ASSURE-T-ELLE

L'Assemblée nationale en tant qu'organe constituant.

457. — La conception qui, depuis 1789, s'est accréditée dans l'esprit du peuple français touchant la nature spéciale et le fonctionnement particulier du pouvoir constituant, ne pouvait manquer d'exercer une certaine influence sur les auteurs de la Const. de 1875. Cependant, l'organisation qu'ils ont donnée à ce pouvoir en vue des revisions à venir, a été, en 1875, une nouveauté, tout au moins en droit français : elle diffère de toutes les combinaisons d'ordre constituant adoptées par les Constitutions antérieures de la France. D'après l'art. 8 de la loi constitutionnelle du 25 février 1875, c'est aux Chambres, délibérant séparément, qu'il appartient, soit sur l'initiative de leurs membres respectifs, soit sur la demande du Président de la République, de déclarer, par des résolutions prises dans chacune d'elles à la majorité absolue des voix, qu'il y a lieu de reviser les lois constitutionnelles. Aux termes de ce même texte, lorsque les Chambres ont,

chacune de son côté, pris cette résolution, elles se réunissent, pour procéder à la revision, en une assemblée unique, qui porte le nom d'Assemblée nationale. L'art. 11 de la loi constitutionnelle du 16 juillet 1875 dit que le bureau de l'Assemblée nationale est formé, de droit, des président, vice-présidents et secrétaires, du Sénat. C'est cette Assemblée qui, par des délibérations prises à la majorité absolue de ses membres, accomplit la revision.

En analysant ce système constituant, on observe, d'abord, que la Const. de 1875 n'a pas reproduit le principe qu'avaient consacré les Constitutions républicaines antérieures et suivant lequel toute revision nécessite la convocation d'une Constituante extraordinaire, formée de députés spéciaux élus uniquement pour faire œuvre constituante. Il résulte, en effet, de l'art. 8 précité que le pouvoir constituant est exercé actuellement par les membres mêmes qui composent les deux Chambres au moment où la revision vient à s'ouvrir. Ainsi, cette revision ne présuppose plus, ni élections générales, ni mandats particuliers d'ordre constituant. De même, les changements introduits dans les lois constitutionnelles par l'effet de la revision ne sont plus subordonnés, pour leur adoption définitive, à la condition d'une ratification populaire. Sous ce double rapport, on peut donc dire qu'en somme, la perfection de la revision, tout comme son initiative, dépend purement et simplement de la volonté parlementaire. En cela, la Const. de 1875 s'est rapprochée du système anglais, dans lequel il appartient au Parlement d'exprimer en toutes choses la volonté nationale.

D'autre part, cependant, on ne saurait prétendre, d'une façon absolue, qu'elle se soit ralliée à ce système anglais et qu'elle ait totalement fait disparaître la distinction du pouvoir constituant et du pouvoir législatif. Car, en définitive, ce ne sont pas les Chambres mêmes, prises telles quelles et dans leur consistance ordinaire, qui font la revision : c'est une assemblée plénière, formée par la réunion et le congrès des membres des deux Chambres, et devenant dès lors juridiquement un organe distinct, ainsi que cela ressort, d'ailleurs, du fait que la Constitution lui applique une dénomination spéciale, celle d'Assemblée nationale. Il y a, dans cette combinaison, un compromis entre les pratiques suivies en Angleterre et les principes admis en France avant 1875. Les auteurs de la Const. de 1875 se sont inspirés du modèle offert par l'Angleterre, en tant qu'ils ont confié l'exercice du pouvoir constituant au personnel parlementaire ordinaire,

554 LES ORGANES DE l/ÉTAT.

tel que celui-ci se trouve composé lors de l'ouverture de la revision. Mais ils ont cédé aussi à l'influence des idées françaises, qui exigent traditionnellement que la revision se fasse dans un appareil solennel et au moyen d'une procédure différente de celle qui sullit pour la législation courante. L'art. 8 s'est conformé à cette tradition en réservant le pouvoir constituant à une assemblée, qui. obtenue par un procédé que ce texte présente comme une fusion des deux Chambres, se distingue d'elles et forme, en tout cas, un collège qui leur est supérieur en nombre, majesté et puissance. Dans cette mesure, on doit, semble-t-il. reconnaître que la Const. de 1875 a maintenu la séparation du pouvoir constituant.

458. — Pour apprécier exactement la mesure dans laquelle cette séparation a été maintenue, il convient toutefois de rechercher quels sont, en droit, les rapports précis qui existent entre l'Assemblée nationale et les Chambres auxquelles elle emprunte ses éléments de formation. Qu'elle soit, à certains égards, un corps distinct des Chambres, c'est ce qui ne saurait être contesté. Mais doit-elle être considérée, du moins, comme une réunion des Chambres, qui continueraient ainsi à subsister en elle? ou bien est-elle uniquement une réunion des députés et des sénateurs, et les Chambres elles-mêmes, en tant que corps constitués, n'entrent-elles aucunement dans la structure de l'Assemblée nationale, celle-ci ne faisant, en effet, que leur prendre leurs membres pour devenir ensuite un organe complètement indépendant? Telle est la question qui se pose, non pas seulement lorsque l'Assemblée nationale fonctionne comme assemblée délibérante de revision, mais encore quand elle est convoquée comme collège électoral pour la nomination du Président de la République.

Cette question ne laisse pas d'être fort délicate. Il n'est pas possible, en effet, de la considérer comme pleinement résolue par les termes dont se sert la Const. de 1875 pour caractériser le mode de formation de l'Assemblée nationale. L'art. 8 précité dit bien que « les deux Chambres se réuniront en Assemblée nationale pour procéder à la révision ». L'art. 2 de la loi constitutionnelle du 25 février 1875 déclare pareillement que l'élection présidentielle est faite « par le Sénat et par la Chambre des députés réunis en Assemblée nationales (V. aussi l'art. 7 de là même loi et l'art. 11 de la loi constitutionnelle du 16 juillet 1875, qui tiennent tous deux le même langage). Mais, alors même qu'il serait

établi que l'Assemblée nationale s'obtient par la réunion des deux Chambres, les textes précités laissent toujours subsister la question de savoir si, après qu'elles ont opéré leur jonction, les Chambres conservent encore, au sein de cette assemblée, leur individualité propre, ou si, au contraire, elles s'3- confondent en formant un collège unique et indivisible. Pour apercevoir la portée précise et aussi l'intérêt juridique de cette question, relative à la consistance de l'Assemblée nationale, il suffit de se rappeler que l'une des Chambres composant cette assemblée est sujette à dissolution. Il peut, au cours de la revision, surgir telles complications politiques, qui donneraient à l'emploi de cette dissolution une certaine utilité : par exemple, on peut supposer que, dans l'Assemblée nationale, une majorité composée surtout de députés prétende donner-à la revision des directions ou une ampleur que le Sénat n'avait point prévues et que ses membres ne sonl point disposés à admettre, ou encore que cette même majorité veuille prolonger indéfiniment les délibérations de l'Assemblée et vise à établir son omnipotence. En pareil cas, le Président de la République aurait-il la ressource de contraindre, par une dissolution portant sur la Chambre des députés, l'Assemblée nationale à se séparer? Si cette Assemblée s'analyse en une simple réunion des Chambres sans rien de plus, la dissolution de l'un de ses éléments constitutifs entraînera la sienne propre. Si, au contraire, elle est un tout, ayant une nature différente de celle de ses parties composantes, l'emploi de la dissolution à son égard cesse de se concevoir, et elle doit alors être considérée, dans ses rapports avec l'Exécutif, comme incommutable.

Les traités de droit constitutionnel ne sont point d'accord sur la solution à donner à l'importante question qui vient d'être posée. Une première doctrine, qui aaujourd'hui pour représentant le plus autorisé M. Duguit (Tra/té, t. II, p. 527), soutient que « l'Assemblée nationale n'estpasune réunion de laChambreetduSénat», mais bien « une assemblée nouvelle, 'absolument distincte de la Chambre et du Sénat, composée seulement des mêmes individus qu'eux ». M. Duguit fonde son opinion sur cette observation que les constituants de 1875 ont, en fait, « voulu instituer une assemblée souveraine ayant tous les pouvoirs d'une véritable Constituante » (eod. loc, et p. 523 et s.). Il en conclut qu'une fois cette Constituante formée, « il n'y a plus de Chambres, elles sont absorbées en quelque sorte par l'Assemblée nationale ». D'où cette conséquence, dit-il, que le Président de la République ne

peut, ni prononcer la clôture de la session de cette assemblée, ni exercer vis-à-vis d'elle le droit d'ajournement qui lui appartient envers les Chambres, ni surtout empêcher la continuation de ses travaux, en opérant la dissolution de la Chambre des députés. En somme, ce premier système se résume essentiellement dans cette idée que la formation de l'Assemblée nationale a pour effet de faire momentanément disparaître les Chambres : c'est ainsi notamment que les Chambres ne pourraient pas, tant que dure la session de l'Assemblée nationale, se reformer séparément pour discuter et voter une loi ordinaire.

Suivant une seconde opinion, entièrement opposée, non seulement les Chambres continuent d'exister après la formation de l'Assemblée nationale, mais elles subsistent jusqu'au sein de cette assemblée. Car, « le Congrès n'est autre chose qu'une réunion plénière et passagère des deux Chambres », et l'on ne saurait prétendre que celles-ci « perdent, en entrant au Congrès, leur existence pour ne renaître qu'à la sortie » : mais la vérité est que, d'après la Const. de 1875, « ce sont les Chambres législatives qui font elles-mêmes et à elles seules la revision ». Ainsi s'exprime M. Lefebvre, dans son Etude sur les lois constitutionnelles de 1875, p. 235 et s. ; et la conséquence que tire de là cet auteur, c'est que le Président de la République garde sur les Chambres, réunies en assemblée de revision, les pouvoirs qu'il possède respectivement sur chacune d'elles en temps habituel. Il peut donc, à la condition d'avoir préalablement obtenu à cet effet l'assentiment du Sénat, dissoudre la Chambre des députés, et par ce moyen ôter l'existence à l'Assemblée nationale elle-même; car, celle-ci, privée de l'un de ses éléments essentiels, se trouve mise à néant (V. dans le même sens : Saint Girons, Manuel de droit constitutionnel, p. 63 et 491; Moreau, Précis de droit constitutionnel, 9e éd., p. 453; Matter, La dissolution des assemblées parlementaires, p. 110). Bien plus, le Sénat, en cas de dissentiment avec la Chambre des députés sur l'étendue de la revision à accomplir, n'aurait même pas besoin du secours de l'Exécutif : il lui suffirait, pour rendre impossibles les séances de l'Assemblée nationale, de s'en retirer; car, cette Assemblée ne peut pas plus subsister sans la présence du Sénat que sans celle de la Chambre des députés; elle le pourrait d'autant moins que le départ du Sénat la priverait de son bureau régulier (Lefebvre, op. cit., p. 233 et 237).

Ni l'une ni l'autre des deux théories qui précèdent, ne paraît exacte. Il n'est pas vrai que l'Assemblée nationale ne soit que la

résultante d'un simple assemblage des Chambres, celles-ci se rapprochant pour délibérer en commun et prenant ainsi une formation spéciale distincte de leur formation ordinaire. Mais, en sens inverse, il n'est pas davantage permis de dire que la considération des Chambres n'entre pour aucune part dans le plan d'organisation de l'Assemblée nationale, ni surtout que les Chambres cessent totalement d'exister pendant que celle-ci se trouve réunie.

459. — Pour rétablir d'abord la vérité sur le premier de ces deux points, il convient de se reporter préalablement au système des deux Chambres, tel qu'il se trouve actuellement établi en droit public français.

La dualité de Chambres n'a point partout le même fondement et la même signification. Dans les Etats aristocratiques, l'existence d'une Chambre seigneuriale répond au fait qu'il s'est maintenu, dans ces Etats, une classe privilégiée, à laquelle la Constitution assure, en face des députés élus par les collèges ordinaires de citoyens, une part spéciale d'influence et d'action dans les affaires publiques. De même, dans les Etats fédéraux, la coexistence, au point de vue fédéral, d'une Chambre nationale ou populaire et d'une Chambre des Etats est la conséquence forcée de ce que l'Etat fédéral a des membres de deux sortes, les citoyens composant le peuple fédéral d'une part, les Etats confédérés d'autre part, et de ce qu'il réalise à la fois l'unité d'une collectivité de citoyens et l'unité d'une collectivité d'Etats : ainsi, la dualité des Chambres fédérales correspond au dualisme qui existe dans l'Etat fédéral lui-même, et elle s'impose par ce motif qu'une Chambre unique, qui serait élue, soit par le peuple fédéral, soit par les Etats confédérés, n'aurait pas, à elle seule, qualité pour parler au nom de l'Etat fédéral tout entier.

Au contraire, dans un Etat unitaire et égalitaire comme la France, où la souveraineté réside de façon une et indivisible dans l'universalité nationale des citoyens, envisagés comme pareils les uns aux autres, il semble que les organes étatiques, en particulier le Parlement, doivent présenter un caractère unitaire, comme la nation dont ils exercent la souveraineté. En tout cas, on concevrait fort bien, en France, qu'il ne soit institué qu'une seule assemblée : cette assemblée unique suffiuait, aujourd'hui comme en 1791 et en 1848, à exprimer la volonté nationale. Si la Const. de 1875 a consacré le système

des deux Chambres, ce n'est point, comme dans les Etats aristocratiques et fédéraux, pour des raisons tirées de ce que l'État renferme des membres de qualité différente ou de ce qu'il possède une consistance et une structure dualistes, mais c'est exclusivement pour des motifs d'utilité pratique, se rattachant à la préoccupation d'assurer à la collectivité homogène des citoyens l'organisation parlementaire la plus conforme à l'intérêt national. Le système français des deux Chambres n'est donc point imposé par une nécessité d'ordre juridique, il a été établi simplement en raison de ses avantages politiques.

La différence qui sépare, à cet égard, les Etats unitaires et les Etats dualistes, tels que l'Etat fédéral, est mise en lumière par l'observation suivante. Tandis qu'en France, les raisons qui ont déterminé la Constitution à créer deux Chambres, impliquent que ces deux assemblées ne sauraient être la copie l'une de l'autre et qu'elles doivent, par conséquent, être recrutées par des procédés différents, dans les Etats fédéraux au contraire, où la dualité de Chambres a, avant tout, pour but de maintenir l'égalité entre les Etats confédérés, il est parfaitement concevable que les membres des deux Chambres fédérales soient nommés par les mêmes électeurs, et tel est, en effet, le cas dans beaucoup de cantons suisses; l'essentiel, ici, est seulement que les Etats confédérés possèdent respectivement, dans la Chambre des Etats, un nombre égal d'élus.

D'autre part, cependant, il est certain aussi que, dans la conception nationale et unitaire qui est à la base de l'Etat français, les deux Chambres , même si elles sont composées de membres élus selon des modes différents, doivent garder uniformément le même caractère national, en ce sens qu'aucune d'elles ne saurait être élue par des collèges dont la composition impliquerait des distinctions entre les membres de l'Etat, mais qu'elles devront, au contraire, procéder, l'une comme l'autre, de l'ensemble de la nation. Sur ce point, le droit positif, issu de la Const. de 1875, n'a pas établi un dualisme véritable entre les Chambres : tout en consacrant de notables différences entre députés et sénateurs quant au régime de leur élection et quant aux conditions de leur éligibilité, il s'est appliqué, pour le surplus, à maintenir entre les deux assemblées une similitude aussi complète que possible, au point de vue de leurs origines et de leurs relations ou attaches avec le corps national. Le Sénat a, à ce dernier égard, même nature foncière que la Chara-

bre des députés : car, s'il n'est pas nommé directement par les collèges ordinaires d'électeurs, il procède pourtant, essentiellement, du suffrage universel. Les électeurs sénatoriaux sont désignés et appelés par le droit en vigueur, non en raison de distinctions personnelles établies entre les citoyens, mais en vertu d'un titre qui est lui-même purement national et démocratique. A supposer que les Chambres dussent représenter respectivement leurs collèges d'élection, il y aurait lieu de dire ^actuellement, en France, qu'elles ne représentent point, dans le pays, des éléments différents. En un mot, le Parlement français conserve, sous ce rapport et malgré sa division en deux assemblées, un caractère unitaire, qui est nettement conforme au principe d'unité et de souveraineté nationale sur lequel repose l'organisation étatique de la France.

Les observations qui précèdent, permettent de dégager les différences profondes qui séparent le système français des deux Chambres de celui qui se trouve établi dans les Etats ayant euxmêmes une consistance dualiste. Si l'on considère notamment l'Etat fédéral, on voit que là, le Parlement ne serait pas complet, s'il n'existait qu'une seule assemblée : les deux Chambres fédérales, correspondant séparément aux deux éléments constitutifs de l'Etat fédéral, peuple et Etats confédérés, ne peuvent former chacune qu'une fraction de l'organe parlementaire fédéral ; aucune d'elles ne serait capable, à elle seule, de formuler une volonté fédérale, législative ou autre. Il faut donc qu'elles s'ajoutent l'une à l'autre, c'est-à-dire qu'elles se complètent mutuellement, pour former ainsi, par leur concours, l 'assemblée fédérale en son entier. Tout autre est la portée du système bicaméral, en France. Le Sénat et la Chambre des députés sont bien, comme le donne à entendre le langage usuel, « les deux branches de la Législature », c'est-à-dire les deux parties constitutives d'un Parlement, qui apparaît par là comme un organe complexe. Mais cette complexité dualiste du Parlement français n'est plus de même nature que celle relevée dans l'Etat fédéral. On peut dire, en France, que chacune des deux Chambres constit ue par elle-même un organe complet, en tant que l'une comme l'autre a logiquement qualité pour parler au nom de la nation prise en son entier et envisagée sous tous ses aspects. En ce sens, le Sénat et la Chambre des députés apparaissent, à la différence des Chambres d'un Etat fédéral, comme deux centres de volonté étatique qui se suffisent chacun à lui-même, comme deux facteurs semblables de volonté

de l'État, et par suite aussi comme constituant en double des organes parlementaires de l'Etat. En d'autres termes, le Sénat et la Chambre des députés ne sont pas, comme dans l'Etat fédéral, appelés à se compléter pour parfaire par leur réunion un organe qui soit adéquat à la nature propre de l'Etat français : mais la vérité est que ces deux Chambres se doublent l'une l'autre.

On peut résumer toutes ces observations en disant que, dans le cas des Etats à consistance dualiste, il y a un Parlement, qui est un organe unique, formé de deux sections ou parties divises ; en France, au contraire, le Parlement est constitué de deux organes parallèles et indépendants. Mais aussi, il est de l'essence des Chambres françaises de ne pouvoir délibérer et statuer que séparément. Du moment que le système français des deux Chambres a pour but unique de faire passer successivement les délibérations parlementaires par deux assemblées distinctes, toute réunion cesse de se concevoir entre elles; et par suite, il apparaît clairement que les Chambres perdent leur caractère propre et leur individualité respective, dès que leurs membres se trouvent groupés en une assemblée unifiée. Au contraire, dans les Etats où la dualité des Chambres est fondée sur la dualité des éléments composant l'État, on comprend que la Constitution ait une tendance à traiter les deux assemblées comme des sections partielles, comme deux moitiés, destinées naturellement à se réunir l'une avec l'autre pour réalisera elles deux l'ensemble total; et dès lors, il redevient possible d'admettre entre elles des réunions plénières, qui soient des réunions de ces Chambres elles-mêmes, et non pas seulement de leurs membres particuliers. On voit donc, en définitive, que, si, à certains égards, le Parlement français offre un caractère unitaire, ainsi qu'il a été dit plus haut (p. 558-559), sous d'autres rapports le dualisme parlementaire est plus profond en France que dans l'Etat fédéral, puisqu'il implique foncièrement que les deux Chambres ne sont faites que pour siéger chacune de son côté.

460. — Les particularités ou différences qui séparent ainsi les deux sortes de dualismes parlementaires, trouvent leur expression suffisamment nette dans le texte même des Constitutions. Si l'on se reporte à des Constitutions fédérales telles que celles des Etats- Unis ou de la Suisse, on constate que le Parlement y est présenté et désigné, non pas sous les espèces de deiix Chambres séparées, mais bien sous la forme et le nom d'un corps ou organe unique,

le Congrès en Amérique, Y Assemblée fédérale en Suisse, organe dont ces Constitutions disent ensuite qu'il est constitué de deux « Sections ». « Conseils » ou Chambres (1). Ainsi, ces Constitutions marquent d'une façon principale l'unité du Congrès ou de l'Assemblée fédérale, sauf à les diviser d'une façon secondaire en deux Chambres distinctes. La Const. de 1875 prend, en cette matière, une position bien différente. Elle ne commence point par nommer l'Assemblée nationale : elle ne présente pas le Parlement comme un corps unique, qui est divisé en deux Chambres; dès l'abord, elle pose en principe que « le pouvoir législatif s'exerce par deux Assemblées, la Chambre des députés et le Sénat » (loi du 25 février 1875, art. 1er), et ce n'est qu'ultérieurement qu'elle en vient à créer, pour les besoins spéciaux de l'élection présidentielle et de la revision, une Assemblée nationale, qui n'existe que par instants et qui est organisée, à ces moments spéciaux, au moj'en d'une réunion des deux Chambres (selon le langage des textes). Mais alors, on aperçoit quelle est, en France, la nature précise de l'Assemblée nationale au regard des Chambres. Dans le système constitutionnel de 1875, on ne peut pas dire que le Parlement consiste en une Assemblée nationale, laquelle exercerait ses attributions, tantôt en deux Chambres séparées, tantôt en réunion plénière. L'Assemblée nationale d'une part, le Sénat et la Chambre des députés de l'autre, ne sont pas seulement deux formations variées d'un seul et même corps. Mais la vérité est qu'il y a là deux organes nettement distincts : d'un côté, le Parlement, organe complexe, formé de deux assemblées, qui ne sont pas simplement les sections d'un seul et même collège, mais qui se caractérisent, d'après la Constitution, comme deux Chambres indépendantes; d'un autre côté, l'Assemblée nationale, organe unifié

(1) Const. des Etats-Unis, ch. Ier, sect. lr* : « Tous les pouvoirs législatifs accordés par le présent acte seront confiés à un Congrès des États-Unis, qui sera composé d'un Sénat et d'une Chambre des représentants. » Cf. ibid. la sect. 8, qui, énumérant les attributions législatives communes de ces Chambres,

les met au nom du Congrès, en disant : « Le Congrès aura le pouvoir de ».

— Const. fédérale de la Suisse : « Sous réserve des droits du peuple et des cantons, l'autorité suprême de la Confédération est exercée par l'Assemblée

fédérale, qui se compose de deux Sections ou Conseils » (art. 71). Cf.

ibid., les articles 84 et s., qui énumèrent les pouvoirs des deux Conseils précités sous la rubrique : « Attributions de l'Assemblée fédérale ». Aussi la Const. fédérale se trouve-t-elle amenée à dire (art. 92) que, pour un certain nombre d'affaires relevant de la compétence de l'Assemblée fédérale. « les deux Conseils se réunissent pour délibérer en commun ».

Carré de Malberg. — II. 36

562 LES ORGANES DE l'ÉTAT.

et non complexe, qui emprunte bien aux Chambres leur personnel, mais qui. en droit, est un organe nouveau, tout à fait distinct des Chambres, ayant sa structure et son statut propres, en un mot un organe, qui, même s'il tire sa formation, comme le dit la Constitution, de la réunion des Chambres, est tout autre chose que les Chambres réunies (2).

