CHAPITRE I THÉORIE DE LA PERSONNALITÉ DE L'ÉTAT

§ I L'unité de l'État.

4. — II y a plusieurs façons de comprendre la personnalité de l'État.

D'après une première conception, qui se fait jour surtout dans la littérature allemande, la notion de personnalité de l'Etat signifierait que l'organisation étatique d'un peuple a pour effet de donner naissance à un être juridique entièrement distinct non seulement des individus ut singuli qui composent la nation, mais encore du corps national des citoyens. Sans doute, on reconnaît dans cette doctrine que l'Etat ne peut se concevoir sans la nation; mais on soutient que la nation n'entre dans l'Etat que comme l'un — des éléments qui concourent à le former. Une fois constitué, l'Etat n'est donc point la personnification de la nation, il ne personnifie que lui-même : il n'est point davantage le sujet des droits de la nation, il est le sujet de ses droits propres. D'après cette doctrine en etTet, la personnalité de l'Hitat n'est point l'expression d'une concentration personnelle de ses membres en un être juridique unique : ntais elle est le produit et l'expression d'une organisation réelle, dans laquelle la nation n'intervient que comme un élément de structure, au môme titre que le territoire ou la puissance gouvernementale. L'Etat est donc une personne en soi : plus exactement, ce qui est personnifié dans l'Etat, ce n'est point la collectivité d'hommes qu'il renferme, mais c'est V établissement étatique lui-même. Ainsi la personne étatique est située coraplè-

12 LES ÉLÉMENTS COXSTITLTIKS DK l'ÉTAT.

tement en dehors des membres Immains de l'Etat, c'est-à-dire non seulement en dehors de ces membres pris individuellement, mais encore en dehors de leur ensemble total et indivisé. Il y a dans ce concept un véritable raiFinement d'abstraction : on ne se contente pas en effet, dans celte théorie, d'admettre que la nation puisse acquérir du fait de son organisation étatique la qualité de personne distincte de ses membres individuels, qualité en laquelle elle recevrait précisément le nom d'Etat, mais on prétend que l'Etat doit être envisagé comme une entité juridique absolument différente delà nation, comme une personne qui prend sa consistance et son substratum ailleurs que dans la nation ^).

Pour le surplus, c'est-à-dire quant à la f[uestion de la personnalité de la nation elle-même, les partisans de la conception rappelée ci-dessus se divisent en deux camps. Les uns dénient à la nation toute personnalité : l'Etat seul d'après eux est une personne ; ce point de vue a été défendu principalement en Allemagne ("-'. Les autres traitent la nation comme un sujet juridique, mais distinct de l'Etat : c'est en France surtout que ce second point de vue a été admis, etM. Duguit — qui d'ailleurs le réprouve (L'Etat, t. H, p. 57 et s., 62 et s.; Traité, t. l, 77, 303 et s.) — prétend même qu'il forme depuis 1789 l'une des idées fondamentales du droit public français. En effet, a-t-on dit. en vertu du principe de la souveraineté nationale, la nation peut et doit être considérée en droit français comme le sujet originaire de la souveraineté, par

(!) Cette conceiition se dégage de divers passages de Laband (Droit public de l'Empire allemand, éd. franc., t. I, p. 102, 140 et s., 158 et s.). Elle ressort pareillement de la théorie de Jellinek suivant laquelle, à la différence des assemblées électives qui sont des organes |de la nation (op. cit., éd. franc;., t. II, p. 278 et s.), le monarque est organe de VÉtat (ibid., p. 291- 292), théorie qui étabbt par là une opposition entre l'État et la nation (V. n°' .385 et s., infrà). De même 0. Ma3'er [Die juristische Person und ihre Vericertbarkeit im ôffentl. Redit, p. 29) déclare que « la personne juridique a son substrat en dehors des hommes » qui font partie du groupe : ce qui est personnifié, selon cet auteur (p. 22), c'est « l'entreprise » en vue de laquelle le groupe est formé, et non pas ce groupe lui-même. Cf. Hauriou qui dans la 3« éd. de son Précis de droit administratif, p. 22, disait déjà : « L'Etat ne se confond pas avec la nation », et qui maintenant encore (La souveraineté itationale, p. 1 et s., 147 et s.), distingue et oppose la souveraineté nationale et la souveraineté de l'Ktat.

(2) V. notamment Jellinek (loc. cit., t. II, p. 34, 279), qui refuse d'admettre que le peuple soit une personne et qui soutient qu'il est seulement un organe de l'État, et Laband (loc. cit.. t. I, p. 443) : « L'ensemble du peuple allemand n'est pas un sujet de droit ».

