DU DROIT DE CONTROLE DE L'ÉTAT ^ SON ORIGINE

La dualité des services de contrôle conduit tout naturellement, pour l'étude de cette question, à la diviser en deux parties distinctes: dans Tune, on recherchera les sources du droit de contrôle de la construction; dans l'autre, celles du droit de contrôle de l'exploitation.

§1. — Contrôle de la construction

Le contrôle de la construction, c'est la surveillance de l'État sur les travaux d'établissement d'une ligne de chemin de fer.

On verra tout à l'heure que ce contrôle peut revêtir des formes diverses, suivant que la ligne à établir doit être construite par l'État, ou par une compagnie concessionnaire; mais on n'a pas à s'en occuper ici. Ce qu'il importe de connaître, c'est dans quels actes officiels l'État puise ce droit de contrôle.

Si l'on remonte à la loi du 41 juin 1842, le premier' texte

1 L'article 3 de la loi du 3 mai 1841, sur l'expropriation pour cause d'utilité publique, porte bien que tous les grands travaux publics, routes royales, canaux, chemins de fer, canalisation des rivières, etc., etc., ne pourront être exécutés qu'en vertu d une loi; mais cette disposition est trop générale pour qu'on puisse la considérer comme ayant posé réellement le principe des droits de rÉtat dans la matière toute spéciale du contrôle des chemins de fer.

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législatif qui a posé le principe.des droits de TÉtat en mati^re de contrôle; ou à celle du 15 juillet 1845, qui est venue armer TAdministration des pouvoirs nécessaires pour assurer la police des chenains de fer; ou enfin àTordonnance du 15 novembre 1846, qui a organisé le contrôle, on n'y trouva rien qui stipule que TÉtat exercera une surveillance sur la construction originaire des voies ferrées.

L'article 55 de cette ordonnance portait bien que « les inijénieurs^ les conducteitrs et autres aijenls du service des pnfU>< et chaussées seront spécialement charges de sun^eillei' Vétat de la voie de fer, des terrassements, des ouvrages d'art et des clôtures •», mais il ne s'agit ici que du contrôle de l'entretien de la voie ferrée ou des ouvrages qui en dépendent, et non pas du contrôle de son établissement.

Les articles T"*, 3 et 4 de Tanété du 15 avril 1850, qui prévoient, avec détails, le contrôle et la surveillance des cheniins de fer, au point de vue de l'exploitation proprement dite, de l'entretien de la voie, des terrassements et ouvrages de toute nature, ne parlent pas de la question dont on s'occupe. A peine pourrait-on voir, dans le dernier membre de phrase de l'article premier dudit arrêté < : « et les mesures générales d'intérêt public » un vague pouvoir reconnu à rAdminislralion pour contrôler la construction de la voie ferrée, qui intéresse au premier chef l'intérêt public. Mais cette disposition est trop générale; le texte qui la contient, simple arrêté ministériel, n'a pas une valeur suffisante pour faire loi dans une question aussi importante que celle de la construction des lignes ferrées, et on ne peut vraiment pas voir là l'origine proprement dite des droits de l'État dans cette matière. Non, il faut reconnaître que le législateur est resté muet sur ce point spécial et ce mutisme s'explique parce

• L'article 1" de l'arrêté du 15 avril 1850 est ainsi conçu : « Le contrôle et la surveillance des chemins de fer exploités par les compagnies sont exercés direcleiuent par le Ministre des Travaux publics, pour tout ce qui concerne le service de rexploitation proprement dite, l'ensemble de la circulation, les mesures générales de police et de sûreté, l'application des tarifs, la surveillance des opérations commerciales et les mesures générales d'intérêt public. »

qu'il était inutile ou, du moins, il n'a pas paru urgent de transformer en article de loi une disposition que Ton retrouve insérée, lore de toute concession de ligne, dans le cahier des charges qui y est adjoint.

On sait qu'à Torigine le texte des cahiers des charges variait dans une certaine mesure pour chaque concession de ligne ; on rédigeait un cahier des charges pour chacune de ces concessions, alors que, depuis 1857, TAdministration a adopté un cahier des charges uniforme, appliqué à cette date aux réseaux du Nord, de Paris à Orléans, de Paris à Lyon et à la Méditerranée, du Midi et, en 1859 seulement, aux réseaux de l'Est et de l'Ouest. Il a été refondu en 1875 et modifié eu 1883; c'est le cahier des charges actuel.

Ce dernier, ainsi que celui de 1857, stipule formellement, dans son article 27, que les travaux d'établissement du chemin de fer seront exécutés sous le contrôle et la surveillance de l'Administration. Il reste donc à rechercher l'origine de cette disposition, qui a passé dans la législation actuelle.

