THEORIE DE LA PERSOXNALITK DE L ETAT

volonté et de droits (Sur tous ces points : Michoud, op. cit., t. I, n»^ (35 à 74, où Ion trouvera la littérature relative à cette question). Au fond, ce soi-disant type intermédiaire entre la personne juridique et la société contractuelle n'est qu'un genre à part de société simple rapport de droit. Et au surplus, l'opposition entre les deux formes, personne juridique et société, est si absolue qu'entre ces deux catégories il n'y a point de milieu et qu'on ne conçoit aucune union de personnes qui puisse à la fois tenir de l'une et de l'autre.

Ces observations touchant les groupements avec propriété en main commune fournissent une réfutation directe de la théorie Berthélemy-Planiol (V. p. 15-17, suprù), qui soutient que la prétendue personnalité juridique se ramène en réalité à un simple régime de propriété collective avec administration unifiée des biens et intérêts des associés. Il est bien certain en effet que le concept de personne juridique n'est nullement nécessaire pour expliquer un système de propriété ou d'administration collective de biens (29), Mais le tort de ces auteurs est de n'avoir point aperçu qu'à côté des groupements qui ne comportent qu'un certain régime unitaire quant aux biens, il en est d'autres qui impliquent une organisation unitaire des personnes elles-mêmes. Or il n'est point permis de confondre ces deux formations. Si le régime de concentration des biens en vue d'une administration unifiée engage simplement une idée de propriété collective, le système de fusion des personnes en un corps organiquement unifié ne peut s'expliquer juridiquement que par la notion de personnalité collective.

13. — Tel est aussi le fondement du concept de personnalité de l'État. Lorsqu'on affirme que l'hltat est une personne, cela ne peut évidemment pas signifier qu'il équivaut à un être humain, mais on entend dire par là qu'il est une unité juridic}ue. Notamment l'Etat est un être du monde juridique, en tant que l'existence en lui d'une volonté dirigeante préposée à la gestion des affaires et intérêts de la collectivité implique que cette collecti-

(29) Cette considération peut otre invoquée pareillement à l'encontre <]e la doctrine de 0. Mayer [op. cit., ]<. IG et s.), qui prétend foiider là personnalité juridique sur le fait qu'un patrimoine est rendu indépendant {loégélôst) de la volonté et puissance des individus à qui il appartient. Il est! iJèrmis d'objecter à 0. Mayer que dans ces conditions la soi-disant personnalité'j'urîdiqne est bieir prés de s'analyser purement et simplement en un régime spéciaT de gestion et disposition des biens, constitués ainsi à l'état de masse indépend;uit<'.

'A6 LES ÉLÉMENTS CONSTITUTIFS DE l'ÉTAT.

vite est érigée en une unité distincte, formant elle-même au-dessus de ses membres un sujet de pouvoirs et de droits. La collectivité que l'Etat personnifie, devient sujet de droits par là même qu'elle possède une organisation d'où résulte pour elle une volonté s'exerçant en son nom et pour son compte au moyen de ses organes ('^0; : entre ces deux termes, volonté propre et droits propres, la transition est immédiate : car, d'une façon générale, tout être admis juridiquement à faire valoir comme sa volonté propre, soit la volonté qu'il exerce lui-même, soit celle qu'exercent pour lui ses organes, acquiert par cela seul un pouvoir juridique qui suffit à faire de lui un sujet de droits (suprà, p. 33).

Sans doute la volonté étatique n'est, du point de vue des réalités, absolues, que la volonté particulière de certains individus(V. infrà, n° 379) (31). Mais il n'en reste pas moins ce fait, positif aussi et

(30) M. Saleilles (De la personnalité juridique, p. 592 et s., notamment p. 600) croit devoir distin<ruer l'organisation unitiante du groupe et la volontéunifiée qui découle de cette organisation, comme deux éléments constitutifs ou deux facteurs de la personnalité juridique, qui sans doute sont en relation étroite l'un avec l'autre, mais que cependant il importe — dit-il — de ne pas confondre. Mais en réalité ces deux éléments n'en font qu'un seul, car l'organisation unifiante n'existe qu'en vue de produire la volonté imiiiée. Et c'est ce que cet auteur déclare lui-même à diverses reprises : « Il faut, pour qu'il y ait un sujet de droit, qu'on se trouve en présence d'un ensemble de rapports constitués en vue de rattacher directement un acte de volonté à cet ensemble organique qui a contribué à le produire. Il faut en d'autres termes qu'il y ait une organisation destinée à produire une manifestation de volonté, de telle sorte que celle-ci se jirésente comme un effet immédiat et direct de l'organisation elle-même » (p. 599). Ainsi « les deux éléments se relient dans un rajiport intime. L'un est destiné à produire l'autre » (p. 600).