On ne saurait donc accepter en cette matière le point de vue des auteurs qui déclarent que dans l'Assemblée nationale il ne faut pas « voir autre chose que les deux Chambres se joignant l'une à l'autre pour délibérer et voter avec plus de solennité une revision déjà proposée et décidée par elles ». Cette formule est celle de M. Lefebvre (op. cit., p. 236 en note. cf. p. 207), qui ajoute : « N'est-ce pas ainsi qu'à certains jours les Cours de justice rendent leurs arrêts solennels en Chambres réunies? » Cette comparaison n'est pas du tout exacte. Que la Cour de cassation statue dans l'une de ses Chambres ou toutes Chambres réunies, que le Conseil d'Etat délibère en section, en assemblée du contentieux ou en assemblée générale, la décision qui interviendra, est toujours celle d'une seule et même autorité, Conseil d'Etat ou Cour de cassation : comme le dit M. Hauriou (Précis, 9e éd., p. 272) à propos du Conseil d'Etat, il n'y a là que des «^formations » diverses d'un corps unique. Au contraire, lorsque députés et sénateurs se réunissent en Assemblée nationale, les deux Chambres perdent dans cette réunion leur individualité : car, d'après le statut qui leur est assigné par les lois de 1875, le Sénat et la Chambre des députés ont pour caractère spécifique d'être, non pas deux sections d'un même organe, mais deux organes séparés; dès l'instant que leurs membres se trouvent mêlés, il n'y a plus, à l'Assemblée nationale, ni Sénat, ni Chambre : cette assemblée est un corps spécial et distinct (3). A plus forte raison,

(2) L'art. 11 de la lui constitutionnelle du 16 juillet 1875 semble pareillement offrir une indication en ce sens. Ce texte évite de dire que l'Assemblée nationale prendra pour bureau le bureau du Sénat : il se borne à dire que le bureau de l'Assemblée nationale sera composé des président, vice-présidents et secrétaires du Sénat. Il y a là une nuance qui n'est pas indifférente.

(3) Les auteurs savent le reconnaître, à l'occasion : par exemple, ils le reconnaissent, lorsque — à propos de la question de savoir si les lois portant revision doivent faire l'objet d'une promulgation par le Président de la République — ils font observer que cette question ne se trouve pas expressément résolue par la Const. de 1875, attendu, disent-ils, que les textes de 1875 (art. 3 de la loi du 25 février et art. 7 de la loi du 16 juillet 1875) qui exigent la promulgation, ne parlent que des lois « votées par les deux Chambres » ou ayant donné

est-il contraire au système de la Constitution de définir la fonction de l'Assemblée nationale, en disant que cette assemblée ne fait que délibérer à nouveau sur une revision déjà décidée par les Chambres statuant séparément. Bien certainement, les délibérations de l'Assemblée nationale ne se ramènent pas à une simple nouvelle lecture, en réunion plénière des Chambres, d'un projet de revision déjà adopté par celles-ci : car, le pouvoir de revision constitutionnelle, en premier comme en dernier ressort. réside exclusivement dans l'Assemblée nationale, qui, à ce nouvel égard encore, apparaît comme un organe différent du Sénat et de la Chambre des députés. Tel semble bien aussi être l'avis de M. Esmein (E7einents,7a éd., t. II, p. 497 et 499). Examinant d'abord les résolutions par lesquelles les Chambres, délibérant séparément, déclarentqu'il y a lieu d'entreprendre la revision. M. Esmein fait remarquer que <r ici, chacune des deux Chambres conserve son individualité et son indépendance ». Quant à l'assemblée qui opère cette revision, « elle est bien — dit il — composée des mêmes éléments qui constituent les deux Chambres législatives, mais elle forme un corps distinct en droit». Et ici, ajoute-t-il, « les deux Chambres perdent momentanément leur individualité » ; du moins, elles ne la conservent pas au sein de lMssemblée nationale. Il faut déduire delà — bien que M. Esmein ne s'en explique pas formellement— qu'une dissolution de la Chambre des députés ne pourrait pas atteindre l'Assemblée nationale, puisque celle-ci « forme un corps distinct » ('»).

46i. — Sur ce dernier point, on pourrait cependant concevoir

lieu à « un vote dans Vune et l'autre Chambre »> : langage, ajoute-t-on, qui n'est pas applicable aux lois de revision votées par l'Assemblée nationale (V. notamment Bonnet, De la promulgation, thèse, Poitiers, 1908, p. 91. —Cf. t. I, n° 142, supra). On pourrait formuler le même argument à propos du droit de demander une nouvelle délibération : l'art. 7 précité ne parle que de demandes de nouvelle délibération adressées « aux deux Chambres », ce qui exclut les demandes de ce genre adressées à l'Assemblée nationale.

(4) En Belgique, où, d'après l'art. 131 de la Constitution, la revision est faite par les Chambres statuant séparément, il semble, par là même, que, conformément à l'art. 71, la dissolution continue à pouvoir leur être appliquée, soit simultanément, soit séparément, encore que les deux assemblées aient déjà été spécialement renouvelées en vue de la revision. Bien que renouvelées en effet, elles ne constituent pas un organe distinct du Parlement ordinaire- et par conséquent, elles demeurent soumises aux règles qui régissent habituellement les assemblées constitutives du Parlement (V. en ce sens Orban Le Droit constitutionnel de la Belgique, t. II, n° 336).

564 LES ORGANES DE l'ÉTAT.

certains doutes. Car, s'il est vrai que la Chambre des députés ne se retrouve pas dans l'Assemblée nationale et que le Président de la République ne peut l'y rechercher pour la dissoudre, il semble, du moins, incontestable que l'on y retrouve les membres individuels des deux Chambres, sénateurs et députés. C'est, en effet, ce que M. Esmein prend soin d'observer (loc. cit.) : « Les sénateurs et les députés — dit il — prennent momentanément une qualité nouvelle et complémentaire, celle de membres de l'Assemblée nationale. — Il en résulte que les membres de l'Assemblée nationale ne perdent pas, en y entrant, leur qualité de sénateur ou de député. » Or, la dissolution est une mesure qui ne vise pas seulement la Chambre des députés, en tant que collège et dans son ensemble : elle produit aussi son effet à l'égard des membres individuels de cette Chambre, en opérant leur révocation. Dès lors, la dissolution de la Chambre des députés n'enlève-t-elle pas à ceux-ci la possibilité de siéger à l'Assemblée nationale et n'entraîne-t-elle pas indirectement à sa suite la dissolution de cette assemblée elle même, privée désormais de la plus grande partie de ses membres?

L'objection serait assurément décisive, si les membres de l'Assemblée nationale conservaient, au sein de celle-ci, leur qualité de députés et de sénateurs; mais il faut, à cet égard, se garder d'une méprise que les auteurs n'ont pas suffisamment su prévenir et dissiper. On n'a, en effet', pas assez remarqué qu'il convient d'établir, en cette matière, une distinction, délicate peut-être, mais nécessaire, entre la qualité en laquelle les députés ou les sénateurs entrent à l'Assemblée nationale et la qualité en laquelle ils y siègent, une fois cette assemblée formée. D'après la Constitution, qui dit : « Les deux Chambres se réuniront en Assemblée nationale.... », c'est, bien certainement, en tant que députés et sénateurs que les membres des deux Chambres sont appelés à former par leur congrès l'Assemblée nationale, collège électoral ou assemblée de revision. Et d'autre part, il est bien vrai aussi que la convocation de cette assemblée ne leur enlève pas leur qualité antérieure de membres du Parlement. L'Assemblée nationale n'est pas une réunion de ci-devant parlementaires, mais elle est bien constituée de membres qui restent, par ailleurs, sénateurs ou députés. C'esten ce sens que M. Esmein a raison de dire que les membres des deux Chambres, en pareil cas, « prennent une qualité nouvelle et complémentaire ». Seulement, il importé d'ajouter, aussitôt, qu'ils ne cumulent pas ces deux qualités différentes dans la

même enceinte. Ils fonctionnent comme députés ou sénateurs, lorsque, pendant la session de revision, ils se réunissent dans leurs Chambres respectives. Au sein de l'Assemblée nationale ellemême, ils ne possèdent qu'un seul caractère juridique, celui de membres de cette Assemblée. Leur qualité de membres des Chambres est bien le titre qui leur a assuré le droit d'entrer à l'Assemblée nationale : mais, de même que cette assemblée est un corps distinct des Chambres, de même aussi les membres qui la composent, se mêlent entre eux et se confondent en elle; et par conséquent, ils y dépouillent, une fois entrés, la qualité spéciale en laquelle ils y avaient eu accès, encore qu'ils conservent cette qualité au dehors.

Qu'on ne fasse pas à cette distinction le reproche d'être subtile à l'excès ou contradictoire. Elle n'est pas un phénomène unique, dans le domaine du droit constitutionnel. On peut, à cet égard, invoquer encore le témoignage et l'autorité de M. Esmein. A propos de l'élection des sénateurs, cet auteur observe que le Sénat, bien que nommé par les conseillers généraux, les conseillers d'arrondissement et les délégués des conseils municipaux, n'est point, sous la Const. de 1875, l'élu ou la représentation particulière des départements, arrondissements ou communes, de France. Il en serait ainsi, si, dans les collèges d'élections sénatoriales, ces divers groupes d'électeurs votaient en la qualité qui les y a fait admettre. Et par exemple, si les membres des conseils généraux participaient à l'élection des sénateurs en cette qualité spéciale, le Sénat devrait être considéré comme étant, pour partie au moins, l'élu decesconseils, c'est-à-dire, en définitive, des départements eux-mêmes, puisque le conseil général est un organe du département. Mais, dit M. Esmein (7:7t;/î^n/s, 7e éd., t. II,p.341ets.), les électeurs sénatoriaux « ne représentent, en réalité, ni la commune, ni l'arrondissement, ni le département : ils représentent la souveraineté nationale, de qui ils tiennent leur mission et leurs pouvoirs ». D'où il résulte que le Sénat lui même « représente » exclusivement la nation. En d'autres termes, les diverses catégories de citoyens qui composent le collège d'élection sénatoriale, n'exercent leur pouvoir de vote en aucune qualité autre que celle de fonctionnaires électoraux, agissant pour le compte de la nation. Sans doute, la loi constitutionnelle du 24 février 1875 et la loi organique du 9 décembre 1884 ont. en cette matière, attaché l'électorat à un titre public et même à une fonction publique antérieurs : c'est en raison de leur fonction de députés ou de leur

titre de membres de certains corps administratifs que ces citoyens ont été appelés à élire les sénateurs. Mais il n'y a là qu'un procédé de recrutement des collèges d'élections sénatoriales : dans ces collèges une fois constitués, les électeurs ne représentent point les corps spéciaux dont ils font respectivement partie, ils sont purement électeurs sénatoriaux. Il faut appliquer les mêmes observations aux députés et sénateurs réunis en assemblée spéciale pour l'élection présidentielle ou pour la revision de la Constitution. Incontestablement, c'est en tant que membres des Cbambres qu'ils sont appelés à composer l'Assemblée nationale; et à cet égard, il y a lieu de reconnaître que la Constitution a pris les Chambres elles-mêmes en considération pour régler la composition de cette assemblée. Toutefois, dans l'assemblée ainsi formée, ils n'ont plus que le caractère unique d'électeurs présidentiels ou de membres du corps constituant. Car, ils n'ont point pour fonction d'y représenter la volonté propre de leur Chambre spéciale, et, pas plus que les Chambres elles-mêmes, ils n'y gardent leur individualité de députés ou de sénateurs (5).

462. — Il faut donc rejeter la doctrine qui prétend reconnaître et discerner jusque dans l'Assemblée nationale chacune des Chambres. Maïs, d'autre part, il n'y a pas à conclure de là que la convocation de l'Assemblée nationale fait disparaître les deux Chambres. Les observations qui précèdent, appellent une conclusion tout opposée. En effet, par là même qu'il vient d'être démontré que l'Assemblée nationale n'est pas formée des Chambres ellesmêmes et ne les a pas absorbées en elle, il apparaît aussi que les Chambres continuent d'exister en dehors d'elle, dans leur forme, et avec leur compétence accoutumées. L'affirmation de M. Duguit, suivant laquelle, dès que l'Assemblée nationale se trouve réunie, « il n'y a plus de Chambres », méconnaît la distinction essentielle qui a été établie plus haut (p. 561 et s.) entre cette assemblée et le Parlement : étant tout autre chose que le Parlement, l'Assemblée nationale laisse celui-ci intact. Non seulement donc elle ne

5) II ne serait donc pas rigoureusement exact de caractériser l'Assemblée nationale comme une formation spéciale du personnel parlementaire. Non seulement elle n'est pas une formation des Chambres ou du Parlement, mais on ne peut pas dire davantage que le personnel parlementaire prenne en elle une formation spéciale, puisque les membres du Parlement dépouillent dans cette assemblée, une fois qu'ils y sont entrés, la qualité de députés et de sénateurs en vertu de laquelle ils y ont été appelés.

saurait s'approprier la compétence qui appartient spécialement aux Chambres, en se comportant comme organe législatif et en créant des lois ordinaires, mais encore le fait de sa convocation ne suspend pas les pouvoirs législatifs des Chambres et ne met pas celles-ci hors fonctions. Si les Chambres perdent leur individualité dans l'Assemblée nationale, elles survivent au dehors et gardent ainsi leurs pouvoirs (V. en ce sens Esmein, loc. cit. ).

A tous ces égards, il }r a donc lieu de conclure que la Const. de 1875 a, dans une certaine mesure, séparé le pouvoir constituant et le pouvoir législatif ■<>). Toutefois, à un autre pojnt de vue.il faut observer que cette séparation organique est plus théorique et nominale que réelle. Juridiquement d'abord, elle n'est pas une séparation absolue, puisque la Constitution a attaché à la qualité même de membre des Chambres le droit d'entrer à l'Assemblée nationale. De plus et surtout, au point de vue des réalités pratiques, il n'y a point là une séparation véritable. Car, si, en la forme, ce ne sont point les Chambres qui opèrent la revision, au fond c'est toujours de la volonté du personnel parlementaire que cette revision dépend. Il suffit que, dans l'une et l'autre Chambre, la majorité soit décidée à réformer la Constitution sur tel point ou en tel sens : cette même majorité opérera en Assemblée nationale la réforme que, par ses délibérations séparées, elle avait précédemment arrêtée. En somme, la Const. de 1875 a fait faire au droit public français un grand pas vers le système anglais qui ne distingue pas la fonction constituante de la fonction législative : elle s'en est rapprochée, en tant qu'elle a remis le pouvoir de revi-

(6 II résulte de là que la fonction constituante d,oit être envisagée, sous l'empire delà Const. de 1875, comme une fonction spéciale, distincte des autres fonctions étatiques et notamment de la fonction législative. Mais on verra plus loin ni" 465 que cette distinction n'a, dans le droit actuel, qu'une base et une signification-purement formelles. Elle ne se réfère point à la nature intrinsèque des matières qui peuvent être traitées par la voie législative ou constituante : mais elle découle uniquement de ce que les matières qui ont été précédemment réglées dans la forme constituante, selon la procédure et par l'organe constituants, ne peuvent être traitées à nouveau que par le même organe et selon le même mode. V. notamment en ce sens ce qui sera dit plus bas (n° 466) de l'organisation du Sénat, qui, depuis 1875. a été successivement matière constitutionnelle, puis matière législative. En somme, l'acte de fonction constituante se caractérise; non par son contenu matériel, mais par le degré de puissance formelle qui lui est propre et qui lui vient notamment de la qualité spéciale de son auteur.

568 LES ORGANES DE l'ÉTAT.

sion. sinon au Parlement lui-même, du moins à une assemblée composée des membres ordinaires du Parlement (7).

Étendue de la compétence constituante réservée à l'Assemblée nationale.

463. — Il vient d'être observé que, dans l'état actuel de la Constitution française, les revisions constitutionnelles dépendent, au fond, de la volonté de la majorité des deux Chambres. A un autre point de vue. on relève, dans le régime constituant établi depuis 1875, un second trait de ressemblance avec le système du Parlement capable de « tout faire » : c'est en ce qui concerne l'étendue du domaine et l'énumération des matières qui, selon le droit français en vigueur, relèvent de la compétence spéciale de l'organe constituant et échappent, dès lors, à celle du législateur ordinaire.

En fait, cette question de la détermination des matières qui doivent être réservées au pouvoir constituant, a reçu, dans les diverses Constitutions, des solutions fort différentes. En France, certaines Constitutions ont présenté des développements considérables : tel est le cas, en particulier, de la Const. de l'an III, dont les 377 articles se répandaient en détails nombreux ayant trait, non pas seulement à 1 organisation générale de l'Etat et du gouvernement, mais, en outre, à la réglementation des institutions administratives et judiciaires, à celle des finances, à l'organisation de la force armée et de l'instruction publique,

etc D'autres Constitutions, comme celle de 1852, n'ont qu'un

contenu relativement bref.

A l'étranger, on constate qu'en Suisse, par exemple, depuis la revision fédérale du 5 juillet 1891 (V. aussi la loi fédérale du 27 janvier 1892), qui a introduit au proiit du peuple, tout au moins en matière de revision partielle, un puissant droit d' « initiative » constituante, s'exerçant par voie de présentation et

] Cf. Esmein, Éléments, 7e éd.. t. II, p. 189: « Le pouvoir constituant qu'orsenties lois constitutionnelles de 1875, ne diffère pas, dans ses éléments constitutifs, du pouvoir législatif ordinaire. »

d'adoption directe d'un projet rédigé de toutes pièces U), la Constitution fédérale s'est accrue d'un certain nombre de dispositions nouvelles, qui n'avaient en soi aucun rapport avec l'organisation statutaire des pouvoirs publics (V. par exemple : art. 25 bis, relatif à l'abatage du bétail, dont l'adjonction a été votée par le peuple le 20 août 1893; — art. 32 ter, interdisant la fabrication et la vente de l'absinthe, voté le 5 juillet 1908), mais que le peuple y a fait incorporer en vertu de son pouvoir constituant. Ce phénomène s'explique, d'une façon fort naturelle, par le fait que le peuple suisse ne possède pas, jusqu'à présent, l'initiative législative, du moins quant aux lois fédérales 2 . Dans ces conditions, toutes les l'ois que le peuple a voulu introduire par lui-même une règle nouvelle, il s'est trouvé obligé, quel que fût l'objet de cette innovation, d'en réclamer et d'en voter l'insertion, à titre de revision partielle, dans le corps de la Constitution. Du reste, dans les Etats où le peuple est associé à l'œuvre constituante sans l'être à la législation ordinaire, on constate, en général, une tendance marquée à faire entrer dans la Constitution tous les objets quelconques sur lesquels il

(i) En ce qui concerne la révision totale de la Constitution fédérale, le peuple ne possède, en t'ait d'initiative, que le pouvoir de la provoquer : ce sont les Conseils législatifs qui. à la suite de cette initiative populaire, sont appelés à <i travailler à la revision ■> (art. 120 de la Const. de 1874). Au contraire, en ce qui concerne la revision partielle, consistant, suit dans l'adoption d'un nouvel article constitutionnel, soit dans la modification ou l'abrogation d'articles en vigueur, l'art. 121, tel qu'il est sorti de la revision de 1891, confère au peuple, sous le nom d'initiative, un pouvoir constituant complet : en ce sens que, si la demande de revision, revêtue de la signature de 50.000 citoyens, est conçue, non en termes généraux, mais en forme de projet rédigé de toutes pièces, ce projet est directement soumis à l'adoption ou au rejet du peuple et des cantons. Le peuple, dans ce cas, fait donc la revision par lui-même d'un bout à l'autre, et cela sans que l'Assemblée fédérale puisse mettre obstacle à la volonté constituante populaire, quiapparait ici comme pleinement souveraine. La seule ressource de l'Assemblée fédérale, en pareille circonstance, c'est, d'après l'art. 121 procité, de recommander au peuple le rejet ou d'élaborer un contreprojet, qui sera soumis à la votation populaire en même temps que celui émané de l'initiative des citoyens (V. sur ces points Binet, L'initiative populaire en Suisse, thèse, Nancy, 1904).

(2) Un projet étendant à la législation fédérale le droit d'initiative populaire a été, dès 1906, présenté au Conseil national par le Conseil fédéral. Cette réforme n'a pas encore été réalisée. — Dans les cantons, l'initiative législative du peuple est généralement consacrée (Keller, Das Volksinitiat i rrecht nach den schwei;. Kantonsverfassungen, thèse, Zurich, 1889: Binet, op. cit., p. 37 et s., 67 et s.).

paraît utile de réserver au corps des citoyens un droit de contrôle et de vote. C'est ainsi qu'aux Etats-Unis, on trouve dans les Constitutions particulières de l'Union un grand nombre de dispositions, qui se rapportent, en dehors de toute question d'organisation des pouvoirs, à des branches très variées du droit et qui donnent ainsi à ces Constitutions la physionomie et la consistance de véritables codes de législation (Bryce, La République américaine, 2e éd. franc., t. II, p. 37 et s., 46 et s.; Oberholtzer, The référendum in America, p. 44 et s. ; Borgeaud, op. cit., p. 22.*V). Le but qu'ont poursuivi les Etats de l'Union en englobant ces matières dans leurs Constitutions, a été de restreindre la puissance des Législatures et d'élargir, au contraire, le domaine de l'intervention populaire : par l'effet de leur incorporation dans la Constitution, les règles ainsi posées ne peuvent plus être retouchées que sous la condition d'un référendum populaire Quant à l'extension du référendum à la législation ordinaire dans les Etats de l'Union, v. Esmein. Eléments, 7e éd., t. I, p. 424et s, et Bryce, loc, cit.. p. 87 et s.)- H se produit ainsi un élargissement notable de l'idée de Constitution. La Constitution, dans cette conception, c'est l'ensemble des dispositions qui sont soustraites au législateur ordinaire, et qui ne peuvent être modifiées que par l'organe constituant, celui-ci n'agissant qu'avec le concours et sous réserve de l'approbation du peuple.

464. — En France, les auteurs se sont, pendant longtemps, attachés à un autre critérium pour déterminer la notion de Constitution. Ils définissaient, ratione materiœ, cette dernière, non point d'après le domaine de matières qui lui est effectivement réservé par le droit positif en vigueur, mais bien d'après un concept « matériel » d'ordre purement rationnel. De là, la doctrine banale, suivant laquelle la Constitution, au sens foncier du mot, a pour objet propre de créer les organes qui exerceront les diverses fonctions de puissance étatique, et de fixer l'étendue de la compétence de ces organes, soit dans leurs rapports réciproques, soit dans leurs rapports avec les gouvernés (Cf. Esmein, Eléments, 7e éd., t. I. p. 1; Jellinek, Gesetz und Verordnung, p. 262 et s., et L'Etat moderne, éd. franc., t. II, p. 169).

Tel est, a-t-on dit, le domaine propre de toute-Constitution. D'autre part, cependant, l'idée a souvent été émise que, même sur ce terrain propre, les Constitutions doivent, en règle générale,

chercher à se rendre aussi brèves que possible. Plus exactement, on déclare que, même en ce qui concerne l'organisation des pouvoirs publics, la Constitution fera bien de se borner à dégager les principes essentiels, sauf à remettre le règlement du détail à des lois ordinaires. Les assemblées législatives compléteront alors l'œuvre constituante par de simples lois, auxquelles est appliqué toutefois le nom de lois organiques, précisément parce qu'elles concourent à organiser le fonctionnement d'une institution dont le principe a été posé antérieurement par la Constitution.