Or, si l'on remonte dans l'histoire des chemins de fer, à la période antérieure à 1857, pour s'arrêtera une époque type relativement au contrôle: à l'année 1845, par exemple, postérieure à la date à laquelle l'organisation du contrôle a été prévue (loi du 11 juin 1842) et antérieure à^elle où il a été organisé * (ordonnance du 15 novembre 1846), on rencontre, dans tous les cahiers des charges annexés aux lois qui ont approuvé les concessions de cette époque, la disposition dont il s'agit 2; mais elle y figure sous des articles por-

I On ne parle pas de la loi du 15 juillet 1845 sur la police des chemins de fer, qui a surtout un caractère pénal et ne concerne pas l'organisation proprement dite du contrôle.

^ Il suffira, pour démontrer l'exactitude de ce dire, d'examiner au hasard le cahier des charges afférent à une concession importante de l'année 1845.

Prenons, par exemple, la loi du 15 juillet 1845, relative : 1* au chemin de fer de Paris à la frontière de Belgique, avec embranchements de Lille sur Calais et Dunkerque; 2" au chemin de fer de Greil à Saint-Quentin ; 3* au chemin de fer de Fampoux à Hazebrouck. Le titre I"" de cette loi (qu'il faut se garder de confondre avec celle portant la môme date sur la police des chemins de fer) autorise la concessiou du chemin de fer de Paris à la frontière de

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tant des numéros différents*, et non pas, comme de nos jours, invariablement sous Tarticle 27.

On est donc là en présence d'un droit formel de contrôle incontestablement reconnu à TÉtat et emportant pour le concessionnaire Tobligation de s'y soumettre, puisqu'il est inséré dans le cahier des charges.

On comprend bien alors le silence des lois précitées et de l'ordonnance de 1846 au sujet du contrôle de la construction.

Belgique et des embranchements dirigés de Lille sur Calais et Dunkerque. Le titre II autorise la concession du chemin de fer de Creil à Saint-Quentin. Le titre 111 autorise la concession du chemin de fer de Pampoux à Hazebrouck.

A cette loi sont annexés trois cahiers des charges cotés respectivement A, B et G, relatifs à chacun des trois chemins de fer cidessus énoncés.

Si Ton examine succinctement ces cahiers des charges, on voit que, le cahier des charges coté A contient dans son titre III (il s'agit ici du titre du cahier des charges et non de celui de la loi de 184:>) relatif à Tembranchementde Lille sur Calais et Dunkerque [BuU, des Lois, 4845, n" 1221, p. 122), Tobligation pour la Compagnie de se soumettre au contrôle de l'État. Cette disposition figure à l'article 30 ainsi conçu :

« Pendant la durée des travaux, qu'elle exécutera d'ailleurs par des moyens et des agents de son choix, la Compagnie sera soumise au contrôle et à la surveillance de l'Administration. Ce contrôle et cette surveillance auront pour objet d'empêcher la Compagnie de s'écarter des dispositions qui lui sont prescrites par le présent cahier des charges. »

(On ne parle pas du titre II relatif au chemin de fer de Paris à la frontière de Belgique qui ne contient aucune clause touchant le contrôle des travaux et ne pouvait en contenir aucune puisque les travaux de cette ligne ont été exécutés, sauf quelques stations, par l'Eut.)

Le cahier des charges coté B, relatif au chemin de fer de Creil à Saint-Quentin {Bull, des Lois, 1845, n" 1221, p. 140) contient aussi, dans son article 25, la clause du contrôle des travaux.

Enfin on retrouve encore dans le cahier des charges coté C, relatif à l'établissement d'un chemin de fer de Fampoux à Hazebrouck {Bull, des Lois, 1845, n* 1221, p, 158), la même clause insérée sous l'article 25 également.

Dans chacune des concessions envisagées, on trouve donc la même stipulation, figurant tantôt sous un article, tantôt sous un autre.

' C'était la conséquence de la confection d'un cahier des charges spécial pour chaque concession.

Si maintenant, de l'année 1845, antérieure, on le sait, à Torganisation proprement dite du contrôle, on remonte dans l'histoire des chemins de fer jusqu'à l'origine môme du transport des voyageurs par chemin de fer, c'est-à-dire à la loi du 26 avril 1833, qui autorisa la concession du premier chemin de fer ^ destiné à des transports de ce genre, on retrouve encore, dans le cahier des charges très rudimentaire, afférent à cette concession, la stipulation formelle du droit de contrôle et de surveillance de l'État.

