TITRE III

LIVRK I ADMINISTRATION CENTRALE

Au sommet de la hiérarchie des fonctionnaires du contrôle se trouve placé le Ministre des Travaux publics délégué par le Chef de l'État dans Tadministration du département ministériel * auquel ressorlissent les chemins de fer.

' Ce Ministère a dans ses attributions, en outre du contrôle de ^exploitation et de la construction des chemins de fer^ des concessions en France et en Algérie; du contrôle des comptes des compagnies et de la statistique des chemins de fer y etc., toutes les questions relatives au personnel des Ponts et Chaussées et des Mines, de rinspection des ports de navigation intérieure, de la police des ports maritimes de commerce ; — les Écoles nationales des Ponts et Chaussées et des Mines ; — les routes nationales et départementales, la police du roulage; — les ports maritimes, les rivières navigables et flottables, les canaux de navigation et les ^oies ferrées des quais des ports; — les questions relatives aux mines, à Tindustrie minérale et à la surveillance des appareils à vapeur.

L'Administration centrale comprend, outre lecabinetdu Ministre, tj^is directions : 1» la Direction du Personnel et de la Comptabilité; 2" la Direction des Routes, de la Navigation et des Mines; ^' enfin la Direction des Chemins de fer dont les attributions sont spécifiées section III.

Bien que Ton n'ait à examiner ici les attributions de ce Ministre qu'en ce qui a trait au contrôle des chemins de fer, il ne parait pas sans intérêt de jeter en passant un rapide coup d'œil sur le rôle général qu il est appelé à jouer, ainsi que ses collègues, comme organe du pouvoir central.

Des Ministres. — Les Ministres sont des hommes d'État, res- . ponsables, délégués par le Président de la République, irresponsable, dans Texercice du pouvoir exécutif et chargés de Tadministration des affaires intérieures et extérieures du pays.

Par leur réunion, ils constituent le Gouvernement.

Leur nomination appartient au Chef de l'État ', qui, par voie de conséquence, peut aussi les révoquer, mais en fait, il n'use pas de ce droit.

La cessation des fonctions a lieu par démission. Cette démission, qui peut être individuelle ou colleclive, a besoin d'être «wîceptée.

Habituellement, les Ministres sont choisis parmi les membres des Assemblées législatives, mais il n'y a pas là une obligation légale. La seule condition requise est en effet la qualité de citoyen, c'est-à-dire l'âge de vingt et un ans et la jouissance des droits civils et politiques.

Pour l'accomplissement de leur mission, les Ministres sont placés chacun à la tète d'une des grandes divisions de l'Administration : d'un Ministère et assurent le fonctionnement des ser- . vices qui en dépendent.

Leur rôle, bien que complexe, peut être envisagé sous deux aspects distincts : rôle politique, rôle administratif.

L'étude du premier ne saurait trouver place ici; mais il n'en est pas de môme pour le second, et il importe d'examiner les attributions des Ministres, en tant que chefs des différentes branches de l'Administration centrale.

A ce point de vue spécial, le rôle des Ministres est considérable, ils agissent: 1" comme autorités administratives; 2* comme juges dans certains cas tout à fait exceptionnels.

A. — Des Ministres autorités administratives. — Ils ont, en cette qualité, trois sortes d'attributions :

{• Us contresignent les actes du Président de la République;

2* Us administrent;

3* Us contrôlent.

a) Contreseing. — Cette formalité, dont l'absence rendrait sans valeur les actes du Chef de l'État, a un triple but : engager la responsabilité du Ministre; certifier la signature du Président de la

ï Loi des 31 août-3 septembre 1791 (art. 2). — Les lois constitutionnelles de 1875 ne contiennent pas de disposition spéciale à ce sujet.

ce

République ; certifier que les règles d'administration ont été observées pour la confection de Tacte.

b) Actes (f administrât ion. — Comme administrateurs, les Ministres agissent avec un pouvoir propre de décision. Ils sont chargés avant tout d'assurer la stricte observation des lois relatives à des objets rentrant dans leurs attributions, ils préparent le budget de leur département, ordonnancent les dépenses, procèdent à la liquidation des dettes de TEtat, au recouvrement de scréances, etc. Us plaident au nom de l'État, devant le Conseil d'État, pour les affaires ressortissant à leur administration, et d'une façon générale, assurent le fonctionnement des divers services placés sous leur direction.

A l'égard des agents de l'Administration, les Ministres sont les premiers des fonctionnaires; ils font partie de la hiéreirchie, ils en forment le sommet, lis ont, en cette qualité, à surveiller, à contrôler et à diriger toutes les autorités administratives, qui leur doivent obéissance. Vis-à-vis de leurs inférieurs dont ils reçoivent tes rapports et dont ils ont à stimuler l'activité, l'action des Ministres s'exerce par des ordres, par des circulaires ou instructions, par des arrêtés ou décisions.

Les ordres ont trait à un objet déterminé et indiquent aux fonctionnaires auxquels ils sont envoyés la conduite qu'ils doivent tenir; les circulaires ou instructions peuvent avoir un caractère général, elles interprètent une loi ou un règlement, et en déterminent le champ d'application, elles n'obligent, comme les ordres, que les fonctionnaires auxquels elles sont adressées ; les arrêtés ou décisions tranchent les questions qui touchent aux intérêts de l'État et des particuliers. Ils peuvent être attaqués.