Le grand inconvénient des Constitutions trop détaillées, du moins dans les pays qui séparent le pouvoir constituant du pouvoir législatif, c'est que, pour modifier le moindre de leurs détails, il faut recourir à une procédure complète de revision. Or, s'il faut — pour ménager la liberté de la nation souveraine — que les revisions ne soient rendues, ni impossibles, ni même trop ardues à entreprendre, il importe pareillement qu'elles ne soient pas rendues trop fréquentes : et cela, par la raison, notamment, qu'une revision devient facilement une cause d'agitation politique pour le pays. A cet égard, les lois organiques offrent cet avantage qu'étant placées dans la main du législateur ordinaire, elles peuvent être modifiées à tout instant dans la forme législative courante, sans qu'il soit nécessaire, à cet effet, de mettre en mouvement tout l'appareil constituant.

C'est pourquoi il semble préférable que la Constitution se contente de poser des principes et qu'elle abandonne le surplus à des lois organiques. En se plaçant dans cet ordre d'idées, un grand nombre d'auteurs déclarent que le mot Constitution est susceptible de prendre un double sens. En son sens matériel et foncier, c'est-à-dire en un sens qui se déduit de l'idée purement rationnelle que se font généralement les auteurs de son contenu normal ou de son objet naturel, la Constitution doit, dit-on, comme le droit constitutionnel, être définie l'ensemble des règles ou prescriptions qui se réfèrent à l'organisation et au fonctionnement des pouvoirs publics, sans qu'if y ait à distinguer si ces règles ont été édictées par la voie constituante et dans un acte conçu en forme de loi constitutionnelle ou par la voie simplement législative et dans une loi ordinaire. Dans son acception formelle, au contraire, le nom de Constitution demeure réservé à la partie des règles d'organisation des pouvoirs, qui a été énoncée dans la forme constituante et par l'organe constituant, et qui, par suite, ne peut

572 LES ORGANES DE l'ÉTAT.

être modifiée que par une opération de puissance constituante et au moyen d'une procédure spéciale de revision. La Constitution, dans ce second sens, ne comprend donc plus toutes les prescriptions concernant les pouvoirs publics, mais seulement celles de ces prescriptions qui relèvent de l'organe constituant par opposition au législateur ordinaire. En revanche, il y a des règles qui, bien que ne touchant aucunement à l'organisation de l'Etat et n'ayant, par conséquent, aucun caractère constitutionnel intrinsèque, font cependant partie de la Constitution formelle : il suffit pour cela, quel que soit leur objet, qu'elles aient été établies par l'organe constituant et consacrées dans l'acte constitutionnel. Ainsi, la notion de Constitution formelle est, à certains égards, plus cornpréhensive, à d'autres égards, elle est moins large, que celle de Constitution matérielle.

465. — Cette distinction entre les deux concepts, matériel et formel, de Constitution a été souvent reproduite dans les traités de droit public. Elle demeure pourtant dépourvue de valeur, du moins au point de vue juridique. En droit, le critérium qui permet de discerner les lois constitutionnelles des lois ordinaires, réside uniquement dans un élément de forme : la notion de Constitution est purement formelle. C'est là un point qui est aujourd'hui reconnu par de nombreux auteurs. M. Duguit notamment (Traité, t. II, p. 515 et s. — Cf. t. I. p. 58) insiste sur ce point : ce qui caractérise les lois constitutionnelles, dit-il, c'est qu'elles sont faites, non point « par le législateur, dans les formes ordinaires », mais « dans des conditions et suivant des formes déterminées » ; et par suite, cet auteur critique, comme « prêtant à la confusion », la terminologie habituelle qui applique le nom de constitutionnelles à toutes les règles d'organisation des pouvoirs, quelle que soit la forme dans laquelle elles ont été émises. Dans la littérature allemande. Laband (op. cit., éd. franc., t. II, p. 314; Archiv fur ôffentl. Recht, t. IX, p. 273) indique pareillement que le signe distinctif des lois constitutionnelles consiste exclusivement dans la supériorité de leur force régulatrice formelle, force spéciale qui provient de ce que les principes qu'elles posent, ne peuvent être modifiés que par une procédure remplissant des conditions plus compliquées que la procédure législative ordinaire. Jellinek, qui soutient le même point de vue (L'Etat moderne, éd franc., t. II, p. 211), achève de préciser et de motiver cette doctrine, en faisant valoir que la

notion de Constitution perd toute signification positive et, par conséquent, toute raison d'être juridique dans les pays où les lois relatives à l'organisation de l'Etat ne sont soumises, pour leur confection ou leur modification, à aucune formalité particulière. Sans doute, les institutions formant les bases principales de l'organisation étatique possèdent, même dans ces pays, une importance spécialement haute, qui leur confère, au point de vue politique, plus de force et de stabilité que n'en peuvent acquérir . les autres éléments de l'ordre juridique de l'Etat : mais, sur le terrain du droit, cette force spéciale n'existe nullement, puisqu'elle n'est garantie par aucune précaution juridique 3). C'est ainsi que, dans le droit français actuel, il n'y aurait aucun intérêt pratique à qualifier de constitutionnelles les règles contenues dans la loi organique du 30 novembre 1875 sur l'élection des députés; quelle que soit leur importance, ces règles ne diffèrent aucunement de celles que peut édicter une loi quelconque, puisqu'elles peuvent être, et ont été. en fait, à plusieurs reprises, modifiées par la voie simplement législative.

Il convient d'ajouter que cette signilication moderne de la notion de Constitution avait déjà été pleinement aperçue et nettement précisée par Sieyès, à une époque où cependant prédominaient encore, à cet égard, les conceptions de l'école du droit de la nature. Suivant la doctrine de cette école, la Constitution devait être considérée comme le statut fondamental de l'Etat, en ce sens et par ce motif que la création de ce statut est l'opération qui donne la vie même à l'Etat, en même temps qu'elle fonde en lui les pouvoirs constitués : c'est là une notion foncièrement matérielle de la loi constitutionnelle, et l'on a vu plus haut (n° 439) la place considérable que cette idée matérielle avait tenue dans la pensée des hommes de la Révolution. A ces vues Sieyès devait, en partant de son système de séparation du pouvoir constituant, opposer une doctrine bien différente. « Les lois constitutionnelles — dit-il (Qu'est-ce que le Tiers-Etat. ch. V) — sont dites fondamentales, non pas en ce sens qu'elles

(3) M. Esmein [Éléments, 1" éd., t. I, p. 573) déclare, à propos de la distinction du pouvoir législatif et du pouvoir constituant, que «, alors même que la Constitution confie la revision constitutionnelle aux mêmes représentants qui composent le Corps législatif, cette distinction n'en subsiste pas moins ». Mais il s'empresse d'ajouter que, si elle subsiste, c'est autant que « ces représentants fonctionnent dans d'autres eonditions que pour le vote des lois ordinaires • : c'est là, en effet, la condition minima de la distinction.

puissent devenir indépendantes de la volonté nationale, mais parce que les corps qui existent et agissent par elles, ne peuvent point y toucher. Dans chaque partie, la Constitution n'est pas l'ouvrage du pouvoir constitué, mais du pouvoir constituant. Aucune sorte de pouvoir délégué ne peut rien changer aux conditions de sa délégation. » Et Sieyès^ conclut par cette affirmation catégorique : « C'est ainsi, et non autrement, que les lois constitutionnelles sont fondamentales. » Il ressort de ce passage, et surtout de sa conclusion, que Sieyès s'attache, pour dégager la notion de Constitution, bien moins à son contenu matériel qu'à sa force formelle. Ce qui fait d'elle une loi fondamentale, ce n'est pas seulement le fait que les corps constitués n'existent et n'agissent que par elle, c'est encore et surtout le fait que ces corps ne peuvent pas toucher à ses dispositions. C'est en ce dernier sens qu'elle devient vraiment loi fondamentale. Et par suite, Sieyès en arrive même à substituer, en quelque sorte, au concept de loi constitutionnelle, qui éveille avant tout l'idée matérielle de loi organisatrice des pouvoirs, le concept de loi fondamentale, qui contient plutôt l'idée formelle de loi ayant une valeur plus haute, une portée statutaire supérieure. On a vu précédemment (t. I, nos 114 et s.) que toute règle édictée en forme de loi est susceptible, en un certain sens, d être considérée comme un statut. Mais il y a lieu, d'après la doctrine qui vient d'être exposée, de distinguer des statuts de deux sortes : les statuts simplement législatifs d'une part, et d'autre part le statut fondamental, qui se caractérise, non point, à vrai dire, par son contenu ou sa matière propre, mais bien par cette circonstance qu'il est édicté en forme constituante, qu'il dépend d'une autorité spéciale supérieure au Corps législatif et qu'il possède ainsi une puissance renforcée ; pour le surplus, ce statut fondamental peut avoir pour objet, non seulement l'organisation des pouvoirs, mais encore la réglementation des droits des citoyens ou de toute autre question quelconque. Telle est la direction dans laquelle, depuis 1789, s'est développée, conformément à la pensée de Sieyès et contrairement à celle de l'école du droit de la nature, la notion juridique de Constitution 4;. Ici comme ailleurs, c'est le point

(41 Outre ce premier élément de forme, il convient de rappeler que la notion de Constitution présuppose un autre élément, qui, d'ailleurs, est aussi d'ordre formel. Un statut organique ou fondamental ne peut être envisagé comme une Constitution, au sens précis et intégral de ce terme, que s'il est l'œuvre de la

de vue formel qui l'a emporté et qui, en effet, sur le terrain du droit, doit prédominer (5).

collectivité même pour laquelle il est fait, c'est-à-dire si sa création repose sur la puissance et la volonté propres de cette collectivité. C'est en ce sens qu'il a été dit plus haut [t. I, n° 58) que la possession d'une Constitution est un signe distinctif de l'Etat. Seules, en effet, les collectivités étatiques sont capables de se donner un statut fondamental, de leur libre et propre puissance. Le statut organique d'une commune, d'une province, ne forme pas, à proprement parler, une Constitution ; car, il ne prend pas son origine dans la propre force d'organisation de ces collectivités territoriales subalternes, mais il est créé et il ne peut être modifié que par les lois de l'Etat dont elles dépendent. C'est ainsi que la soi-disant Constitution donnée à l'Alsace Lorraine par la loi du 31 mai 1911 — bien que qualifiée de Verfassung par les auteurs allemands (Sehulze, Die Verfassung und das Wahlgesetz fur Elsass-Lothringen. — Cf. Heim, Bas els.-lothringische Verfassungsgeset: v. 1911) et par la loi de 1911 ellemême, qui s'intitule Gesetz cher die Verfassung Elsass-Lothringens — n'était lias une Constitution véritablement digne de ce nom : car, elle ne découlait pas de la puissance autonome du pays annexé; mais la loi du 31 mai 1911, qui l'avait créée, était une loi d'Empire; et cette loi spécifiait, dans son art. 3, que les dispositions qu'elle renfermait, ne pourraient être abrogées ou modifiées que par une loi d'Empire. Sans doute, sous ce dernier rapport, la prétendue Constitution de l'Alsace-Lorraine présentait le caractère de loi supérieure aux lois ordinaires du pays, qui, celles-ci, relevaient de la compétence du Landtag alsacien-lorrain; et dans cette mesure, elle apparaissait comme un statut fondamental, au sens formel du mot. Mais, d'autre part, elle n'était, ni l'œuvre, ni la propriété, de l' Alsace-Lorraine, qui, en tant que Reichsland, continuait à être dépourvue de toute puissance étatique et constituante. Comme le disait alors M. Heitz (Le droit constitutionnel de V Alsace -Lorraine, p. 394), « pas plus aujourd'hui qu'autrefois, il n'existe de Constitution d'Alsace-Lorraine ». V. dans le même sens Redslob, Abnangige Landry, p. 129, qui fait remarquer que la loi du 31 mai 1911, parla même qu'elle se pose en loi d'Empire, indique sullisamment qu'elle n'a pas entendu créer une Constitution véritable : car, ajoute cet auteur, « les lois ne fondent jamais une Constitution, elles sont ellesmêmes fondées sur une Constitution antérieure ».

(5) Des tentatives continuent cependant à être faites, en vue d'étendre à la notion de Constitution la distinction si répandue du point de vue matériel et du point de vue formel. Par exemple, on a fait observer (V. en ce sens Burckhardt, op. cit., 2' éd., p. 3 et s.) qu'il y a des règles organiques, qui sont nécessairement antérieures à toute loi et à toute réglementation législative : ce sont celles qui créent la puissance et l'organisation législatives elles-mêmes; et cela, par la raison que le législateur ne saurait se conférer à lui-même le pouvoir de créer les lois. En partant de là, on a soutenu que, tout au moins, l'ensemble des règles destinées à fonder l'organe législatif et à déterminer l'étendue de sa compétence forme essentiellement la matière réservée à la Constitution ; d'où on conclut à l'existence d'une notion matérielle de Constitution, distincte de la notion de Constitution formelle. Mais l'exemple de la Constitution française actuelle prouve que le domaine de la Constitution matérielle, même en ce qui concerne l'organisation et la délimitation du pouvoir législatif, peut se réduire

466. — En prenant le mot Constitution dans cette acception formelle qui est son acception propre, on peut dire que la Const. de 1875 est fort brève. Les constituants de 1875 n'ont fait entrer dans la Constitution qui est leur œuvre, que le strict nécessaire. Ainsi, d'abord, on ne trouve dans cette Constitution aucune de ces formules générales qu'énonçaient bien des Constitutions antérieures, touchant la souveraineté nationale, la séparation des pouvoirs, l'égalité des citoyens et autres principes abstraits du même genre : elle présuppose ces principes, mais elle ne les rappelle pas. En ce qui concerne l'organisation des pouvoirs publics, elle pousse le laconisme jusqu'à négliger complètement l'un d'eux, le pouvoir judiciaire, dont elle ne dit pas mot. Et même quant aux organes ou autorités qu'elle institue, Chambre des députés et Sénat, Assemblée nationale, Président de la République, ministres et Conseil des ministres, elle se borne à fixer leur mode de nomination et à régler à grands traits leurs attributions respectives et leurs relations réciproques; et c'est là. en somme, tout le contenu des trois lois constitutionnelles de 1875.

Cette méthode de brièveté s'est manifestée notamment à l'égard de la Chambre des députés, pour laquelle l'art. 1er de la loi du 25 février 1875 dit uniquement qu'elle « est nommée par le suffrage universel ». Pour tout le surplus, c'est-à-dire pour tout ce qui a trait aux conditions de l'électorat et de l'éligibilité, à la détermination des circonscriptions électorales et au nombre des députés, au mode de scrutin et aux opérations électorales, à la durée de la législature et aux conditions du renouvellement de l'assemblée, etc..., l'art. 1" renvoie à une « loi électorale ». qui a été la loi organique du 30 novembre 1875 sur l'élection des députés. Ainsi, toutes ces matières, bien que faisant évidemment partie du statut organique de l'Etat lato sensu, ont cessé de faire partie de la Constitution française proprement dite, c'est-à-dire du statut fondamental, en tant qu'elles ont été soustraites à la puissance constituante et remises au pouvoir législatif. Et d'ailleurs, on a généralement approuvé, depuis 1875, cette méthode : car, a-t-on dit, étant donné que ces matières sont sujettes à des variations relativement fréquentes,

à assez peu de chose; en Angleterre, il résulte du système de la puissance illimitée du Parlement que cette snrte de Constitution matérielle, prétendue logiquement indispensable, se réduit, en somme, à néant.

il a été opportun de les soustraire à la nécessité formaliste des revisions. Grâce à cette combinaison, les dispositions de la loi du 30 novembre 1875 ont pu, à plusieurs reprises, être modifiées par de simples lois. En diminuant ainsi le domaine de la compétence constituante au profit de la compétence législative, la Const. de 1875 s'est rapprochée, d'une nouvelle manière, du système anglais qui laisse au législateur ordinaire le soin de pourvoir au règlement de toutes les questions d'organisation des pouvoirs.

Ce rapprochement a été accentué par la loi de revision de 1884, et cette fois quant au Sénat. A l'égard du Sénat, la Const. de 1875 avait procédé autrement que pour la Chambre des députés. La loi constitutionnelle du 24 février 1875, intitulée « loi relative à l'organisation du Sénat », avait déterminé constitutionnellement, dans ses art. 1 à 7, la composition du Sénat, le mode d'élection et les conditions d'éligibilité des sénateurs. Mais la loi de revision du 14 août 1884 est venue déconstitutionnaliser ces sept articles : sans les abroger, elle a déclaré (art. 3) que désormais « ils n'auront plus le caractère constitutionnel » (6). Par là. l'organe constituant s'enlevait à

(6) Le langage de la loi du 14 août 1884 (art. 3) confirme, d'une façon saisissante, la notion purement formelle qui a été donnée précédemment (n° 465) de la Constitution, au sens juridique moderne de ce mot. En déclarant que les régies relatives à l'organisation du Sénat subsistent, mais dépouillées de leur « caractère constitutionnel », la loi de 1884 marque clairement que ce caractère se déduit, non point de ce que, par leur contenu ou leur objet, certaines prescriptions formeraient, ratione materise, des éléments naturels de la Constitution, mais uniquement du fait que ces prescriptions possèdent, en raison de leur insertion dans la Constitution formelle, la force supérieure qui s'attache à l'acte constituant. La même, règle est ainsi susceptible de devenir règle constitutionnelle ou simplement législative, suivant qu'elle a été émise en forme constituante ou par la voie de la législation ordinaire.

On a dit que l'Assemblée nationale avait, en 1884, excédé ses pouvoirs en conservant le caractère législatif à des textes auxquels elle retirait la valeur constitutionnelle. N'ayant pas le pouvoir législatif, en effet, « elle était incompétente pour leur donner la nature législative » (Moreau, Précis, 9" éd., p. 451}. On peut répondre à cette objection que l'Assemblée nationale, étant appelée en sa qualité d'organe constituant à régler les compétences des organes constitués, n'outrepassait nullement ses pouvoirs, en décidant que le législateur ordinaire aurait désormais compétence pour établir le statut organique du Sénat et pour donner à cette Chambre une organisation nouvelle en remplacement de son organisation en vigueur: l'Assemblée nationale n'aurait excédé son pouvoir et méconnu la séparation du pouvoir constituant et du pouvoir législatif que si, au lieu de se borner à habiliter le légis- Cabré de Malberg. — II. 37

578 LES ORGANES DE l'ÉTÀT.

lui-même tout ce qui est relatif à l'organisation du Sénat, celle-ci étant abandonnée pour l'avenir au législateur ordinaire. Aussi, l'organisation du Sénat et l'élection des sénateurs ont-elles pu être réglées à nouveau par une simple loi organique, celle du 9 décembre 1884. Aujourd'hui donc, l'existence du Sénat et ses attributions ont seules gardé le caractère d'institutions constitutionnelles (7). Finalement, la loi de revision de 1884 a eu pour résultat d'amoindrir encore la Constitution. Elle la réduisait aussi, en abrogeant le troisième paragraphe de l'art. 1er de la loi constitutionnelle du 16 juillet 1875. De son côté, la loi de revision du 21 juin 1879 l'avait allégée, en abrogeant l'art. 9 de la loi constitutionnelle du 25 février 1875, relatif au siège du pouvoir exécutif et des Chambres.

467. — En somme, la séparation du pouvoir constituant et du pouvoir législatif ne subsiste plus en France que dans une mesure très restreinte : elle ne s'applique actuellement qu'à un bien petit nombre de textes et de matières. Le domaine de compétence du législateur se trouve augmenté d'autant. La puissance du Parlement apparaît aujourd'hui comme spécialement forte en ce qui concerne la réglementation législative des droits individuels des citoyens : elle semble même indéfinie à cet égard, étant donné que les lois constitutionnelles de 1875 ne s'occupent — ainsi que leur titre

lateur à faire en cette matière une loi nouvelle, elle avait prétendu faire cette loi nouvelle par elle-même.

Il convient de rappeler ici que le phénomène de déconstitutionnalisation peut se produire dans un second cas, bien différent, qui a été dégagé, à propos de 1 art. 75 de la Gonst. de l'an VIII, par un an et, souvent cité, de la Cour de cassation. Cet arrêt, du 30 novembre 1821, décide qu'une disposition telle que celle de l'art. 75 survivait, sous la Cbarte, à la Constitution dans laquelle elle avait été insérée, attendu qu'elle était « relative exclusivement à l'ordre administratif, et nullement à l'ordre politique ». Bien entendu, les prescriptions de Constitutions antérieures, dont la survivance est ainsi reconnue, ne gardent que la valeur qui appartient aux dispositions des lois ordinaires (Cf. t. I, p. 357, note 17, suprà).

(71 C'est ce qui a permis aux Chambres, durant la guerre, de suspendre par des lois ordinaires (lois du 24 décembre 1914, du 15 avril 1916, du 14 mars 1917) le renouvellement partiel du Sénat et de prolonger ainsi la durée des pouvoirs des sénateurs soumis à ce renouvellement. Déjà, une loi du 22 juillet 1893 avait pu, pour la Chambre des députés, prolonger la durée de la législature, celle-ci étant réglée par la loi du 30 novembre 1875 (art. 15) : toutefois, cette mesure législative exceptionnelle visait, non pas la législature en cours, mais la légisture suivante.

même l'annonce — que de l'organisation et des rapports des pouvoirs publics, et qu'elles ne formulent, au profit des Français, aucune garantie juridique, ni même aucune énumération ou déclaration, de leurs droits opposables à l'Etat. De toutes les lacunes qui ont pu être reprochées à la Const. de 1875, aucune n'est plus grave; et cette lacune peut aussi paraître d'autant plus surprenante que, depuis 1789, toutes les Constitutions françaises ont cru devoir déterminer, avec plus ou moins de précision, les droits publics des Français. Les unes l'ont fait par des Déclarations des droits solennelles, placées en tête de leurs dispositions : c'est le cas des Const. de 1791. de 1793, de l'an III, de 1848, qui, en outre, énuméraient, dans le cours de leur texte, les droits qu'elles garantissaient aux citoyens. La Const. de l'an VIII et les deux Chartes, sans présenter de Déclaration préalable, indiquaient, du moins, certains droits assurés aux citoyens et qui constituaient, selon le langage des Chartes, le « droit public des Français ». Enfin, la Const. de 1852 débutait en annonçant, brièvement mais formellement, qu'elle « reconnaît, confirme et garantit les grands principes proclamés en 1789 » et qu'elle les adopte comme « base du droit public des Français » (art. 1er). La Const. de 1875, au contraire, reste muette à ce sujet : elle ne renferme, ni déclaration ou garantie des droits individuels, ni même, comme en 1852, un rappel des Déclarations antérieures.

