CHAPITRE III DE L'ÉLECTORAT

Du corps électoral en général.

Son rôle et son pouvoir selon le droit publie actuel.

407. — Dans son acception précise, le mot électorat désigne une faculté individuelle : la faculté pour le citoyen-électeur de participer, par l'émission de son suffrage personnel, aux opérations par lesquelles le corps électoral procède à la nomination des autorités à élire. Toutefois, comme ces opérations ont nécessairement un caractère collectif, il faut, pour déterminer la portée individuelle de l'électorat et pour apprécier la capacité personnelle des membres du corps électoral, commencer par vérifier quel est le rôle constitutionnel de ce corps lui-même pris dans son ensemble, quelle est la nature du pouvoir qu'il est appelé à exercer dans l'Etat moderne. Ce pouvoir doit-il être considéré aujourd'hui, en droit public français, comme un pouvoir d'organe? le corps électoral apparaît-il, par suite, comme un organe d'Etat? et si oui, en quel sens peut-il être envisagé comme un organe?

Assurément, il y a lieu de lui appliquer la qualification d'organe, si par là on veut marquer qu'en conférant à leurs élus la désignation qui fait de ceux-ci les titulaires d'une fonction de puissance publique, les citoyens-électeurs exercent, non pas un pouvoir subjectif, mais une compétence étatique. C'est en ce sens que Jellinek (System der subjektiven offenll. Rechte, 2e éd., p. 138. — Cf. G. Meyer, Das parlamentarische Wahlrecht, p. 411 et s.) a pu dire que « l'électeur agit, non comme individualité douée d'un pouvoir auto-

412 LKS ORGANES DE l'ÉTAT..

nome, mais comme organe d'Etat ». Car, ajoute cet auteur, « élire estime fonction étatique », c'est-à-dire une fonction que l'électeur ne possède pas comme un droit propre, mais qu'il remplit au nom de l'Etat et dont il est investi en vertu de la volonté de ce dernier. Et en effet, lorsque le corps électoral s'est prononcé, sa décision ne vaut pas seulement comme l'expression collective de volontés d'individus, mais elle vaut comme volonté de l'Etat luimême.

Mais, précisément, la question qui s'élève ici, est desavoir dans quelle mesure et jusqu'à quel point le corps électoral est appelé à vouloir pour le compte de l'Etat : quelles sortes de volontés étatiques est-il chargé d'énoncer et quel est le degré de sa puissance de vouloir? A certains égards, il est indéniable que cette puissance est indépendante, inconditionnée, initiale : non seulement le corps électoral est maître de choisir librement ses élus, mais encore il joue dans l'Etat un rôle primordial et capital, en tant que son activité est l'élément primitif et générateur d'où dépend essentiellement la formation des organes supérieurs par lesquels l'Etat va devenir capable de décisions impliquant l'exercice de sa volonté la plus haute. A ce point de vue, il semblerait légitime d'envisager le corps électoral comme un organe véritable et essentiel, puisque c'est par lui et à la suite de son intervention que l'Etat va acquérir, dans toute sa plénitude, la possibilité de vouloir d'une façon suprême. Toutefois, si le corps électoral n'a d'autre fonction que de nommer les organes de volonté étatique, on ne peut pas dire qu'il présente lui-même intégralement tous les caractères d'un organe d'État, dans la franche acception de ce terme : car, la vérité est alors qu'il se borne à préparer la formation de la volonté étatique, il ne réalise pas directement cette formation 1 . Or, la notion d'organe suppose quelque chose de plus que cette simple procédure préparatoire : le propre de l'organe, c'est de fournir par lui-même une volonté, la volonté la plus haute, à l'Etat, c'est-àdire de créer, d'une façon immédiate, cette volonté. Le corps électoral est-il un organe en ce sens? en d'autres termes, faut-il admettre que — outre sa fonction de nomination des autorités élec-

(1 En un sens, le corps électoral exprime une volonté étatique, il veut pour

l'État. Mais, sa volonté, de même que celle du fonctionnaire, n'est pas une

volonté d'organe. Le fonctionnaire veut d'une façon subalterné, consécutive à

la volonté suprême de l'État; le corps électoral veut d'une façon préparatoire.

ieure à la volonté parfaite qui sera énoncée par les organes proprement dits.

de l'élkctorat. 413

tives — il a aussi le pouvoir de déterminer par sa propre volonté les décisions qui seront prises pour le compte de l'Etat par ces autorités ?Telle est la portée précise du problème qui se pose à son sujet.

Ce problème est aujourd'hui résolu par la généralité des auteurs en ce sens que le corps électoral est un organe et même le principal organe de l'Etat. C'est ainsi que M. Duguit (Traite, i. I, p. 303-304, t. II, p. 175) dit que « le corps des citoyens, appelé corps électoral, exprime directement la volonté souveraine de la nation » ; et pour ce motif, il le caractérise comme « l'organe direct suprême ». Il est vrai, ajoute cet auteur, que, dans le régime représentatif français, le corps électoral se borne à désigner les individus qui exprimeront « en son nom » la volonté nationale : toutefois, même dans ce régime, « il est encore l'organe suprême direct, parce qu'en réalité, tous les organes de l'Etat dérivent de lui ». Aussi, M. Duguit n'hésite-t-il pas à voir dans les électeurs les « gouvernants primaires » (L'Etat, t. II, p. 218). et il déclare que « dans notre pays, les forces gouvernantes résident, aujourd'hui, dans le suffrage universel » (Traité, l. I. p. 83 et s., 296). De même, M. Saripolos (op. cit., t. II, p. 83-84, 86-87, 92 et s.) affirme, à plusieurs reprises, que « les électeurs forment, dans leur ensemble, l'organe central ou souverain de l'Etat » ; d'après cet auteur, c'est dans le corps électoral que « s'opère la concentration du pouvoir suprême », c'est lui qui « conserve le plus de souveraineté » : et cela, en ce sens que, appelé à « constituer tous les organes » de l'Etat, « il a, grâce à la nomination des personnes qui composent ces organes, la direction suprême de l'Etat ». Toutes ces formules sont empruntées par M. Saripolos à Gierke ; et en effet, la doctrine allemande se prononce, au sujet de la situation du corps électoral dans l'Etat, de la même façon que la doctrine française. Gierke notamment déclare (Genossenschaftsrecht, t. I, p. 829) que « l'ensemble des citoyens est un organe constitutionnel de l'Etat », et même « l'organe suprême « (Genossenschaftstheorie. p. 687), en tant qu'il lui appartient d'élire « les organes représentatifs qui exerceront en son nom les pouvoirs suprêmes de l'Etat » (Jahrbuch fur Gesetzgebung, Verivallung, etc.. , 1883, p. 1145). Jellinek soutient — comme on l'a déjà vu (n .'585, suprà) — une opinion analogue. Dans ses premiers ouvrages (Gesetz und Verordnung, p. 209), cet auteur hésitait à admettre que « dans la démocratie représentative, le peuple soit l'organe souverain, possédant la puissance entière de l'Etat » ; car, disait-il,

414 LES ORGANES DE I.'kTAT.

« le peuple, l'ensemble des citoyens, n'a, dans cette forme d'État, aucunement la capacité d'énoncer une volonté valable». Mais, dans son Allg. Slaatslchre (éd. franc., t. II, p. 278 et s., 481), Jellinek développe d'autres idées. Là, en effet, il détermine la portée juridique du système représentatif moderne, en disant que les représentants sontles organes secondaires du peuple, avec lequel ils forment organiquement une unité et qui apparaît ainsi lui-même comme un organe primaire de l'État. C'est en cette qualité d'organe primaire que le peuple, formé en corps électoral, se choisit ses représentants. Dans ces conditions, Jellinek déclare qu'il faut approuver la doctrine communément admise en France, qui présente l'institution du suffrage universel comme la base essentielle de tout le système constitutionnel français : cette doctrine trouve sa justification dans ce fait que, selon le droit public français, le peuple acquiert par ses organes représentatifs ou secondaires son organisation propre et qu'il « possède et exerce, ainsi organisé, la puissance la plus haute dans l'Etat ».

408. — Il se peut, en effet, que le peuple — ou plutôt le corps électoral, constitué des citoyens actifs — possède aujourd'hui, en France, les caractères et les pouvoirs d'un organe étatique. Mais il faut tenir pour certain aussi qu'en cela, le droit français actuel s'éloigne grandement des conditions et tendances spéciales du régime représentatif proprement dit. Et c'est pourquoi l'on ne saurait accepter sans restrictions la théorie de Jellinek et des divers auteurs qui viennent d'être cités. Le tort de ces auteurs, c'est de présenter comme l'un des éléments constitutifs et l'une des caractéristiques du gouvernement représentatif ce qui, parmi les institutions actuellement en vigueur, doit, tout au contraire, être considéré comme une atteinte grave à cette sorte de gouvernement.

Dans le pur système représentatif, tel qu'il a été conçu en 1789-91, l'élection ne devait être qu'un acte de nomination du représentant. A cette époque, la Constituante, séparant rigoureusement le droit d'élire et celui de délibérer, s'était efforcée d'exclure toute immixtion des collèges électoraux dans les affaires qu'a à débattre l'Assemblée législative. La puissance législative, en particulier, ne commençait d'exister que dans le Corps législatif une fois formé et réuni (V. p. 256, suprà). Le corps des citoyensélecteurs ne faisait donc aucunement partie de l'organe législatif,

de l'électorat. 415

mais il était simplement chargé de désigner les législateurs. Il n'avait qu'une pure compétence électorale et ne participait, en aucune mesure, à la puissance de prendre des décisions, législatives ou autres, pour le compte de la nation. Bien plus, le but même du régime représentatif était — comme on l'a vu plus haut (n° 361), et comme l'ont déclaré formellement ses fondateurs eux-mêmes — détenir les citoyens à l'écart de la formation de la volonté souveraine.