(31) M. Duguit insiste beaucoup sur ce point que les « gouvernants » qui « ne sont que des individus comme les autres », expriment non point la volonté de l'Ktat, ni davantage celle de la nation, mais purement leur propre volonté (V. par exemple Traité, t. I, p. 86). C'est la, dit-il, la réalité incontestable. Et il en déduit immédiatement la négation de la notion de puissance juiblique, — puissance qui n'est aux mains des gouvernants qu' « un pouvoir de fait » et non « un pouvoir de droit »(ibid.,\i. 87) — comme aussi la négation de la notion de jiersonnalité étatique. Mais cet auteur oublie V ordre juridique établi, en vertu duquel cette volonté individuelle des gouvernants vaut comme volonté organisée de la collectivité. Là est la lacune de toute sa théorie, et c'est pourquoi celle-ci, bien que vraie peut-être à certains égards, demeure dénuée de valeur au point de vue spécial de la science du droit. — Au surj)lus M. Duguit, en voulant prouver que l'Etat n'a ni puissance, ni personnalité, dégage au contraire d'une façon très précise les raisons mêmes pour lesquelles il est impossible de lui contester soit le caractère de personne juridique, soit la possession d'une puissance .dominatrice. D'une part, en effet cet auteur déclare [loc. cit., p. 86)

THÉORIE DI-: LA PERSONNALITÉ DE l'ÉTAT. 37

«capital, qu'en vertu du statut de la communauté, la volonté du groupe est constituée non par les volontés individuelles de tous ses membres, mais par la volonté de certains d'entre eux, et vaut néanmoins juridiquement comme volonté collective de tous. C'est là d'abord un fait positif, que sont obligés de reconnaître même les auteurs qui nient la personnalité de l'Etat. Ainsi M. Berthélemy (op. cit., 7'' éd.. p. 29) déclare que l'Etat français, c'est la collectivité des citoyens français « envisagés comme n'étant qu'an ». M. Le Fur (op. cit., Zeilschrift f. Vulker u. Bundesstaatsrecht. t. I, p. 226-227) avoue de même que « l'Etat, bien que composé d'une multitude d'individus, paraît n'avoir quune seule volonté », et il parle à diverses reprises de « cette volonté unique de l'Etat », résultant de l'organisation étatique qui fait que « des millions d'individus agissent comme s'ils n'avaient qu'une volonté » (^'-^ . D'autre part, cette unité de la volonté étatique, c'est un fait capital, sans lequel l'idée de personnalité de l'Etat demeurerait dépourvue de tout fondement. Ce qui fait de la collectivité nationale une personne, c'est précisément qu'elle est organisée de façon à devenir indépendante de la volonté de ses membres, en tant qu'elle possède des organes spéciaux par lesquels elle est rendue, elle-même distinctement, capable de vouloir et

ijLie la notion de i)uissance puljlique implique " qu'une personne peut forn^uler des ordres s'imposant à d'autres personnes et que par conséquent elle a une volonté qui en soi est d'une qualité supérieure;! celle de ces autres jiersonnes ». Or précisément, par l'elfet de l'organisation étatique prisepar la collectivité, la volonté des individus organes devient, juridiquement, c'est-à-dire en vertu de l'ordre juridique établi dans la collectivité, une volonté d'une essence supérieure et qui comme telle s'impose. Voilà jiour la puissance publique. D'autre part, M. Duguit reconnaît {ibid., p. 87) que l'existence d'iuie puissance publique suppose essentiellement l'existence d'une personnalité correspondante du groupe. [.es gouvernants, dit-il. « ne peuvent avoir une puissance que s'ils sont les agents d'une jiersonne collective supérieure. Quoiqu'on fasse, il y a une contradiction absolue à nier l'existence de la personnalité collective de l'Etat et à admettre en même temps l'existence de la puissance publique dont seraient investis les gouvernants ». On ne saurait mieux dire, et la vérité est en effet que l'organisation génératrice de la puissance jjublique apparaît comme étant en même temps la source de la personnalité de l'Etat.

(32) Malheureusement cet auteur ne demeure jias d'accord avec lui-même. .Sa concej)tion de l'État est changeante et contradictoire. Tantôt il définit l'Etat « la nation juridiquement organisée », définition qui marque suffisamment le caractère corporatif de l'Etat: tantôt au contraire il ne voit dans l'État que « simplement une grande assuriation d'individus », et cette seconde définition, tout individualiste, néglige entièrement le coté unitaire et organique de l'État {loc. cit., p. 22"2 et s.).

