LES ÉTAPES DE LA PRESTATION JUSQU'’A LA LOI DE

CLANRENDERIETES L’ENTRETIEN DES CHEMINS SOUS LE CONSULAT L'EMPIRE ET LA RESTAURATION

E. — Sous ic Consulaé et l’Empire.

Au seuil de l'étude, qui va être faite, des divers modes d'entretien des chemins successivement usités dans les temps modernes, il convient de rappeler que ies grandes routes sont, depuis la Révelution, mises définitivement à la charge du budget de l'Etat (2). Qu'elles portent, suivant les régirhes, les noms de routes impériales (3), ou royales, au, comme aujourd'hui, nationales, il est invariablement fait face aux dépenses de leur ouverture et de leur entretien au moyen des ressources générales du pays.

Seules, les voies de communication secondaires, celles auxquelles était applicable la « corvée bourgeoise » de l’ancien régime, continueront d'être soumises, quant à leur mode de construction et de réparation, à de nombreuses vicissitudes. Elles seules feront dorénavant l'objet de notre étude sur la prestation et sur la taxe vicinale.

Il à été dit également que la Révolution, soucieuse avant tout de solutionner les graves questions de principe devant former la base de l'ordre social nouveau, n'avait témoigné aux problèmes d'utilité pratique et particulièrement à la législation vicinale qu'un intérêt distrait, éphémère ct discontinu, dicté par les nécessités du moment. Aussi, les chemins, à peu près complètement délaissés, tombhent-ils

ŒU)E OR de Parieu, Traité des impôts, Paris. 1867, Colillon-Guillaumin, 2° édit., EL. IV, pp. 36 ctauiv.

(2, V. supra, p. AT.

(3) V. décret du 16 décembre 481, &ur Ja grande voirie,

Por dans un état déplorable qui place le Consulat dans l'obligation d'y appliquer un prompt et énergique remède.

Mais, quel va être ce remède ? Sera-ce un impôt corporel en argent ou bien l’ancienne corvée que l’on s’efforcera de dépouiller des caractères qui la rendaient intolérable sous l’ancien régime ? Si les moyens ne sont pas nombreux, le choix à faire entre eux n'est pas moins fort difficile. En fait, dans un certain nombre de communes, l'intérêt particulier a, depuis un certain temps déjà, obvié à l’insuffisance de la législation sur ce point. Dès que la défectuosité des voies de communication devient une entrave au défruitement de leurs propriétés et à la circulation des produits en provenant, des cultivateurs, encouragés par des magistrats municipaux diligents et zélés, s'entendent pour, à l'aide de leurs bras, de leurs attelages et de

Jeurs véhicules, maintenir en état de viabilité les chemins qu'ils uti-

lisent. Mais ce mode économique et commode d'entretien des chemins présente le grave inconvénient d'être purement facultatif, volontaire, et de ne reposer sur aucune base légale. Dès lors, aucune contrainte nèst possible à l'égard des indifférents ou des récalcitrants. Dans ces conditions, le gouvernement est naturellement amené à rechercher le moyen de vaincre les résistances individuelles, produits de l’égoïsme, de faire triompher les décisions des conseils municipaux créant des ressources vicinales, enfin d’asseoir légalement et de généraliser à toutes les communes la modalité existant seulement dans un certain nombre d’entre elles.

Tel est le but auquel tend la loi du 28 plüviose an VIII.

Sans permettre expressément au conseil municipal de chaque commune d'imposer aux habitants les travaux de la vicinalité, elle donne à cette assemblée le pouvoir de « régler la répartition des travaux nécessaires à l'entretien et aux réparations des propriétés qui sont à la charge des habitants » (1). Mais, hâtivement él&borée, la loi est incomplète. Elle omet de poser la règle suivant laquelle sera opérée cette répartition. Aussi, « les assemblées municipales adoptent-elles les systèmes les plus opposés. Inspirées par des doctrines, des exemples ou des usages très différents, elle peuvent ici exempter les pauvres, là surcharger les riches, ailleurs admettre ou introduire la lihération en argent » (2).

(1) On estimera sans doute, remarque M. G. Denoix (op. cit. p. 57, note 4) « que ce texte ne désigne pas nettement les chemins communaux Mais le caractère de propriété commune dominait encore la situalion juridique de ces chemins. Les principes de la propriété collective seront éncore invoqués à leur égard en 182% et en 1836 ».

(21 G. Deuoix, op. cit, p. 60,

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Cette diversité de système engendre une incohérence à laquelle l'arrêté du #4 thermidor an X vise à mettre un terme. Le pouvoir de répartir les travaux est retiré au conseil municipal et attribué au pouvoir exécutif. Les assemblées municipales émettent seulement des vœux sur le mode qu'ils estiment convenir le mieux pour la réparation des chemins vicinaux et proposent, à cet effet, « l’organisation qui leur parait devoir être préférée pour la prestation en nature ».