Dans cette conception originaire, il est donc certain que le corps électoral n'était pas un organe de décision. Tout au plus, pourrait-on être tenté de voir en lui « un organe de création », c'est-à-dire un organe appelé à donner naissance aux autorités représentatives. Mais cette dernière qualification ne serait pas non plus entièrement exacte : elle soulève deux objections. En premier lieu, il a déjà été observé (p. 315-316) que l'élection n'est pas, àproprement parler, un acte de création de l'organe, pas plus qu'elle ne crée la fonction ou les pouvoirs attachés à celle-ci. C'est la Constitution elle-même et elle seule qui crée ou institue l'organe, en déterminant, soit son mode de nomination, soit ses pouvoirs : et ce qui est réservé par la Constitution au corps électoral, c'est uniquement la désignation des individus qui rempliront la fonction organique et deviendront successivement les titulaires du pouvoir d'organe. On ne peut donc pas dire que le corps électoral joue véritablement un rôle créateur : la vraie appellation à lui donner serait, à cet égard, celle d'organe de nomination plutôt que de création. Mais alors, une seconde objection surgit. Si le corps électoral n'a d'autre oflice que de nommer les organes représentatifs, il devient impossible de le considérer comme un organe, au sens absolu de ce mot. Peu impoi'te que ce pouvoir de nomination permette aux électeurs d'exercer des choix de personnes, qui pourront influer plus ou moins sensiblement sur les décisions que prendront ensuite les corps élus. Cette influence n'est qu'indirecte : elle n'a qu'une importance secondaire. Le point principal à constater, c'est qu'en principe, et d'après la Constitution, le corps électoral n'est pas admis à exercer une volonté propre touchant les décisions à prendre, il n'est appelé qu'à désigner ceux qui prendront ces décisions. Dans ces conditions, il n'est pas un organe étatique* La raison précise en est que, dans ce système constitutionnel, la présence dans l'Etat d'un corps électoral ne suffit pas à fonder entièrement son organisation, sa puissance de vouloir, en un mot

sa personnalité (V. n" 402, suprà)\'L L'Etat qui possède un corps électoral, n'a pas encore son organe de volonté; il ne commencera à l'avoir que lorsqu'il possédera, au-dessus des électeurs, un corps d'élus capable de décider : jusque4à, l'Etat n'est pas doué d'une volonté complète, sa personnalité ne se trouve pas encore pleinement réalisée (3). C'est ce qu'avaient parfaitement compris les fondateurs du régime représentatif. La Const. de 1791 s'était bien gardée de faire figurer le corps électoral dans l'énumération qu'elle donnait des représentants. Dans la conception admise à cette époque, le nom de « représentant » — qui avait une signifi-

(2i Y. dans le même sens ce que dit du corps électoral Hauriou, Précis, 6* éd., p. 62 eu note : « Le corps électoral d'une circonscription n'est pas nu organe propre de la personnalité juridique de celle-ci, mais seulement un corps intermédiaire destiné à constituer ses organes. En réalité, ce corps intermédiaire que l'on n'a jamais bien su dans quelle catégorie placer, est cet élément institutionnel que nous avons appelé lu pays légal. » M. Hauriou a raison de ne pas traiter le corps électoral comme un organe proprement dit. Mais, d'autre part, cet auteur semble, d'après les passages voisins de celui qui vient d'être cité, considérer le corps électoral comme quelque clmse d'extérieur a la personne étatique. Cette dernière idée ne serait pas exacte. Sans doute, le corps électoral n'est pas un élément direct de la personnalité de l'État dans le régime représentatif, en ce sens qu'il ne concourt pas à la parfaire; mais il est du moins l'un des éléments qui concourent à préparer sa formation. Et en outre, les nominations faites par le corps électoral tirent juridiquement leur valeur de ce qu'elles sont traitées par la Constitution comme des actes de, volonté delà personne État.

(3) il n'est pas possible d'adopter l'opinion de Jellinek op. cit., éd. franc., t. 11, p. 28(.l), qui prétend que, dans l'intervalle entre deux législatures et notamment en cas de dissolution, le peuple se trouve toujours organisé; car, à défaut de son organe secondaire, l'assemblée des députés, le peuple garde toujours son organe primaire, le corps électoral, qui se trouve sans cesse prêt à fonctionner. Pas plus pour le peuple que pour l'État, le corps électoral ne réalise une organisation complète. Sans doute. l'État demeure une personne juridique organisée, même pendant que l'assemblée ries députés est en étal de dissolution. Mais cela ne tient point à ce fait que l'État posséderait eu tout temps clans le corps électoral un organe effectif, permanent et complet : cela tient à ce que, dès avant la nomination de l'assemblée élective, l'État possède, en vertu de la Constitution en vigueur, une organisation virtuelle, dont tous les éléments générateurs se trouvent d'ores et déjà constitués, et ceux-ci subsistent pareillement dans l'intervalle des législatures. Le corps électoral est i mi .le ces éléments, et à cet égard, on peut dire qu'il est un des facteurs .le la personne étatique. Mais, qu'on veuille bien le remarquer, il concourt à la formation de cette personne, non point en tant qu'il est par lui-même un organe de volonté ou de décision de l'État, mais seulement entant qu'il dépend de lui de nommer les membres de l'assemblée à élire. Celle-ci seule, eu définitive, est l'élément constitutif, direct et effectif, de l'organisation et de la personnalité étatiques. 11 en est ainsi, du moins, dans le pur régime représentatif.

de l'électorat. 417

cation équivalente à celle qu'on attache aujourd'hui au nom d'organe — ne s'appliquait qu'aux personnages ou corps qui veulent pour la nation : or, les électeurs ne faisaient alors qu'élire les députés qui voudront pour la nation; le corps électoral n'était ainsi, ni représentant, ni organe.

409. — Tels ont été les débuts du gouvernement représentatil. Mais, aujourd'hui, étant données les transformations qu'a subies entre temps cette forme de gouvernement, il faut reconnaître que le régime électoral a pris une signification nouvelle et bien différente. Il s'analyse, actuellement, dans le pouvoir pour le corps électoral de contribuer effectivement à la formation de la volonté de l'Etat; et cela, dans la mesure où le gouvernement représentatif a évolué dans le sens du gouvernement direct, c'est-à-dire dans la mesure où le système actuel du droit public français implique la conformité de la volonté des élus à celle du corps des électeurs.

Assurément, le corps électoral n'est pas devenu, à proprement parler, un organe de décision, puisqu'il n'a toujours pas acquis d'autre compétence que celle d'élire : sous ce rapport, on peut dire que la Constitution française s'en tient encore aux pratiques représentatives. Mais, tandis que le pur régime représentatif de 1791 excluait originairement toute, subordination des élus aux électeurs, ce régime se trouve aujourd'hui altéré par l'introduction d'institutions nouvelles, parmi lesquelles figure au premier rang la dissolution et qui — on l'a vu plus haut (n° 398) — ne peuvent réellement s'expliquer que par l'idée d'une certaine dépendance, d'une certaine concordance nécessaire, entre la volonté du corps élu des députés et celle du corps électoral. C'est ainsi que l'institution de la dissolution — quelle que soit la gêne que son exercice a rencontrée, en fait, depuis 1875 — suffit à démontrer qu'en principe, la Constitution actuelle a entendu reconnaître aux électeurs le pouvoir d'entretenir une volonté distincte et spéciale touchant les questions qui viennent en délibération aux Chambres et qu'elle leur a même réservé la possibilité effective de faire parfois connaître et prévaloir leur volonté. Par là même, les électeurs apparaissent comme constituant, en leur ensemble et à côté des Chambres, un organe collégial de formation de la volonté étatique, un second organe appelé à vouloir pour l'Etat.

Ou plutôt, la formule exacte à laquelle il convient de s'arrêter,

Carré ue Malberg. — II. 27

118 LES ORGANES DE l'ÉTAT.

est la suivante : Le corps électoral et les Chambres forment ensemble un organe unique — et par conséquent complexe — en ce sens que la volonté du Parlement est envisagée par la Constitution comme devant être conforme à celle, supposée ou manifestée (du moins par la voie électorale), du corps des citoyens 'A .

i Cette formule rappelle, 'Lias une certaine mesure, l'idée précitée (V. p. 290) de Gierke que le corps des députés exprime, comme organe, une volonté qui se trouve déjà contenue dans le peuple et qui ne demande plus qu'à être manifestée au dehors. Cependant, les deux concepts, celui de Gierke et celui indiqué ci-dessus, ne sont point identiques. D'après Gierke, le corps des députés seul est organe. Selon la formule proposée ci-dessus, le corps électoral et le corps des élus concourent a former, à eux deux, un organe complexe. L'idée qui sert de hase à cette proposition et qui, d'ailleurs, se dégage du système « semireprésentatif » du droit positif actuel, c'est qu'il y a, dans l'ensemble des collèges électoraux, certains commencements de volontés relatives aux affaires de l'État, volontés, qui, sans doute, ne portent que sur des questions spécialement importantes, qui demeurent aussi un peu vagues en ce sens qu'elles ne se manifestent parfois que sous forme de tendances et qu'elles ne s'étendent pas jusqu'à la réglementation des points de détail, mais pourtant volontés qui, dans cette mesure, s'affirment lors des élections et dont le régime semi-représentatif veut précisément qu'il soit tenu compte. L'office des assemblées élues, c'est alors d'extraire de ces manifestations ou indications fournies par les élections une volonté complète et définitive, qui sera la résultante ou le développement de celle du corps électoral et qui, en tout cas. ne pourra pas y. être contraire. 11 y a donc organe complexe en ce sens et par ce motif que la consultation du corps électoral trace aux élus la ligne directrice qu'ils auront à suivre pour prendre leurs décisions supérieures.