LKS KLKMENTS C.ONSTITL'TIFS I)K I, ETAT.

(l'agir (33). En ce sens il est strictement exact de dire avec Jellinek (Allgemeine Slaatslelirc, 2" éd., p. 546. — Cf. éd. Iranç., t. II,

(•33i (les (il)serva(ions relatives au rundeiiieut jui-idiijue de l'idée de personnalité lie THlat excluent les limitations ou restrictions que M. Hauriou a — dans ses (>uvra<jtes les plus récents, v. notamment Principes de droit public. p. ICKT et s. — ]irétendu apporter à cette personnalité. « La donnée de la personnalité juridi(iue de l'Etat — dit cet auteur — se limite pratiquement dans .ses elfets à ce qu'on peut appeler la vie de relation : elle est employée utilement tontes les fois que l'Etat est conçu en relation avec autrui, elle. ne sert de rien toutes les fois qu'il est envisagé dans son organisation interne ». Plus exactement, la notion de personnalité étatique n'a de raison d'être qu'autant qu'elle s'applique au commerce juridique qui peut s'étal)lir entre l'Etat et des personnes qui sont entièrement distinctes de lui : il en est ainsi notamment dans les relations avec des Etats étrangers; il en est ainsi encore pour ce qui concerne des opérations administratives telles que exprojiriation, réquisitions militaires, emprunts publics, travaux publics, gestion domaniale, etc. Au contraire, il est des « situations juridiques » qui n'impliquent ni relations, ni commerce avec de tierces personnes et pour lesquelles dés lors il n'est plus utile de faire intervenir la notion de personnalité de l'Etat. Il en est ainsi déjà en droit administratif, lorsque l'autorité étatique prenil, comme par exemple en matière de police, « l'attitude il'une puissance ». qui <■ pour déterminer des situations (objectives » connnande à des sujets lûen jilutot qu'elle ne parle à des tiers. Il en est ainsi surtout dans la sphère du droit ^institutionnel : dans ce compartiment du droit imblic, qui a pour objet l'organisation et le fonctionnement des grands pouvoirs publics. M. Hauriou déclare que la notion de .personnalité étatique s'obscurcit au point de disjiaraître totalement, et il ajoute que pour ce motif même l'on ne saurait refuser toute indulgence à M. Duguit, dont les attaques excessives contre cette notion s'exjiliquent avant tout jjar le fait que cet auteur s'est .spécialisé dans le domaine du droit constitutionnel. Ainsi JM. Hauriou qvii, dans les premières éditions de son Précis de droit administratif, avait donné un large développement à cette idée de l'Etat-personne, se rencontre aujourd'hui avec M. Duguit, non pas il est vrai pour la nier totalement, mais du moins pour la retrancher, comme .inutile, de toute une partie du système du droit public.

La doctrine de ]\I. Hauriou sur ce i)oint, ses conces.sions aux adversaires de la personnalité étatique, ont soulevé des objections et rencontré des résistances, notamment de la jjart de M. Michoud, La personnalité et les droits subjectifs de l'Etat dans la doctrine française contemporaine, Festschrift 0. Gierke,. ].. .311 et s., et de M. Larnaude, Bévue du droit public, 1910, p. 389 et s. Et d abord, il est très contestable que la notion de ])ersonnalité devienne inutile dans le cas oii l'Etat commande à ses membres en tant que sujets : car, ainsi qu'on l'a fait observer (Larnaude, loc. cit.: Menzel, Begriff u. Wesen des iHaates, Ilandbuch der Poliiik. t. I. ji. 41, c'est précisément dans ce cas qu'il importe — conformément au régime de 1' « État de droit » — que l'exercice de la juiissance étatique soit subordonné à certaines règles ou limitationsd'ordre juridique, et ])our cela il est nécessaire que l'État puisse être considéré, dans ses rapports avec les sujets, comme une personne exerçant sespouvoirs à titre de droit sulyectif et tenue elle-même de certains devoirs ayant

THÉORIE DE LA PERSONNALITÉ DE l'ÉTAT. ISO

p. 248) : « L'Etat ne peut exister que moyennant ses organes; si par la pensée on supprime les organes, il ne reste plus juridique-

