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litique dans la composition de la Cour. Le délégué du Bré- Sil ,M. R. Barbosa, parlant au nom des petits Etats, avait par contre placé le problème sur le terrain de l'égalité mathématique. L’intransigeance des parties en cause mit à l'échec le projet d'arbitrage international obligatoire. Le vieux monde n’avait pas voulu suivre l'exemple des pères de la Constitution américaine, qui devant les considérations de sécurité, consolidation et existence nationale, avaient senti la nécessité d'aboutir à un compromis.

Le compromis, connu sous le nom de « Connecticut Compromise », consistait à donner satisfaction aux petits Etats — dans le mode d'organisation du Sénat, aux grands Etats — dans la formation de l’autre branche de la Législature. Représentation égale au Sénat, et proportionnelle à la population, à la Chambre des Représentants.

« La représentation proportionnelle dans la première branche, disait le D' Johnson, est conforme au principe national et empêcherait les petits Etats de mettre en échec la volonté des grands; dans la seconde branche, l'égalité des voix est conforme au principe fédéral et nécessaire pour protéger les petits Etats contre l'oppression des grands... Les Etats doivent être considérés sous un certain jour — comme des autorités politiques, sous un autre — comme des districts de citoyens individuels; ces deux idées doivent être combinées et non opposées. Dans l’une des branches le peuple doit être représenté, dans l’autre — les Etats ».

C’est ainsi que les petits Etats s’empressèrent de donner le maximum de compétences au Sénat et de faire de lui le centre d'équilibre et de gravité politiques, pour éviter leur écrasement dans la Chambre des Représentants. Le Sénat américain doit donc son existence, non seulement à un désir irréfléchi d'imitation, mais encore à des circonstances particulières à ce pays; et comme cela n'arrive que trop souvent, on a pris cette transaction toute spéciale entre des intérêts rivaux pour un élément intégral du système et une condition vitale de tout gouvernement républicain.

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C’est par la répétition fréquente de compromis de cette sorte que ia Constitution devint, sans aucun doute, la fille de transactions multiples. Ce compromis issu des confiits d'intérêts entre les Etats représentés à la Convention a laissé une trace profonde sur la Constitution plus que tout autre principe juridique qu’on puisse nommer.

« Devrait-on s'étonner, conclut Hamilton, qu'au milieu de toutes ces difficultés la Convention ait été forcée de s'écarter parfois de cette construction artificielle et de cette symétrie régulière auxquelles une vue abstraite du sujet peut conduire un théoricien habile qui bâtit une Constitution dans son cabinet ou dans son imagination ?»> (13)

Loin de s’évertuer à jeter les bases d’une cité idéale, la Convention devait être guidée par les conditions menaçantes du moment et les conflits d'intérêts en cause. De là cette tendance à suivre autant que possible l’expérience du passé, cherchant à tirer le meilleur parti de l’ensemble des concessions réciproques pour organiser la moins mauvaise forme de gouvernement.

Notons les principaux caractères de cet instrument de gouvernement élaboré par la Convention :

La création d’un gouvernement puissant au moyen d’un exécutif fort et indépendant était un des premiers G@esiderata des artisans de la Constitution. Les craintes d’une Monarchie ou d’un gouvernement centralisé n'avaient pas empêché les constituants d’instituer un chef de l'exécutif nécessaire pour maintenir l’unité de la nation. Elu pour quatre ans, au second degré, le Président des Etats-Unis est inamovible au cours de son mandat, sinon à la suite d'une procédure pénale dite « impeachment », en vertu de laquelle ïil peut être mis en accusation par la Chambre des Représentants et jugé par le Sénat à la majorité des deux tiers. Très fort par ces origines, l'exécutit fédéral fut doté d’attributions considérables en matière de relations extérieures, administration intérieure, et notamment en matière de légis-

(13) HAMILTON. Le Fédéraliste, p. 295.

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lation. Le pouvoir de veto qu'on devait lui attribuer, ou plutôt celui de demander une seconde délibération, était le problème, qui après celui de l'élection présidentielle a soulevé le plus de discussions au sein de la Convention. Pour certains l’idée de veto absolu rappelait trop la monarchie. Pour d’autres — c'était incontestablement une atteinte au principe de la Séparation des Pouvoirs. Dans le feu de la discussion cependant, lé veto fut finalement conçu comme un frein contre le législatif, le seul moyen par lequel l’exécutif pourrait maintenir son indépendance contre les empiètements du législatif. Il n’y avait pas, en effet, à faire à l’idée du veto l’objection d’être contraire à la séparation des pouvoirs. Wilson intervint à cette occasion pour affir- - mer que « le principe de la Séparation des départements ne signifie pas que les départements doivent porter leur activité sur des matières différentes mais qu'ils doivent agir indépendamment sur les mêmes matières (14) ». Bien au contraire, à leur avis le veto absolu découlait nécessairement de ce principe.

< Un veto absolu, écrivait Madison à dites. serait le seul moyen de mettre en application la théorie d’ur libre gouvernement qui défendait un mélange des pouvoirs législatif et exécutif. (15) » |

L'idée de veto absolu cependant fut remplacée par celle du veto Suspensif - la majorité renforcée de 2/3 étant requise pour écarter ce veto. 5

En deuxième lieu, les pères de la Constitution s'étaient efforcés d'aménager la structure du gouvernement de telle sorte que ses diverses parties constituantes puissent par leurs rapports réciproques servir à maintenir chacune des autres dans sa place légitime. Pour arriver à cette distribution équilibrée et surtout pour assurer l'indépendance de chaque département, ils firent appel au principe de la Séparation des Pouvoirs qu’ils dénommaient à cette époque, selon une comparaison empruntée à la mécanique,

(14) FARRAND. Records of the Federal Convention, vol, II, p. 78. (15) FARRAND. Op. cit, vol. III, p. 133,

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« le système des freins et des contrepoids ».