A l'appui de cette analyse, il est banal d'observer que le corps électoral fait déjà connaître sa volonté, ou du moins ses sentiments, au moment de l'élection, par le choix qu'il fait de ses élus. 11 choisit, en effet, des hommes, de qui il puisse attendre une politique conforme à ses propres vues, et forcément cette politique se ressent des choix ainsi faits. Il y a la non seulement une indication du vœu populaire, mais on peut dire que. dans la mesure de cette influence électorale, le corps des électeurs exerce réellement un commencement de participation à la formation de la volonté nationale. — La périodicité des élections se renouvelant à des époques relativement rapprochées apparaît elle-même comme une institution destinée a fournir aux citoyens un moyen normal et préconçu de prononcer, à dates fixes, la confirmation ou la l'évocation de leurs élus : d'où alors une nouvelle occasion pour le corps électoral d'influer périodiquement sur la politique en cours. —Enfin, l'influence des électeurs sur leurs députés ne s'exerce pas seulement d'une façon intermittente, elle ne s'épuise pas lors de chacune des élections successives, mais elle se maintient d'une façon continue et permanente, en raison du fait que l'élu, s'il aspire à obtenir sa réélection, ne pourra pas, durant la législature, faire abstraction du sentiment de ses électeurs : il devra éviter d'entrer en désaccord avec eux. Cette dernière obligation du corps des députés trouverait, au besoin, sa sanction dans l'institution de la dissolution.

A ces divers égards, il apparaît avec évidence que le droit public actuel

de l'électorat. 419

C'est en ce sens qu'il est vrai de dire avec Jellinek (Allcj. Staatslehre, 3e éd.. p. 583) que le corps des citoyens et le Parlement concourent à former juridiquement une unité organique (5). Seu-

Gonfère au corps électoral un ensemble de moyens qui habilitent la masse des citoyens à exercer une action appréciable sur les décisions mêmes que prendront leurs élus. Assurément, il demeure impossible de déterminer avec précision la mesure d'ans laquelle électeurs et élus parviendront à s'influencer réciproquement, comme aussi la proportion dans laquelle les uns et les autres contribuent respectivement à la formation de la volonté nationale. Sans parler de certaines institutions qui sont de nature à fortifier l'ascendant des électeurs sur les élus, et tel est le cas notamment de la représentation proportionnelle, on constate que la part de puissance du corps électoral et de l'assemblée élue es1 susceptible de varier selon les circonstances, ou aussi selon le degré d'habileté politique des élus. Mais, parmi ces varia lions, il subsiste, connue point essentiel, que les élus ne sont plus maîtres, à eux seids, des décisions à prendre : •en dehors d'eux, il y a, dans le pays, une volonté qui est indépendante de la leur el dont ils ne peuvent se dispenser de tenir compte. Ce sont ces deux volontés séparées qui concourent à engendrer, comme résultante linale, la volonté nationale ou étatique elle-même. C'est en cela que les élus d'une part, le corps électoral de l'autre, forment ensemble un organe complexe. On remarquera, au surplus, que cette sorte de partage ou d'équilibre qui s'établit entre le corps électoral et le corps des élus, s'harmonise avec l'esprit du système de la souveraineté nationale, suivant lequel (Ci', note 2, p. 168, suprà) l'exercice de la puissance souveraine ne saurait se localiser, d'une façon exclusive et absolue, ni dans le peuple, ni dans; les assemblées élues.

(5 On peut bien dire, à ce propos, que le droit public contemporain s'esl •développé dans un sens diamétralement contraire à celui qu'avait indiqué Montesquieu dans le chapitre De 1% Constitution d'Angleterre. Montesquieu ne songeait qu'à séparer les fonctions et les autorités : il ne distinguait les fonctions que pour pouvoir mieux opposer les autorités les unes aux autres. Sauf en ce qui concerne la fonction de juger et les autorités juridictionnelles, le droit public actuel tend, au contraire, a rapprocher les autorités dans l'exercice de tâches communes et à les coordonner eu vue de les unir. Pourraitil en être autrement, quand l'État moderne doit son existence, avant tout, aux nécessités qui ont contraint les peuples à se soumettre à un régime d'unité? — C'est à cette tendance anti-séparatiste que répond le parlementarisme, bien qu'à dire vrai, le moyen par lequel le parlementarisme cherche à assurer l'union entre le Gouvernement et les Chambres consiste à subordonner l'une des deux autorités à l'autre plutôt qu'à les associer de façon' à en faire un organe complexe. L'on trouve un exemple bien net d'organe complexe dans les monarchies où la confection de la loi dépend, à la fois, de l'adoption par le Parlement et de la sanction par le monarque: la tendance unitaire du droit public actuel se manifeste, ici. avec une force spéciale-: car, en ce cas, l'organisation législative est obtenue, d'une façon complexe, par l'accouplement de deux autorités qui concourent à former, à elles deux, un organe unique. Le régime représentatif réalise aujourd'hui un phénomène analogue : la formation de la volonté nationale y dépend concurremment du Parlement et du corps électoral; les rapports entre ces deux organes sont, en effet, réglés de telle

420 LES ORGANES DE l'ÉTAT.

lenient, Jellinek veut voir dans cet état de choses une conséquence essentielle du régime représentatif; et ici, il devient impossible de le suivre. Si la participation du peuple à la formation de la volonté étatique, après avoir consisté d'abord en unsimple droit de nomination des députés, s'est changée ultérieurement en un pouvoir d'influer sur les décisions à prendre, ce n'est point là le développement normal du régime représentatif, mais, au contraire, l'effet d'une évolution qui tend à transformer ce régime en un système de démocratie directe ou, tout au moins, à y introduire des institutions et des tendances empruntées à cette dernière.

410. — La signification particulière qu'ont ainsi prise en France les consultations du corps électoral, donne une importance toute spéciale et très grande à la question de savoir quelle est, dans l'ensemble de ce corps, la position juridique qui est faite à ses membres individuels et quel est le rôle que chacun d'eux est appelé à y jouer. En d'autres termes, il s'agit de rechercher en qui réside présentement la puissance d'élire avec les conséquences qui viennent d'y être rattachées, et quel est, à proprement parler, l'organe électoral : est-ce le corps entier des citoyens actifs, pris dans sa masse collective et agissant comme assemblée collégiale? ou, au contraire, la puissance électorale se trouve-t-elle individualisée dans les électeurs eux-mêmes, de telle sorte que chacun d'eux doive être considéré comme ayant un pouvoir d'organe et comme constituant, à lui seul, un organe d'Etat?

Un premier point semble certain : la qualité d'organe doit être déniée aux collèges multiples entre lesquels se trouve partagé le corps électoral. Il est vrai qu'en fait, les députés sont les élus de ces collèges particuliers : ce sont des circonscriptions partielles, des sections locales, qui font effectivement chaque élection. Mais, en cela, les circonscriptions électorales ne font pas œuvre de décision ou de volonté propre. Leur situation, à cet égard, est bien différente de celle des groupes électoraux de l'ancien régime. Tandis que

sorte que les décisions du Parlement se développent dans un sens conforme aux indications tracées par les consultations électorales. — Il est superflu d'ajouter que le système de l'organe complexe, en tant qu'il fait dépendre la volonté étatique du consentement de deux autorités distinctes, .a pour résultai de modérer la puissance de chacune d'elles : mais la modération n'est plus assurée ici par dès moyens séparatistes; bien au contraire, elle s'obtienl - □ fusionnant deux organes en un seul (Cf. p. 27-28, (>'.)-70, suprà).

de l'électohat. 421

«ceux-ci possédaient, chacun pour son compte, un droit propre de représentation et, par suite, avaient aussi, et à plus forte raison, une puissance propre d'élection, les circonscriptions actuelles ne procèdent à chaque élection particulière qu'en qualité de fractions ou subdivisions d'un corps électoral unique, qui se compose de la totalité uniforme des citoyens actifs et qui est — tout au moins en ce sens — indivisible. Le sectionnement de ce corps en collèges multiples ne se fonde pas du tout sur ce que la Constitution aurait, en principe, entendu ériger chacun de ces collèges en un organe spécial chargé d'exercer respectivement et séparément la puissance électorale, mais ce sectionnement provient exclusivement de l'impossibilité matérielle d'assembler tous les citoyens en un collège unique. C'est là un point qui a été, dès l'abord, nettement affirmé par les fondateurs révolutionnaires du droit public français. « Il y a une première base incontestable — disait Thouret, dans la séance du 11 août 1791 — c'est que, quand un peuple ne se réunit pas pour élire et qu'il est obligé d'élire par sections, chacune de ces sections, même en élisant immédiatement, n'élit pas pour elle-même, mais élit pour la nation entière » {Archives parlementaires, lre série, t. XXIX, p. 356). Et Barnave disait pareillement, à propos de l'élection des juges-: « La nation ne fera autre chose que de communiquer à des sections le pouvoir qu'elle a d'élire les juges : elle ne fera que ce qn'elle a fait en donnant à ses sections le droit de nommer des députés pour tout le royaume » (0 mai 1790, Arch. pari, t. XV, p. 409).