On a essayé cependant de suppléer, sur ce point, au silence de la Const. de 1875, en faisant valoir que la Déclaration des droits de 1789 demeure toujours en vigueur et conserve, à l'heure présente encore, son caractère de loi fondamentale, supérieure à toutes les lois ultérieures. D'après cette doctrine, il ne faudrait donc pas juger de l'étendue de la Constitution française par le texte des lois constitutionnelles de 1875. Si ces lois n'ont pas confirmé la Déclaration de 1789, la raison en est que les constituants de 1875 ont considéré les principes de 1789 comme pleinement acquis et définitivement entrés dans le droit public français : c'est pour ce motif que la Const. de 1852 avait déjà pu se borner à les rappeler d'un mot; la Const. de 1875, sans même avoir eu besoin d'y faire allusion, les a présupposés et sous-entendus (S). La Constitution actuelle de

(8) Dans la séance de l'Assemblée nationale du lor février 1875, M. Lepère disait en ce sens : « Nous avons édicté une série de dispositions constitution-

580 LES ORGANES DE l'ÉTAT.

la France n'est donc pas aussi réduite que les textes de 1875 pourraient le faire croire, et la séparation des pouvoirs législatif et constituant garde ainsi, au delà de ces textes, un domaine d'application, qui comprend toute la matière des droits individuels. Telle est la thèse que développe M. Duguit notamment (Traité, t. II, p. 10 et s., t. 1, p. 143-144. — Cf. L'État, t. I, p. 553 et s.). Cet auteur soutient que « si aujourd'hui le législateur faisait une loi violant un des principes formulés dans la Déclaration de 1789, cette loi serait inconstitutionnelle ». Bien plus, « la Déclaration de 1789 s'impose au législateur constituant » lui-même; elle est supérieure, non seulement aux lois ordinaires, mais encore aux lois constitutionnelles. Pour justifier cette thèse, M. Duguit rappelle (V. p. 486, 517 et s., supra) que, dans la pensée des hommes de la Révolution, la Déclaration des droits était la base première et la condition préalable de la Constitution, en ce sens que cette dernière avait pour but de fonder les institutions destinées à la sauvegarde du droit individuel précédemment reconnu et déclaré : ainsi, la Déclaration de 1789 ne faisait pas partie de la Const. de 1791, qu'elle précède, mais dont elle demeure distincte; et par conséquent, l'abrogation de cette Constitution n'a pas entraîné celle de la Déclaration des droits, laquelle a conservé depuis lors sa valeur juridique positive.

Mais il y a lieu d'objecter à ce raisonnement, d'abord, que la Déclaration de 1789 a été remplacée par celles de 1793. de l'an III. de 1848, dont personne n'a jamais dit qu'elles soient encore en vigueur aujourd'hui. De plus et surtout, l'argument tiré du caractère d'antériorité qui est propre aux Déclarations par rapport à la Constitution qu'elles conditionnent, se retourne contre la doctrine soutenue par M. Duguit. Il n'est pas possible d'admettre concurremment que la Déclaration de 1789 était située en dehors de la Const. de 1791 et, cependant, qu'elle possède, aujourd'hui encore, la force de loi constitutionnelle et continue à former un élément de la Constitution française. De deux choses l'une : Ou bien elle faisait partie intégrante de la Const. de 1791, et, en ce cas, elle a disparu avec cette Constitution. Ou, au con-

nelles, sans nous attacher à faire des promulgations de principes, pas plus qu'à formuler des déclarations philosophiques. Nos principes sonl connus. Ce sotil les principes de 1789, que tous les Gouvernements qui se sont succédé, ont reconnus ». Cf. Esmein, Éléments, 7" éd., t. 1, p. 560. ■

traire, elle était distincte de l'acte constitutionnel de 1791, et elle ne faisait qu énoncer les idées essentielles et fondamentales qui devaient servir de base à la Constitution future. Mais alors, elle n'avait plus que la portée dogmatique d'une Déclaration de vérités philosophiques, ainsi que le montre M. Esmein (Eléments, 7e éd., t. I, p. 553 et s. — V. cependant Redslob, Die Staatstheorien der franzosischen Nationalversammhing von 1789, p. 99 et s.); ou plutôt, elle se ramenait à l'énoncé de concepts de droit naturel, qui ont bien pu inspirer la Const. de 1791 et dont la grande influence sur la formation du droit public français est, à cet égard, indéniable, mais qui ne sauraient être considérés comme des prescriptions juridiques ayant l'efficacité de règles de droit positif. Cette conclusion semble s'imposer avec d'autant plus de force que les Déclarations de l'époque révolutionnaire, en particulier celle de 1789, ne consistaient qu'en maximes abstraites ou axiomes théoriques, qui attendaient leur mise en œuvre des textes constitutionnels ou législatifs à venir et qui par eux-mêmes demeuraient, au point de vue pratique du droit, dénués de sanction. A la différence des garanties de droits, qui sont incorporées dans la Constitution môme, et qui, d'ailleurs, ne présentent ellesmêmes d'utilité juridique positive qu'autant qu'elles déterminent avec précision l'étendue et les conditions d'exercice du droit individuel garanti, la Déclaration de 1789, ainsi qu'on en a souvent fait la remarque, n'est pas, à proprement parler, une déclaration de droits, mais seulement une déclaration de principes '■' : elle ne formule pas des règles juridiques, qui soient susceptibles d'être appliquées pratiquement par un juge; elle ne met pas les citoyens en état de faire valoir devant les tribunaux telle ou telle faculté individuelle nettement délimitée; les vagues et générales affirmations auxquelles elle se borne , laissent entière la question de la réglementation législative des droits individuels qu'elle a pu implicitement consacrer: et par suite, elles laissent entière aussi la puissance du législateur à l'égard de cette réglementation (Esmein, loc. cit., p. 561 et s.; Hauriou, Précis, (5e éd., p. 319). Il ne servirait donc à rien de démontrer que la

(9) Les auteurs de la Déclaration de 178'.) Font eux-mêmes qualifiée de cette façon : « La Déclaration — disait Desmeuniers, dans la séance du 3 août 1789 — contiendra les vrais principes de l'homme et du citoyen. » Elle sera, ajoutait-il, « une déclaration des droits, c'est-à-dire une déclaration des principes applicables à toutes les formes de gouvernement » (Archives parlementaires, 1" série, t. VIII, p. 334).

582 LES ORGANES DE l'ÉTAÏ.

Déclaration de 1789 demeure toujours en vigueur: quand encore il serait établi qu'elle survit actuellement, comme loi supérieure au pouvoir législatif et au pouvoir constituant lui-même, cela ne diminuerait en aucune façon la puissance inconditionnée, qui, dans le silence de la Const. de 1875, appartient aux Chambres en ce qui concerne les droits individuels des citoyens ( lU-il j.

(ÎD) On arriverait à la même conclusion, si Ton partait, en cette matière, de l'idée — très répandue aussi — que les principes de 1789, bien qu'ils n'aient pas été confirmés explicitement en 1875, ont gardé une valeur constitutionnelle implicite et coutumière, et cela dans la mesure où, depuis la Révolution, ils "lit constamment fait partie du droit public français. On a dit, en effet, qu'en passant de Constitution en Constitution, consacrés, soit par des Déclarations, soit par des garanties des droits, ces principes ont acquis à la longue un caractère traditionnel et, en ce sens, définitif, analogue à celui des institutions non écrites de l'Angleterre. Cela peut être vrai: seulement, il n'est pas de coutume qui soit capable de résister à la puissance du législateur. A supposer que les dispositions de la Déclaration de 1789 aient encore une valeur coutumière, elles ne formeraient point des règles constitutionnelles, et ne pourraient fournir des éléments de séparation des pouvoirs constituant et législatif. La caractéristique juridique de la Constitution, c'est, en effet — comme on l'a vu précédemment (n° 465 — d'être une loi possédant une puissance renforcée, en tant qu'elle ne peut être modifiée par une loi ordinaire et qu'elle limite ainsi la compétence ative : la notion de Constitution ne se trouve réalisée, en droit, qu'a cette condition. Cette considération suffit, à elle seule, à exclure la possibilité d'un droit constitutionnel coutumier. Il y a incompatibilité entre ces deux termes, Constitution et coutume. Car, la coutume n'étant pas écrite, il n'est pas besoin d'une procédure de revision pour la modifier. La coutume ne possède donc pas la force supérieure qui caractérise Le droit vraiment constitutionnel : seules, les règles consacrées par une Constitution écrite sont revêtues de cette forcé spéciale. Il résulte de laque, même si les principes de 1789 devaient être considérés aujourd'hui comme ayant conservé leur existence juridique à titre coutumier et traditionnel, ils ne sauraient, en tout cas, être qualifiés de principes constitutionnels, ni être envisagés comme des éléments de la Constitution française proprement dite, puisque, par une conséquence même de leur caractère coutumier. ils ne sont point placés au-dessus de la puissance du législateur ordinaire. — Une proposition tendant à conférer le caractère constitutionnel à la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen a été déposée le 21 décembre 1909 à la Chambre des députés [Revue du droit public, 1910, p. L32 .

i I 1 II faut reconnaître, toutefois, que le pouvoir de réglementer les droits individuels n'appartient qu'à l'organe législatif. Si donc l'on admet que les principes contenus dans les Déclarations de l'époque révolutionnaire sont toujours en vigueur, et alors même qu'il est -reconnu (V. la note précédente) qu'ils ne possèdent plus, dans le droit actuel, de valeur constitutionnelle, mais seulement une valeur coutumière ou législative, il y a lieu d'observer que ces principes, impuissants à lier les Chambres, lient, du moins, les autorités administratives, en ce sens que celles-ci ne sauraient y porter atteinte, ni par des prescriptions réglementaires, ni par aucune mesure particulière. V. à cet égard

Question de la revision limitée ou illimitée.

468. — A un troisième point de vue, la Const. de 1875 semble s'être écartée des conséquences qui devraient normalement découler d'un système de séparation entre le pouvoir constituant et les pouvoirs constitués. Toutefois, ici, on entre dans un domaine controversé. Il s'agit de savoir quelle est, 'dans l'état actuel du droit public français, l'étendue des pouvoirs de l'Assemblée nationale. La question est classique, sa solution reste fort débattue : il faut en dégager les éléments principaux.

Un premier point parait certain : l'Assemblée nationale n'est pas investie de la puissance étatique tout entière. Ainsi, elle ne possède pas le pouvoir exécutif : celui-ci continue, durant les opérations de revision, à appartenir au Président de la République, il demeure donc placé en dehors de l'Assemblée nationale. De même, et contrairement à l'opinion de M. Duguit (Traité, t. II, p. 527), qui soutient que rien ne s'oppose à ce que cette assemblée vote des lois ordinaires, on a vu plus haut (n° 4(>2) qu'elle n'absorbe en elle, ni les Chambres, ni le pouvoir législatif. Si, pendant l'élaboration de la revision, il y avait urgence à voter une loi, il suffirait aux députés et sénateurs d'interrompre momentanément leur congrès et de se réunir dans leurs Chambres respectives, pour que celles-ci, qui n'ont perdu entre temps, ni leur existence séparée, ni leur compétence spéciale, puissent se remettre à fonctionner comme organes législatifs. Tout ceci revient à dire que l'entrée en scène de l'organe constituant n'a pas pour effet de frapper de suspension les autorités et les pouvoirs constitués. Il en serait ainsi, même dans le cas où une procédure de revision totale mettrait en question l'existence de la Constitution tout entière : car, la Constitution soumise à revision reste en vigueur et les organes institués par elle demeurent pareillement en exercice, tant quelle n'a pas été abrogée et remplacée par un acte constitutionnel nouveau (V. n° 445, snprà).

Jèze, Valeur juridique des Déclarations des droits, Revue du droit public, L9134 p. 685 et s.

L'Assemblée nationale ne possède donc que le pouvoir constituant. Mais, même en matière constituante, jusqu'où vont ses pouvoirs, et dans quelle mesure peut-elle entreprendre la revision des lois constitutionnelles?

Pour préciser le sens de cette question, il importe de rappeler que, d'après l'art. 8 de la loi constitutionnelle du 25 février 1875, les délibérations de l'Assemblée nationale peuvent « porter revision des lois constitutionnelles en tout ou en partie ». Ainsi, en principe, la Constitution ne met pas obstacle à ce qu'il soit entrepris une revision intégrale, et l'on sait, d'ailleurs, quels mobiles ont déterminé les constituants de 1875 à s'écarter, sur ce point, du système des revisions restreintes, qui avait prévalu dans les Constitutions françaises de l'époque révolutionnaire (1) : l'insertion dans l'art. 8 d'une clause de revision indéfinie a été une concession faite à la fraction monarchiste de l'Assemblée constituante d'alors; elle avait pour but de ménager pour l'avenir la possibilité d'une revision portant sur la forme même du gouvernement. La loi de revision du 14 août 1884 est revenue, toutefois, sur cette concession; et elle a complété l'art. 8 par une disposition additionnelle, spécifiant que « la forme républicaine du gouvernement ne peut faire l'objet d'une proposition de revision ». Mais, sous cette réserve, la Constitution actuelle continue à autoriser aussi bien les revisions totales que les revisions partielles. Seulement, d'un autre côté, l'art. 8 subordonne l'ouverture de la revision à une résolution préalable des deux Chambres. On peut supposer, dès lors, que les Chambres, en déclarant qu'il y a lieu de faire une revision, aient, par leurs résolutions conformes, limité cette revision à certains objets ou à certains articles des lois constitutionnelles : en d'autres termes, les Chambres ont décidé l'entreprise d'une revision partielle. Quels seront, en pareil cas, les pouvoirs de l'Assemblée nationale? Sera-t-elle liée et limitée par les résolutions antérieures des Chambres? ou, au contraire, pourra-t-elle, même en ce cas, entreprendre, soit la revision totale, soit une revision s 'étendant à d'autres points et articles que ceux visés par les déclarations concordantes des Chambres? Telle est la ques-

(1) Const. 1791. Ut. VII, art. ! et s., art. 7. — Gonst. an III, art. 336 et 342. — L'art. 111 de la Gonst. de 1848, au contraire, permettait déjà que « la Constitution soit modifiée en tout ou en partie ». — Cf. Const. de 1793 (art. 115), qui prévoit « la revision de l'acte constitutionnel ou le changement de quelquesuns de ses articles ».

tion sur laquelle s'est engagée entre les auteurs une controverse, qui demeure toujours vivace.

469. — Dans un premier système, on soutient que l'Assemblée nationale possède, dans tous les cas, un pouvoir de revision illimité. On fonde cette doctrine sur un argument de texte et sur un argument de principe. Au point de vue des textes, l'on prétend qu'il n'existe dans la Const. de 1875 aucune disposition qui restreigne les facultés constituantes de l'Assemblée nationale. Bien au contraire, l'art. 8, qui exige la déclaration préalable des deux Chambres, emploie, à cet égard, une formule très large et vague : il dit seulement, dans son 1er alinéa, qu'il appartient aux Chambres « de déclarer qu'il y a lieu de reviser les lois constitutionnelles ». Puis, dans la suite du texte, l'alinéa 3 suppose et admet que, sur cette seule déclaration, l'Assemblée nationale pourra reviser la Constitution « en tout ou en partie ». C'est donc, dit-on, que le rôle des Chambres en cette matière consiste simplement à provoquer la formation de l'assemblée de revision, laquelle, une fois réunie, possède par elle-même un pouvoir constituant complet, c'est à-dire indéfini. Telle est, au surplus, déclare-t-on, la solution commandée par les principes. Car, dans la conception traditionnelle (V. note 2G, p. 536, suprà) française de la séparation du pouvoir constituant, celui-ci est considéré comme supérieur aux pouvoirs constitués : comment donc pourrait-il leur être subordonné? On ne comprendrait pas que l'Assemblée nationale pût être enchaînée par une décision des Chambres, qui n'ont qu'une puissance subalterne, inférieure au pouvoir constituant. C'est là un argument que les partisans de la revision illimitée invoquent comme irrésistible. D'ailleurs, ajoutent-ils, il ne servirait à rien de vouloir limiter les pouvoirs de l'Assemblée nationale. Quand encore la Constitution aurait entendu faire dépendre l'étendue de la revision des résolutions précédemment adoptées par les Chambres, les décisions de l'Assemblée nationale qui dépasseraient les prévisions des Chambres, ne s'en imposeraient pas moins à tous les organes constitués, en raison de la force supérieure qui s'attache à la volonté de l'organe constituant; et ainsi, les limitations ou prohibitions édictées par la Constitution demeureraient, en fait, dépourvues de sanction. Tant il est vrai que les pouvoirs d'une assemblée constituante sont, de leur nature même, indéfinis et non susceptibles de limitation.

586 LES ORGANES DE l'ÉTAT.

Le principal défenseur du système de la revision illimitée est actuellement M. Duguit (Traité, t. II, p. 527, 529 et s. — Cf. Moreau, Précis, 9° éd., p. 450, et Saint Girons, op. cit., p. 63 et s.), qui soutient que la Const. de 1875 a conféré à l'Assemblée nationale tous les caractères et aussi tous les pouvoirs d'une Constituante proprement dite, c'est-à-dire un pouvoir de revision totale et indéfinie. Outre les arguments qui viennent d'être exposés en ce sens, cet auteur s'appuie sur cette considération que l'Assemblée nationale est — comme on l'a vu plus haut (p. 561 et s.) — un organe absolument distinct des Chambres et d'une tout autre essence que celles-ci. Et surtout, il fait valoir l'argument historique tiré des intentions des constituants de 1875, qui — bien loin de chercher à restreindre les revisions futures, comme les Const. de 1791 et de l'an III l'avaient fait jadis, notamment en subordonnant l'étendue des pouvoirs de l'assemblée révisionniste aux initiatives et résolutions préalables du Corps législatif — ont voulu, au contraire, assurer dans l'avenir la possibilité d'un changement complet de Constitution et ont été amenés, par là même, à reconnaître à l'Assemblée nationale une puissance de revision illimitée (Cf. Borgeaud, op. cit.. p. 298 et s.j. En raison de ces intentions des auteurs de la Const. de 1875, M. Duguit se fait une idée si absolue de la puissance de lWssemblée nationale et il pousse si loin les conséquences de cette idée, qu'il n'admet même pas que cette puissance ait pu être diminuée ou limitée par la clause additionnelle, qui, depuis 1881, a prohibé les propositions de revision portant sur la forme républicaine du gouvernement Cette clause, dit-il (loc. cit., p. 530), a bien pu restreindre, à cet égard, les pouvoirs des Chambres, en tant que celles-ci proposent la revision, mais « elle n'a pas pour effet de limiter les pouvoirs du Congrès ». Et en effet, du moment qu'il est admis que l'Assemblée nationale a été originairement conçue et fondée en 1875 comme une Constituante ayant un pouvoir illimité, il serait contraire à l'essence même de cette Constituante de supposer qu'elle puisse se trouver aujourd'hui liée et amoindrie par la restriction apportée après coup en

470. — A toute cette argumentation il y a lieu de répondre qu'elle a le tort de mêler deux questions, qui méritent d'être soigneusement distinguées. Une première question est celle de savoir si la Constitution actuelle autorise les revisions totales :

et sur ce premier point, ni le texte de l'art. 8 de la loi constitutionnelle du 25 février 1875, ni les intentions manifestées par les constituants de cette époque, ne peuvent laisser planer aucun doute. C'est ici que M. Duguit a raison d'affirmer qu'à la différence des Constitutions révolutionnaires, qui ne songeaient qu'à assurer leur conservation future, tout au moins quant à leurs principes et institutions essentielles, la Const. de 1875 s'est plutôt préoccupée de préparer et de faciliter sa revision et même son abrogation intégrales. L'art. 8 s'en explique, d'ailleurs, formellement, puisqu'il spécifie que l'Assemblée nationale pourra opérer la revision « en tout ou en partie ». Sous réserve de la détermination de la portée de la restriction édictée en 1884 quant à la forme du gouvernement, il n'est donc pas contestable que l'Assemblée nationale ne possède, en ce premier sens, un pouvoir de revision illimitée. Mais, ce point étant acquis, il subsiste une autre question, qui demeure entière et qui ne se trouve pas résolue — comme paraît le croire M. Duguit — par le seul fait que la Const. de 1875 a admis, en principe, la possibilité complète de sa revision totale. Cette seconde question est celle de savoir quelles sont les conditions auxquelles la Const. de 1875 a soumis sa revision, soit totale, soit partielle. Il ne s'agit plus ici de rechercher les limites de la revision au point de vue de son étendue éventuelle, ma+s bien au point de vue de ses conditions d'ouverture. De ce que la Const. de 1875 a voulu que l'Assemblée nationale eût un pouvoir de revision illimitée, s'ensuit-il qu'elle lui ait aussi reconnu ce pouvoir d'une façon inconditionnée?

471. — Pour résoudre cette seconde question, il est indispensable de se reporter à nouveau au texte de l'art. 8. S'il est, en effet, une matière en laquelle les travaux préparatoires et les intentions du législateur ne sauraient posséder de valeur et de force impératives, c'est bien celle du pouvoir constituant. Ici plus que partout ailleurs, la portée des textes en vigueur doit être déterminée par le contenu de ces textes eux-mêmes (V. suprà, t. I. n° 237). D'une façon générale, l'importance extraordinaire du statut fondamental de l'Etat s'oppose à ce que le sens de ce statut soit recherché en dehors dès prescriptions formelles qu'il énonce; et de plus, en ce qui concerne spécialement l'exercice du pouvoir constituant, il est difficile d'admettre que l'activité d'une assemblée de revision, surtout d'une Constituante proprement dite, puisse

être régie, en dehors des textes constitutionnels existants, par les intentions plus ou moins certaines de précédents constituants : car, s'il en était ainsi, il faudrait dire aussi que la volonté de cette Constituante pourra être liée et entravée par de simples intentions de cette sorte, ce qui n'est guère croyable. Donc, dans la question qui vient d'être posée, il convient de s'attacher moins aux travaux préparatoires de 1875 qu'au système réel qui se trouve positivement contenu et consacré dans l'art. 8 qui forme le siège de la matière.

Or, le système de l'art. 8 se constitue de deux éléments, qui doivent l'un et l'aulre être pris en considération. D'une part, le texte prévoit et autorise largement des revisions totales, c'est-àdire, en ce sens, illimitées. Mais, d'autre part, l'art. 8 subordonne toute revision, totale ou partielle, à une condition préalable : la déclaration des deux Chambres, délibérant séparément, « qu'il y a lieu de reviser les lois constitutionnelles ». Cette condition, à elle seule, implique naturellement que l'Assemblée nationale ne pourra toucher qu'aux points et articles à l'égard desquels les deux Chambres ont décidé qu'il y a lieu d'entreprendre une revision. En ce sens, il se déduit directement de l'art. 8 un argument très simple, mais qui — ainsi que l'a montré M. Esmein (Eléments, 7e éd., t. II, p. 5U1 et s. — Cf. Arnoult, op. cit., p. 283 et s., et E. Pierre, Traité de droit politique, électoral et parlementaire, 4e éd., p. 27 et s.) — semble décisif. En effet, le principe posé par ce texte, c'est qu'une revision ne peut être commencée qu'en vertu d'une déclaration préliminaire, c'est-à-dire en vertu du consentement des deux Chambres. Or, si le consentement des Chambres est indispensable, il en résulte que la revision ne peut s'ouvrir que dans la mesure où ce consentement a été donné. Lors donc que les Chambres ont décidé qu'il y a lieu de reviser partiellement un ou plusieurs articles déterminés de la Constitution, la revision ne peut porter que sur les seuls points visés par cette résolution : car, au delà, il n'y a plus consentement des Chambres, et, par suite, la condition première qui donne ouverture à la revision, fait défaut; donc, au delà, celle-ci demeure juridiquement impossible (2).