« Il faut, écrivait Jefferson, que les pouvoirs soient tellement partagés et balancés entre les différents corps qu'aucun ne puisse passer les limites établies par la Constitution, sans être efficacement arrêté et contenu par les autres. (16) >» u

Cette conception de la Séparation des Pouvoirs, quoique très loin des conceptions modernes (17), devait agir comme une barrière contre le danger des usurpations législatives qu’on craignait le plus à cette époque, à la suite de l'expérience malencontreuse d’un législatif fort dans les Constitutions des Etats particuliers.

« Le département législatif, dit le Fédéraliste, étend partout la Sphère de son activité et engloutit tous les pouvoirs dans son impétueux tourbillon. Les fondateurs de nos Républiques ne semblent jamais s’être rappelés le danger des usurpations législatives, qui, en rassemblant tous les pouvoirs dans les mêmes mains, doivent mener à ia même tyrannie que les usurpations de l’exécutif. Dans une République où la magistrature (l'exécutif) est soigneusement limitée dans l’étendue et dans la durée de son pouvoir, où le pouvoir législatif est exercé par une Assemblée, animée à cause de l'influence que l’on suppose qu’elle a sur le peuple, d’une confiance inébranlable dans sa propre force, assez nombreuse pour éprouver toutes les passions qui agissent sur une multitude; trop peu nombreuse cependant pour-être incapable d'employer, pour la satisfaction de ses passions, des moyens dictés par la raison, — c’est contre l'entreprenante ambition de ce département qu’on doit épuiser toutes les précautions » (18).

On voit bien que par ce système de morcellement des

(16) JEFFERSON. Observations sur la Virginie, p. 251.

(17) La Séparation des pouvoirs pour Duguit consiste dans « la création dans l'Etat de plusieurs organes distincts n'ayant aucun rapport entre eux, aucune action réciproque et à confier à chacun, des catégories de fonctions déterminées, qu’il accomplit sans le concours des autres ». (DUGUIT. La Séparation des Pouvoirs et l'Assemblée Constituante de 1789, p. 1).

(18) Le Fédéraliste, p. 409,

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compétences, dans lequel le Président est opposé au Congrès, le Congrès au Président, et l’un et l’autre au Judiciaire, on arrivait « à combiner les différentes fonctions de manière que chacun soit un frein pour l’autre et que les intérêts privés de chaque individu soient en sentinelle pour les droits publics (19) ». Avec ce système de distribution équilibrée de compétences aucun département ne pouvait agir dans sa propre sphère d’action sans l’accord et la participation des autres. C’est ainsi par exemple que le pouvoir législatif fut placé dans trois branches distinctes : les deux Chambres et le Président; et le pouvoir exécutif — dans deux branches : le Président et le Sénat, (en matière de traités et de nominations des fonctionnaires notamment).

Enfin, c’est en s'inspirant de ce même système des freins et des contrepoids, que les constituants devaient atteindre leur ultime but, celui de procéder à une équitable répartition des compétences entre le gouvernement fédéral et les gouvernements particuliers. Les pouvoirs accordés aux Etats particuliers devaient à leur avis jouer le rôle de contrepoids des attributions fédérales. Wilson, dans son ouvrage sur le Gouvernement Congressionnel, qualifie ce système d’une « imitation inconsciente de la théorie de Newton de l'Univers où l'équilibre des forces d'attraction tient les planètes dans leur orbite, ce qui donne à l’Univers sa symétrie et son ajustement parfait (20) ». Cette division de juridiction était « une théorie entièrement nouvelle, qui pourrait être considérée comme une grande découverte dans la science politique moderne. (21). »

Il s'agissait de tracer une ligne de démarcation qui donnerait au gouvernement fédéral tout pouvoir requis pour les intérêts généraux et laisserait aux Etats tous les pouvoirs nécessaires pour satisfaire à leurs intérêts purement locaux. L'équilibre dans la répartition des compétences, tel qu’il avait été prévu par la Constitution devait

(19) Le Fédéraliste, p. 431.

(20) WILSON. Constitutional Government in the United States, p. 54-58 (21) DE TOCQUEVILLE, De la Démocratie en Amérique, p. 27.

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se trouver profondément bouleversé par le développement de jour en jour croissant du sens national. Les pères de la Constitution ne pouvaient pas en effet prévoir l’inffluence centripète de cet immense mouvement qui poussait le peuple américain vers l’indissoluble unité. Les Etats particuliers — puissantes entités politiques à l’origine, durent céder, à la fois dans leur pouvoir et leur prestige, devant l'importance sans cesse croissante de la Nation. La Constitution elle-même dut dans son application pratique se plier aux exigences de l’époque et s'adapter le plus possible aux desiderata du moment. Toutefois, il serait injuste de présenter ce système d’équitable répartition des compétences entre le gouvernement fédéfal et les gouvernements particuliers comme périmé. «Il s’atteste toujours durable en assurant une large mesure d'autorité aux Etats dans tout ce qui concerne leurs intérêts purement locaux; et dans un pays comme les Etats-Unis, il existe de telles différences entre les habitudes, les conventions et les idéaux du peuple, que, sans cette forme de gouvernement double, la Constitution se serait depuis longtemps effondrée. Il n’est pis exagéré de dire que le bonheur avec lequel les artisans de la Constitution ont su concilier la suprématie et l’efficacité du pouvoir national avec le self-government local, est un des plus grands succès de l’histoire de l'humanité (22). »

(22) BECK, Op. cit. p. 103.

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