]e iiiénie carnciére sii)>jectil'. Si la persninKilili' juridique est, comme le déclare ■M. Hauriou, <■ un ]ii"ocèdè en vue de la vie de relation », il n'est nullement inutile d'admettre que l'usaire par l'I-^tat de sa j'ui^ï^ance de commandement donne lieu à ime l'elation entre lui et ses sujets. D'autre part, on ne saurait davantag'e laisser dire que le concept de personnalité n'est pas à sa place et n'a que faire dans les ra])ports de l'P'tat avec ses ory:aues. Raisonner ainsi, c'est perdre de vue que la théorie de l'nrp-ane répond tout entière à la notion de l'Etat-jiersonne et a justement jiour objet de faire apparaître et de maintenir intacte sa personnalité (Cf. n° 379 înfrà,). Il est vrai qu'à certains égards l'Etat et ses organes ne forment ensemble qu'une seule et même ])ersonne (V. cependant infrà, n"" 424 et s.), et ceci semljle justifier la tin' se de M. Hauriou, qui dit que les rapports de l'Etat avec ses organes ne sont pas une relation avec autrui, mais bien une atî'aire d'organisation interne excluant toute idée de personnalité. Toutefois il est permis de répondre à cette argumentation qu'elle i)oclie au point de vue de la logique : car, en vérité, il serait fort illogique, après que l'on a admis la théorie de l'organe qui ne peut se baser que sur l'existence d'une personnalité de l'Etat, de se servir de cette même théorie de l'organe pdur cnndialtre ovi pour nier, eu tout ou en partie, cette même personnalité.

Mais la princijjale (d)jection à o]i]>fiser à la doctrine de M. Hauriou concerne le fondement que cet auteur ])rétend assigner à l'idée de persoinialitè. M. Hauriou fait valoir qu'en jirincipe il ne jieut s'établir de rajip'irts juridiques qu'entre personnes ditférentes, et il tire de là argument pour soutenir (jue l'Etat n'apparaît connue une personne (ju'autant qu'on l'envisage dans ses relations avec des tiers ])roprement dits : ou jikis exactement la notion de jiersonnalitè n'est, selon cet auteur, qu'un « procédé <>, lui " instrument <> {loc. cit., p. 101), c'est-à-dire un moyen qui est « destiné » à ju^ocnrer l'assujettissement de l'Etat à certaines règles de droit vis-à-vis des tiers : l'État ne serait donc l)ersonne que dans cette mesure et dans ce but. En réalité le fondement de la notion de personnalité est ici tout autre. Cette notion n'est jias un moyen imaginé a priori à l'efl'et d'obtenir certains résultats juridiques prémédités, moyen qui apparaîtrait dès lors — bien qu'en dise M. Hauriou {eod. loc.) — comme une création ]dus ou moins artificielle; mais elle est une conséquence déduite a posteriori d'ini fait jn^isitif et indéniable. Elle prend son fondement uniquement dans le fait de l'organisation unifiante qui a eu pour elTet de transformer la collectivité étatisée en une unité organique, et dans ce sens en lui être de droit. Par là même le concept de personnalité s'étend logiquement à toute activité de l'Etat, et non pas seulement aux actes qu'il peut accomplir jtar voie de commerce juridique avec autrui. L'Etat se comporte comme une j)ersonne — et cela, même au regard de ses membres individuels — toutes les fois que, par l'eti'et et en vertu de son organisation, il agit en tant qu'expression unifiée de la collectivité. C'est en ce sens qu'il est vrai de dire avec M. Michoud (loc. cit., p. 515-516) qu' <■ il n'y a pas d'actes de l'État qui ne soient pas des actes de l'Etat sujet de droit ». Et d'ailleurs la jjersonnalité est chose indivisible : il n'est pas croyable que, dans l'exercice de certaines activités, l'Etat soit une personne et qu'il cesse de l'être dans d'autres domaines

40 I.KS KLÉMKNTS CONSTITUTIFS DE L KTAT.

ment ([uc le néant ». En d'autres termes, sans une organisation unifiante, il ne peut être question d'une personne collective spéciale et distincte.

14, — (^e fait, indéniable et essentiel, de l'unité de l'Etat ne peut être exprimé par la science du droit qu'à l'aide de la notion de personnalité : il implique en ellet que la collectivité des nationaux ne se réduit pas à une simple société d'individus, mais qu'elle forme en son ensemble indivisible un sujet unique de droits, donc une personne juridique. Cela est si vrai (jue même un adversaire de la personnalité de l'Etat, tel que M. Berthélemy (op. cit., 7'" éd., p. 29). se voit obligé de concéder que les Français ne forment à eux tous « qu'un sujet de droits ». La personnalité de l'Etat n'est donc pas une fiction, une comparaison, une image, comme l'ont prétendu tant d'auteurs : mais c'est l'expression rigoureusement vraie d'une réalitéjuridique. Et cette expression n'intervient pas seulement pour la facilité du langage, comme le déclare M. Le Fur (/oc. cit., p. 23()), ([ui, tout en niant la personnalité de l'État, consent à admettre que le mot de personne étatique fournit « une expression brève et commode pour parler des millions d'individus nationaux agissant de concert, faisant valoir leurs intérêts communs par l'organe des autorités chargées de parler en leur nom » (3^). La vérité est qu'il n'y a pas là seulement une locu-