Les idées exprimées par Thouret et Barnave trouvent leur consécration dans le principe posé par la Const. de 1791 (tit. III,

art. 1er) : « La souveraineté est une Aucune section du

peuple ne peut s'en attribuer l'exercice. » La Const. de 1793 (Déclaration des droits, art. 26) donnait une formule plus précise encore : « Aucune portion du peuple ne peut exercer la puissance du peuple entier. » Il ressort de ces textes que, même au point de vue de son exercice, le droit d'élire n'a point pour titulaire la circonscription électorale, en sorte que celle-ci ne peut, en aucun sens, être envisagée comme l'organe électoral de l'Etat (Cf. n° 356, suprà). Telle est encore, à l'heure actuelle, la conception à laquelle s'attachent tous les auteurs. « On n'a jamais proposé sérieusement — dit Esmein (Eléments, 7e éd., t. I, p. 310) — de faire de la nation un seul collège électoral élisant tous les députés. On se heurterait -à des obstacles insurmontables. On est donc obligé de diviser le

corps électoral en un grand nombre de collèges particuliers

Mais, en procédant à ces élections séparées, chaque collège particulier n'agit point en vertu d'un droit propre et ne fait point en son nom propre un acte de souveraineté. » M. Saripolos (op. cit., t. II. p. 93-94, 12V)) dit de même : « C'est l'électeur qui agit au nom de la nation, et non pas le soi-disant groupe ou collège électoral dune circonscription. La circonscription n'existe pas. en droit public pur; elle n'est qu'une mesure administrative. » Et encore : « Le Corps législatif est une véritable collectivité, un organe au

sens organique du mot La circonscription électorale n'est pas

un être collectif, elle ne forme pas un organe collectif de l'Etat,

chargé d'élire un ou plusieurs membres de l'organe législatif

Elle n'est qu'une simple division administrative. » M. Duguit luimême, qui insiste beaucoup sur cette observation que « en fait, des liens particulièrement étroits unissent les députés à leurs circonscriptions », est obligé, d'autre part, de reconnaître qu'«en droit, les circonscriptions électorales ne sont rien » (Traité, t. I, p. 341. — Cf. note 11, p. 212, supra).

411.— La circonscription électorale étant ainsi mise de côté, il ne reste en présence que le corps électoral pris en entier, d'une part, et, d'autre part, l'électeur pris individuellement. Lequel des deux est proprement et véritablement l'organe d'Etat? La puissance constitutionnelle d'élire a-t-elle son siège dans la collectivité seule ou dans chacun des citoyens? En quelle qualité ceux-ci participent-ils à l'élection? L'intérêt qu'engagent ces questions, est considérable : il ne s'agit de rien moins que de déterminer si les élections doivent se faire suivantle système majoritaire ou suivant le régime proportionnel. Selon que la Constitution envisage l'électorat comme une puissance collective ou veut, au contraire, en faire un pouvoir individuel, elle réservera à la collectivité même des électeurs, c'est-à-dire, en fait et forcément, à la majorité, la faculté juridique de créer des élus, ou, en sens inverse, elle devra assurer à chaque électeur la possibilité et même la certitude de posséder dans l'assemblée élective un député à la nomination duquel il ait effectivement contribué. On ne saurait donc être surpris de l'importance qu:a prise dans la littérature contemporaine le débat relatif à la nature et à la consistance de l'organe électoral (Tecklenburg, Die Entwicklung des Wahlrechts in Frankreich seit 17S9, v. notamment p. 218 et s.). Dans la littérature française, c'est à M. Saripolos (op. cit., v. en particulier t. II, p. 113 et s.)

de l'électorat. 423

que revient surtout le mérite d'avoir nettement formulé le problème et d'en avoir montré la haute portée.

Avant d'aborder ce problème, il convient cependant de s'attacher à une autre question, qui est plus ancienne et dont l'intérêt peut aujourd'hui paraître diminué, tant elle est rebattue, mais qui n'en demeure pas moins fondamentale et à laquelle les traités actuels de droit public continuent de consacrer d'amples développements, encore qu'elle s'y trouve un peu reléguée à l'arrière-plan en raison de l'importance croissante du débat ouvert sur l'élection proportionnelle ou majoritaire. Cette question initiale est celle du fondement et de la nature du pouvoir électoral exercé par les citoyens. La forme classique dans laquelle elle est traditionnellement posée par les auteurs, est la suivante : L'électorat est-il un droit ou une fonction? (V. par exemple : Esmein, Eléments, 7e éd., t. I, p. 354 et s.; Duguit, Traité, t. I, p. 313 et s.).

Ainsi formulée, cette question peut s'entendre en deux sens bien différents ; sous son unité apparente, elle est, en réalité, double : 1° L'électorat est-il un droit primitif, inné en la personne des citoyens et, par conséquent, antérieur à toute loi positive, ou, au contraire, une fonction étatique, déférée par la Constitution? Votc-t-on en tant qu'homme et en vertu d'une vocation inhérente à la personnalité humaine, ou, tout au moins, en tant que citoyen et en vertu de droits essentiellement attachés à la civitas (6) ; ou, au contraire, vote-t-on comme électeur appelé par la loi constitutionnelle? En d'autres termes, tout membre de la nation possède-t-il, en cette seule qualité et dès avant toute réglementation juridique proprement dite, un droit personnel d'électorat? C'est ici la question du fondement du droit de suffrage, et c'est de plus — d'après les termes mêmes dans lesquels on vient de voir que les auteurs la posent — une question de « droit naturel ». 2° Mais, il y a, en cette matière, une autre question, véritablement juridique celle-ci, c'est-à-dire qui suppose un ordre juridique préétabli. Elle se présente ainsi : Lorsque la Constitution a. en fait, accordé l'électorat au citoyen, résulte-t-il de là pour cet électeur un droit subjectif ou simplement une fonction de puissance publique? Il s'agit, cette fois, de déterminer la nature da pouvoir électoral. Et par là même, cette seconde question appelle

(6) Sur lu distinction qui peut être faite entre les droits de l'homn du citoyen, notamment en la présente matière, v. Duguit, L'État, t. II< p. 83-84,

LES OllUANES DE L ETAT.

aussi celle de savoir quelle est précisément l'étendue ou le contenu de ce pouvoir. Que faut-il entendre au juste par électorat? Est-ce — comme le mot le donne à penser — un pouvoir d'élire ou seulement une faculté de vote et de suffrage? Car, il faut distinguer soigneusement ces deux choses : l'une impliquerait que tout « électeur » est appelé nécessairement et personnellement à faire un élu; l'autre signifie que, sous son nom d'électeur, le citoyen actif se borne à prendre part aux, opérations électorales, c'est-à-dire au vote d'où sortiront des élus, mais sans que cette faculté de vote lui fournisse l'assurance que, parmi ces élus, il se trouvera l'un des candidats sur lesquels s'est porté son suffrage. Tels sont les problèmes que suscite le régime électoral. Il convient de les examiner séparément.

De l'Électorat en tant que fonction.

412. — On connaît la réponse très absolue, donnée à la question du fondement du droit de suffrage par Rousseau : elle dérive directement et nécessairement des principes mêmes que dégage l'auteur du Contrat social touchant la nature de l'Etat et de la souveraineté. Rousseau part, en effet, de l'idée que l'Etat n'est pas autre chose que la somme numérique des individus qui le composent : par suite, la souveraineté étatique n'est faite que des souverainetés individuelles des citoyens, ainsi que le dit expressément le Contrat social (liv. III, ch. i) : « Supposons que l'Etat soit composé de dix mille citoyens Chaque membre de l'Etat a. pour sa

part, la dix millième partie de l'autorité souveraine. » Si donc la souveraineté est individuelle, c'est-à-dire contenue dans chacun des individus qui composent le peuple, il en résulte que tout citoyen doit être considéré comme ayant le droit absolu d'exercer, sous la forme du vote, sa part virile de pouvoir souverain. Pour les mêmes raisons, Rousseau soutient que la volonté générale, avec laquelle se confond, selon sa doctrine, la souveraineté, prend sa consistance dans les volontés individuelles et ne peut s'obtenir que par la numération ou addition de ces dernières : à ce point de vue encore, il est indispensable que chaque citoyen concoure, en exprimant par son vote sa volonté particulière, à la formation de

de l'électorat. 425

la volonté générale. Enfin, de ce que Rousseau envisage lesmembres individuels de la nation comme la source et les auteurs de tous les pouvoirs publics, il résulte que les titulaires de ces pouvoirs devront avoir reçu leur délégation de la totalité des citoyens : ce qui implique à nouveau le suffrage universel direct et égal. La conclusion qui se dégage de tous ces raisonnements, c'est que l'électorat est, pour tous les citoyens indistinctement, un droit, droit naturel, inhérent à la qualité démembre de l'Etat et antérieur à toute Constitution étatique, droit qui prend son fondement dans la définition même de la souveraineté, enfin un droit dont la jouissance ne peut être subordonnée à aucune condition restrictive de quelque nature qu'elle soit. C'est d'ailleurs ce que Rousseau lui-même prend soin de déclarer : « Le droit de voter » est, dit-il, un « droit que rien ne peut ôter aux citoyens » (op. cit.. liv. IV, ch. i)(l).

La théorie qui fonde l'électorat sur un concept de souveraineté individuelle, a souvent été soutenue au cours de la Révolution. En 1789, le droit d'élire était considéré par bien des hommes politiques comme un droit originel, inné en la personne du citoyen. Ainsi que le remarque Gneist (Rechtsstaat, 2e éd., p. 163), cette façon de traiter l'électorat s'explique d'autant mieux, à cette époque, que jusque-là la masse du peuple était demeurée exclue de toute participation à la puissance de l'Etat, celle-ci étant réservée à un petit nombre de privilégiés qui, précisément, tiraient leur privilège de leur naissance : à ces privilèges de naissance il était naturel d'opposer les droits que tout homme acquiert, en naissant, du seul l'ait qu'il est citoyen (2). C'est en vertu de ces idées que Pétion disait devant la Constituante, dans la séance du 5 septembre 1789 : « Tous les individus qui composent l'association, ont le droit inaliénable et sacré de concourir à la formation de la loi... Nul ne peut être privé de ce droit sous aucun prétexte. » Et cet orateur disait encore dans le même sens : « La représentation est un droit individuel, voilà le principe incontestable » (Archives parlementaires, Ve série, t. VIII, p. 582; t. IX, p. 722; t. X, p. 77). Dans la séance du 22 octobre

(1) Montesquieu dit de son côté : « Tous les citoyens, dans les divers districts, doivent avoir le droit de donner leur voix pour le représentant »; il n'excepte que « ceux qui sont dans un tel état de bassesse qu'ils sont réputés n'avoir point île volonté propre » (Esprit des lois, liv. XI, ch. vi).