On peut, dès lors, assurer que c'est bien dans le cahier des charges que se trouve l'origine des droits de l'État en matière de contrôle de la constiiiction des chemins de fer.

§ 2. — Contrôle de l'exploitation

Le contrôle de l'exploitation, c'est la surveillance de l'État sur toutes les opérations relatives à l'exploitation du chemin de fer.

En matière d'exploitation c'est également dans les cahiers des charges que l'on rencontre les premières traces du droit de contrôle de l'État, et les dispositions relatives à cet objet qui figuraient à l'origine dans les cahiers des charges ont été reproduites, avec certaines modifications de détail, dans le cahier des charges actuel, notamment sous les articles 30, 33 et 34. Toutefois, si la stipulation de l'article 27, relative au droit de contrôle en matière de construction, dont il vient d'être parlé, avait paru suffisante par elle-même pour garantir la sécurité quant à l'établissement de la voie ferrée dont le Gouvernement était toujours libre de ne pas prononcer la réception, il n'en a pas été de même en ce qui con-

^ Ce premier chemin de fer était un embranchement de la ligne d'Andrézieux à Roanne, s'en détachant à Montrond pour aboutir à Monlbrison.

Il fut concédé à la suite des expériences faites, en 1832, par la Compagnie du chemin de fer de Saint-Klienne à Lyon pour le transport des voyageurs par chemin de fer et la traction par locomotives.

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cerne les dispositions des cahiers des charges relatives au droit de contrôle en matière d'exploitation. Leur seule insertion dans le cahier des charges, avec, pour unique sanction, la déchéance, n'a pas semblé devoir suffire à assurer la sécurité de Texploitation. L'Administration n'eût pas été suffisamment armée contre les Compagnies, et, d'ailleurs, avant même qu'elle en vînt à chercher les mesures qui devaient assurer l'efficacité du contrôle, elle avait indiqué nettement dans les cahiers an teneurs à 1842, par la rédaction des articles concernant le contrôle de l'exploitation ^ qu'elle se réservait tout au moins de préciser ultérieurement ses droits insuffisamment établis et définis. Lorsque le moment fut venu de jeter les bases de notre réseau actuel, il sembla opportun de renforcer les dispositions des cahiers des charges relatives au contrôle en les insérant spécialement dans un texte législatif, et la loi du 11 juin 1842, en fixant la direction et les conditions d'établissement des grandes lignes de chemins de fer, consacra le principe formel des droits de l'État en matière de contrôle de l'exploitation.

L'origine, tout au moins légale de ces droits, parait donc bien se trouver dans la loi de 1842, mais cette loi n'ayant aucun caractère pénal, n'avait pas prévu de sanction au principe qu'elle avait posé et, par ce fait, aucun pas en avant ne semblait accompli depuis l'insertion de la clause du contrôle dans les cahiers des charges. Toutefois les choses n'en restèrent pas là, et trois ans plus tard, la loi du 15 juillet 1845 vint armer l'Administration des pouvoirs de police nécessaires pour assurer effectivement la sécurité sur les chemins de fer^. Elle fixait notamment dans son article 21 *

1 L'article 33 du cahier des charges annexé à rordonnance du roi du 12 mai 1836, qui autorisait rétablissement d'un chemin de fer d'Alais à la Grand'Combe (Gard) était ainsi rédigé : VAdministration an'élera^ de concert avec le concessionnaire^ ou du moins après ravoir entendu, les mesures et les dispositions nécessaires pour assurer la police, la sûreté^ Vusage et la conservation du chemin de fer et des ouvrages qui en dépendent. Toutes les dépenses, etc..

* Pendant longtemps les pouvoirs donnés à rAdministralion en matière de contrôle parurent en etfet suffisants ; mais, depuis un certain nombre d'années, en raison surtout du développement pris

les peines qui seraient applicables en cas de contravention aux ordonnances royales portant règlement d'administration publique sur la police, la sûreté et Texploitation