d'action : nier sa personnalité puiir partie, c'est la détruire en totalité (Cf. Duguit, Manuel de droit constiludonnel, 1" éd., p. 229). M. Haurinu luimême semble se rendre compte de cette objection: car, pour rétablir la continuité et la permanence nécessaires de l'unité étatique, compromises par sa théorie sur la personnalité, il est obligé de faire intervenir à la base de l'Etat la notion d'une « individualité objective sous-jacente à la personnalité » {op. cit., p. 109 et s., 639 et s.), notion qui celle-là s'applique sans doute à l'activité tout entière de l'État. Mais par là il introduit dans la théorie de l'État un dualisme qui — comme on le verra l'ius loin (note 37 du n" 15)— n'est i>as acceptable. 11 n'est pas possible d'admettre que, parmi les actes de l'Etat, les uns doivent être rapportés à son individualité objective, les autres à sa personnalité juridique : du point de vue du droit, tous sont l'œuvre de la personne étatique. Est-ce à dire que le concept de personnalité épuise totalement l'idée qu'il convient de se faire de l'État? Ceci est une tout autre question sur laquelle v. pareillement la note 37 du n" 15, infrà. — V. aussi sur les limitations apportées par M. Hanriou à l'étendue de la notion de personnalité étatique ce qui sera dit plus loin (n"" 84-86).

(34) Cf. Duguit, L'État, t. I, p. 2.Ï9 en note : « Nous disons VÉtat, parce que le mot est commode ». — Hôlder, Xaticrliche u. juvistische Personen, p. 20C : « Le concept de personnalité n'est qu'une métajihore, un technischcs Hilfsmittel ».

THÉORIE DE LA PERSONNALITÉ DE l'ÉTAT. 41

tien commode, mais bien une expression qui s'impose, en tant qu'elle est seule capable de traduire juridiquement ce fait que des millions d'individus ne forment tous ensemble qu'un être organiquement unifié.

Certains auteurs objectent cependant que la c[uaIification de personne n'a, en ce qui concerne l'Etat, c[uc la valeur dune métaphore : elle est destinée à marquer que l'Etat agit comme une personne, qu'il joue le rôle d'une personne, mais non pas qu'il est une personne véritable. C'est ainsi, a-t-on dit, que les Romains s'étaient bien gardés d'admettre l'existence de personnes juridiques collectives. Ils se bornaient à dire que personœ vice fiingitnr societas(ïr. 22, Dig., de fidej., XLVI, 1), ils n'allaient pas jusqu'à attribuer à la societas une personnalité propre. Mais il est permis de répliquer qu'en réalité l'idée romaine exprimée par le texte qui précède, se rapproche singulièrement du concept moderne de la personnalité juridique. En effet, en disant cju'à raison de leur organisation certaines associations fonctionnent et se comportent comme des personnes, les jurisconsultes romains indiquent très exactement le fondement précis sur Iccfuel a pu être légitimement édifiée la théorie actuelle des groupes personnifiés. Ce qui fait qu'un groupe humain constitue une personne juridique, c'est précisément la circonstance que, d'après le droit en vigueur, ce groupe est appelé à jouer comme tel le rôle d'une personne véritable. En droit, jouer le rôle de personne, c'est en avoir la qualité. Comme l'observe O. Mayer (op. cit., p. 17, texte et note 2), lors([ue le droit positif habilite un groupement à exercer le rôle et la capacité d'une personne, cela revient à dire que le groupe est juridiquement érigé en personne, en sujet de droits (Cf. Saleilles, op. cit., p. 77 et s., lOS et s., (308).

Ces dernières observations permettent de réfuter une autre objection qui a parfois été élevée contre la personnalité de l'Etat en particulier et à laquelle O. Mayer notamment attache une grande importance. Cet auteur fait valoir (op. cit.. p. 59) qu'à la différence des personnes juridiques reconnues par les lois positives, la prétendue personnalité de l'Etat ne trouve aucune base dans le droit en vigueur : car les autres groupes personnalisés tirent leur personnalité des textes qui leur ont expressément conféré la capacité juridique; quant à l'Etat au contraire, il n'existe aucun texte de cette sorte. Ce sont, dit O. Mayer, les professeurs allemands qui de leur seule autorité ont érigé l'État en une personne juridique. En vain a-t-on soutenu, pour l'État français»