;2 Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789, article 1er : « Les "hommes naissent et demeurent libres et ètraux en droits. »

426 LES ORGANES DE l'ÉTAT.

1789, Robespierre, se référant à la Déclaration des droits qui avait posé en principe (art. 6) que tous les citoyens ont un droit égal à participer à la formation de la loi par eux-mêmes ou par leurs représentants, soutenait, de même, que, d'après la Constitution, « la souveraineté réside dans le peuple, dans tous les individus du peuple »; et il en concluait que « tous les citoyens, quels qu'ils soient, ont le droit de prétendre à tous les degrés de représentation ». ce qui impliquait aussi que chacun d'eux est de droit électeur (Arch. pari, lre série, t. IX, p. 479). Devant la Convention, Condorcet, rapporteur du premier comité de Constitution, opposait l'une à l'autre deux conceptions : l'une qui regarde « l'exercice des droits politiques comme une sorte de fonction publique », l'autre suivant laquelle « les droits politiques doivent appartenir à tous les individus avec une entière égalité »; « la seconde — disait Condorcet — nous a paru plus conforme à la raison, à la justice ». et il qualifiait ce droit individuel de « droit naturel » (séance du 23 févr. 1793. — Moniteur, Réimpression, t. XV. p. 466 et s.). En l'an III, Boissy d'Anglas soutenait encore la même thèse dans son rapport sur le projet de Constitution : « Nous n'avons pas cru qu'il fût possible de restreindre le droit de citoyen.... La société est composée de membres tous égaux; elle ne peut en expulser aucun de son sein » (séance du 23 juin 1795. — Moniteur, Réimpression, t. XXYI. p. 81 et s.).

Depuis la Révolution, ces idées, issues des théories de Rousseau, ont été maintes fois reproduites en France. Elles ont reçu notamment leur expression très nette dans l'une des proclamations adressées au peuple français parle Gouvernement provisoire de 1848 : « Tout Français en âge viril est citoyen politique. Tout citoyen est électeur. Tout électeur est souverain. Le droit est égal et absolu pour tous » (16 mars 1848). Aujourd'hui encore, il se trouve des auteurs (cités par Saripolos, op. cit., t. II, p. 8 en note) qui continuent à fonder le droit électoral du citoyen sur ce principe que « la souveraineté réside dans chacun des individus qui composent le peuple ».

41 3. — Il est permis cependant d'affirmer que la théorie qui base l'électorat sur un droit de souveraineté individuelle, est, à l'heure présente, définitivement exclue de la science du droit public. Elle soulève deux objections principales :

En premier lieu, l'idée d'une souveraineté individuelle du

de l'élecïorat. 427

citoyen est inconciliable avec la réalité positive, qui exige que la volonté de la minorité soit primée par celle de la majorité et demeure juridiquement inefficace au regard de cette dernière. C'est là un point qui a été fortement établi par M. Esmein notamment (Eléments, 7e éd., 1. 1, p. 356) et aussi par M. Duguit (L'Etat, t. II, p. 85-86). Ces auteurs font remarquer que le citoyen «e peut être, à la fois, souverain et soumis à la volonté d'autres citoyens, ceux-ci fùssent-ils en majorité : les deux propositions sont antinomiques (3). M. Saripolos, qui relève cette contradiction, ajoute avec raison (loc. cit., p. 11 et s.) que « la souveraineté suppose toujours un seul titulaire, une seule volonté », c'est-à-dire une volonté supérieure aux volontés individuelles : l'idée d'une souveraineté individuelle et égale de tous les membres de l'Etat est un non-sens juridique.

Rousseau lui-même avait bien aperçu ce vice de son système. On a vu plus haut (n "s 321 et 323) par quels efforts de raisonnement il essaye de concilier ces deux termes contraires, la souveraineté du citoyen et sa subordination à la majorité. Selon Rousseau, le but des consultations populaires est de dégager la « volonté générale ». Le moyen procédural de détermination de cette volonté consiste dans un calcul de majorité de voix. Mais le recours à ce calcul ne signifie pas qu'il y ait ici deux volontés différentes, dont l'une, celle de la majorité, l'emporte sur celle des citoyens demeurés en minorité. Non, le résultat de l'opération, c'est de faire apparaître la volonté générale ou volonté de tous : et si la minorité reste tenue en échec, c'est uniquement parce qu elle s'était trompée en estimant être la volonté générale, ce qui ne l'était pas. Ainsi, la minorité ne saurait se plaindre que sa volonté soit méconnue : dans la volonté générale se trouve comprise sa propre volonté, sa volonté réelle, sur laquelle cette minorité avait seulement eu le tort de se méprendre. Par là Rousseau pense avoir sauvegardé son principe de souveraineté individuelle. Mais les efforts qu'il fait en ce sens, demeurent vains. Il y a, dans sa construction, un point qui demeure inexpliqué : d'où vient à la majorité la vertu spéciale de ne jamais se tromper sur la véritable

(3) Il est superflu de faire remarquer que cette objection demeurerait entière, même dans le cas où la Constitution consacrerait le système de l'élection proportionnelle. Car, si, dans ce système, le citoyen échappe au principe maj> ritaire en ce qui concerne l'élection de son député, il se retrouve soumis a ce principe en ce qui concerne les décisions à prendre par l'assemblée des élus, décisions qui sont nécessairement déterminées par la volonté de la majorité.

428 LES ORGANES DE l'ÉTAT.

volonté générale? En réalité et quelques subtilités que Rousseau incite en œuvre pour donner le change à cet égard, la détermination de cette soi-disant volonté générale ne résulte que de la force du nombre, et par cette constatation toute la valeur du raisonnement de Rousseau se trouve mise à néant : car, en définitive, il apparaît manifestement que l'avis ou plutôt la volonté de la majorité l'emporte sur la volonté des opposants, ce qui exclut la possibilité d'admettre une souveraineté propre à chaque citoyen. Au fond, et bien qu'en dise Rousseau, la soumission de la minorité à la majorité ne peut s'expliquer que par un seul motif, à savoir que la souveraineté réside dans une personne collective supérieure aux membres individuels, c'est-à-dire dans l'être national pris comme indivisible; et telle est. en effet, la conclusion à laquelle s'arrêtent., touchant la question du fondement juridique de l'électorat, la plupart des auteurs contemporains (V. notamment Duguit, loc. cit.. et Esmein, op. cit., Ie éd., t. I, p. 367. —Cf. n° 326, suprà).

En second lieu et surtout, la doctrine qui voit dans l'électorat un droit individuel de souveraineté, commet une erreur fondamentale touchant la nature réelle et les origines de la souveraineté. Il n'est personne, dans l'Etat, qui puisse se prétendre souverain antérieurement à la Constitution originaire qui fixe l'organisation étatique. La raison décisive en est que ^souveraineté ne prend naissance que par l'effet de cette organisation. La souveraineté n'est pas un pouvoir inné dans les individus, ni même dans le groupe. Nul individu pris isolément n'a, de droit, une puissance supérieure sur ses voisins. Le groupe lui-même ne possède pas davantage cette puissance, d'une façon primitive. Une collection d'hommes qui ne posséderait point d'organes réguliers, munis de pouvoirs stables, n'aurait point, en réalité, de souveraineté sur ses membres. On s'accorde à reconnaître que cette collectivité inorganisée ne serait pas souveraine, au point de vue international : elle ne le serait pas davantage, au point de vue interne. La souveraineté n'est donc point un droit initial, antérieur atout ordre juridique : elle est, à proprement parler, le produit de l'organisation statutaire qui engendre, au sein du groupe, une force régulière — et, en ce sens, juridique — de domination, qui ne s'y trouvait point précédemment : plus exactement, elle résulte du fait que les membres multiples du groupe se trouvent organiquement constitués et fondus en une collectivité unifiée. Il' n'est donc pas permis de supposer avec Rousseau que la souveraineté puisse venir a la nation, prise en son ensemble, de ses membres individuels.

de l'électorat. 421>

Bien au contraire, c'est l'organisation du groupe qui fait naître dans la collectivité unifiée une puissance souveraine qui n'existait pas primitivement dans les individus. La souveraineté est dans le tout, sans avoir d'abord résidé dans les parties composantes. Et si, ensuite, certains citoyens, ou leur généralité même, peuvent se dire souverains, c'est en tant seulement que la puissance collective créée dans la nation par l'organisation statutaire s'est, quant à son exercice, communiquée de la nation aux membres individuels. Ceux-ci tirent de cette organisation même une puissance qu'ils n'auraient point sans elle. D'autre part, le résultat de cette organisation génératrice de puissance, c'est que chaque membre sera soumis aux décisions prises au nom de la collectivité par ses organes attitrés : en cela même consiste finalement la souveraineté du groupe, et parla aussi s'explique aisément la subordination de la minorité à la majorité.