2 Cf. en ce sens Lefebvre, op. cit., p. 217 et s., qui reconnaît que les Chambres peuvent, par leurs délibérations séparées, indiquer les points à reviser; car, dit-il, rien dans la Constitution ne s'y oppose; et cet auteur en déduit même, fort logiquement, que, si les résolutions des deux Chambres sont dissemblables et ne s'accordent pas sur les points à reviser, la révision ne pourra pas s'ou-

Telle est, semble-t-il, la solution qui se dégage, sinon explicitement, du moins nécessairement, du système constituant établi par l'art. 8. Et l'on voit alors quelle est, en définitive, la portée exacte de ce sj'stème. L'art. 8 a admis, de la façon la plus large, la possibilité de revisions ayant une étendue illimitée : seulement, il résulte de ce texte que la fixation de cette étendue ne dépend pas uniquement de la volonté de l'Assemblée nationale; elle dépend, avant tout, des déclarations des Chambres. La revision illimitée reste permise, mais à une condition : il faut qu'elle ait été voulue par les deux Chambres (3). Ainsi, le rôle des Chambres en cette matière ne consiste pas seulement à provoquer la réunion de l'assemblée de revision; mais il est permis, jusqu'à un certain point (Cf. n° 475, infrà). de dire que les Chambres sont associées à la revision, en tant qu'il dépend d'elles et de leurs initiatives d'en déterminer le champ et l'objet. Non point certes que l'Assemblée nationale reçoive du Parlement sa puissance constituante par la voie d'un mandat ou d'une délégation, elle la tient directement de la Constitution (Arnoult, op. cit., p. 332 et s.) : seulement, elle ne peut exercer sa compétence propre qu'autant que celle-ci a été mise en mouvement par les Chambres et dans la mesure où il y a été fait appel par les Chambres, auxquelles appartient ainsi, en cette matière, un rôle initial des plus importants.

472. — Maintenant, quelle est l'utilité de ce rôle et comment se justifie-t-il? On a émis l'opinion que les constituants de 1875 n'avaient point prévu la difficulté qu'a fait naître l'art. 8 touchant l'étendue des pouvoirs de l'Assemblée nationale, et l'on a déduit de là que, dans la Const. de 1875, « il n'existe, pour résoudre

vrir. Mais, d'un autre côté, M. Lefebvre (p. 223 et s.) déclare » ne pas apercevoir la possibilité d'établir, comme un point certain, l'obligation pour le Congrès de s'arrêter à la discussion des articles visés dans les résolutions des deux Chambres ». La doctrine de cet auteur demeure ainsi, sur ce point, vacillante et contradictoire.

(3) Il n'est donc pas exact de caractériser la portée de l'art. 8 en disant, comme on l'a fait parfois, que ce texte consacre un système de revision limitée. Tout au moins, cette expression est équivoque. Sans doute, l'Assemblée nationale ne peut entreprendre la revision que dans la mesure qui lui est assignée par les résolutions antérieures des Chambres : et sous ce rapport, elle n'a qu'une guissance constituante limitée. Mais, d'un autre enté, et sauf la restriction relative à la forme du gouvernement, l'art. 8 ne limite point la mesure dans laquelle les Chambres peuvent donner ouverture à la revision. On n donc pas dire que ce texte n'a fondé qu'un régime de revision partielle et limitée.

cette dilïiculté, aucune règle certaine, susceptible d'être affirmée connue règle de droit » (Lefebvre, op. cit., p. 223-224. — Cf. Saint Girons, op. cit., p. (53). Il est permis de penser que la Const. de 1875 renferme, au contraire, touchant la difficulté en question, certains principes, qui ne doivent pas être perdus de vue en cette controverse ; et il convient d'ajouter que la doctrine qui subordonne l'étendue de la revision aux volontés premières des Chambres, peut seule se concilier avec l'esprit et les tendances de cette Constitution. Si, en effet, il est certain que les constituants de 1875 ont, sous l'art. 8, songé, d'une façon principale, à assurer à l'Assemblée nationale de larges possibilités de revision générale, il est indéniable aussi qu'ils ont tenu essentiellement à établir leur système de dualité des Chambres sur la base, non pas seulement de l'identité d'attributions, mais encore de l'égalité de puissance, entre elles deux : c'est même là un des traits les plus connus et les plus importants de la Const. de 1875. Or, il est manifeste que la solution qui fait dépendre des déclarations des Chambres l'étendue de la revision, se trouve être la seule qui respecte cette égalité, et est seule capable de la maintenir. Elle la maintient, parce qu'elle implique forcément que la revision ne pourra porter que sur des points qui aient été visés semblablement par l'une et l'autre Chambre. Si, en effet, la fixation du programme de la revision dépend de la volonté des Chambres, il résulte de là que la revision présuppose aussi leur accord, c'est-à-dire qu'elle présuppose, de leur part, des résolutions conformes et identiques, quant aux points à soumettre à la compétence spéciale de l'Assemblée nationale. Par là même, le Sénat se trouve mis à l'abri des entreprises qui, sans cette condition d'un accord préalable, auraient pu être formées inopinément contre lui au sein de l'Assemblée nationale et contre lesquelles son état d'infériorité numérique dans le congrès l'aurait laissé sans défense. On a déjà exprimé parfois le regret qu'en raison de cette insuffisance numérique, l'influence du Sénat se trouve diminuée au cours de l'élaboration de la revision, c'est-à-dire dans une circonstance où il serait particulièrement utile que cette Chambre pût jouer son rôle habituel d'organe pondérateur et modérateur. Mais comment croire que la Constitution ait, en outre, exposé les sénateurs à se voir dominés, une fois le congrès formé, par une majorité composée surtout de députés,, majorité qui pourrait soudainement menacer le Sénat dans ses attributions et jusque dans son existence ? Si vif qu'ait été chez les consti-

tuants de 1875 le désir de laisser la porte largement ouverte aux revisions prochaines, on ne saurait supposer, d'autre part, qu'ils aient eu l'intention d'abandonner le Sénat sans défense à de tels risques ou aventures.

Il y a, du reste, dans la Constitution, un texte qui, selon la juste remarque de M. Esmein (loc. cit., p. 505), renferme tout au moins un indice de volonté contraire : c'est l'art. 11 de la loi du 16 juillet 1875. En prescrivant que le bureau de l'Assemblée nationale serait formé des membres du bureau du Sénat, ce texte semble bien avoir voulu rétablir en partie, dans le congrès, l'égalité des Chambres, encore que l'Assemblée nationale soit un organe nettement distinct des Chambres réunies : la disposition de l'art. 11 est une mesure de protection instituée en faveur du Sénat, et cela notamment, comme le dit M. Esmein, en tant que le président du Sénat, devenu président de l'Assemblée nationale et chargé d'en diriger les débats, pourra user de son action en vue de « la maintenir dans les limites de ses droits, si des velléités d'empiétement s'y produisaient ». L'art. 11 fournit ainsi, pour l'intelligence de l'art. 8 de la loi du 25 février 1875, une utile indication : il atteste chez les auteurs de la Constitution la préoccupation de maintenir autant que possible, même en matière de revision, l'égalité des Chambres, avec les garanties qui en découlent normalement.

En définitive, si les deux Chambres perdent dans l'Assemblée nationale leur individualité propre et leur caractère dualiste, on peut dire, du moins, que le principe de leur égalité se trouve sauvegardé et continue à produire ses effets jusque dans le sein de cette assemblée, en tant qu'il résulte de la Constitution que le programme et l'ampleur de la revision y dépendent des résolutions précédemment adoptées par le Sénat et la Chambre des députés, délibérant séparément et librement sur le pied d'égalité. Grâce à cette combinaison, le Sénat pourra, bien que ses membres doivent se trouver en minorité dans le congrès, se prêter, sans trop de crainte, à une revision dont il a lui-même concouru à délimiter la portée; au contraire, dans le système de la puissance inconditionnée de l'Assemblée nationale, le Sénat ne se serait pas facilement montré disposé à consentir à des revisions, dont une majorité de députés aurait été maîtresse d'étendre le programme à des objets que la majorité des sénateurs s'était refusée à y comprendre, et qui, par suite, auraient pu devenir dangereuses pour lui.

473. — La loi de revision du 14 août 1884 est venue apporter, dans le même sens, une autre indication, plus précise et qui paraît même décisive. Pour empêcher que la revision ne soit étendue à la forme républicaine du gouvernement, la loi de 1884 s'est bornée à dire que celle-ci « ne peut faire l'objet d'une proposition de revision ». De cette formule il ressort, tout d'abord, que les propositions faites devant les Chambres en vue d'obtenir d'elles la déclaration qu'il y a lieu à revision, ne peuvent pas être conçues en termes généraux et abstraits, mais qu'elles doivent déterminer d'une façon précise et concrète les points sur lesquels la revision est demandée; du moins, il en est ainsi, toutes les fois qu'il s'agit d'introduire une revision ne portant pas sur la Constitution tout entière. En outre, le langage de la loi de 1884 implique que la revision ne peut être commencée et réalisée par l'Assemblée nationale que relativement aux points pour lesquels elle a fait l'objet d'une proposition aux Chambres et dans la mesure où cette proposition a été adoptée par chacune d'elles. En d'autres termes, le texte ajouté en 1884 à l'art. 8 consacre, dans la Constitution actuelle, le principe des revisions subordonnées, quant à leur étendue et leur programme, aux initiatives et décisions préalables des Chambres. Enfin, ce texte apporte sur un point spécial, la forme républicaine du gouvernement, une restriction notable au système des revisions illimitées établi par la Const. de 1875 (Esmein, loc. cit., p. 503. — En sens contraire : Duguit, op. cit., t. II, p. 529 et s.).

Au surplus, la doctrine qui, depuis 1875, prétend faire revivre dans l'Assemblée nationale le type des Constituantes à puissance inconditionnée, se heurte à une autre objection. Si cette doctrine était exacte, il faudrait en déduire que, même dans le cas où elle n'a été réunie que pour les besoins de l'élection du Président de la République, l'Assemblée nationale peut, en vertu de sa puissance souveraine, entreprendre une revision. Il est impossible, en effet, d'admettre, que, selon qu'elle est appelée pour élire le Président ou pour procéder à la revision. l'Assemblée nationale constitue, ainsi que le déclare M. Esmein (loc. cit.. p. 505) , « des corps absolument distincts, en droit ». On ne peut pas dire qu'il y ait là, suivant le but de la convocation, deux organes différents : ce qui diffère, suivant les cas, ce sont uniquement les tâches à remplir, les compétences à exercer, ici compétence électorale, là compétence constituante. Mais, dans les deux cas, l'organe

reste identiquement le même. Si donc il est vrai que l'Assemblée nationale, formée par la réunion des sénateurs et des députés, porte en elle une puissance constituante absolue, il résulte de là que, quel que soit le motif pour lequel elle a été convoquée, cette assemblée, une fois réunie, ne pourra rencontrer aucun obstacle qui l'empêche d'entreprendre, si elle le veut, une revision constitutionnelle. Aucun auteur n'est allé jusqu'à émettre, touchant la puissance de l'Assemblée nationale, une telle opinion. Et la raison juridique qui s'oppose à ce qu'une telle opinion puisse se concevoir, c'est, au dire de tous lés auteurs, celle qui découle de l'art. 8, aux termes duquel la revision ne peut s'ouvrir qu'à la suite et en vertu de déclarations à fin de revision émanées des Chambres : convoquée pour une élection présidentielle, l'Assemblée nationale ne peut pas se livrer, de sa seule initiative, à des opérations de revision. Mais alors, cette raison même marque nettement que l'Assemblée nationale n'est pas investie d'une puissance souveraine d'entreprise de la revision et de fixation de son étendue : la compétence constituante qu'elle tient, directement il est vrai, de la Constitution, ne peut être mise en mouvement que sous une condition dont l'accomplissement dépend des volontés séparées et concordantes des Chambres. En d'autres termes, il ne suffît pas que cette assemblée soit réunie, pour que son pouvoir constituant puisse s'exercer : il faut, en outre, qu'elle s'y trouve provoquée et autorisée par des résolutions des Chambres, qui jouent ainsi, vis-à-vis d'elle, le rôle d'habilitations. Plus exactement, la déclaration, exigée par l'art. 8, « qu'il y a lieu de reviser les lois constitutionnelles », n'a pas seulement pour but de provoquer une réunion de l'Assemblée nationale, celle-ci étant envisagée comme possédant par elle-même un pouvoir constituant inconditionné; mais cette déclaration est conçue et exigée, comme ayant essentiellement la valeur d'un consentement donné d'avance par les Chambres à l'entreprise de la revision projetée. Ceci implique que, dans la conception générale à laquelle s'attache l'art. 8, l'Assemblée nationale ne possède, au fond, d'autre compétence, en matière constituante, que celle de travailler à des revisions dont l'initiative ait été prise antérieurement par les Chambres ellesmêmes, tout au moins quant à leur programme et à leur étendue. Et par là on se trouve ramené à la conclusion qui a été dégagée plus haut, à savoir que cette assemblée ne peut faire porter la revision que sur les questions et objets dont elle a été saisie par les déclarations antérieures des Chambres.

Carré de Malberg. — T. II. 38

594 LES ORGANES DE l'ÉTAT.

474. — De cette conclusion relative à l'étendue possible de la revision il se dégage maintenant une nouvelle raison d'affirmer que la Const. de 1875 n'a pas consacré une réelle séparation du pouvoir constituant et des pouvoirs constitués. Par cela seul que l'art. 8 fait dépendre l'objet et la mesure de la revision d'une décision préalable des Chambres, ce texte soumet le pouvoir de l'Assemblée nationale à une condition restrictive, qui est la négation même de la doctrine radicale de l'omnipotence constituante. Dans le système de l'art.. 8, il n'est plus entièrement possible de dire que l'organe constituant soit supérieur aux organes constitués, puisqu'au contraire, il est lié par les volontés des Chambres. Mais la vérité est qu'il existe actuellement un rapport de dépendance, de subordination, entre le pouvoir dont dispose l'Assemblée nationale et les décisions par lesquelles les Chambres ont, d'une façon initiale, autorisé la revision et fixé, en principe, son étendue possible. C'est ce que M. Esmein exprime (Eléments, 7e éd., t. II, p. 505) en disant qu' « il ne faut pas croire que l'Assemblée nationale soit souveraine ». M. Lefebvre (op. cit., p. 218 en note) déclare pareillement que « le système des lois de 1875 n'implique pas l'affirmation, ni l'organisation, d'un véritable pouvoir constituant placé en dehors et au-dessus des pouvoirs législatifs » (4). Et en effet, le système de l'art. 8 signifie, au fond, que la revision, tout en étant proprement l'œuvre de l'Assemblée nationale, ne dépend pas exclusivement de cette assemblée, envisagée comme l'organe unique qui en serait ainsi le maître absolu ; mais elle dépend de deux organes distincts, Parlement d'une part, Assemblée nationale de l'autre; et même, elle dépend, en première ligne, du Parlement, puisqu'elle ne peut être entreprise que moyennant l'assentiment de celui-ci.

475. — En partant de ces observations, on a parfois exprimé et résumé le système de l'art. 8 en disant que ce texte a pour but

(4) Dans le même ordre d'idées, on a fait observer (Esmein, Éléments, 7* éd., t. II, p. 507; Bonnet, op. cit., p. 92 et s.) que, dans un système de complète séparation du pouvoir constituant, les lois de revision ne devraient pas être soumises à la nécessité d'une promulgation par le chef de l'Exécutif. Faire dépendre leur entrée en exécution de la promulgation par le Président de la République, c'est subordonner les décisions de l'organe constituant à l'activité d'une autorité constituée. Et cependant, les auteurs s'accordent à dire que cette promulgation est indispensable, encore qu'elle n'ait pas été expressément exigée par la Gonst. de 1875 (V. suprà, t. I, p. 427).

et pour effet de partager le pouvoir de faire la revision entre l'Assemblée nationale, organe constituant, et les Chambres, organes constitués. « La Constitution — dit M. Arnoult (op. cit., p. 317 et s.) — a partagé la fonction constituante. Aux Chambres séparées, elle a donné le droit d'autoriser l'exercice du droit de revision : à l'Assemblée nationale, celui d'opérer la revision. Dans ces conditions, les Chambres ont certainement le pouvoir constituant : elles l'ont pour partie, en ce qui concerne l'initiative de la revision. » Mais cette façon de caractériser le pouvoir des Chambres en matière de revision renferme une exagération, qui la rend certainement inacceptable. Il n'est pas exact juridiquement de dire que la puissance constituante se trouve partagée entre l'Assemblée nationale et les assemblées législatives. Sans doute, il appartient aux Chambres de provoquer la revision et d'y donner ouverture; et en ce sens, il est bien vrai que la revision dépend d'elles, de leur initiative. Seulement, il importe de remarquer que cette initiative s'exerce dans des conditions spéciales qui ne lui laissent qu'une portée restreinte. Les Chambres ne peuvent pas proposer la revision dans les termes où, soit leurs membres, soit le Gouvernement, pourraient prendre l'initiative d'une loi ordinaire : d'après l'art. 8, elles n'ont d'autre compétence que celle consistant à déclarer qu'il y a lieu à revision, elles ne peuvent donc pas saisir l'Assemblée nationale d'un projet proprement dit, c'est-à-dire d'un projet rédigé par elles. A ce point de vue déjà, on ne peut pas dire qu'elles participent véritablement à la puissance constituante. D'autre part, le pouvoir qu'elles ont de fixer la consistance éventuelle de la revision quant à son étendue, ne constitue pas davantage pour elles une participation effective à la puissance révisionniste. Sans doute, il leur appartient de circonscrire cette étendue; et sous ce rapport, il semble permis d'affirmer que la revision dépend de leur consentement. Seulement, ici encore, il convient d'observer que ce pouvoir de limitation, qui leur est réservé par la Constitution, est, de sa nature, purement négatif. Il appartient bien aux Chambres de fixer par voie d enumération restrictive les points sur lesquels la revision pourra s'ouvrir ; et par là, il dépend d'elles de déterminer négativement ce que l'Assemblée nationale ne pourra pas faire ; mais il ne dépend pas d'elles de fixer, d'une manière positive, ce que l'Assemblée nationale devra faire, car elles n'ont pas le pouvoir de statuer sur le contenu éventuel de la loi de revision. Leur rôle consiste

uniquement, en provoquant la revision, à en tracer les bornes ; pour le surplus, le pouvoir de décision constituante et même, en ce qui concerne le dispositif de la loi de revision, le pouvoir d'initiative ne résident que dans l'Assemblée nationale (Cf. p. 563, supra) (5).

Il n'est donc pas exact de présenter l'intervention ou la participation successive des Chambres et de l'Assemblée nationale en matière de revision comme un cas de Vereinbarung ou de Gesamtakt, ainsi que cela a été dit parfois (Zweig, op. cit., p. 315 et s.). La Vereinbarung suppose des déclarations de volonté concordantes, qui émanent parallèlement de personnes ou de corps multiples et distincts, mais dont le contenu est tout à fait identique. Ici, les déclarations de volonté des Chambres n'ont pas même contenu que celles de l'Assemblée nationale : car, elles ne portent pas sur les dispositions mêmes de la loi de revision à venir, mais seulement sur la possibilité et l'opportunité, relativement à certains points de la Constitution, d'une revision dont le contenu reste à déterminer ultérieurement. L'adhésion donnée par les Chambres n'est pas une adhésion à un contenu déterminé d'avance : les Chambres donnent seulement leur consentement à ce que telle institution ou tel article constitutionnel soit soumis à une procédure de revision et à une opération constituante, dont elles n'ont pas à préjuger les résultats. Il n'y a donc Vereinbarung entre les Chambres et l'Assemblée nationale que sur un point, à savoir qu'il y a lieu de reviser telle partie des lois constitutionnelles. Cette doctrine est la seule qui puisse se concilier avec la formule générale et imprécise, dont se sert l'art. 8 en son premier alinéa pour définir le rôle des Chambres en cette matière : d'après ce texte, leur rôle se borne simplement à déclarer qu'il y a lieu à revision.

Dans ces conditions, on n'est pas fondé non plus à parler de Gesamtakt. Dans son acception précise, le Gesamtakt est un acte complexe et successif, qui implique entre les participants une action commune, en ce sens qu il est la résultante de décisions multiples, dont aucune n'aurait d'efficacité par elle seule, mais dont la réunion a pour résultat d'ensemble un effet juridique déterminé. Or, dans le système constituant de l'art. 8, on ne peut

(5) Borgeaud, op. cit., p. 306, résume ces observations d'une façon très exacte en disant que « le Congrès est lié par les décisions des Chambres, mais seulement quant à la matière de ses délibérations ».

pas dire que la loi de révision soit la conclusion d'une série de décisions constituantes, parmi lesquelles prendrait rang le vote initial lui-même par lequel les Chambres ont donné ouverture à la revision. Il est bien vrai que les Chambres autorisent la revision : mais leur vote n'a que le caractère d'un acte préalable à la revision, il n'est pas un élément direct et une partie intégrante de cette dernière, il n'est pas, à proprement parler, un acte constituant. Son effet est simplement de lier l'Assemblée nationale, en fixant les limites de la revision qu'il autorise, mais il ne fait point partie de cette revision elle-même. D'après l'art. 8, il faut, en ce qui concerne les opérations tendant à la revision, discerner deux phases ou étapes : la première, qui se déroule dans les Chambres, n'est qu'une phase préliminaire et préparatoire; la seconde, qui s'ouvre dans l'Assemblée nationale, est celle de la revision proprement dite. Les décisions préalables des Chambres n'ont donc pas le caractère de décisions d'ordre constituant. A certains égards, on peut même dire qu'elles ne sont pas vraiment des décisions. On remarquera, en ce sens, que l'art. 8 ne les qualifie pas de décisions : il parle seulement de « déclaration » et de « résolution », et il réserve à l'Assemblée nationale seule le pouvoir d'émettre les « dispositions portant (réellement) revision ». Et en effet, bien que la déclaration antérieure des Chambres soit la condition essentielle de la revision, elle ne s'analyse pas en une intervention effective dans l'œuvre constituante : les Chambres viennent bien reconnaître et déclarer qu'il y a lieu d'apporter une modification aux lois constitutionnelles, elles n'ont pas à émettre d'avis sur la nature de cette modification et ne participent pas à la détermination de celle-ci. L'acte par lequel l'Assemblée nationale adopte les « dispositions portant revision », n'est donc point un Gesamtakt, résumant en lui un ensemble de décisions et vivifiant des décisions antérieures des Chambres auxquelles il viendrait donner efficacité. Mais c'est un acte original et non complexe, qui opère la revision par lui seul. Seulement, cet acte est conditionné, soit quant à son entreprise, soit quant aux objets sur lesquels il peut porter, par les résolutions préalables des Chambres : et c'est en cela que le régime actuel de la revision s'écarte du principe de la séparation du pouvoir constituant (6).

(6) L'idée de Vereinbarung, qui vient d'être exclue dans les rapports des Chambres avec l'Assemblée nationale, pourrait, au contraire, trouver sa justification en ce qui concerne les déclarations concordantes qui précédent l'ouverture de la revision. Mais, ce qui est en tout cas inexact, c'est de parler, à

598 LES ORGANES DE l'ÉTAT.

4-76. — Il suit de là que les Chambres ne peuvent certainement pas, dans leurs résolutions portant consentement à l'ouverture de la revision, indiquer la façon dont elles entendent que celle-ci soit faite. Non seulement elles ne sauraient déterminer par avance la rédaction nouvelle des textes constitutionnels qu'elles soumettent à l'examen révisionniste de l'Assemblée nationale (Lefebvre, op. cit., p. 217); car, ainsi qu'il a été dit plus haut (p. 563), les délibérations de cette assemblée ne se réduisent pas à une seconde lecture d'un projet déjà voté par les Chambres. Mais encore elles excéderaient la compétence qui leur est attribuée par l'art. 8, si elles prétendaient proposer d'une façon limitative les solutions diverses qui pourront être données par l'Assemblée nationale à la question soumise à revision (Esmein, Eléments, 7e éd., t. II, p. 506. — Pierre, op. cit., 4e éd., p. 21) : de telles propositions ou limitations ne sauraient lier l'Assemblée nationale, car les Chambres ne possèdent pas en cette matière un droit de véritable et complète initiative : elles peuvent seulement fixer le programme de la revision, elles n'ont pas à en fixer le sens.