12 i-Es i':m':mi:nts coNsirriTirs de l'état.

que sa personnalité a été consacrée d'une façon positive par les nombreuses lois qui lui reconnaissent des capacités juridiques diverses impliquant sa qualité de sujet de droits; ainsi raisonne M. Ducrocq (De la personnalité civile de l'Etat d'après les lois de la Fronce, Revue générale du droit, t., XVIII, p. 101 et s.); mais le vice de ce raisonnement a été parfaitement mis en lumière par M. Michoud (Théorie de la personnalité morale, t. I, p. 265 et s.), qui démontre que les lois en question présupposent la personnalité étatique et en développent l'exercice sans la créer par ellesmêmes, et qui s'appuie du reste sur cette vérité évidente que l'Etat ne peut se donner l'être à soi-même. Mais, si l'argumentation de M. Ducroccj demeure sans valeur, celle de O. Mayer n'est pas davantage justifiée. Car il n'est nullement besoin d'invoquer des textes positifs pour fonder la personnalité de l'Etat. Que la personnalité des associations ou établissements quelconques qui viennent à se former à l'intérieur de l'Etat, ne puisse se concevoir sans une loi, générale (?>•>) ou particulière, qui lui serve de base, cela s'explique tout naturellement par ce motif qu'il dépend de la volonté supérieure de l'Etat d'accorder ou non l'autorisation de vivre aux groupes qui prétendent se créer au dedans de lui et y exercer la capacité de sujets de droits. Mais quant à l'Etat luimême, sa personnalité est antérieure à toute espèce de lois émanant de ses organes. Elle découle du fait même de l'organisation unifiante avec l'établissement de lac[uelle a coïncidé la naissance de sa première Constitution. Il suffit qu'en vertu de cette organisation statutaire, l'Etat se comporte. comme un sujet unitaire de droits, pour que les professeurs allemands — et français — soient tenus de constater que, suivant l'expression des jurisconsultes romains, personœ vice fungitur, et d'affirmer par suite ([u'il est en ce sens une personne juridique.

15. — Il ressort des explications qui ont été données ci-dessus touchant le fondement de la notion de personnalité juridique, que cette notion a une base et une signification essentiellement /"orme/Zes (36)

(35) C'est ainsi que la loi du l" juillet l'.Kil, relative au contrat cras.sociation, a, dans ses articles 2, 5 et G, confère en bloc la personnalité juridique à toutes les associations (au sens que l'art. 1"' de la loi donne à ce mot) qui viendraient à se former dans l'avenir, jiuurvu qu'elles renij>lisseiit les conditions fixées par cette même loi.

(36) Dire du groujic étatisé (ju'il est une personne i)arce qii'il est construit et organisé de façon à fnnctiimner comme sujet tle droits, c'est en effet s'attacher

THKORIK dp: la PERSONNALITÉ DE l'kTAT. 43

(selon le mot de M. Michoud, op. cit.,t.l, p. 171, qui est d'ailleurs d'un autre avis). La personnalité de l'Etat notamment est la résultante dune certaine formation entre hommes : il y a là avant tout une question de structure organique, de forme d'organisation d'un groupe. C'est en ce sens qu'il a été dit plus haut que la personnalité de l'Etat n'est qu'une personnalité yu/'/f/zV/ue (37), Ce point de

à un critériuui irurilre. j)ureiiient formel et exclure t(jutes les théi)ries qui, sous lirétexte d'aller au l'onil des choses, tombent dans l'erreur consistant à confondre la personnalité juridique avec la personnalité humaine et veulent donner au concept juridique de personne un sens absolu qu'il ne comporte aucunement. Cf. Hauriou, Principes de droit public, ]i. 101 : « La personnalité juridique est un procédé de la technique juridique destiné à faciliter la vie de relation avec autrui... ». Ou idutot : la notion de persoiuialité étatique est l'expression d'un phénomène juridique, l'unité de l'État, qui est la résultante formelle d'une organisation appropriée. Bien entendu ceci ne veut jias dire qu'il n'y ait à la base de l'État, de son organisation unifiante et de la personnalité qui en découle, que des causes d'ordre formel (V. sur ce point la note suivante et cf. infrà, la note 13 du a° 23).