414. — Il ressort de ces constatations que la capacité électorale des citoyens ne saurait être rattachéeàun droit individuel, inhérent à leur qualité de membres de la nation et antérieur à la législation positive. Une telle conception est inconciliable avec la notion même de souveraineté. L'Etat seul, c'est-à-dire l'être collectif national, est souverain. Les hommes, quels qu'ils soient, qui concourent, dans l'Etat, à la formation de la volonté souveraine, n'ont de la souveraineté que l'exercice et ne peuvent acquérir de droits proprement dits à cet exercice qu'en vertu de l'ordre juridique consacré par 'a Constitution étatique. Tel est notamment le cas des citoyens, électeurs. Si, en France et en d'autres pays, tous les citoyens participent, sans distinction et par cela seul qu'ils remplissent certaines conditions d'âge ou de domicile, à la puissance d'élire les organes étatiques, ce droit de participation ne peut prendre sa source que clans une habilitation constitutionnelle : car, il est de l'essence même de l'Etat que sa volonté ne puisse être exprimée comme aussi son activité et ses pouvoirs ne peuvent être exercés que par les personnes qui sont désignées à cet effet et autorisées par son statut organique; antérieurement à ce statut, les membres de la nation ne peuvent posséder, sous aucune forme ni à aucun degré, un droit personnel à l'exercice de la puissance étatique ; pas plus sous la forme électorale que sous celle du gouvernement direct. En ce sens, il convient d'observer que si l'électorat reposait sur un droit primitif de souveraineté individuelle, il faudrait inévitablement admettre que les citoyens possèdent pareillement

le droit absolu de se gouverner par eux-mêmes : car. les mêmes raisons qu'invoquent les disciples de Rousseau pour fonder le droit naturel d'électorat. impliqueraient pour tous les membres de la nation le pouvoir incontestable d'exercer directement et intégralement par eux-mêmes leur propre souveraineté.

Ainsi, lorsqu'on pose le problème de l'électorat sur le terrain de la théorie générale de l'Etat, on est amené à reconnaître que : 1" Les citoyens, comme tels, ne peuvent avoir part à l'exercice de la souveraineté qu'en vertu de la Constitution. Lors donc que l'électeur vient au vote, ce n'est pas en tant que membre du corps national, ayant de ce chef un droit préexistant à la loi de l'État : mais il vote en vertu d'une vocation qui descend de la Constitution, par conséquent en vertu d'un titre octroyé et dérivé. A cet égard déjà, le droit de suffrage n'est pas un droit individuel, ni même civique, mais une fonction constitutionnelle. 2° Pour les mêmes motifs, l'électorat n'est pas pour le citoyen l'exercice d'un pouvoir propre, mais bien l'exercice du pouvoir de la collectivité. Et en cela encore, il apparaît comme une fonction étatique. Le citoyen, en votant, n'agit pas pour son compte particulier, comme personne distincte de l'Etat ou antérieure à l'Etat, mais il exerce une activité étatique au nom et pour le compte de l'Etat. C'est ainsi que, dans la démocratie directe, le corps des citoyens exerce sa puissance statutaire comme organe suprême de l'Etat, ne faisant qu'une seule et même personne avec ce dernier (V. toutefois note 19, p. 185, snprà). De même, dans la démocratie dite représentative — à supposer que le régime électoral soit conçu comme un moyen de faire dépendre la volonté des élus de celle du corps électoral — celui-ci ne doit pas être considéré pour cela comme doué, au regard de l'Etat, d'une personnalité ou souveraineté spéciales, mais il forme un organe statutaire de la personne Etat, pour laquelle il est chargé de vouloir d'une façon initiale. 3° Enfin, de ce que l'électeur ne possède point de pouvoir propre, mais seulement une compétence constitutionnelle, il résulte qu'il ne peut exercer cette compétence que dans les limites et sous les conditions que la Constitution elle-même a déterminées. A cet égard, il est permis d'invoquer, à l'appui de la théorie soutenue ci-dessus, cette considération que, même dans les pays de suffrage universel ou de démocratie directe, la souveraineté ne se ramène pas à la volonté brute des citoyens. Pour le prouver, il suffit d'observer que, même si l'on supposait théoriquement un accord unanime de tous les citoyens sur un point déterminé, cet accord ne forme-

de l'électorat. 431

rait pas juridiquement une volonté étatique, s'il ne s'est pas réalisé et manifesté dans les formes et conditions prévues parla Constitution. Ainsi, la volonté des membres delà nation n'est opérante, comme volonté d'organe, qu'autant qu'elle s'exerce conformément à l'ordre juridique établi dans l'Etat.

415. — La doctrine qui vient d'être dégagée sur le terrain des principes généraux du droit étatique, est aussi celle qui a été adoptée par les fondateurs révolutionnaires du droit public français. Ils l'ont déduite du principe même de la souveraineté nationale, et l'on va rencontrer ici une nouvelle occasion de vérifier quelle était, dans leur pensée, la portée de ce principe.

On a vu précédemment (p. 425-426) que les idées de Rousseau touchant la participation des citoyens à la souveraineté ont été. à bien des reprises, reproduites et défendues par certains hommes de la Révolution. Toutefois, la conception qui voit dans l'électorat une conséquence nécessaire d'un droit naturel de souveraineté individuelle, ne l'a pas emporté : les vues de la Constituante, à cet égard, se sont fixées, de la façon la plus nette, dans un sens formellement contraire aux théories du Contrat social. Pour comprendre ces vues, il est utile de se rappeler (nos 354-356, supra) qu'il s'est produit en cette matière, durant la Révolution et particulièrement au sein de la Constituante, deux courants d'idées bien différentes.

D'une part, la Constituante est partie de l'idée que la nation, en qui réside la souveraineté, prend sa consistance exclusivement dans les individus qui la composent. Elle est une collectivité ou une formation d'individus, en ce double sens qu'elle ne comporte pas d'autre unité ou cellule composante que les hommes, pris individuellement, qui sont assemblés en elle, et inversement que chacun de ces hommes doit être considéré comme étant indistinctement et également membre du corps national souverain. En ce sens, chaque national possède la qualité de citoyen, c'est-àdire participe à la civitas, et chacun a le droit de faire reconnaître en sa personne individuelle cette qualité civique. C'est là un droit, individuel et en même temps commun à tous, qui découle de la nature même de la nation, telle que les constituants de 1789-91 l'ont conçue, et qui est donc — si l'on veut — un droi t « naturel ».

De cette conception, conforme aux doctrines de Rousseau, il semble alors devoir résulter que tout national, puisqu'il est

citoyen, a le droit aussi de participer individuellement à l'activité souveraine de la nation. Mais ici intervient la seconde idée dégagée à cette époque. Si, en effet, tous les citoyens peuvent indistinctement prétendre au titre de membres de la nation souveraine, l'Assemblée constituante a, d'autre part, envisagé la nation comme une unité, comme une collectivité unifiée de nationaux. et c'est à cet être collectif, pris dans son intégralité indivisible, qu'elle a reconnu la qualité spéciale de souverain. Par suite, la nation seule, en son ensemble, est souveraine; les citoyens, bien qu'ils soient les membres constitutifs du corps national, cessent de posséder individuellement la souveraineté. En cela, la Constituante s'est séparée de Rousseau, qui, en partant de ce que le citoyen est membre du souverain, avait conclu qu'il est souverain lui-même. Rousseau avait ainsi confondu la souveraineté et la civitas : du droit d'être citoyen il avait déduit le droit de voter. La Constituante distingue nettement ces deux droits : elle n'admet pas que la jouissance de l'un entraîne nécessairement la possession de l'autre. Tout membre de la nation est bien citoyen, mais tout citoyen n'est pas électeur. Telle est l'origine de la célèbre distinction du citoyen passif et du citoyen actif.

416. — En fondant cette distinction, la Const. de 1791 n'a fait que consacrer les conséquences des deux idées qui viennent d'être rappelées, et, en même temps, elle a assigné à chacune d'elles la part qui lui revient, ainsi que l'a si clairement montré M. Duguit (L'État, t. II, p. 91 et s. ; Traité, 1. 1, p. 315-316. — Cf. Tecklenburg, op. cit., p. 145-146). En premier lieu, la Const. de 1791 spécifie (tit. II, art. 2 et s.) que tous les individus qui remplissent les conditions requises pour être Français, sont, en même temps et par cela seul, « citoyens » : d'après ces textes, les deux qualités vont ensemble; elles ne peuvent, ni s'acquérir, ni se perdre, l'une sans l'autre. Tout Français possède donc, dans l'ordre politique, un certain droit : le droit de citoyen. Ce droit civique n'implique pas seulement, pour chacun de ses titulaires, la jouissance égale de certaines facultés éventuelles, comme par exemple l'admissibilité aux emplois publics sous les conditions fixées par les lois. ou encore — il importe de le remarquer — l'admissibilité égale à l'électorat sous les conditions générales imposées par la Constitution '); mais il légitime encore, chez tout Français, la prétention