A l'égard des particuliers, les Ministres sont les représentants légaux de l'État. Ce sont eux qui stipulent, au nom de l'État, clans les conventions ou contrats ^ qui sanctionnent les traités passés pour assurer les divers services de leur département et font les liquidations et règlements de compte qui les terminent.

c) Actes de contrôle. — Les Ministres ont un droit de contrôle sur les actes des préfets considérés comme autorités administratives régionales de l'État. En vertu de ce droit, tantôt ils ont à approuver certains actes, tantôt ils peuvent être appelés à les réformer ou à les annuler. Certaines mesures prises par le préfet en vertu de ses pouvoirs propres doivent être notifiées au Ministre ; il en est ainsi notamment en matière d'administration du personnel administratif en résidence dans les départements : les congés de moins de dix jours accordés aux fonctionnaires, les suspensions de fonction infligées à certains agents inférieurs, doivent être portés à la connaissance du Ministre dont ils relèvent, etc.

' En matière de chemin de fer, notamment, c'est le Ministre des l^nivaux publics qui s'engage au nom de l'État dans les contrats de concession. 11 rédige et arrête les cahiers des charges.

COKTRÔLE DES CHEMl«8 DE FBB ET TRAMWAYS. 4

50 ROI.K DKS FONCTIOKNAIKES DU CO.NTKOLE

Eatin, iadirecteraent, par rintermédiaire du préfet, qui a des pouvoirs considérables à l'égard des conseils municipaux et des maires, les Ministres exercent aussi un contrôle sur les autorités communales.

B. — Des ministres-juges. — Pendant longtemps, les ministres ont été considérés comme ayant des attributions contentieuses, mais il est aujourd'hui, on peut dire presque universellement admis qu'ils n'ont, sauf en certains cas spéciaux de contentieux électoral ', aucun pouvoir de juridiction.

La conséquence rigoureuse du principe de la séparation de Tadministration active et de la juridiction s'oppose, en effet, à ce que [es autorités administratives proprement dites soient des juges -. L'appréciation erronée du pouvoir des Ministres, regardé à tort comme contentieux, provenait de ce fait que certaines de leurs décisions sont susceptibles d'un recours contentieux au Conseil d'Ktat. Du recours possible contre ces décisions, on dé<luisait que la décision elle-même était contentieuse. On la qualifiait de premier jugement dont l'appel était porté au Conseil d'fctat, alors qu'il n'y a laque simple décision administrative prise dans une matière où il existe un recours contentieux au proût de la partie qui se considère comme lésée.

En définitive, que les décisions ministérielles interviennent dans le cas d'actes de gestion ou en matière de recours hiérarchique ^, il ne faut les considérer que comme des actes d'administration *.

Pouvoir régiemenlaire des minisires. — Les Ministres n'ont pais en principe le pouvoir réglementaire, qui est généralement Tapanage du Chef de l'ÉUit. Très exceptionnellement, toutefois, et en vertu d'une délégation expresse, soit de la loi, soit d'un règlement d'administration publique, des règlements généraux peuvent être faits par les Ministres.

Ces exceptions se rencontrent surtout en matière de police où le législateur, obligé de se maintenir dans des dispositions générales, s'en rapporte, pour statuer sur les points de détail aux

• Contentieux des élecMuns des Chambres de commerce, des Chambres consultatives d'agriculture, des élections des syndics dans les Associations syndicales autorisées.

- Les préfets et les maires ont bien quel(|ues attributions contentieuses ; mais elles résultent de textes formels et sont considérées comme des anomalies. — (Haihioi, Droit administratif p. 13'J.)

* En ce sens, Lakeuhikhe, Traité de la juridiction administrative, I, p. 405.

^ Pour ne citer qu'un des arguments, le plus topique, à notre avis, donné à l'appui de cette thèse, comment admettre, lorsque le Ministre a été partie dans un acte comme ayant exercé les droits do l'État, qu'il ait à statuer sur cet act»! en qualité de juge. Il serait alors juge et partie ? (HArni«»u, Droit administratifs p. 733.)

règlements seuls assez souples pour se plier à toutes les circonsUnces.

L'utilité de ces règlements faits par les Ministres et qui portent le nom d^arrètés réglementaires, se présente non seulement en ce qui concerne la police générale du territoire, mais aussi en ce qui a trait à la police ou à la surveillance spéciales exercées par l'État en vue d'assurer le fonctionnement de divers services publics, uu services assimilés, tels que Pexploitation des mines, des chemins de fer, des postes et télégraphes, téléphones, etc.

Four la police des chemins de fer, spécialement, on rencontre, dans l'ordonnance de 1846, modifiée par le décret du i" mars 1901, divers articles portant délégation du pouvoir réglementaire au profit du Ministre des Travaux publics.

On peut citer notcuiiment l'article 21, aux termes duquel le ministre, arrête la compagnie entendue, les règles à suivre pour le transport des matières dangereuses et des matières infectes. C'est en vertu de cette délégation qu'a été pris, de concert entre les Minisires de la Guerre, des Finances et des Travaux publics, l'arrêté réglementaire du 12 novembre 1897. De même les tarifs, une fois homologués, par application de l'article 4i de l'ordonnance précitée, deviennent de véritables règlements.

Le pouvoir réglementaire ainsi conféré au Ministre des Travaux publics, ne constitue d'ailleurs qu'une faible partie des attributions considérables qu'il est appelé à exercer en vue d'assurer le contrôle et la surveillance des chemins de fer. Il reste à en examiner Vensemble.

K61e do Ministre des Travanx publics en matière de chemins de 1er. — Ses attributions à ce point de vue ont été, en quelque sorte, codiliées dans Tordonnancc de 1846 modifiée parle décret du l**" mars 1901. Elles comportent, soit des autorisîitions ou dispenses à donner, des approbations ou bomologatious, soit des décisions à prendre d'office ou sur proposition de la compagnie ou la compagnie entendue. Les objets auxquels elles se rapportent sont les suivants :