(37) Jellinek [L'État moderne, éd. franc., t. I, p. 264 en note) fait remarquer avec raison que la doctrine organique de *nerke {Deiitsches Privatrecht, t. I, ]i. 456 et s.) — selon laquelle il existe antérieurement à la per.sonnalitè juridique de l'État une personne collective réelle qui forme le substratuni de la personne juridique — aboutit à ce résultat que l'État devrait être considéré comme une personne double. Une doctrine créant un dualisme analogue est développée par M. Hauriou [op. cit.. p. 109 et s., 64<') et s. — Cf. Saleilles, op. cit., p. 64S et s.), qui soutient que « la ]»ers(innalité juridique a pour support l'individualité objective d'une institution » et qu' « elle suppose un être sous-jacent qu'elle vient compléter, mais qu'elle ne con.stitue pas entièrement ». « Les États, dit cet auteur, ont une individualité objective i)nr-dessous leur personnalité juridique : elle s'appelle la nation ». Au fond cela implique qu'il y aurait dans l'État deux personnalités dont l'une se greli'erait sur l'autre. M. Hauriou ajoute que « les organes j)ar lesquels la personne morale est servie, ne lui appartiennent pas » : ils doivent être rapportés non à celle-ci, mais à l'individualité objective qui sert de base à la personnalité juridique (op. cit., p. 652 et s.). D'après cela, la personnalité de l'État présuppose un élément social et des réalités profondes autres que la .simple organisation juridique" du groupe national; c'est du reste ce que déclare M. Hauriou (p. 653) : « L'organisation apparaît comme un. phénomène préparatoire à la personnification et qui peut la devancer de très loin ». — Ce .( dualisme » avec « attribution des organes à l'individualité objective » est cependant inconciliable avec la notion juridique de l'État. Assurément il existe, au sein d'une communauté nationale et entre ses membres, des liens unifiants et un ciment d'union corporative autrement forts que le pur fait juridique d'une (u-ganisation formelle. Et certainement aussi la notion de personnalité étatique ne peut, à aucun degré, prétendre expliquer à elle seule tous les phénomènes qui se rapportent à la nais.sance et à la vie des Etats. C'est ce que Jellinek (loc. cit., p. 10 et s.) a particulièrement contribué à établir, en montrant que — suivant l'aspect sous lequel on l'envisage — l'État apparaît tantôt comme formatiou sociale, tantôt comme institution

44 LES ÉLÉMENTS CONSTITUTIFS DE l'ÉTAT.

vue formel est conrormc aux caractères formels que possèdent fréquemment les concepts de droit. Et d'ailleurs, c'est à ce point de vue formel qu'il faut d'une manière générale se placer pour vérifier la personnalité de tous les groupements ([ualifiés par la doctrine de personnes juridiques: groupes territoriaux constituant des subdivisions de l'Etat, services publics personnalisés, établissements d'utilité publique, fondations, associations ou sociétés de toutes sortes (3'^). Ce n'est que par des raisons d'organisation que

jui'iil'uiue ; et c'est pourquoi Jellinek distingue en cette matière la théorie sociale et la Ihéorie juridique de l'État. Cette distinction est aujourd'hui admise jiar la plupart des juristes. Les partisans les plus déterminés de a théorie de la personnalité de l'Etat — dit M. Michoud [Festschrift 0. Gierke, p. 519) — savent bien distinguer cette ]iersonnalité des réalités sociales qui eji forment le suhstratum ». (Parmi les auteurs- récents, v. cependant Lœning, H andwôrlerbuch der Staatsuissenschaften, \° Staat, 3° éd., t. VII, p. 69'i et Kelsen, Ilaupiproblcme dcr Staatsreclitslelirc, ji. 163 et s., qui soutiennent que la notion d'État est d'ordre purement juridique.) Mais, quelle que soit l'importance, au point de vue politique et social, des cléments d'unification qui existent au sein de la nation, ceux-ci demeurent impuissants à fonder par eux seuls un État, une personnalité étatique : ces éléments ou forces unifiantes ne font naître que des tendances à l'unité ; l'unité véritable ne prend corjjs, elle ne se trouve pleinement réalisée que moyennant une organisation déterminée. Toute unité reposant sur une base autre que cette base organique n'est pas une unité étatique : quand encore elle serait assez forte ])Our donner naissance à -une nation au sens qui est assigné à ce nmt par la théorie des nationalités, elle n'engendrerait jias un État proprement dit. .Si donc l'Etat n'est pas exclusivement la résultante d'une formation organique, du moins c'est cette formation c{ui le parfait, et c'est en ce sens aussi (pi'il est permis de dire, notamment sur le terrain spécial du droit, que l'Etat n'existe que par elle. Voilà j)ourquoi le juriste doit se borner, en définitive, à relever et à retenir cette organisation unifiante comme le facteur essentiel de l'imité et jiar suite de la personnalité étatique, laquelle, avec une telle base formelle, ne jieut être aus^i qu'une personnalité d'ordre purement juridique et formel.