Toutefois, il ne faut pas exagérer les conséquences du système de l'art. 8. De ce que ce texte exclut les Chambres du pouvoir constituant, certains auteurs ont déduit que leurs déclarations préalables relatives à la revision doivent se borner à désigner les articles ou parties d'articles des lois constitutionnelles qu'elles soumettent à l'examen de l'Assemblée nationale, et ces auteurs ajoutent que les Chambres empiéteraient sur les pouvoirs réservés à l'Assemblée nationale, si elles prétendaient, en outre, spécifier les questions à propos desquelles la revision est introduite quant aux articles ainsi désignés. Cette doctrine est développée par M. Duguit notamment (Traité, t. II, p. 526), qui, à cette occasion, critique le dispositif de la résolution adoptée le 29 juillet 1884 par le Sénat au sujet de la revision future des art. 1 à 7 de la loi du 24 février 1875, en tant que cette résolucette occasion, d'un contrat entre les Chambres, comme l'ont fait certains auteurs. « Le Congrès — dit M. Lefebvre (op. cit., p. 220. — Cf. Arnoult, op. cit., p. 338 à 342) — ne peut naître que d'un contrat de re vision parfaitement conclu entre les deux Chambres », contrat qui, d'après ces auteurs, résulte de ce que les deux Chambres sont « tombées d'accord sur son objet et sur ses clauses. « La doctrine suivant laquelle l'accord qui est parfois requis entre deux organes d'État pour la formation d'une décision étatique, s'analyserait en un contrat conclu entre ces organes, est juridiquement inacceptable :1a fausseté en a déjà été démontrée précédemment (n° 279).

tion spécifiait qu'il y avait lieu de reviser ces articles « en ce qui touche la question de savoir s'ils seront ou non distraits des lois constitutionnelles ». M Duguit soutient qu'en précisant et en restreignant de cette manière la portée de la revision dont il autorisait l'ouverture pour les art. 1 à 7, le Sénat excédait certainement ses pouvoirs. Mais cette critique n'est pas fondée. Le Sénat, en 1884, agissait d'une façon régulière et conforme au système constituant de l'art 8, lorsqu'il spécifiait le point sur lequel les textes précités de la loi du 24 février 1875 étaient déférés à l'Assemblée nationale. Il n'y avait là, en effet, de la part du Sénat, qu'une limitation, d'ordre purement négatif, de la revision à venir, et non pas une initiative constituante positive. Le Sénat ne faisait que poser une question : les mots « en ce qui

touche » dégageaient le point sur lequel la revision était

introduite et permise, ils n'indiquaient pas le sens dans lequel elle devrait se faire. Du moment qu'il appartient aux Chambres de tracer le programme de la revision, ainsi qu'il a été dit plus haut, il rentre aussi dans la nature de leurs pouvoirs de préciser, non seulement les textes qui seront compris dans la procédure de revision, mais encore les questions touchant lesquelles ces textes seront soumis à cette procédure. En ce sens, il convient d'invoquer à nouveau l'argument qui a déjà été déduit (p. 592, suprà) de la clause de l'art. 8 qui interdit, depuis 1884, toute « proposition de revision » ayant pour objet la forme républicaine du gouvernement. Les termes mêmes dans lesquels cette prohibition est formulée, supposent que les propositions de revision déposées au Parlement et les résolutions des Chambres qui peuvent s'ensuivre, déterminent spécifiquement les questions qui formeront le programme de la revision. Si les résolutions préliminaires et introductives des Chambres ne devaient porter, comme l'ont dit certains auteurs, que sur des numéros d'articles constitutionnels à reviser, la disposition additionnelle et prohibitive qui a été incorporée en 1884 à l'art. 8, ne pourrait plus s'expliquer.

§iv

Appréciation du système constituant

établi par la Constitution de 1875

au point de vue de sa conciliation avec le principe

de la souveraineté nationale.

477. — Après avoir exposé le mécanisme constituant qui a été institué en 1875, il faut maintenant revenir à la question qui a été posée au début de ces études sur la revision (p. 505 et s., 545 et s.), et il reste à examiner si le système de revision actuel est suffisamment conforme au principe général de la souveraineté nationale.

A certains égards, il semble que la Const. de 1875 ait, en cette matière, donné à ce principe une réelle et entière satisfaction. D'une part, elle a bien senti que, dans le système français de souveraineté de la nation, elle ne pouvait conférer la puissance constituante aux Chambres elles-mêmes, et c'est pourquoi elle l'a attribuée à une Assemblée nationale, qui forme — on l'a vu — un organe distinct du Corps législatif. Les Chambres ne sont donc pas souveraines : leur puissance demeure subordonnée à une loi supérieure qu'il ne dépend pas d'elles de modifier. D'autre part, l'Assemblée nationale, organe constituant et supérieur, n'est pas davantage souveraine : non seulement elle ne possède d'autre pouvoir que celui de faire la revision, mais encore elle ne peut reviser la Constitution que dans les limites tracées et permises par les Chambres. Dans ces conditions, a-t-on dit, aucun organe ne possède le pouvoir constituant dans sa plénitude souveraine, ni le Parlement, qui autorise la revision sans pouvoir l'accomplir, ni l'Assemblée nationale, qui est maîtresse de l'accomplir, mais dont l'initiative constituante est limitée par les déclarations antérieures des Chambres (V. en ce sens Arnoult, op. cit., p. 319). Tout cela est bien conforme à l'idée de souveraineté nationale, en apparence. En réalité, il s'en faut de beaucoup que ces prétendues limitations soient efficaces, et la vérité est que, dans l'état actuel des choses, ni la puissance constituante de l'Assemblée nationale, ni la puissance législative des Chambres, ne se trouvent assujetties à des conditions restrictives qui suffisent à en faire juridiquement des puissances essentiellement limitées.

478. — Quant à l'Assemblée nationale d'abord, les restrictions que l'art. 8 apporte à ses pouvoirs, manquent d'efficacité : car, il y a dans le système de ce texte une grave lacune. Il est bien vrai que la Const. de 1875 a répudié l'idée des Constituantes omnipotentes : tout au moins, elle a eu cette intention, et c'est dans cet esprit que l'art. 8 a subordonné la puissance constituante de l'Assemblée nationale au programme de revision précédemment arrêté par les déclarations séparées des Chambres. Seulement, l'art. 8 n'organise pas de moyens pratiques, qui permettent de retenir l'Assemblée nationale dans les limites fixées par ces déclarations, au cas où elle tenterait de les dépasser, ou qui permettent de faire obstacle à ses décisions et d'en empêcher la mise à exécution, au cas où elle aurait effectivement outrepassé ses pouvoirs réguliers. C'est là une constatation, qui non seulement est invoquée, comme un argument pressant, par les partisans du système de la puissance illimitée de l'Assemblée nationale (Duguit, Traité, t. II, p. 531), mais encore à laquelle les partisans du sj'stème adverse ne peuvent eux-mêmes échapper (Esmein, Eléments, 7e éd., t. II, p. 506 et s. ; Lefebvre, op. cit., p. 223 et s., 229 et s.) (*). Dès lors, il faut reconnaître que l'art. 8 manque son but ou, du moins, ne l'atteint pas sûrement : il ne parvient pas à imposer réellement à l'Assemblée nationale, une fois réunie, le respect des limitations qu'il prétend lui assigner.

On a, il est vrai, essayé de soutenir que, si, en fait, l'Assemblée nationale, excédant ses pouvoirs, avait étendu la revision à des points autres que ceux qui lui ont été déférés, il y aurait un moyen juridique, qui pourrait être mis en œuvre contre la loi de revision faite dans ces conditions inconstitutionnelles : le moyen consisterait, de la part du Président de la République, à refuser la promulgation de cette loi; ou, tout au moins, et en raison de ce qu'aucun des textes constitutionnels de 1875 ne fixe de délai précis pour la promulgation des lois de revision (2), le Président

(1) Ce dernier auteur ne voit, en pareil cas, d'autre ressource constitutionnelle à employer contre l'Assemblée nationale que la dissolution de la Chambre des députés et l'appel au pays : ce qui suppose que les tentatives faites dans le congrès en vue de dépasser le programme de la revision émaneraient spécialement d'une majorité formée de députés, et, en outre, que le Sénat et le Gouvernement seraient d'accord pour s'y opposer. Mais on a déjà reconnu plus haut (p. 555 et s.) les raisons qui mettent ici obstacle à l'emploi d'une dissolution.

(2) L'art. 7 de la loi constitutionnelle du 16 juillet 1875 ne parait, en effet, viser que la promulgation des lois ordinaires : en ce sens, on a fait valoir

pourrait « retarder » (Esmein, loc. cit., p. 509) (3), et cela d'une façon indéfinie, cette promulgation. Mais cette thèse est inconciliable avec le système général et l'esprit de la Const. de 1875. Déjà, dans les rapports du Président avec les Chambres et en ce qui concerne les lois ordinaires, la promulgation n'est pas pour le chef de l'Exécutif une arme ou une puissance destinée à lui fournir un moyen d'action sur la législation ou de résistance contre le Parlement : mais elle a été conçue, dans le droit public actuel, comme une obligation executive, qui s'impose strictement au Président et qui doit être remplie par lui dans un bref délai (V. suprà, 1. 1, p. 450). A plus forte raison, dans ses rapports avec l'Assemblée nationale, le Président n'a-t-il aucunement qualité pour apprécier la validité intrinsèque des lois de revision, et l'on ne concevrait pas qu'il puisse user de son pouvoir de promulgation pour opposer à ces lois une résistance, de quelque nature qu'elle soit. Le fait que la Constitution n'a point fixé le temps dans lequel elles doivent être promulguées, ne peut pas être interprété en ce sens que le Président ait été autorisé à en différer la promulgation sous sa libre appréciation : il ne peut, au contraire, signifier qu'une seule chose, à savoir que cette promulgation doit être faite sans délai, c'est-à-dire au plus tôt (Duguit, Traité, t. II, p. 532). Et en effet, il était inutile d'impartir au chef de l'Exécutif un délai quelconque, puisqu'aussi bien les constituants de 1875 n'ont pas voulu lui accorder, en cette matière, le droit de demander une nouvelle délibération (4). Dans l'état actuel de la Constitution, une telle demande serait impossible, par la raison qu'elle ne toucherait

notamment que ce texte réserve au Président, pendant les délais de la promulgation, la faculté de demander une nouvelle délibération; or, cette faculté est certainement inapplicable *aux lois de revision (V. sur ce point note 3, p. 562, suprà).

(3) L'opinion de M. Esmein est spécialement combattue par M. Pierre, op. cit., Supplément, n° 506, qui tire argument notamment, à cet égard, de la formule de l'art. 7 de la loi constitutionnelle du 16 juillet 1875 : « Le Président promulgue les lois dans le mois qui suit la transmission au Gouvernement de la loi définitivement adoptée », et qui soutient que cette formule, étant générale, a la valeur d'une « déclaration de principe, qui peut aussi bien s'appliquer aux lois de revision qu'aux lois ordinaires ». Mais oh a vu à la note précédente que cet argument, tiré de l'art. 7, n'est pas fondé.

(4) V. cependant ce qui a été dit t. I, p. 431, note 28. — Dans la séance du 24 février 1875, il avait été proposé d'ajouter à l'art. 8 une disposition, selon laquelle le Président aurait eu, sous une forme particulière, le droit, pendant un mois, de présenter à l'Assemblée nationale une demande de nouvelle délibération. Cette proposition fut rejetèe.

plus l'Assemblée nationale, celle-ci devant se séparer aussitôt que par le vote de la loi de revision sa tâche se trouve achevée. A ce moment donc, il ne reste plus au Président qu'à promulguer ; et par suite aussi, il faut conclure qu'en l'absence de tout moyen constitutionnel qui puisse servir à maintenir l'Assemblée nationale dans les bornes de ses pouvoirs, le respect par celle-ci de ces bornes dépend, en somme, uniquement de son bon vouloir. C'est aussi ce que reconnaît M. Esmein (loc. cit., p. 506), qui dit qu'en cette matière, « il faut s'en remettre à la conscience des membres de l'Assemblée ». Mais, par là même, cet auteur est amené à ajouter que, dans ces conditions, les prescriptions limitatives de l'art. 8 n'ont pas de véritable « sanction juridique ». Il est certain, en effet, qu'une limitation constitutionnelle dont l'observation dépend de la bonne volonté de l'organe auquel elle est imposée, n'a pas de valeur juridique proprement dite. Ici, en particulier, la limitation est d'autant moins efficace qu'en cas de doute ou de discussion sur sa portée d'application et sur ses effets, il appartient naturellement à l'Assemblée nationale, en tant qu'organe constituant, et même il n'appartient qu'à elle seule, de trancher ces doutes par sa propre interprétation : car, elle seule a, en principe, qualité pour interpréter les textes constitutionnels.

Ainsi, toutes ces observations aboutissent, en définitive, à une même conclusion : c'est que la puissance de l'Assemblée nationale ne se trouve pas sérieusement limitée. Au surplus, on ne saurait s'étonner des infirmités que la Constitution peut présenter sous ce rapport : c'est là encore un point qui est fort justement indiqué par M. Esmein (eod. loc). Parlant des limitations que l'art. 8 a eu l'intention d'assigner au pouvoir de revision de l'Assemblée nationale, cet auteur déclare qu' « une sanction directe et juridique » de ces limitations lui « paraît impossible à trouver » l5); et il rappelle, en ce sens, que déjà la Const. de 1791

(5) C'est en ce sens seulement que M. Duguit {Traité, t. I, p. 529-530) est fondé à soutenir que la disposition de l'art. 8 de la loi constitutionnelle du 25 février 1875, qui prohibe les revisions ayant pour objet la forme républicaine du gouvernement, ne lie pas l'Assemblée nationale (V. p. 586, suprà). Non pas que, dans la pensée des auteurs de la loi de revision du 14 août 1884, cette prohibition ne fût, comme le prétend M. Duguit, adressée qu'aux Chambres : elle devait pareillement s'appliquer à l'Assemblée nationale et l'enchaîner, par la raison que cette assemblée ne peut faire porter la revision que sur les points et articles visés par les déclarations préalables des Chambres. Seulement, en

(tit. Vil, art. 7) n'avait trouvé, pour faire respecter les limitations qu'elle prétendait imposer aux assemblées futures de revision, d'autre moyen pratique que le serment, qui était exigé par elle de leurs membres dès le début de leur réunion. C'est qu'en effet, les Constitutions qui s'inspirent d'un principe de souveraineté nationale et qui répudient le système de la souveraineté du peuple, n'ont pas la ressource de faire intervenir, comme autorité supérieure aux assemblées constituantes, le corps des citoyens. Ces assemblées deviennent ainsi, non seulement l'organe suprême, mais encore un organe dont la puissance, alors même qu'elle serait déclarée par la Constitution limitée en principe, ne saurait, en fait, être strictement arrêtée par des moyens juridiques pleinement efficaces.

479. — A tout prendre, cependant, on ne peut pas dire que cette absence de limitation effective de la puissance constituante de l'assemblée de revision fasse échec au principe de la souveraineté nationale. Mais, tout au contraire, il faut, en définitive, reconnaître que l'indépendance de l'organe constituant au regard d'un organe constitué tel que les Chambres ne fait, en soi, que réaliser cette séparation du pouvoir constituant, qui — on l'a vu plus haut, p. 545 et s. — semble s'imposer nécessairement dans un régime fondé sur une idée de souveraineté de la nation. Si, en effet, le principe de la souveraineté nationale s'oppose à ce que l'assemblée de revision possède et exerce la puissance souveraine tout entière, du moins il a été montré (note (3, p. 510) que ce principe implique que l'organe constituant demeurera, quant à l'accomplissement de la revision et quant à la fixation de son étendue, indépendant de la volonté des Législatures ordinaires. A dire vrai, l'idée de souveraineté nationale n'exige, de façon absolue, qu'une seule chose : c'est que les Constituantes ne puissent exercer par elles-mêmes les pouvoirs qu'elles sont chargées d'instituer (V. p. 550, suprà) : cette condition étant remplie C6), la souve-

fait, l'Assemblée nationale n'est pas liée, parce que la prohibition manque juridiquement de sanction.

(6) La condition est certainement remplie dans la Gonst. de 1875. En ce qui concerne notamment le pouvoir législatif, non seulement la Const. de 1875 l'a réservé exclusivement aux Chambres (loi du 25 février 1875, art. l"r); mais encore il y aurait, pratiquement, un moyen de mettre obstacle aux empiétements de l'Assemblée nationale sur la puissance législative. En effet, le Président de la République ne serait pas tenu, il devrait même s'abstenir, de promulguer les

raineté de la nation n'exclut pas rigoureusement la possibilité pour les Constituantes d'être investies d'un pouvoir illimité de revision : et par conséquent, on pourrait soutenir, à ce point de vue, qu'il n'y a rien de choquant, présentement, à ce que l'Assemblée nationale se trouve, en fait, placée au-dessus des limitations que prétendraient lui imposer préalablement les Chambres.

En revanche, ce qui paraît difficile à accepter, ce qui semble même inconciliable avec leconceptde souveraineté nationale, c'est le fait que, dans le système de la Const. de 1875, l'accomplissement de la revision comme son entreprise, dépend en somme, essentiellement et exclusivement, du Parlement lui-même. C'est là un résultatindéniable de l'organisation constituante actuelle. En un sens, il a été montré précédemment (n° 475) que les Chambres, prises comme telles, n'ont point part à la puissance constituante : leur rôle, à cet égard, se borne à provoquer la revision. En réalité, cependant, elles sont pratiquement maîtresses du pouvoir constituant. La raison en est que l'Assemblée nationale, par qui la revision s'opère, est formée des membres mêmes des assemblées parlementaires. Sur ce point, la Const. de 1875 n'a pas reproduit la mesure prudente qu'avaient adoptée, en vue de sauvegarder l'idée de souveraineté nationale, les Const. de 1791 (tit. VII, art. 6), de l'an III (art. 345), de 1848 (art. 111). Si ces Constitutions antérieures n'étaient point parvenues à limiter absolument la puissance des Constituantes à venir, si encore — à l'exception de celle de l'an III — elles ne subordonnaient point à la volonté et à la ratification populaires l'œuvre des assemblées de revision, du moins elles exigeaient, pour la formation de ces assemblées, des élections spéciales et nouvelles, et, par là même, elles établissaient une certaine distinction entre ces assemblées et les Législatures ordinaires; donc aussi, elles maintenaient, dans cette mesure, une séparation effective entre le pouvoir législatif et le pouvoir constituant. La Const. de 1875 ne s'est pas conformée à ces précédents : elle a placé le pouvoir constituant et le pouvoir législatif dans les mêmes mains; c'est le même personnel parlementaire, qui, en prenant des formations différentes (V. pourtant

décisions qui auraient été adoptées, à titre de loi, par l'assemblée de re vision (Cf. suprà, t. I, p. 452). Les termes mêmes de la formule promulgatoire, qui supposent une >< loi adoptée par le Sénat et la Chambre des députés » (décret du 6 avril 1876), suffiraient à prouver que la promulgation présidentielle n'est pas susceptible de s'appliquer à une loi émanant de l'Assemblée nationale.

la réserve indiquée en la note 5, p. 566), fait et revise aussi bien la Constitution que les lois. En cela, la Constitution actuelle s'écarte foncièrement du système de la séparation du pouvoir constituant. De plus, elle exclut l'influence immédiate, ou même simplement prochaine, du corps électoral sur les revisions à entreprendre. On a bien dit que les électeurs sont prévenus : « ils doivent savoir — dit M. Duguit (Traité, t. II, p. 533) — qu'en nommant députés et sénateurs, ils nomment peut-être les membres d'une assemblée constituante. » Mais, dans bien des cas, la question de la revision ne se trouvera pas posée au moment des élections législatives : il n'y a, à ce moment-là, qu'un vague « peut-être », une lointaine et incertaine éventualité, qui, actuellement, n'intéresse pas les électeurs à un degré suffisant pour que leur choix en soit influencé ("). La vérité est donc que la revision pourra, d'après la Constitution, être parfois résolue et accomplie en dehors de toute intervention du corps électoral et en pleine indépendance vis-àvis de ce dernier : la puissance parlementaire s'en trouve fortement accrue.

Enfin, dans ces conditions, les limitations que l'art. 8 de la loi constitutionnelle du 25 février 1875 a apportées à l'exercice du pouvoir de revision, n'ont guère de valeur. D'après l'art. 8, l'étendue de la compétence révisionniste de l'Assemblée nationale est déterminée strictement par les déclarations antérieures des Chambres. Cette disposition pourrait avoir un effet réellement utile, en tant que moyen de limitation de la puissance de revision, si l'Assemblée nationale était composée d'élus nouveaux, différents des députés et des sénateurs. Mais, comme cette assemblée est formée du même personnel que les Chambres, le système de limitation de l'art. 8 ne constitue, en tout cas, qu'une précaution peu efficace, puisque le soin de fixer les limites de la revision est laissé aux hommes mêmes qui vont composer l'Assemblée nationale et à qui la limitation doit s'imposer. En somme, la limitation en question ne peut posséder qu'une seule signification : elle tend simplement à maintenir l'égalité entre les deux Chambres, en excluant du programme de revision ouvert à l'Assemblée nationale les points sur

(7) Lors de la revision d'août 1884, les dernières élections générales pour le renouvellement de la Chambre des députés remontaient aux 21 août-4 septembre 1881 : celles pour le renouvellement triennal du Sénat remontaient au 8 janvier 1882. Quant à la revision de juin 1879, les dernières élections qui l'aient précédée, dataient de janvier 1879 pour le Sénat, d'octobre 1877 pour la Chambre des députés.

lequelsle Sénat et la Chambre des députés ne seront pas parvenus à se mettre d'accord. Que si, au contraire, il y a accord entre le Sénat et la Chambre des députés, en ce cas la volonté révisionniste du Parlement devient toute-puissante, puisqu'aucune limitation, ni aucun obstacle, ne peuvent lui être opposés du dehors. Il résulte de là que la puissance constituante qui, en principe, est réservée par la Const. de 1875 à l'Assemblée nationale, se communique, en définitive, aux Chambres elles-mêmes, puisque, d'une part, le programme et l'ampleur de la revision dépendent directement de leurs volontés et déclarations préalables, à la condition seulement que celles-ci soient concordantes, puisque, d'autre part, les mêmes majorités qui ont projeté la revision dans les Chambres, se retrouveront, pour l'accomplir, dans l'Assemblée nationale, où elles sont ainsi assurées, d'avance, de faire triompher leurs volontés constituantes. Le Parlement qui est le plus puissant des organes constitués, est donc, en même temps, maître du pouvoir constituant. Il semble qu'en cela la souveraineté nationale se trouve compromise.