THÉORIE DE LA PEHSOXXALIÏÉ DE l'ÉTAT. 115

conséquent comme une personne antérieure à l'Etat : nolaniment c'est la nation qui donne naissance à l'Etat par la délégation qu'elle fait de sa souveraineté aux gouvernants qu'elle institue dans sa Constitution. Cette doctrineaboutit ainsi à créer dans l'I'^tat une dualité de personnes, distinctes l'une de l'autre : la personne nation d'abord, la personne étatique ensuite.

Toutes ces théories qui séparent l'Etat et la nation, sont contredites par le principe même de souveraineté nationale, tel qu'il a été fondé par la Révolution française. ¥ln proclamant que la souveraineté, c'est-à-dire la puissance caractéristique de l'Etat, réside essentiellement dans la nation, la Révolution a en effet consacré implicitement, à la base du droit français, cette idée capitale que les pouvoirs et les droits dont l'Etat est le sujet, ne sont pas autre chose au fond ([ue les droits et pouvoirs de la nation elle-même. Par conséquent, l'Etat n'est pas un sujet juridi([ue se dressant en face de la nation et sopposant à elle : mais, dès qu'il est admis que les pouvoirs de nature étatique appartiennent à la nation, il faut admettre aussi qu'il y a identité entre la nation et l'Etat, en ce sens que celui-ci ne peut être que la personnification de celle-là. En vain certains auteurs (par exemple Rehm, Allgemeine Staatslehre,p. 151 et s.) essayent-ils d'échapper à cette conclusion en s'eflorçant de différencier les deux notions de souveraineté de l'Etat et de souveraineté de la nation. Cette distinction est inacceptable : car il est manifeste que, si l'Etat et la nation sont deux personnes différentes, la souveraineté de l'une de ces personnes exclut la souveraineté de l'autre. La souveraineté ne peut être à la fois un attribut étatique et national, et la nation ne peut être souveraine en même temps que l'Etat, qu'à la condition qu'elle et lui ne forment qu'une seule et même personne (3). C'est pourquoi le principe de la souveraineté nationale exclut l'idée que l'Etat puisse, en tant que personne, prendre son existence en dehors de la nation.

11 suit de là que les membres de la nation eux-mêmes — ainsi que l'a très bien montré M. Michoud (op. cil., t. I, p. 36 et s., t. II, p. 1 et s.) — ne sauraient être considérés, dans leurs rapports avec la personne Etat, comme étant de tout point des tiers, absolument étrangers à celle-ci iV . De même il n'est pas entièrement

(.3) « La souveraineté nationale implique une correspondance exacte entre l'Etat et la nation » (Duguit, Les transformations du droit public, p. 19).

(4) Ce rapport entre la ])ersonne collective et ses membres est pareillement marqué pour les sociétés de droit privé par Labbé (Sirey, 1881. 2. 2't\)) : « Lu

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exact de dire, comme le fait Laband (loc. cit., t. I, p. 102) : « Les droits de l'Ktat ne sont point les droits de ses membres, ce sont des droits qui appartiennent en propre à l'Etat; les membres n'y ont point de part, même s'ils sont appelés à les exercer ». Sans doute les fondateurs révolutionnaires du droit public moderne de la France ont pris soin de spécifier dans des textes exprès (V. infrà, n" 331) que la souveraineté qu'ils déclaraient nationale, réside dans la nation entière, dans la collectivité indivisible des citoyens, et non point divisément dans chacun de ceux-ci : la souveraineté est dans le tout, elle n'est point dans les parties ou fractions : la nation est souveraine en tant qu'unité corporative, en tant que personne juridicjue supérieure à ses membres individuels. Mais d'autre part il est certain aussi que, dans la conception révolutionnaire, la nation prend sa consistance dans les individus qui sont ses membres; elle est un composé d'hommes envisagés comme égaux les uns aux autres; elle est la collectivité — unifiée — des citoyens, de tous les citoyens (cf. n" 418, infrà). D'après le droit français, ceux-ci ne peuvent donc pas être complètement éliminés dans la construction juridique de la personne-nation : ils entrent dans la structure de cette personne juridique, en tant du moins qu'ils concourent à former à eux tous la collectivité indivisible dont l'P^tat est la personnification.

Il résulte donc déjà du principe de la souveraineté nationale que l'Etat n'est autre que la nation elle-même. Mais, si l'Etat ne se distingue pas de la nation, réciproquement la nation ne saurait non plus se concevoir comme une personne différente de l'Etat, antérieure et supérieure à lui. C'est bien à tort que l'on soutient que cette conception a été consacrée, comme l'une des bases du droit public français, par les fondateurs du principe de la souveraineté nationale. Tout au contraire, il ressort formellement de la Constitution initiale de 1791 que la nation souveraine n'exerce ses pouvoirs que par les organes que lui assigne le statut étatique (préambule du tit. III), et en particulier cette Constitution spécifie que la confection ou réfection de ce statut lui-même ne peut être entreprise que par les organes réguliers constitutionnellement préposés à cette tâche (tit. VII, art. 1" et s.). Ainsi la nation n'a de pouvoirs, elle n'est un sujet de droit, elle n'apparaît comme

persounilicatiùii des sociétés n'est qu'une forte concentration des droits individuels, et non pas la création d'un être moral absolument distinct des individus ». Cf. Bourcart, De l'organisation et des pouvoirs des asseiublécs gênéraies dans les sociétés par actions, n° 13.

