juridique susceptible de justifier autant que possible l’action punitive du gouvernement fédéral et les actes de reconstruction qui devaient s’en suivre. Il y avait aussi la question des compétences, à savoir lequel des deux pouvoirs, législa- tif ou exécutif, devait prendre l'initiative de subordonner le retour des ex-rebelles dans l’Union à l'acceptation de certaines conditions jugées convenables.

Plusieurs théories furent élaborées sur ces deux points.

$ 1. — Théorie Présidentielle

Il y eut en premier lieu celle du Président Lincoln. Partant de cette idée que le commandant des forces armées a tout pouvoir sur les pays conquis, le Président voulut réorganiser complètement à lui seul les Etats du Sud. Chargé de diriger seul et discrétionnairement les opérations militaires, le soin de réorganiser les territoires du Sud au fur et à mesure de leur conquête, n’était pour lui qu’un accessoire de la répression de toute insurrection, et par conséquent un problème relevant strictement du pouvoir exécutif.

Sur ce problème, Lincoln avait des idées fort différentes de celles du Congrès. Refusant de se lancer dans des controverses purement juridiques, il se plaçait sur un terrain exclusivement utilitaire, pour regrouper le plus rapidement possible les éléments sains de l’Union. Pour lui la guerre de Sécession demeurait une révolte contre l’autorité fédérale, un complot de personnes déloyales, non pas une trahison des Etats membres. Ces derniers n'avaient pas cessé d’être des Etats de l’Union et dans l’Union, et n’avaient jamais pu juridiquement en sortir. Sans doute les

Etats n'étaient pas dans leurs relations de fait normales vis-à-vis de l’Union; sans doute ils avaient cessé d’avoir des gouvernements constitutionnels; ils n'avaient jamais cependant perdu leur qualité de membres de l’Union. Il Importait donc de régulariser leur situation, de les doter

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d'organismes qualifiés, leur permettant d’exercer les droits que la Constitution leur avait octroyés. Ce travail à ses yeux ne pouvait relever que de l'exécutif.

Le Congrès, qui avait laissé au Président la plus large liberté pendant la durée des hostilités, voulut imposer des limites à ses prétentions. La lutte commença avec le Message du 8 Décembre 1863, dans lequel Lincoln communiquait au Congrès le texte d’un projet destiné à préparer la réadmission des Etats du Sud dans l’Union.

Dans ce projet, le Président suggérait la création d’une classe loyale au sein: des-Etats rebelles, capable de rétablir les gouvernements constitutionnels en la forme républicaine, et animée des mêmes sentiments nationalistes qui avaient guidé les Etats du Nord dans la lutte contre la révolte sudiste.

Aussi pour la création d’une. telle classe, Lincoln proposait-il l’établissement d’un serment de loyauté future et d’allégeance envers les Etats-Unis. Tout homme prêtant volontairement ce serment devenait par là même citoyen loyal de l’Union.

Enfin le Président déterminait les conditions dans les- . quelles les citoyens des Etats rebelles devraient procéder au rétablissement des gouvernements constitutionnels :

« Si un dixième des citoyens, disait-il, (22) ayant pris part aux élections présidentielles de 1860, après avoir prêté serment, établissent un gouvernement d'Etat en la forme républicaine, ce gouvernement serait reconnu par le Pré- Sident comme le véritable gouvernement de l'Etat et recevrait par conséquent le bénéfice des dispositions constitutionnelles aux termes desquelles «les Etats-Unis garantiront à chaque Etat de l’Union une forme républicaine de gouvernement, les protégeront contre toute invasion, et — sur la demande de 1a législature, ou de l'exécutif quand la législature ne pourra être réunie — contre leurs troubles intérieurs » (23).

(22) The President's Proclamation of December 8, 1863 (23) Article 4, Section 4 de la Constitution.