(^38) On a objecté (Planiol, Traité de droit civil, 6e éd., t. I, p. 952, note 1) qu'il . y a lies comiuunautés organisées qui ne possèdent i)oint la personnalité. Tel est le cas du canton : « Il a son représentant, le conseiller général: son juge, le juge ■de paix; son bureau d'enregistrement, sa perception, etc. Il est donc organisé, et cependant on lui refuse la personnalité ». L'objection est sans valeur. Comme jeremarquejustement M. 'Micho\.ul{Thénrie de la personnalité morale, 1. 1. {).31o, en note), (lour qu'une c(.mimuiiauté jiuisse être considérée comme organisée, il faut (pi'elle possède des organes jiropres appelés à prendre des décisions en son nom. Le canton n'a point d'organisation propre de cette sorte. Les fonctionnaires précités ne sont que des agents locaux de l'État : le conseiller général lui-même n'est pas un organe cantonal, mais l'assemblée à laquelle il est élu par les électeurs cantonaux, est purement un organe collégial du département.

Une objection plus pressanfe sendjlerait pouvoir être tirée du cas des départements, envisagés à réjioqne de leur création par la loi des 22 décembre 1780-

THÉORIE DE LA PERSONNALITÉ DE l'ÉTAT. 45

peut se justifier la personnalité attribuée à ces établissements ou groupes, et en particulier il est essentiel de vérifier si leur organi-

janvier 1700. Cette loi donnait aux départements une organisation ]iropre, une indépendance organique poussée à un point tel qu'il n'y avait aucun lien entre les autorités départementales et le pouvoir central. Les administrations de département, conseil et directoire de département, et le procureur gènèral- .syndic lui-mêine, étaient élus j)ar les électeurs du département : la loi de 1790 (art. 9) .si)écifiait que ces élus étaient " les représentants du département ». Celui-ci avait donc ses organes à lui, des organes qui lui étaient exclusivement propres; et ])0urtant il est certain que les départements d'alors n'étaient pas des personnes juridiques; leur ])ersonnalitè — dit M. Hauriou [Précis de droit administratif, 8' éd., p. 260) — n'a été mise hors de doute que par la loi du 10 mai 1838. A cette objection il faut répondre que, si l'organisation dé]iartementale de 17yO était très défectueuse au point de vue de l'unité administrative française, elle n'était nullement une organisation persoiniifiante, et cela par la raison que, malgré leur qualilication de « représentants du déjiartement », les corps d'administration départementale n'avaient aucune puissance proj)re : ils étaient bien organes du département quant à leur mode de nomination, mais ils n'étaient ]ias les organes d'une volonté départementale distincte de la volonté centrale. L'instruction législative du 8 janvier 1790, consécutive à la loi d'organisation départementale, s'en expliquait nettement dans son § 5, où il était dit : « Le principe constitutionnel sur la distriljution des jiouvoirs administratifs est que l'autorité descende du roi aux administrations de département, de celles-ci aux administrations de district, etc. » Commentant ce passage, Laferriére {Traité de la juridiction administrative, 2e éd., t. 1, p. 184) dit fort justement : " L'idée dirigeante de l'Assemblée constituante n'était donc point la décentralisation, mais au contraire une étroite unité. Le département n'était pas un centre d'administration autonome, il n'avait guère de services publics à gérer pour son iirojjre comjite, il n'avait joas de biens, pas d'établissements publics, etc. L'Etat conservait la direction de tous les ser'vices publics de quelque importance, les directoires de département n'étaient en réalité que des auxiliaires de l'Etat chargés de concourir à radministrati(Mi générale, et soumis à l'autorité des ministres, du chef de l'Etat et de l'assemblée elle-même ». L'instruction précitée du 8 janvier (§ 6) résumait elle-même cette situation en affirmant que « l'État est un; les dé])artemeuts ne sont que des sections du même tout : une administration commune doit donc les embrasser tous dans un régime c<mim\m ». Dans ces conditions il est manifesta que le département ne pouvait à cette époque être considéré comme une liersonne distincte de l'État.

Il y a lieu de faire des observations du même genre en ce qui concerne les divers services publics entre lesquels se ]iartage aujourd'hui l'action administrative de l'Etat. Comme le montre fort bien M. Hauriou {Principes de droit public, ]i. 645 et s.), un ministère, en tant que département de services publics, i)Osséde une organisation spéciale en vertu de laquelle il devient u un centre de pouvoirs de dèci.sion » ; et toutefois il ne peut pas être question de considérer les difterents ministères comme des jiersonnes juridiques distinctes de la personne-État. M. Hauriou en donne cette raison {loc. cit., p. G65 et s.) qu'un département ministériel n'est capable en droit ni de propriété, ni de