480. — 11 est certain, en effet, que, dans le système de la Const. de 1875, le Parlement est en possession d'une puissance quasi indéfinie. Déjà, sa puissance législative présente un caractère absolu et à peu près souverain. Cela tient surtout à l'extrême brièveté de la Constitution et au fait que les lois fondamentales de 1875, bien différentes en cela des Constitutions américaines, n'ont réglé que fort peu de choses par elles-mêmes et ont laissé aux Chambres le soin et le pouvoir de statuer par la voie législative sur la plupart des questions se rattachant à la fixation de l'ordre juridique de l'Etat, même lorsque ces questions ont trait à l'organisation et au fonctionnement des pouvoirs publics. C'est là un point qui a été bien des fois relevé par les auteurs. Ainsi, M. Larnaude(Etude sur les garanties judiciaires contre les actes du pouvoir législatif, Bulletin de la Société de législation comparée, 1902, p. 222) qualifie la puissance des Chambres, en matière de lois, d' « omnipotence législative »,et il voit dans cette toute-puissance parlementaire une « règle » du droit français actuel. De même, M. Esmein (Eléments, 7e éd., t. I, p. 598) résume, à cet égard, le système de la Const. de 1875 en disant qu'elle « n'a point limité le champ d'action du législateur ». Elle ne l'a point limité, d'abord, en ce qui concerne la délimitation des matières relevant du pouvoir de réglementation respective du Corps législatif ou de l'Exé-

608 LES ORGANES DE l'ÉTÀT.

cutif : on a vu, en effet (ncs 201 et s.), que le domaine de la compétence réglementaire exercée à titre exécutif par le Président de la République estdéterminéet peut être largement développé par les actes législatifs du Parlement, qui, à cet égard, joue, vis-à-vis de l'Exécutif, le rôle d'une autorité constituante. De même, la Const. de 1875 n'a pas limité le champ d'action du législateur, dans ses rapports avec le pouvoir constituant : ou, du moins, elle n'a énoncé dans la forme constituante qu'un très petit nombre de règles relatives à l'organisation des pouvoirs, et, pour le surplus, elle n'a réservé à la puissance constituante et soustrait à la compétence législative aucune matière spéciale. En particulier, elle garde un silence complet sur la question des droits ou libertés individuelles appartenant aux citoyens, dans leurs relations avec les autorités constituées; et par conséquent, elle laisse au législateur, en ce qui concerne la réglementation extensive ou restrictive de ces droits, une puissance illimitée.

481. — L'insuffisance du droit public français sur ce dernier point a été maintes fois signalée et critiquée depuis 1875. Il est incontestable, en effet, que la limitation de la puissance législative par la Constitution, en ce qui concerne les droits individuels, et la séparation, sur ce point et en ce sens, du pouvoir constituant et du pouvoir législatif, forment la garantie principale de ces droits et apparaissent même comme la condition essentielle de leur garantie (Cf. Esmein, loc. cit., p. 577 et 586). Appliquée au statut de liberté individuelle du citoyen, la séparation du pouvoir constituant fournit l'exemple typique et forme le mode normal d'autolimitation de l'Etat : l'Etat se limite vis-à-vis de ses sujets, en tant qu'il détermine, par sa Constitution même, les libres facultés assurées à chacun d'eux et qu'il s'interdit d'en restreindre l'étendue ou d'en modifier les conditions d'exercice par toute voie autre qu'une revision constitutionnelle ; et cette auto-limitation est spécialement forte, lorsque, comme aux Etats-Unis, la revision ne peut être opérée qu'avec le concours et moyennant l'approbation du corps des citoyens eux-mêmes. En France, toute garantie de ce genre fait actuellement défaut aux particuliers, tout au moins à l'encontre du Corps législatif (V. n° 467, supra). La Const. de 1875 n'a pas subordonné, à cet égard, la puissance législative à la puissance constituante : on peut dire, en un sens, qu'elle a, en cette matière capitale, érigé le Parlement lui-même en organe constituant et, qui plus est, en organe tout-puissant.

Parmi les remèdes que l'on a proposé d'apporter à cet état de choses, il convient de rappeler, d'abord, celui qui consisterait à consacrer dans la Constitution elle-même les droits individuels des Français, et à les consacrer en ce sens qu'ils y seraient « non seulement affirmés, mais précisés dans leur existence, dans leurs contours juridiques et dans leurs conditions d'application » (Saleilles, Bulletin de la Société de législation comparée, 1902, p. 246). L'avantage de cette détermination détaillée des droits individuels et de leurs conditions d'exercice serait de donner à ces droits la précision et la portée juridiques qui leur ont fait défaut dans les Déclarations de l'époque révolutionnaire (V. p. 581, suprà). Et alors, a-t-on dit, cette précision même permettrait d'introduire en France et d'y faire utilement fonctionner une institution, qui, jusqu'à présent, n'aurait pu y prendre place, l'institution américaine de la vérification par les tribunaux de la constitutionnalité des lois. Admettre, dans l'intérêt des citoyens, qu'ils pourront, devant les tribunaux en général ou devant une Cour suprême quelconque (8), invoquer l'inconstitutionnalité de la loi pour se soustraire à son application, serait, dans l'état actuel du droit public français, une innovation superflue et stérile : et cela, soit parce que la Const. de 1875 n'a nullement garanti de droits intangibles aux particuliers (9), soit encore parce que la Déclaration

(8) On trouvera dans l'Etude précitée de Larnaude sur les garanties judiciaires qui existent dans certains pays au profit des particuliers contre les actes du pouvoir législatif (loc. cit., p. 222 et s.) et dans le Traité de Duguit (t. I, p. 156-157) l'indication des diverses propositions qui ont été faites, en ce sens, soit par les auteurs, soit au Parlement.

(9) V. notamment sur ce point les explications décisives de M. Larnaude, loc. cit., p. 219 et 256. Cet auteur dit entre autres : « La Const. de 1875 n'a pas cru devoir reproduire les Déclarations de droits qui décorent, comme un frontispice, la plupart de nos Constitutions précédentes. Il arrivera donc bien rarement qu'un particulier puisse opposer l'exception dïnconstitutionnalité devant un tribunal. Car, comment pourrait-il arriver qu'il pùtinvoquer un droit atteint par une loi qui aurait violé la Constitution, alors que cette Constitution ne s'occupe que de l'organisation et des rapports des pouvoirs publics? » Dans ces conditions, la question de savoir si les tribunaux ont le pouvoir de vérifier la régularité constitutionnelle des lois au regard des droits individuels « a, aujourd'hui, bien peu d'intérêt en France ». Et M. Larnaude oppose, sur ce point, à la Constitution française les Constitutions particulières des États-Unis, dans lesquelles le pouvoir qu'ont les Cours de justice de refuser l'application des lois entachées dïnconstitutionnalité, prend son « fondement juridique, essentiellement, dans le caractère limité des pouvoirs de la Législature, pouvoir limite qui est lui-même une conséquence forcée de l'existence d'une Constitution écrite faite par le peuple, le seul souverain dans l'État » (ibid., p. 206 et

Carré de Malbf.rg. — II. 39

610 LES ORGANES DE l'ÉTAT.

de 1789 — si tant est quelle soit toujours en vigueur — n'a donné des droits individuels qu'elle proclame, qu'une formule philosophique et doctrinale, qui est juridiquement bien trop vague pour enchaîner réellement le législateur ou pour fournir au juge une base pratique et précise d'appréciation de la constitutionnalité des lois à ce point de vue(l°). Au contraire, si ces droits étaient inscrits dans l'acte constitutionnel, si. de plus, ils y étaient énumérés en des termes fixant exactement et en détail leur consistance, leurs effets et leurs conditions d'exercice, le législateur ne pourrait plus les restreindre ou y porter atteinte, sous prétexte de réglementer leur fonctionnement; et par suite, l'on pourrait commencer à concevoir qu'à l'occasion des espèces litigieuses dont ils sont saisis, les tribunaux soient désormais autorisés à écarter l'application des lois qui méconnaîtraient un droit catégoriquement assuré aux cito}rens par la Constitution (il).

s.); pouvoir, dont la limitation en Amérique découle surtout du fait que le peuple a tenu, d'une façon essentielle aussi, à se réserver dans sa Constitution les droits et facultés qu'il sentait le besoin de rendre intangibles à rencontre des Législatures. — En Suisse, il est remarquable que certaines Constitutions cantonales (celles d'Unterwald-Nidwald, du 2 avril 1877, art. 43, et d'Uri, du - 6 mai 1888, art. 51) réservent au citoyen qui se croit lésé dans ses droits privés par une décision législative émanant de la Landsgemeinde, la faculté de se pourvoir devant le juge contre cette décision; et pourtant, le peuple, dont la réunion forme la Landsgemeinde, est l'organe suprême du canton, celui en qui réside le pouvoir constituant lui-même.

(10) La Const. de 1791 (tit. I) disait bien : c Le pouvoir législatif ne pourra faire aucune loi qui porte atteinte et mette obstacle à l'exercice des droits naturels et civils consignés dans le présent titre et garantis par la Constitution. » On l'en a fortement louée (Duguit, L'Etat, t. I, p. 274). Mais, d'une part, elle ne donnait pas de sanction à cette prohibition; et d'autre part, il est certain qu'il appartenait au législateur de régler librement l'exercice de ces droits, surtout puisque la Constitution elle-même n'en avait, pas plus que la Déclaration de 1789, précisé l'étendue et le mode de fonctionnement.

(11) Dans l'état actuel du droit constitutionnel français, les tribunaux n'ont pas à vérifier la constitutionnalité des lois, et, par conséquent, ils ne peuvent en prononcer l'inapplicabilité pour cause d'inconstitutionnalité, ni d'une façon générale, ni à titre particulier dans une espèce litigieuse. Sauf quelques rares dissidences (Jèze, Contrôle des délibérations des assemblées délibérantes. Bévue générale d'administration, 1895, t. II, p. 411 ; Signorel, Du contrôle judiciaire des actes dupouvoir législatif, Revue politique et parlementaire, t. XL, p. 526 et s.), les auteurs sont d'accord pour dénier ce pouvoir aux juges (Larnaude, loc. cit., p. 218 et s. ; Esmein, Éléments, 7e éd., t. I, p. 592 et s. ; Hauriou, Précis, 6e éd., p. 320 en note; Duguit, Traité, t. I, p. 158, v. cependant, ibid., p. 168 et Manuel, 3" éd., p. 305). La jurisprudence a été ûxèe dans le même sens par un arrêt célèbre de la Cour de cassation du 11 mai 1833. Cette incompé-

482. — On ne saurait nier qu'une réforme constitutionnelle opérée dans le sens qui vient d'être rappelé, ne soit de nature à

tence des tribunaux ne doit pas être rattachée au principe de la séparation des pouvoirs, lequel impliquerait bien plutôt l'égalité, devant la Constitution, de l'autorité judiciaire et du Corps législatif, et, par suite, le droit pour le juge de contrôler la validité constitutionnelle des lois (V. sur ce point et en ce sens : Duguit, loc. cit., p. 158-159; Larnaude, loc. cit., p. 216-217, et Revue des idées, 1905, p. 336 et s.). Elle provient essentiellement de la défiance traditionnelle entretenue en France contre les tribunaux. La tradition, à cet égard, remonte jusqu'à l'ancien régime ; elle s'est formée au cours des luttes nées entre la royauté et les Parlements, à l'occasion des résistances opposées par ceux-ci à des réformes royales. A plus forte raison, les assemblées révolutionnaires devaient-elles craindre que des résistances ne fussent opposées par les corps judiciaires aux réformes radicales opérées à cette époque; et surtout, elles se sont inspirées de l'intention nettement arrêtée de dénier aux juges toute compétence qui pourrait leur permettre de « jouer un rôle politique » (Esmein, loc. cit., p. 594) dans l'État. C'est pourquoi la loi des 16-24 août 1790 fonde le principe de la stricte subordination de l'autorité judiciaire vis-à-vis du Corps législatif notamment et des lois décrétées par celui-ci, en spécifiant (tit. II, art. 10) que « les tribunaux ne pourront prendre directement ou indirectement aucune part à l'exercice du pouvoir législatif, ni empêcher ou suspendre l'exécution des décrets du Corps législatif, sanctionnés par le roi, à peine de forfaiture ». Ce texte interdit aux juges toute tentative de vérification ou d'appréciation des lois, qui serait de nature à en entraver ou seulement à en retarder l'exécution; et le motif de cette interdiction, c'est qu'il y aurait là, de la part des juges, une immixtion, au moins indirecte, dans la puissance législative : du moment que la loi a été décrétée par le Corps législatif et que le roi l'a promulguée, il ne reste plus aux tribunaux qu'à l'appliquer. Cette prohibition est renouvelée par la Const. de 1791, tit. III, ch. V, art. 3 et par la Const. de l'an III, art. 203. Aujourd'hui, elle prend son fondement dans l'article 127- 1° du Code pénal, qui reproduit littéralement sur ce point les idées et les tendances de la Révolution, en disant : « Seront coupables de forfaiture et punis de la dégradation civique les juges qui se seront immiscés dans l'exercice du pouvoir législatif, soit en arrêtant ou en suspendant l'exécution d'une ou de plusieurs lois, soit en délibérant sur le point de savoir si les lois seront exécutées. » Ces textes ont fixé le droit public français en ce sens que les juges sont exclus de toute faculté d'apprécier la valeur des lois ou d'en refuser l'application pour quelque motif que ce soit, fût-ce même pour cause d'inconstitutionnalité.

Tout au plus, a-t-on dit, les tribunaux pourraient-ils examiner la régularité constitutionnelle de la loi, au point de vue de la forme ; et divers auteurs soutiennent, en effet, que le juge serait fondé à refuser l'application d'une loi, même régulièrement promulguée, si cette loi ne remplissait pas les conditions requises pour la formation des actes législatifs, par exemple si elle n'avait pas obtenu la majorité des voix dans l'une ou l'autre Chambre (Larnaude, Bulletin de la Société de législation comparée, 1902, p. 220; Saleilles, loc. cit., p. 244; Duguit, Traité, t. I, p. 160, y. pourtant Manuel, 3e éd., p. 306; Nézard, dans la 7° éd. des Eléments d'Esmein, t. I. p. 598, note 94). La raison qu'on en donne.

612 LES ORGANES DE l'ÉTAT.

réaliser une certaine limitation de la puissance du Corps législatif et une amélioration correspondante du statut individuel des citoyens. Si, en effet, la réglementation des droits individuels était établie, ne fût-ce même que dans ses principes essentiels,

c'est, dit-on, que la loi ne s'impose au juge qu'autant qu'elle existe réellement : or, il faut, pour cela, qu'elle ait été régulièrement adoptée. Les tribunaux auraient donc, à tout le moins, pour mission naturelle de s'assurer de l'existence constitutionnelle des lois, avant d'être tenus de les appliquer. Mais cette dernière doctrine est elle-même contestable. Ce n'est pas aux tribunaux que revient la tàcbe de vérifier l'existence de la loi : cette fonction a été déférée par la Constitution au chef de l'Exécutif, elle forme l'objet spécial et la raison d'être essentielle de la promulgation. Par la promulgation l'existence de la loi est attestée, de même que son texte se trouve désormais authentiqué. A la suite de cette solemnis editio legis, il n'appartient plus au juge de rechercher si la loi a été ou non régulièrement faite en la forme. Le juge doit s'en remettre à la promulgation quant à la forme, tout comme il est tenu de se soumettre à la volonté du Corps législatif quant au fond : de même qu'il usurperait la puissance législative, s'il discutait la valeur intrinsèque de la loi, de même il empiéterait sur la compétence réservée à l'Exécutif, s'il se mêlait de l'examen de la formation de la loi, une fois celle-ci régulièrement promulguée. C'est en ce sens et par ces motifs que l'on a pu dire que la promulgation couvre les vices de forme de la loi (V. suprà, t. I, n° 151).

En somme, il ressort de ces observations que, dans le système actuel du droit public français, les limitations que la Constitution peut imposer à la puissance législative, n'ont guère d'efficacité, puisque les tribunaux ne peuvent se soustraire à l'application des lois entachées d'inconstitutionnalité, et puisque l'Exécutif lui-même n'est admis à contrôler la régularité de la loi, en vue de sa promulgation, qu'en ce qui concerne la procédure de sa formation. C'est ce qui fait dire à M. Barthélémy {Revue du droit public, 1904, p. 209) que « le respect delà Constitution n'a d'autre sanction que la bonne volonté législative ». A ce point de vue encore, la puissance législative des Chambres apparaît comme illimitée.

M. Hauriou, qui, dans sa 6e édition (loc. cit.), disait que « l'autorité judiciaire n'a pas le droit d'apprécier la constitutionnalité des lois », adopte aujourd'hui une opinion contraire (10e éd., p. 892) : « Dans les pays anglo-saxons, les juges ont le droit de ne pas appliquer une loi qu'ils jugent inconstitutionnelle. Nous ne voyons pas pourquoi ce pouvoir ne serait pas reconnu au profit des juges français. » Dans son désir de fortifier la puissance de l'autorité juridictionnelle, M. Hauriou va même jusqu'à soutenir (eod. loc. — V. aussi une note de cet auteur dans Sirey, 1913. 3. 137) qu'il appartient à cette autorité d'établir des catégories parmi les lois émanant du Corps législatif et de distinguer, dans l'œuvre de ce dernier, des lois qui seraient « fondamentales », d'autres qui ne seraient que des « lois ordinaires » ; et le but de cette distinction, c'est d'élargir la théorie de l'inconstitutionnalité, en tant qu'il dépendrait des juges d'écarter parfois certaines applications des lois ordinaires, si celles-ci leur paraissaient entrer en contradiction avec les prescriptions supérieures des lois fondamentales. Cette doctrine de M. Hauriou a déjà été examinée plus haut (t. I, p. 339» note 8) : on trouvera à cette place l'exposé des raisons qui s'opposent à son adoption.

par des textes constitutionnels, il est certain que les Chambres ne pourraient plus modifier ces principes, ou y déroger, par la voie simplement législative : une procédure de revision deviendrait indispensable pour toute modification de ce genre. Ce serait là, semble-t-il. un résultat considérable. Et toutefois, il faut reconnaître que, dans l'état présent du régime constituant établi en France, cette réforme serait encore loin d'acquérir toute l'efficacité et de réaliser tous les avantages que l'on a cru pouvoir s'en promettre.

La raison en a déjà été plusieurs fois signalée au cours de ces études (p. 139 et 605-606); il faut la rappeler ici, une fois de plus : elle se déduit du fait que l'Assemblée nationale n'est pas autre chose qu'une réunion plénière des membres ordinaires du Parlement, ceux-ci prenant simplement une formation spéciale en vue de la revision. Dès lors, il ne servirait pas à grand chose de détailler dans l'acte constitutionnel certaines règles organiques ou d'y réglementer les conditions d'exercice de certaines facultés individuelles, dans le but de les mettre au-dessus du législateur ordinaire et de les soustraire à sa compétence. Une limitation de ce genre a une grande utilité en Amérique, parce que là le pouvoir constituant est réservé à des Conventions, nettement distinctes — notamment par leur composition — des Législatures ordinaires, et qu'en outre, aucun amendement ne peut être apporté à la Constitution sans l'assentiment du peuple. La même limitation n'offrirait qu'un médiocre intérêt en France, où la revision est opérée souverainement par une assemblée composée du personnel parlementaire et où, par suite, elle dépend, au fond, de la pure volonté des Chambres elles-mêmes. Dans le système constituant en vigueur depuis 1875, il suffit que, dans chaque Chambre, la majorité veuille une réforme constitutionnelle, pour que cette même majorité se retrouve dans l'Assemblée nationale et y accomplisse la réforme projetée. Ce que la majorité parlementaire ne pourrait faire en séance ordinaire des Chambres, elle parviendrait, sans difficulté réelle, à le faire en séance plénière de l'Assemblée nationale. Par exemple, on a. à diverses reprises depuis 1875, discuté sur le point de savoir si les Chambres pourraient ordonner que telle loi actuellement délibérée par elles ou, d'une façon générale, toutes les lois à venir devront, pour leur perfection, être soumises, par voie de référendum, à une votation populaire (Signorel. Etude de législation comparée sur le référendum législatif, p. 171 et s.). Certains partisans du référendum ont soutenu que les

Chambres auraient le pouvoir d'introduire par une simple loi ce mode de consultation, et cela, a-t-on dit, par la raison qu'aucun texte de la Constitution ne Ta exclu : or, ce qui n'est pas interdit, demeure juridiquement permis. La plupart des auteurs constitutionnels estiment, au contraire, avec raison, que les Chambres ne sauraient régulièrement ordonner une telle mesure : la Constitution a, en effet, spécifié, dans l'art. 1er de la loi du 25 février 1875, que le pouvoir législatif s'exerce par les deux assemblées formant le Parlement, ce qui exclut la possibilité de le faire exercer, à titre de ratification ultérieure ou même de simple consultation préalable, par le corps des citoyens (12} (Esmein, Éléments, 7e éd., 1. 1, p. 443-444; Duguit, Traité, t. I, p. 334). Pour introduire le référendum, soit dans un cas particulier, soit comme procédé général de législation, il faudrait donc recourir à une revision constitutionnelle. Maiscette controverse n'a, pratiquement du moins, qu'un intérêt restreint. Car, si une majorité venait à se former dans l'une et l'autre Chambre en faveur du référendum, cette majorité arriverait aisément à ses fins : elle n'aurait qu'à adopter en Assemblée nationale la mesure de consultation populaire que la Constitution ne lui permet pas d'établir par le moyen d'une simple loi.

483. — Les mêmes observations doivent être étendues à la question de la garantie des droits individuels. Quand encore ces droits seraient inscrits et précisés, au point de vue de leurs conditions d'exercice, dans la Constitution, et alors même que les tribunaux recevraient le pouvoir de rejeter l'application des lois qui auraient porté atteinte à des dispositions constitutionnelles réglant le statut individuel, la garantie qui résulterait de ces mesures de protection au profit des particuliers, demeurerait

(12) 11 convient d'opposer la même objection à M. Borgeaud, qui prétend (op. cit., p. 306) que, dans le cas où les Chambres décident qu'il y a lieu d'entreprendre une revision, elles peuvent légitimement prescrire que « l'œuvre de révision de l'Assemblée nationale sera soumise à la sanction du corps électoral ». Cet auteur fait valoir, en ce sens, que, si aucune disposition de la Constitution actuelle n'a prévu une mesure de cette sorte, aucune ne l'a non plus interdite. Il faut répondre à cet argument que l'art. 8 de la loi du 25 février 1S75, en attribuant spécialement le pouvoir constituant à un organe dont il précise la composition et la nature, a, par là même, implicitement exclu l'intervention, dans l'œuvre de la revision, de tout organe autre que celui qui a été désigné par ce texte. Seule, l'Assemblée nationale pourrait modifier sur ce point le régime constituant actuellement en vigueur.

relativement faible et précaire, attendu que la majorité parlementaire garderait toujours la faculté de modifier par une revision les libertés constitutionnelles auxquelles elle ne pourrait apporter de restriction par un simple acte législatif. Sans doute, les citoyens trouveraient dans un tel état de choses une certaine garantie résultant du fait qu'une procédure de revision est plus complexe qu'une procédure législative : elle est aussi plus solennelle et attire davantage l'attention publique ; et par suite, il y a des chances pour qu'elle soit moins souvent et moins aisément entreprise. Il n'en reste pas moins vrai qu'une majorité parlementaire nettement décidée s'affranchirait, sans grande peine, de ces médiocres obstacles : elle parviendrait sûrement à briser de cette manière ou à rendre vaines les tentatives de résistance des tribunaux; et ceux-ci, dès lors, si haut placés et si fortement organisés qu'on les suppose, auraient vite fait de sentir leur absence d'autorité réelle en face et à l'encontre de la volonté maîtresse du Parlement; aussi, les citoyens ne pourraient-ils pas compter sur une protection sérieuse de leur part contre les excès de pouvoirs du Corps législatif. Tous ces points ont été mis clairement en lumière par M. Larnaude, au cours de son Etude sur les garanties judiciaires qui existent en Amérique contre les actes inconstitutionnels des Législatures (loc. cit., p. 224 et s., 256-257). Cet auteur montre bien que les efforts qui pourraient être tentés en France, en vue de développer le contenu de la Constitution et de la fortifier par la règle américaine de la vérification judiciaire de la constitutionnalité des lois, y demeureraient inutiles, étant donné que le personnel parlementaire est, depuis 1875, le maître effectif de la revision. Et rien ne peut mieux révéler l'étendue indéfinie de la puissance qui appartient présentement aux Chambres françaises, lorsqu'elles sont d'accord. M. Larnaude déclare même qu'il y a « impossibilité d'établir une règle pareille en France » (loc. cit., p. 215. — V. aussi l'étude de cet auteur sur La séparation des pouvoirs et la justice en France et aux Etats-Unis, Revue des idées, 1905, p. 336 et s.). La vérité est, en effet, que, pour réaliser la limitation de la puissance des Chambres par leur subordination effective à la Constitution au moyen du contrôle des tribunaux en général ou d'une Cour de justice quelconque, il faudrait, au préalable, bouleverser tout le système constitutionnel de 1875 et changer ce système par sa base même, qui est l'absence à peu près complète de limitation de la puissance du Parlement.