THÉOKIE DE LA PERSONNALITÉ DE l'ÉTAT. 15

souveraine qu'en tant qu'elle est juridiquement organisée et qu'elle agit suivant les lois de son organisation. En d'autres termes, la nation ne devient une personne que par le fait de son organisation étatique; c'est-à-dire par le tait c[u'elle est constituée en État. De même que l'Etat ne peut former une personne en dehors de la nation, de même la nation n'a de personnalité que dans et par l'Etat (^). Finalement donc, les mots nation et État ne désignent que les deux faces d'une seule et même personne. Ou plus exactement la notion de personnalité étatique est l'expression juridique de cette idée que la nation, en s'organisant en État, se trouve par là érigée en un sujet de droit, lequel est précisément l'Etat : en sorte que ce que l'^Ltat personnifie, c'est la nation même, étatiquement organisée fi).

5. — Cette dernière conception, déduite du principe de la souveraineté nationale et qui forme depuis 1789 l'une des assises du droit public positif de la France (Duguit, L'Klat, t. I, p. 321 et s.), est aujourd'hui combattue par une école qui nie la personnalité soit de l'Etat, soit de la nation. Les auteurs qui professent cette négation, la soutiennent par des raisons diverses.

Les uns, s'inspirant de la conception même qui a été introduite dans le droit moderne par les hommes de la Révolution, sont partis de l'idée que l'Etat, envisagé au point de vue de la question de sa personnalité, prend sa consistance dans la nation, c'est-à-dire dans la collectivité des nationaux dont il n'est que l'expression synthétique et résumée. Seulement, cette idée une

(5) C'est dans cette mesure que Jelliaek [loc. cit., t. II, |i. GO) a raison de dire que la nation ne ])eut exister juridiquement en dehors de l'Etat. Mais de ce que la nation n'est pas une personne antérieurement à l'Etat, il ne s'ensuit ])as que, l'Etat une fois né, elle ne trouve pas en lui sa personnification et que l'Etat personnifie quelque chose d'autre que la nation.

(6; En ce sens : Esniein, Eléments, 5" éd., p. 1 : « L'Etat est la porsi>nnificali(in juridique d'une nation ». — Michoud, op. cit., t. I. p. 28^< : « La nation n'a aucune existence juridique distincte; l'Etat n'est que la natinu elle-même (la collectivité) juridiquement organisée; il est imjiossible de conij>rendre comment celle-ci pourrait être c(«içue comme un sujet de droit distinct de l'Etat ». — Orlando, Revue du droit public, t. III, p. 20 : « Cette idée de jieuple ou de nation co'incide avec l'idée d'Etat. Peuple et Etat sont les deux faces d'une idée essentiellement urii({ue. Le peuple trouve dans l'Etat sa personnalité juridique: l'Etat trouve dans le peujjle l'élément matériel qui le constitue ». — Le Fur, L'Etat, la souveraineté et le droit, Zeitschrift fin- Volker u. Bundesstaatsrecht, t. 1, p. 222 et p. 234 en note : « L'Etat, c'est la nation juridiquement organisé* ». Cf. Saripolos, La démocratie et l'élection proportionnelle , t. II, p. fi7 et s.