(4) En ce sens Esmein, Éléments. 7 éd., t. I. p. 367 : « 11 résulte du principe même de la souveraineté nationale que tous les citoyens sont naturellement appelés à exercer cette fonction fondamentale ^l'électorat); car, en restreindre

de l'électorat. 433

d'être, en tant que citoyen, reconnu et traité comme membre ou partie composante de la nation et, par conséquent, du souverain. Ce dernier point est formellement attesté par l'art. 6 de la Déclaration des droits placée au début de la Const. de 1791. Après avoir rappelé que la loi est, par définition, «. l'expression de la volonté générale », ce texte pose en principe que « tous les citoyens ont droit de concourir personnellement, ou par leurs représentants, à sa formation ». On a prétendu (Tecklenburg, op. cit., p. 146) que cette affirmation de l'art. 6 était difficilement conciliable avec le régime de limitation de l'électorat, adopté par la Const. de 1791. Mais il convient de répondre avec M. Duguit (loc. cit.) que la pensée qui se fait jour dans ce texte et dont la manifestation a été intentionnellement maintenue dans la Const. de 1791, même après les restrictions apportées à l'électorat, n'est nullement en contradiction avec le régime électoral de cette époque : le texte veut dire que, bien qu'elle ne soit pas élue par tous les citoyens, l'assemblée qui fait les lois, les représente tous également et sans exception, puisqu'elle est chargée de légiférer au nom et pour le compte, ou encore, suivant le langage de l'époque, par « délégation », de la nation, c'est-à-dire d'une collectivité dont tous font également partie et ont même le « droit » de se dire membres. En d'autres termes, la notion, fort importante assurément, qui se trouve implicitement contenue dans l'art. 6, c'est que tous les citoyens participent, en principe, à la souveraineté dont la nation est le sujet propre: ils y participent, en tant que la nation n'est elle-même constituée que de citoyens égaux les uns aux autres. Sans doute, la souveraineté, étant placée d'une façon indivisible dans l'ensemble de la collectivité nationale, n'appartient pas personnellement à chacun des citoyens. Si ceux-ci peuvent se dire souverains, c'est seulement en tant que parties intégrantes et inséparables du tout. La souveraineté n'a pas commencé par se former dans les nationaux, avant d'appartenir à la nation : tout au contraire, elle naît en celle-ci, et de la nation elle se communique aux citoyens, en tant qu'ils se trouvent confondus et réunis en elle. Dans cette mesure, du moins, chaque Français est partie constitutive du souverain. Par suite, ce qui est fait par la nation agissant au

l'exercice, de parti pris, aii profit d'une classe particulière de citoyens, cela équivaudrait, en fait, à concentrer la souveraineté dans cette classe privilégiée. Mais cet exercice suppose, chez le citoyen, une capacité suffisante; car, sans cela, il serait inconciliable avec l'intérêt général. La loi peut donc, dans cette mesure, en déterminer les conditions. ,,

Carré de Malberg. — T. II. 28

434 LES ORGANES DE l'ÉTAT.

moyen de ses organes, doit être considéré comme l'œuvre de tous les citoyens. C'est en ce sens et pour ces raisons que l'art. 6 précité a pu dire que chaque citoyen — qu'il soit ou non électeur, qu'il soit membre de la majorité ou de la minorité — se trouve représenté dans l'acte de confection des lois; il y est représenté, non pas il est vrai comme individualité distincte et singulière, mais comme partie composante du tout indivisible nation. Et c'est là pour tout Français un droit proprement dit, découlant de sa qualité de citoyen (Cf. suprà, t. I, p. 245).

417. — Mais ce droit de citoyen ne va pas nécessairement jusqu'à assurer à chaque Français une participation effective à l'exercice de la souveraineté. Si, en effet, tous les citoyens concourent également à former le corps national souverain, celui-ci, une fois constitué, devient le sujet unique de la souveraineté, qui se trouve ainsi dénuée de tout caractère individuel et même qui ne prend naissance que par la formation de tous les citoyens en ce corps unifié et par leur subordination à sa volonté maîtresse. C'est en ce sens que les constituants de 1789-91 ont entendu fonder leur principe de souveraineté nationale : celle-ci était nationale, à leurs yeux, non pas seulement en tant qu'elle appartenait à l'ensemble de tous les nationaux sans aucun privilège particulier pour aucun d'eux, mais encore en ce sens qu'elle devait appartenir à cet ensemble d'une façon exclusive, c'est-à-dire à l'exclusion de toute souveraineté individuelle. Dans le système de la souveraineté nationale, le citoyen n'a donc, ni un droit inné de souveraineté individuelle, ni davantage un droit primitif à l'exercice de la souveraineté nationale (argument de la Déclaration des droits de 1789, art. 3, et de la Const. de 1791, tit. III, préambule, art. 1er). Seule souveraine, la nation, collectivité unifiée des nationaux, exerce sa puissance par l'intermédiaire de ceux de ses membres qu'elle s'est constitués pour organes : nul citoyen ne peut participer à cet exercice qu'en vertu d'une « délégation » de cette sorte.

Il en est ainsi, notamment, en matière électorale : et sur ce point, en particulier, les déclarations les plus nettes ont été formulées devant la Constituante, au cours même du débat relatif à l'établissement du régime censitaire et du suffrage à deux degrés. Pour justifier l'adoption de ce régime, Thouret, parlant au nom du comité de Constitution, disait, dans la séance du 11 août 1791 : « Il y a une première base incontestable, c'est que, quand un peuple est obligé d'élire par sections, chacune de ses sections,

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même en élisant immédiatement, n'élit pas pour elle-même, mais élit pour la nation entière... Alors, la qualité d'électeur est fondée sur une commission publique, dont la puissance publique du pays a le droit de régler la délégation. » Et Barnave, s'inspirant des mêmes idées, pouvait, à son tour, caractériser le pouvoir électoral de la façon suivante : « La qualité d'électeur n'est qu'une fonction publique, à laquelle personne n'a droit, que la société dispense ainsi que le lui prescrit son intérêt... Comme c'est pour la société entière que chacun élit, la société au nom et en faveur de qui on élit, a essentiellement le droit de déterminer les conditions sur lesquelles elle veut que soient fondés les choix que les individus font pour elle..... La fonction d'électeur n'est pas un droit » (Archives parlementaires, lre série, t. XXIX, p. 356 et 366).

Tel est le point de vue qui fut consacré par les votes de l'Assemblée (3), et cela malgré l'insistance des orateurs précités (p. 425-426) qui prétendaient que l'électorat est un droit absolu du citoyen. En somme, on voit que la Constituante est parvenue, en se plaçant sur le terrain de la souveraineté nationale, à des conclusions entièrement conformes à celles qui ont été dégagées plus haut, en partant de la notion de l'Etat. Etant donné le principe de la souveraineté nationale, tout pouvoir s'exerçant au sein de la nation ne peut être autre que le pouvoir national lui-même. Par suite, lorsque le citoyen exerce le pouvoir électoral, ce pouvoir doit être considéré, entre ses mains, comme une dépendance ou une émanation du pouvoir même de la nation. L'électeur, en cela, apparaît comme un fonctionnaire national, un agent d'exercice du pouvoir national. Par suite aussi, la nation demeure maîtresse de déterminer par sa Constitution les conditions sous lesquelles elle concède à ses membres le pouvoir d'élire pour son compte et en son nom.

(5) Cf. Redslob, Die Staatstheorien der franzôsischen National versammlung von 1789, p. 133 et s. — Un point 'le vue différent a prévalu en 1793. A cette époque, le droit de participer à la puissance étatique dans la mesure des facultés reconnues par la Constitution à l'ensemble des citoyens a été envisagé comme un droit naturel inhérent à la qualité de membre de la communauté nationale. Même l'étranger, s'il remplit certaines conditions, peut prétendre à son admission dans la communauté et à l'acquisition des droits qui en découlent (Gonst. du 24 juin 1793, art. 4). Seules, les « fonctions publiques», qui n'appartiennent pas à la généralité des citoyens, sont considérées comme des charges nationales et impliquent, de ce chef, l'idée de « devoirs >> (Déclaration des droits de 1793, art. 30), à l'exclusion de celle de droit individuel ou civique.

41 8t — C'est ainsi que la Const. de 1791, après avoir posé en principe que tous les Français sont citoyens, a été amenée à distinguer parmi eux une catégorie spéciale, celle des « citoyens actifs », c'est-à-dire des citoyens qui remplissent les conditions requises pour participer à la nomination élective des députés à l'Assembléelégislative (tit. III, ch. I, sect. 2, art. 1er et 2). D'après ces textes, combinés avec les art. 2 et s. précités, du tit. II, il y avait donc, dans la nation, deux classes de membres : d'un côté, ceux qui sont habilités par la Constitution à prendre, sous la forme électorale, une part effective à l'exercice de la souveraineté nationale, et qui, si nombreux qu'ils fussent en fait, formaient une catégorie particulière; et d'un autre côté, la généralité des citoyens, qui, n'ayant pas de rôle politique actif, avaient reçu alors le nom de citoyens « passifs ».

Cette terminologie expressive avait un sens profond. Elie impliquait, d'abord, que tous les nationaux ont pareillement la qualité de membres du souverain : sous ce rapport, ils possèdent tous le droit de citoyen. Mais, les uns, réduits à la civitas, sont, en cette qualité, simplement représentés (art. 6 delà Déclaration des droits) (6) dans la confection des lois et, en général, dans l'accomplissement des actes de souveraineté; et en cela, ils n'ont, juridiquement, qu'une situation passive; les autres, pourvus, en outre, par le statut organique de la nation, d'un pouvoir électoral, jouent un rôle actif; toutefois, ils exercent ce pouvoir pour le compte de la collectivité composée de tous les nationaux, et, en ce sens, on peut dire qu'ils sont, à l'actif cette fois, des représentants (Esmein, Eléments, 7e éd., t. I, p. 357) (?).

(6) Bien entendu, le mot représentation ne doit être accueilli, dans ce I que sous les réserves qui ont été faites sur sa justesse au cours de l'étude du régime dit représentatif (V. notamment les n°- 371 et 372, swprà). L'art. 6 signilie que rassemblée qui fait les lois pour la nation, est, en cela, l'organe d'une collectivité qui comprend tous les nationaux sans exception.