484. — En résumé, il semble qu'on doive reconnaître que, sous l'empire de la Const. de 1875, le Parlement est, non seulement organe suprême, mais encore, à proprement parler, organe souverain (V. en ce sens Larnaude, Revue des idées, 1905, p. 339). D'une part, il n'est pas limité dans sa puissance législative. D'autre part, il tient en ses mains le pouvoir constituant : lui seul peut donner ouverture à la revision, et celle ci, une fois ouverte, est accomplie, sinon par les Chambres elles-mêmes, du moins par leurs membres, par leurs majorités respectives fonduesparleur congrès en une majorité unique et toute-puissante (!•"*). Il semble que dans tout cela la Constitution française ait méconnu le principe initial de la souveraineté nationale, tout comme elle a abandonné la vraie séparation du pouvoir constituant et des pouvoirs constitués.

Car, l'idée de souveraineté nationale implique deux choses, qui, d'ailleurs, se relient étroitement l'une à l'autre. Elle implique d'abord que le Parlement ne peut pas faire lui-même la Constitution qui doit le régir : il ne peut pas se conférer à lui-même sa puissance (V. p. 545 et s., suprù). Les hommes de la Révolution l'avaient bien compris, au début de l'ère moderne du droit public français; et c'est pourquoi leurs doctrines constitutionnelles, comme celle de Sieyès, leurs Constitutions pareillement, comme celles de 1791 et de l'an III. avaient fondé la distinction du pouvoir constituant et du pouvoir législatif, et exigeaient, à tout le moins, pour l'accomplissement de la revision, l'intervention de Constituantes distinctes des Législatures habituelles. L'idée de souveraineté nationale implique secondement que le Parlement, dominé par une autorité supérieure, sera aussi limité par celle-ci : elle veut, en d'autres termes, que la Constitution renferme des règles qui déterminent et bornent la puissance des assemblées constituées. Or, il a été constaté plus haut que les lois de 1875 ne contiennent point de règles de cette nature; et d'ailleurs, si elles en contenaient, il dépendrait encore des membres des Chambres, réunis à cet effet en Assemblée nationale, c'est-à-dire, en somme, de la volonté parlementaire elle-même, de les changer et de s'en exonérer. Aujourd'hui, le véritable organe constituant, c'est le

(13) Les auteurs étrangers n'hésitent pas à dire, dans ces conditions, qu'en France « le pouvoir constituant est attribué exclusivement au Parlement » (Jellinek, op. cit., éd. franc., t. II, p. 195). Certains auteurs français ont pareillement reproché à la Const. de 1875 d'avoir substitué à la souveraineté nationale la souveraineté parlementaire.

Parlement : son pouvoir ne peut être modifié que sur son initiative et avec son consentement; et, en outre, il ne tient qu'à lui d étendre ce pouvoir d'une façon indéfinie. N'est-on pas fondé à conclure de là que le principe de la souveraineté nationale ne reçoit plus en France sa vraie et intégrale application? D'un autre côté, le peuple français et l'Etat lui-même ne se trouvent-ils pas ainsi exposés au danger politique que signalait déjà Montesquieu, lorsqu'il disait (Esprit des lois, liv. XI, ch. vi) : « S'il n'y a pas quelque chose pour arrêter les entreprises du Corps législatif, celui-ci sera despotique ; car. comme il pourra se donner tout le pouvoir qu'il peut imaginer, il anéantira toutes les autres puissances? » Enfin, comment concilier cette puissance exorbitante du Parlement avec les principes et les tendances de la démocratie? « La République française — dit M. Borgeaud (op. cit., p. 408) — est le seul Etat démocratique en Europe, dont la Constitution puisse être transformée légalement sans qu'un appel ait été fait au pays » (Cf. note 7, p. 606, suprà). Comment comprendre, à ce point de vue, que les mêmes hommes qui composent les Chambres, puissent, à un moment donné, de leur propre et seule initiative, se transformer en autorité constituante, et qu'ils soient encore admis, la revision une fois faite, à exercer librement toute la puissance qu'ils se seront ainsi souverainement octroyée ?

En ce qui concerne la souveraineté nationale, on a parfois essayé de soutenir qu'elle n'est pas lésée par le système actuel, qui abandonne le pouvoir constituant aux membres des Chambres, attendu, dit-on, que ceux-ci ne détiennent, comme députés ou sénateurs, qu'une fonction ou puissance essentiellement temporaire et toute momentanée. M. Hauriou, en particulier (La souveraineté nationale, p. 115), a insisté sur ce point. « Les hommes qui constituent les organes de gouvernement, sont — dit-il — éminemment interchangeables et renouvelables Les fonctions

gouvernementales ne sont confiées à un même individu que pour un laps de temps très court. » La brièveté de la fonction est ainsi présentée par cet auteur comme un élément important du régime de la souveraineté nationale (Cf. p. 140, suprà). Mais il est permis de répondre que, si les hommes passent, l'esprit qui les anime, persiste et se perpétue au cours des législatures successives. Le fait que la Constitution n'a pas limité la puissance parlementaire, ne peut que faire naître chez le personnel composant les Chambres, encore que celui-ci soit changeant, un sen-

timent très absolu de sa puissance, et ceci ne s'harmonise guère avec l'idée de souveraineté de la nation. D'autre part, et si brève que soit la fonction, il subsiste toujours ce fait que la Constitution a laissé aux membres du Parlement la possibilité juridique de modifier, soit leur statut particulier ou l'étendue de la compétence des assemblées élues, soit, d'une façon générale, l'organisation des pouvoirs, par des décisions constituantes ou même simplement législatives, dont eux-mêmes auront, à l'improviste, pris l'initiative, pendant la durée de la législature, et qui portent peut-être sur des points que les dernières élections générales n'avaient nullement prévus ni mis en question. A cet égard, il faut bien convenir que la puissance des élus garde le caractère d'une véritable maîtrise ; et dans cette mesure, il semble que l'on soit en droit d'affirmer que le peuple français demeure soumis à un régime d'oligarchie.

La brièveté de la fonction des membres du Parlement ne suffisant point par elle seule à modérer la puissance suprême des Chambres, il reste donc principalement que les députés et les sénateurs procèdent de l'élection et qu'ils ne peuvent conserver leur fonction qu'au moyen de réélections périodiques : et c'est là, avec le système bicaméral, la seule vraie limitation effective des pouvoirs parlementaires, comme aussi ce mode de nomination et de renouvellement de l'organe suprême forme actuellement, en France, la seule institution et garantie proprement dite, par où se trouve assurée et sauvegardée la souveraineté nationale. On peut dire, en effet, qu'en ce qui concerne l'application et le maintien du principe de souveraineté de la nation, tout le régime constitutionnel de 1875 est basé sur la confiance qui a été mise, alors et depuis lors, dans la vertu spéciale du système électif.

En ce sens, il y a lieu d'observer, d'une part et au point de vue politique, que le peuple français en son ensemble n'a point, jusqu'à présent, aspiré à se gouverner directement par lui même : il n'y était point porté naturellement, il a senti les difficultés et les inconvénients que pourrait présenter la démocratie directe pour la France, surtout en raison de la situation internationale créée par les événements de 1870. 11 s'est donc accommodé et contenté du gouvernement représentatif. Le point essentiel auquel ses tendances égalitaires le tenaient le plus fortement attaché, était que nul citoyen ne pût s'élever au pouvoiren vertud'un privilège ou s'y maintenir en raison d'un droit acquis : ces tendances égalitaires ont trou'vé dans le régime qui fait dépendre de l'élection le recru-

temeni des gouvernants, une suffisante satisfaction. Pour le surplus, le peuple français s'est tenu pour satisfait d'avoir la certitude que, grâce à son pouvoir de réélection, ni le Parlement, ni aucune autorité publique, ne pourrait gouverner d'une façon durable ou entière (14) contre sa volonté (15,'.

(14-15) Il est devenu de mode, dans la littérature actuelle du droit public, de cherchera mitiger le principe d'autorité étatique inhérent au régime dit représentatif, en essayant de démontrer que les citoyens pris individuellement ou en corps ont une réelle participation active à la puissance exercée par les gouvernants ou agents de l'État. C'est ainsi que les auteurs administratifs parlent de collaboration des administrés à l'action administrative : de même, certains auteurs constitutionnels présentent l'œuvre de la législation comme la résultante complexe de l'activité de l'organe législatif d'une part, de l'adhésion ou adaptation de l'ensemble des gouvernés d'autre part. Cette dernière façon de voir a été exposée et soutenue, sous une forme strictement juridique, par M. Hauriou notamment [La souveraineté nationale, p. 116 et s.), qui définit le rôle respectif du législateur et des gouvernés, dans le régime représentatif actuel, comme une « gestion d'affaires » de la part de l'organe législatif, comme une « ratification par la volonté générale » de la part du pays. Mais, ces doctrines ne reposent que sur des idées vagues, qui répondent à des vues discutables. Assurément, si l'on veut dire que la loi décrétée par l'autorité compétente n'est viable, au point de vue social et politique, et ne pourra, en pratique, être mise complètement à exécution qu'autant qu'elle s'adapte, d'une façon opportune, aux circonstances et aux besoins en vue desquels elle a été édictée, c'est là une vérité incontestable, vérité élémentaire, du reste, et qui ne saurait passer pour une nouveauté. Mais on ne doit pas conclure de là, au point de vue juridique, que l'organisation constitutionnelle présentement établie en France donne au peuple un pouvoir de ratification sur ses lois. M. Hauriou lui-même est obligé de le reconnaître : quels que soient les moyens de contrôle dont dispose aujourd'hui le pays sur les actes des gouvernants et, en particulier, du Parlement, quelle que soit aussi l'influence que possède le corps électoral sur ses élus dans le régime représentatif déformé de l'époque présente, « il ne faut pas croire —dit cet auteur (loc. cit., p. 119) — qu'il soit demandé à la volonté générale une adhésion formelle et explicite » ; et la raison de ne pas le croire, c'est qu' « une ratification formelle ne saurait être recueillie sans une organisation » [ibid.) : or, le droit public français ne contient pas d'organisation à cet effet. Selon la Constitution, le corps des citoyens n'a, sur la législation, d'autre moyen juridique d'action que celui résultant de sa puissance électorale, qui lui permet, à l'expiration des législatures, de ne pas renouveler les pouvoirs des précédents législateurs. Et certes, ce moyen d'action a une efficacité relativement considérable, en ce sens que, si l'une des lois adoptées au cours de la dernière législature a gravement offensé ou mécontenté l'opinion publique, les électeurs pourront nommer d'autres députés, qui modifieront cette loi impopulaire. Seulement, comme le suffrage est indivisible, il ne sera pas possible aux électeurs de marquer par leur vote leur approbation ou désapprobation à l'égard de chacune des lois édictées depuis les dernières élections. Aussi, ni en fait, ni en droit, les élections actuelles ne sauraient être considérées comme une ratification intégrale de l'œuvre de la précédente Législature. Le fait que

D'autre part et au point de vue juridique, la Constitution française part de l'idée que l'extension donnée à la puissance du Parlement, si considérable soit-elle, n'entraîne pas l'absorption par celui-ci de la souveraineté nationale. Il ne se produit pas ici une appropriation individuelle de souveraineté, comme c'est le cas au profit du chef de l'Etat dans le système de la monarchie, ou

les électeurs réélisent leurs députés, est loin de signifier qu'ils approuvent tout ce que ceux-ci ont pu faire antérieurement : il s'explique bien souvent par ce motif que les électeurs, ne pouvant pas scinder leur vote, sont obligés de se contenter d'élus qui représentent approximativement et dans l'ensemble leurs principales tendances politiques, alors même que sur beaucoup de points la communauté de vues est loin d'exister réellement. Dans ces conditions, il n'est pas possible d'admettre que le régime des élections et réélections constitue une organisation destinée à faire juridiquement dépendre la législation de la ratification proprement dite de la volonté générale. Ce qui est vrai, c'est simplement que ce régime fournit un élément de limitation de la puissance du Parlement, en ce sens qu'il exclut la possibilité pour celui-ci de méconnaître complètement et au delà de la durée d'une Législature la volonté du corps électoral. Il n'est pas besoin de faire remarquer qu'entre l'idée de limitation et celle de ratification, la distance est grande. De même, et contrairement aux suggestions émises par M. Hauriou (eod. loc), on ne peut établir aucun rapprochement, au point de vue de la participation du peuple à la puissance législative, entre le système électoral du droit français et une institution telle que le référendum. La caractéristique de ce dernier mode de consultation, c'est qu'il fournit aux citoyens la faculté de faire connaître leur sentiment, non pas seulement d'une façon indivisible et vague sur l'œuvre globale de la Législature expirée ou sur l'orientation générale du programme qu'aura à suivre la Législature à élire, mais bien d'une façon précise et concrète sur une question spéciale et actuelle ou sur une loi déterminée. Il n'y a qu'un seul cas, où des élections générales soient comparables à un référendum : c'est lorsqu'elles ont lieu à la suite d'une dissolution motivée par un conflit ou par des hésitations ayant trait à une question déterminée : en ce cas, les élections se font spécialement sur cette question même, et il devient vrai alors que le corps électoral se trouve directement associé à la puissance législative ou gouvernementale. Cf. note 18, p. 330, suprà.

(15) 11 y a là quelque chose d'analogue à ce qui a déjà été constaté précédemment (n° 228) clans les rapports des Chambres et de l'Exécutif, en ce qui concerne les initiatives qui peuvent être prises par ce dernier. On a. vu, au sujet des règlements présidentiels notamment, que l'Exécutif exerce sa puissance avec une large liberté d'action, qui va même jusqu'à dépasser parfois la mesure régulière de ses pouvoirs d'exécution des lois. Les Chambres laissent faire, soit parce qu'elles y trouvent un allégement à leur propre tâche, soit parce qu' elles comprennent que cette sorte de réglementation peut, en certains cas, être plus avantageuse que ne le serait une réglementation législative, soit surtout parce qu'elles savent qu'il leur serait toujours aisé d'arrêter de telles initiatives ou d'en modifier les effets, si elles les jugeaient inopportunes ou si elles désapprouvaient les mesures prises par voie de décret présidentiel.

au profit d'une classe privilégiée dans le système des Chambres hautes réservées à une caste spéciale. L'appropriation est évitée, non pas seulement parce que la fonction parlementaire est passagère et éphémère, mais encore et surtout parce qu'elle est élective et subordonnée à des réélections. La nation demeure maîtresse de ses lois fondamentales ou ordinaires et de ses directions gouvernementales, non point seulement parce que ses députés ne sont au pouvoir que pour un temps — car, pendant ce temps, leur puissance est indéfinie — mais, avant tout, parce qu'elle garde sans cesse sur eux ce moyen d'influence et de limitation, qui résulte de ce qu'elle pourra, lors des élections prochaines, leur substituer des députés nouveaux par l'organe de son corps électoral : corps électoral dont l'ascendant se trouve ainsi assuré, plus encore par la puissance qui lui est réservée sur les élections à venir, que par celle qu'il a pu exercer précédemment dans la nomination des élus actuellement en fonctions. Sous ce rapport, il y a lieu de relever une différence appréciable entre les vues de l'époque révolutionnaire et celles qui prédominent aujourd'hui. Pour réaliser leur concept de souveraineté nationale, les premiers constituants ne s'étaient pas seulement attachés à l'idée que la fonction de député devait être brève (V. note 28, p. 358, snprà) : mais, en outre, ils avaient décidé, dans cemêmedessein, que les membres du Corps législatif, nommés pour deux ans, ne seraient qu'une seule fois rééligibles; ainsi, les précautions prises pour sauvegarder les droits souverains de la nation se retournaient, en ce temps-là, contre le corps électoral, attendu que les entraves apportées aux réélections futures aboutissaient, en somme, à fortifier l'indépendance des élus au regard des électeurs. L'accroissement ultérieur de la force politique du corps des citoyens a déterminé, dans le droit public actuel, la formation de tendances différentes. Aujourd'hui, la Constitution française, s'inspirant en cela de l'esprit du régime parlementaire, se place à ce point de vue que la puissance des élus trouve sa limite dans celle des électeurs : bien loin de les rendre non-rééligibles, elle escompte les votations futures, dans la pensée que les membres du Parlement, organe suprême et organe doué d'une puissance quasi souveraine, seront retenus et influencés constamment par le souci de leur réélection prochaine. Les dernières élections en date tirent la plus grande partie de leur valeur limitative du fait qu'elles devront bientôt être recommencées. Ainsi, la Constitution cherche à maintenir la souveraineté nationale, non plus

simplement par la brièveté d'une fonction non renouvelable, mais plutôt par une combinaison tendant à placer le personnel parlementaire clans la dépendance du corps électoral. Dans ce système, la volonté nationale ne se ramène pas exlusivement à la volonté du Parlement : elle en demeure distincte, en tant que le corps des électeurs e.st appelé, non seulement à faire entendre périodiquement sa voix sous forme d'élections nouvelles et à faire connaître par ce mode son sentiment sur l'œuvre de ses élus, mais encore à exercer d'une façon permanente son influence sur ceux-ci au cours de leur fonction passagère. C'est en ce sens notamment qu'il a pu être dit plus haut (p. 141) que le droit constitutionnel actuel établit entre le corps électoral et le Parlement un certain partage et équilibre de puissance, sans que ni l'un ni l'autre de ces deux organes devienne à lui seul et à proprement parler le souverain.

Le régime des élections et réélections périodiques, fortifié par les institutions de publicité qui tendent, dans le parlementarisme moderne, à assurer le contrôle continuel des électeurs sur les élus, fournit donc une certaine et réelle garantie de limitation de la puissance suprême du Parlement. Est-ce à dire que la- garantie soit parfaite? Sa valeur dépend avant tout de la culture et aussi de la conscience politique du corps des citoyens. La garantie est donc variable et toute relative : et peut-être faut-il, à cet égard, reconnaître, en définitive, que, selon le mot de Rousseau, l'application parfaite et la réalisation intégrale du principe de la souveraineté nationale exigeraient, elles aussi « un peuple de dieux » (Contrat social, liv. III, ch. iv). Mais, a-t-on dit, en dehors des mesures ou précautions d'ordre organique et constitutionnel, il y a d'autres garanties encore de la limitation de la puissance parlementaire. « Le législateur — affirme M. Duguit (Traité, t. I, p. 154) — est partout limité par un droit supérieur à lui. Même en Angleterre où l'omnipotence du Parlement est considérée comme un principe essentiel, il y a certaines régies supérieures que la conscience même du peuple anglais se refuse à voir violer par le Parlement. » Cela est très vrai. Seulement, ce ne sont plus là des garanties d'ordre juridique : leur étude ne relève plus de la science du droit.

On aurait tort cependant de les déprécier. Tout bien pesé, il faut, en matière constitutionnelle comme dans bien d'autres parties de la science juridique, finir par reconnaître que ce n'est pas le droit seul — au sens précis et positif de ce terme — qui mène toutes choses dans les relations réciproques des hommes ou des

peuples. Ses possibilités, ses moyens d'action, sont limités. Les prescriptions ou institutions dont il se compose, ne sauraient suffire à tout prévoir, à tout ordonner, à tout empêcher. Ces prescriptions peuvent bien imprimer à certains préceptes d'ordre moral ou à certains postulats d'ordre social le caractère et l'autotorité spéciale de règles de droit, en tant qu'elles leur confèrent la force et la vertu positives qui résultent de la structure, de l'armature et des sanctions, propres aux institutions juridiques : pour le surplus, il faut compter moins sur le droit lui-même que sur la valeur intellectuelle et morale des hommes qui concourent à former chaque nation (16). Et d'ailleurs, il en est des règles de législation positive, en ce qui concerne les nations, comme des règles de l'hygiène en ce qui concerne les individus : les .unes et les autres ne produisent utilement leur effet qu'autant qu'elles s'appliquent à un corps, social ou humain, suffisamment sain et équilibré. Si le droit proprement dit ne peut naître et se réaliser que moyennant l'intervention et avec le secours de la puissance

(16) 11 arrive toujours un moment où le droit devient Impuissant à assurer, à lui seul, le bien de la communauté et de ses membres, et où la législation positive, sentant son pouvoir expirer, doit, pour que ses buts soient atteints, faire appel aux lois de l'ordre moral et à la culture morale des citoyens. Quand, par exemple, la Constitution cberche à obtenir que les autorités étatiques ne fassent usage de leur puissance organique que dans un intérêt général et national, elle peut bien, dans ce but, mettre en oeuvre certains moyens juridiques, tels que ceux qui consistent à prohiber le mandat impératif ou à rendre l'élu irrévocable au regard de ses électeurs : ces précautions, si utiles soient-elles, ne sauraient complètement empêcher que les électeurs, en nommant leurs députés, ou les élus, lors des décisions à prendre, ne sacrifient à des vues d'intérêt particulier les intérêts supérieurs dont ils ont la charge. L'influence du droit, comparée à celle de la morale, demeure, en définitive, modeste. Ces vérités ont été si souvent redites qu'il semble puéril de les rappeler. Il faut bien cependant les répéter, puisqu'aujourd'hui encore, il subsiste tant d'hésitations sur la distinction précise à établir entre la règle de droit et celle de morale. La parole devenue proverbiale « Quid leges sine moribus? » implique pourtant, de façon non douteuse, non seulement que le droit demeure inefficace s'il n'est pas secondé par la morale, mais encore que les deux sortes de règles sont de nature bien différente. Le droit consiste en prescriptions susceptibles d'être amenées à exécution par voie de coercition ; c'est là, à la fois, sa supériorité et sa faiblesse : car, s'il tire de sa sanction coercitive une force particulière, il n'est capable aussi, pour le même motif, de régir que les actions extérieures des individus. La morale s'impose au for intérieur et domine jusqu'aux mobiles des actes humains. C'est pourquoi le droit ne peut guère agir qu'en surface : il n'assure que l'ordre formel et externe; son concours est certainement indispensable pour la réalisation de bien des fins sociales, mais il ne suffit point, par lui seul, à assurer cette réalisation pleine et entière.

publique, son efficacité dépend de conditions morales et sociales préalables, dont l'Etat peut bien, par tous les moyens dont il dispose, favoriser et améliorer l'accomplissement, en rendant celui-ci plus complet et plus parfait, mais à l'absence desquelles le fait matériel de sa puissance ne saurait à lui seul suppléer. Ces conclusions ne peuvent prétendre à l'originalité : si banales cependant qu'elles puissent paraître, elles demeurent l'expression de vérités profondes, que le juriste ne doit pas perdre de vue, s'il ne veut pas s'exposer à l'erreur capitale et aux déceptions dont sont victimes ceux qui demandent à l'ordre juridique et qui attendent de lui plus de bienfaits que le droit, ses institutions et ses règles ne sont capables d'en procurer par leur seule et propre vertu.

TABLE ALPHABETIQUE