16 LKS KLÉ.MEXTS CONSTITUTIFS DE l'ÉTAT.

fois adoptée, ils ont fait un pas de plus que les fondateurs révolutionnaires du droit public IVanyais, et ils soutiennent que la communauté nationale ne constitue point une personne distincte de ses membres individuels; mais, disent-ils, il ne faut voir dans îa collectivité des citoyens que les citoyens eux-mêmes pris collectivement; d'où cette conséquence que l'Etat n'est pas une personne supplémentaire s'ajoutant et se superposant aux personnalités individuelles de ses nationaux, mais il représente uniquement les nationaux, considérés dans leur ensemble collectif. X'ette doctrine a trouvé son expression la plus nette dans le Traité élémentaire de droit administratif (1'^ éd., p. 26 et s.) de M. Berthélemy, qui la formule ainsi (p. 29) : « Quand je dis que l'Etat est une personne morale, je ne veux pas exprimer autre chose que ceci : les Français sont collectivement propriétaires de biens et titulaires de droits..., collectivement, c'est-à-dire à eux tous, envisagés comme n'étant qu'un ». Le propre de cette formation collective, d'après M. Berthélemy, c'est que par elle les Français, pris tous ensemble, ne font « qu'un sujet de droits » ; il faut entendre par là que les droits et les biens de la collectivité ne sauraient être « à la disposition de chacun d'eux », comme le seraient des biens ou des droits qui leur appartiendraient individuellement ou indivisément : le régime de gestion des intérêts d'une collectivité organisée est nécessairement un régime unitaire, qui implique une gestion d'ensemble par les représentants de la collectivité et qui exclut la possibilité pour les membres de la communauté d'exercer en maîtres, dans les affaires de celle-ci, leurs volontés individuelles. Par ces raisons la formation collective présente les apparences d'un sujet juridique distinct des membres. Mais, si l'on va au fond des choses, on constate que, sous cette apparence d'une personne distincte, il n'y a en réalité pas autre chose que les personnes des nationaux eux-mêmes réunies en une sorte particulière de groupement et en vue d'un certain régime d'administration de leurs intérêts communs. La soi-disant personnalité morale n'exprime et ne désigne qu'une des modalités spéciales dont sont susceptibles les formations entre individus. En un mot, le groupe d'individus que la doctrine personnaliste prétend personnifier, se ramène simplement à ces individus mêmes groupés d'une certaine façon (7;. Un point de vue analogue

(7) Envisageant par exemple une association de dix personnes, M. Bertliélemy (Zoc. cit.. p. 27-2S) dit cpi'on ne peut en pareil cas trouver onze jiersonnes

THÉORIE DE LA PEl{SONN.\l,lTÉ DE l'ÉTAT. 17

est défendu, pour les collectivités de droit privé qualifiées de personnes juridiques, par M. Planiol. qui soutient (7Vo//<' ('/(^'/ncnlaire de droit civil, Q" éd., t. I, n'"* JJOOf) et s., v. notamment nf* 3017 à 3019 et 3044 à 304(î) que celte qualification mensongère ne désigne au fond qu'un système spécial de groupement patrimonial et une forme particulière de propriété, la propriété corporative. Des théories du même genre ont été proposées par MM. van den Heuvel {De la siliudion légale des associations sans but lucratif, v. notamment, p. 5 et s., 52 et s.) et de Vareilles- Sommières (Des personnes morales, v. notamment, p. 136 et s., 147 et s.. 152 et s.), qui développent cette idée que toutes les prétendues personnes juridiques se ramènent à de simples associations d'individus (^\

Les auteurs qui s'attachent à celle première méthode de dénégation de la personnalité de l'Etat, gardent tout au moins le mérite de se placer sur le terrain du raisonnement juridique : leur doctrine procède d'une certaine conception de la nature juridique des collectivités organisées. Mais d'autres adversaires de la personnalité étatique se sont inspirés d'une méthode bien difTércnte. Ceux-ci appartiennent à cette école réaliste ou empirique, qui, prétendant s'en tenir aux faits matériels et y adapter les théories juridiques, déclare qu'il ne peut èlre question de reconnaître la qualité de personnes qu'aux êtres humains, parce que — dit-on ici — l'homme seul possède en tant que personne une existence réelle et

<' savoir iKjus dix, pi-is s(''pari!'ni'^iit, et la rolloc(i\i(r Iuihk'.o par nuire associarum.... Nous ne soimiies que dix et mm ])as ou/.e. Il n'y a ])as une onzième jjersonne de plus, soit naturelle, soit fictive.... Si nous somnies pi-ojirirtaire.s ciillectivemeiit, les choses se passeront comwc si nous tViriuions une seule iiersonne. La fiction ainsi comprise n'aiiparait plus que connue un proccdc" jiermettant d'explicjuer ]ilus sinipleineut le fonctionnement des rè^'ies de droit dans cette situation particulière. Elle ne fait pas naître île toutes ])ièces une personne de plus, indépendante des membres de la collectivité. La jiersonnalité morale n'est en résumé qu'un moyen d'expliquer les règles de la propriété C(dlective ■>. (8) La réfutation de ces diverses théories sera exposée plus loin. Dès maintenant il convient de remarquer, avec M. Michond {rù'viic du droit public, t. XX, p. 340 et s., et Th-^orir de la personnalité moralr. t. L p- f>- et s.), et avec M. Capitant [Introduction à l'étude du droit cioil, 2' éd., p. 170 et s.), qu'elles laissent de côté tout ce qui concerne la puissance dont l'Klat csf le sujet et qu'elles traitent l'Ktat comme une simj»!e communauté de jtiens : comme si la question de la personnalité étatique se réduisait à nue jiure (pu^^tion de régime patrimonial. D'autre jiart, ces th.'ories impliquent que l'Klat (irerait son. existence d'un contrat d'association conclu entre s:s mend^res : ce qui, on le verra par la suite, est pareillenjent inadmissible.