par rexploitation des chemins de fer, il fallut reconnaître que la sanction prévue par la loi du 15 juillet 1845 était manifestement insuffisante. L'article 21 permet bien de frapper d'amende, et même de prison en cas de récidive, tout agent ou employé d'une compagnie qui a directement et personnellement commis une infraction aux règlements sur la police, la sûreté et l'exploitation des chemins de fer; mais, dans la plupart, des cas, l'inobservation des décisions administratives ne peut pas équitablement être imputée à tel ou tel agent, si haut placé qu'il soit dans la hiérarchie. C'est à la compagnie elle-même prise dans rentité,dans l'objectivité qu'elle constitue, qu'incombe la responsabilité de l'infraction. C'est donc la Société même dans sa personnalité morale qu'il faut atteindre. L'article 21 permet-il de lui infliger une amende, car il est bien évident qu'il ne peut s'agir ici que d'amende? On se heurte aloi*s au problème de la responsabilité pénale des personnes morales et a la question de savoir si elles peuvent être poursuivies devant des tribunaux répressifs. A priori^ on ne voit pas qu'il puisse y avoir plus de difficultés A admettre ce principe que celui de la responsabilité civile, en vertu des articles 1382 et 1384 du Gode civil, d'application constante. Cependant le principe de la responsabilité pénale, déjà admis dans certaines de nos lois spéciales et dans la législation de plusieurs pays étrangers (en Angleterre et aux États-Unis notamment) n'est pas encore de droit commun en France et ainsi qu'il résulte de divers arrêts (10 mars 1877, 17 décembre 1891 et 6 avril 1894) la Cour de cassation tend à admettre « qu'on ne peut poursuivre devant les tribunaux de répression que des êtres réels passibles d'une peine ». Dès lors, en l'état actuel de la jurisprudence, il n'y a pas lieu de penser que l'article 21 soit applicable directement îi une société de chemins de fer. Cette mesure est cependant regardée aujourd'hui comme nécessaire; aussi, en vue de fortifier l'action de l'Administration à l'égard des .compagnies et d'arriver à ime efficacité réelle du contrôle, le Gouvernement a déposé sur le bureau de la Chambre, le 14 novembre 1899, un projet de modification de la loi de 1815 aux termes duquel l'article 21 est complété par un paragraphe additionnel ainsi conçu : « La circonstance que le concessionnaire ou l'exploitant du chemin de fer est une société ne met pas obstacle à l'application contre elle des dispositions du présent article (article 21 de la loi du 15 juillet 1845), en ce qui concerne l'amende.

' L'article 21 stipule que toute contravention aux ordonnances royales portant règlement d'administration publique sur la police, la sûreté et l'exploitation du chemin de fer et aux arrêtés pris par le préfet, sous l'approbation du Ministre des Travaux publics, pour

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des chemins de fer. Mais, depuis la loi de 1842, bien que des lenlalives d'organisation de contrôle aient été faites déjà, les règlements d'administration publique annoncés, et dont la loi de 1845 venait de réprimer la violation, n'avaient pas encore été pris. Après avoir posé le principe du droit de contrôle, après en avoir déterminé la sanction, il importait d'en régler l'exercice et d'en définir le champ d'application. Ce fut l'objet de l'ordonnance du 15 novembre 1846, qui donna délégation au Ministre ' des Travaux publics et aux préfets pour prescrire les mesures de détail relatives au contrôle.

Ce règlement qui, le premier, a précisé l'objet du contrôle et en a tracé l'organisation, doit être considéré comme une des sources des droits de contrôle de l'État, au même titre que la loi de 1842, en exécution de laquelle il a été rendu et on peut dire que les droits de l'administration en matière de contrôle de l'exploitation, reconnus dans les cahiers des charges dès l'origine des chemins de fer, découlent en réalité de deux textes principaux : l'un législatif, la loi du il juin 1842; Tautre réglementaire, l'ordonnance du 15 novembre 1846.

Bien que cette dernière ait été l'objet de nombreuses modifications de détail, nécessitées par les progrès du temps, on ne peut omettre de constater la valeur de ce monument de la législation des chemins de fer, qui a pu subsister intact, dans ses grandes lignes, au milieu des transforaïations si profondes qu'ont subies les chemins de fer depuis 1816 jusqu'à nos jours.

La précision et la netteté de ses dispositions, l'ordre et la méthode qui ont présidé à la confection de ce règlement, qui forme encore le modèle du genre, resteront un hommage permanent rendu à la science des ingénieurs et fonctionnaires qui l'ont élaboré.

Ce n'était pas inutile de le dire, maintenant qu'au bout de cinquante-six ans d'existence, il vient d'être remanié, mais

l'exécution desdites ordonnances, sera punie d'une uiuende de 16 à 3.000 francs. En cas de récidive dans Tannée, ramende sera portée au double, et le tribunal pourra, selon les circonstances, prononcer en oulrc un eniprisoaneuient de trois jours à un mois.

i4 CARACTÈRES GÉNÉRAUX

il faut se hâter de le constater, dans ses seules dispositions que les changements de la législation et les progrès de l'industrie avaient rendues incomplètes ou surannées*.

* Le décret du l" mars 1904, portant re vision de l'ordonnance de 1846, a eu, en outre, pour but d'accentuer et de préciser les pouvoirs du Ministre, qui paraissaient aujourd'hui insuffisamment définis /lans l'ordonnance.