(7) M. Ilauriou, La souveraineté nationale, p. 13-14, trouble la distinction du citoyen actif et du citoyen passif, en déclarant que « cette distinction esl celle de deux états différents dans lesquels peut se trouver le même citoyen » ; il dit encore : « Ce sont là, en réalité, deux rôles du même citoyen ». Il prétend, en effet, que « le citoyen passif est pris en tant que sujet de l'Etat, et le citoyen actif, en tant que membre du gouvernement de l'Etat : c'est le même citoyen en qui deux rôles alternent. » Ainsi présentée, la distinction en question se ramènerait simplement à l'alternative indiquée par Rousseau : « A l'égard des associés, ils s'appellent citoyens, comme participant à l'autorité souveraine, et sujets, comme soumis aux lois de l'Etal» [Contrat social, liv, I, ch. yij. Mais cette façon de présenter la distinction des citoyens actifs et passifs n'est pas du

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Entre ces deux représentations, il y a, au surplus, cette grande différence que l'une, la représentation passive, est un droit absolu, puisque tous sont indistinctement membres constitutifs du corps souverain ; la représentation active, au contraire, n'est plus un droit; tout au moins, elle n'est pas un droit primitif du citoyen; -car, elle présuppose une concession de pouvoir faite par la Constitution : et c'est pourquoi elle a été caractérisée comme une fonction nationale par les constituants de 1791, qui ont ainsi fondé, en droit public français, la distinction essentielle du droit de citoyen et du pouvoir d'électeur. En tout cas, les citoyens-électeurs ne peuvent pas être considérés, dans cette conception, comme exerçant leur pouvoir de suffrage en vertu d'un droit de souveraineté individuelle : car, selon la juste remarque de M. Esmein (loc. cit., p. 367), la souveraineté a son siège, d'après tout ce qui vient d'être dit, non pas seulement dans ceux des nationaux qui sont investis de la fonction électorale, mais dans la collectivité formée par tous les citoyens (8). C'est même là ce qui donne une haute importance au concept révolutionnaire qui

tout conforme aux vues de la Constituante. D'une part, cette distinction se référait, < i a j i s la pensée des premiers constituants, à la séparation dans la nation >de deux catégories de citoyens, actifs les uns, passifs les autres, et non pas, comme le dit .M. Hauriou, au l'ait que « dans le même individu » la qualité de •citoyen actif viendrait « se surajouter à celle de citoyen passif ». D'autre part, le caractère de sujet de l'État n'est pas spécial au citoyen passif; et, surtout, la dénomination de citoyen passif n'avait nullement pour but particulier, dan-; la conception de 1789-91, de marquer cette sujétion. Bien au contraire, elle était destinée, malgré l'emploi du mot « passif», à marquer que tous les citoyens sont pareillement membres du souverain et entrent en représentation. Seulement, ils y entrent de façons différentes : les uns ne participent à la représentation nationale que d'une, façon passive, n'ayant point concouru à la nomination des députés qui parleront en leur nom, c'est-à-dire au nom de la collectivité globale dont ils sont membres composants: d'autres, au contraire, par leur fonction d'électeurs, y participent d'une façon active. Mais, pour le surplus, les uns et les autres sont envisagés, en cela, comme membres du corps souverain, «■t mai pas comme sujets. La distinction du citoyen passif et du citoyen actif ne se confond donc pas du tout avec celle établie par Rousseau entre le citoyen et le sujet. Il ne faut pas essayer de fondre ces deux distinctions en une seule. (8) En ce sens, il y a lieu de rappeler que la Const. de 1791 (tit. III, cli. I, sect. lre, art. 2. — V. de même les Const. de 1793, art. 21, et de l'an III, art. 49j répartissait les députés à élire entre les départements suivant une proportion tirée, non point du nombre des électeurs compris dans les diverses sections électorales, mais du chiffre de la population contenue dans chaque département. Cette règle est en vigueur, aujourd'hui encore (loi du 12 juillet 1919, art. 2 : « Chaque département élit autant de députés qu'il a de fois 75.000 habitants de nationalité française »).

veut que tous les citoyens concourent a former indivisiblement le souverain : on pourrait être tenté, à première vue, de croire que. sous une Constitution qui ne leur reconnaissait pas à tous le droit de suffrage, ce concept n'avait qu'une pure valeur nominale; en réalité, cependant, il possédait, même dans une telle Constitution, une signification pratique fort importante, car il implique que les hommes, quels qu'ils soient, qui exercent une portion quelconque de la souveraineté nationale, détiennent, en cela, non une puissance propre, mais un pouvoir d'emprunt, concédé, et. par conséquent, essentiellement sujet à limitation.

419. — L'électorat est donc une fonction. Cette conception originaire des fondateurs du droit public français se retrouve, aujourd'hui encore, à la base de ce droit, ainsi que le reconnaissent les auteurs les plus considérables (Esmein, Eléments, 7e éd., t. I, p. 367 et s.; Duguit. L'État, t. II, p. 105 et s., et Traité, t. I, p. 318; Saripolos. op. cit.. t. II, p. 92 et s.). Abandonnée un instant par la Convention I9), qui s'est appliquée, ici comme ailleurs, à réaliser pratiquement les idées de Rousseau, elle a été reprise dès l'an III ln , et elle est demeurée en vigueur jusque dans le droit positif actuel.

Il est vrai que. depuis le 5 mars 1848, le peuple français est en possession du suffrage universel; et d'une façon générale, le phénomène contemporaindel'accessiondela plupart des Etats à ce mode de suffrage, rendu sans cesse plus large, pourrait suggérer l!idée que les Constitutions actuelles ont dû se soumettre, en définitive, à la thèse qui place dans les citoyens eux-mêmes l'origine première de la souveraineté étatique : auquel cas l'électorat apparaîtrait comme un droit absolu pour le citoyen. Ce point de vue semblerait surtout justifié dans un pays comme la France, où, depuis 1875, les titulaires de tous les pouvoirs publics, jusques et y

(9] Déclaration des droits de la Constitution girondine de 1793, art. 27 : « Chaque citoyen a undroitégal de concourir à l'exercice de la souveraineté.» — Const. du 24 juin 1703. art. 4 et 1 1 combinés: il résulte de ces textes que tout Français, âgé de21ans, est, sous une condition unique de domicile, admis à l'exercice des droits de citoyen, c'est-à-dire admis à l'aire partie des assemblées primaires de cantem ou collège::, électoraux de l'époque.

(10) Const. de l'an III, art. 8. Ce texte subordonne au paiement d'une contribution directe foncière ou personnelle, non seulement, l'entrée dans les assemblées primaires composées des électeurs du premier degré, mais encore — par une confusion entre le droit de citoyen et le pouvoir électoral — la possession de la qualité de citoyen.

DE L EEECTORAT.

compris le Président de la République, procèdent directement ou indirectement de l'élection par les citoyens, et où, en outre, le développement du régime parlementaire tend à faire dépendre de plus en plus l'action gouvernementale de l'opinion du corps électoral. Toutefois, ce n'est là qu'une apparence à laquelle il ne faut point se méprendre.

D'une part, en effet, il convient de remarquer que, si les Constitutions avaient considéré les citoyens comme les titulaires propres de la souveraineté, elles auraient dû en arriver au gouvernement direct par le peuple, et elles n'auraient pu s'arrêter à cette sorte de gouvernement indirect qui s'exerce par l'action électorale du peuple et dans la mesure seulement de cette action électorale : le fait que les citoyens ne tiennent de la Constitution qu'un pouvoir électoral, suffit à prouver que le suffrage n'est qu'une fonction constitutionnelle.

La même preuve ressort, d'autre part, de ce second fait — maintes fois invoqué par les auteurs — que même les Constitutions qui établissent le suffrage dit universel, sont loin de reconnaître le droit de vote à tous les citoyens. Si la terminologie de 1791 qui distinguait les citoyens actifs et les citoyens non-actifs, n'a pas été conservée, cette distinction subsiste toujours, au fond, dans le droit positif français. C'est ainsi que la Const. de 1848, après avoir, dans son art. 24, posé en principe que « le suffrage est universel », ajoutait (art. 27) que « la loi électorale déterminera les causes qui peuvent priver un Français du droit d'élire » (Esmein, loc. cit., p. 3(38; Duguit, L'Etat, t. II, p. 105). Et non seulement les Constitutions prononcent la perte du droit électoral, comme le dit l'art. 27; mais elles déterminent les conditions d'acquisition même, c'est-à-dire de jouissance, ou encore d'exercice, de ce droit. Elles font, d'abord, en cette matière, des distinctions de personnes, soit qu'elles excluent systématiquement le suffrage des femmes, soit qu'elles écartent, comme indignes, à perpétuité ou d'une façon temporaire, des citoyens ayant subi une condamnation pénale ou même simplement ayant encouru une cause de déchéance telle que la faillite, soit encore qu'elles retirent l'exercice du droit de vote, pour des raisons supérieures de discipline et d'intérêt national, à tous les militaires en activité de service. De même, les lois électorales subordonnent l'exercice du suffrage, ou même l'aptitude à ce droit, à des conditions restrictives : à une condition d'âge, à la condition d'un domicile ou, au moins, d'une certaine résidence dans la commune, à l'inscription sur

440 u:s organes de l'état.

une liste électorale spéciale. En fait, le résultat de toutes ces restrictions, c'est de réduire la composition du corps électoral à dix millions environ de Français, ce qui ne fait guère plus du quart du nombre total des nationaux. Au point de vue juridique, ces limitations ou exclusions sont inconciliables avec la théorie qui voit dans 1 electorat un droit inhérent à la qualité de citoyen ll . Il n'est donc pas permis d'expliquer le phénomène contemporain de propagation et d'expansion du système du suffrage universel par des raisons juridiques tirées de la nature de l'État ou des droits du citoyen; mais ce phénomène est dû purement à des causes politiques. Il se rattache, d'abord, au mouvement ascendant des forceset des tendances démocratiques. Mais il s'explique aussi et surtout par ce motif que, dans l'état de culture politique des peuples modernes, les citoyens ont été présumés par les Constitutions de plus en plus aptes à exercer tous la compétence électorale et à participer, dans la mesure de l'électorat, à l'action gouvernementale : à la base du suffrage universel, se place ainsi une présomption constitutionnelle de capacité universelle (12).