La prestation — en nature — ! C’est là une expression nouvelle, d'acception bien différente de celle des termes entrant dans sa constitution. Nous connaissons déjà, en effet, le terme « prestation » pour lavoir lu dans le Mémoire présenté par de Calonne à l’Assemblée des Notables le 23 février 1787 et dans la déclaration royale du 27 juin de la même année. Mais il était alors suivi du mot « pécuniaire » ; il s'agissait alors d’un impôt en argent destiné à remplacer la « corvée en nature ». Pourquoi, dès lors, cet agencement de deux termes, éveillant l’idée de deux choses si différentes ?

Pour en trouver l'explication, il suffit de se reporter par la pensée à l’époque de la publication de l'arrêté de l'an X (1802). Les treize années écoulées depuis la date marquant {a chute de l’ancien régime ne constituent pas un laps de temps suffisant pour que soit effacé au fond des mémoires le souvenir de la corvée. Dans ces conditions, il serait bien impolitique de ressuciter, avec le mot, la vieille haine qui s'est naguère attachée à la chose. On rétablira done la chose, car, pense-t-on, cette chose est bonne en soi ; elle semble même la seule qui soit susceptible de concilier une situation financière organisée principalement en vue des guerres de conquêtes avec les nécessités d'amélioration d’une vicinalité lamentable. 11 suffira, pour la remettre en application, de la revivifier au contact des grands principes de 1789, de la passer au crible des idées fiscales de la société nouvelle, de l’épurer, de la débarrasser des vices, des abus qui la souillaient sous l’ancien régime ; il suffira, pour la faire accepter, d'éviter de choquer l'oreille par le rappel d’un mot éveillant des souvenirs douloureux. C'est ainsi qu'est établie la « prestation en nature ». En somme, celleei n’est rien d'autre que l’ancienne corvée ; c’est la chose sans le nom.

La prestation en nature donne bien les résultats escomptés ; mais elle reste entachée de deux vices qui en amoindrissent singulièrement ja productivité.

En premier lieu, en effet, ce que confère aux agents du pouvoir exécutif, aux préfets, l'arrêté consulaire de l’an X, ce n’est encore «rue le pouvoir de répartir les ressources vicinales votées par le con-

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sci municipal ; si cette assemblée juge à propos de ne pas fes voter, aueun moyen de cocreition n'existe contre elle ; les dépenses de la vicinalité continuent d'être facultatives, partent, aléatoires. En fait, cependant, l'autorité considérable que donnent aux préfets les pouvoirs très étendus d'un régime centralisateur suffit généralement pour prévenir le désintéressement des communes à l'égard de leurs cheinins vicinaux.

Reste seulement l'inconvénient, plus réel, plus grave, résultant de l'absence d'uniformité dans les règles de répartition de l'impôt en nature. Le mutisme de l'arrêté de l’an X à ce sujet nécessite l’intervention des administrateurs départementaux, qui édictent, pour combler cette lacune, des réglements particuliers. Mais, livrés à l’arbitraire, à la variabilité d'humeur et de tempérament de leurs auteurs, ces réglements ne peuvent aboutir qu'à un arbitraire et à une variabilité correspondantes dans les règles qu'ils preserivent.

Tantôt, les seuls propriétaires fonciers sont imposés à la prestation en nature, tantôt tous les habitants y sont assujettis indistinetement. Dans certains départements, les préfets établissent des exemptions d'après le montant des cotes de contributions.

C'est pour mettre un terme à cette diversité préjudiciable aux intérêts de la vicinalité et pour mettre un peu d’uniformité dans l’assiette de la prestation en nature que le ministre de l'Intérieur adresse, le 7 prairial an XIII, une cireulaire aux préfets (1).

Le ministre expose d’abord la nécessité d'adopter comme base générale, une règle qui établisse entre les prestataires une égalité proportionnelle conforme à la justice. I ne conviendra done point de « demander un travail gratuit à celui qui est obligé de travailler iournellement pour assurer sa subsistance et celle de sa famille ». Non seulement l'indigent sera exempté de la prestation, mais encore duiconque payera une contribution direete non supérieure à « trois ou quatre journées de travail ». La circulaire pose ensuite en principe, la faculté d'option accordée à tous les intéressés, entre l’acquittement en nature et l’acquittement en argent. « Le conseil municipal fixera le prix pécuniaire de la journée de travail, afin de mettre les habitants à portée de choisir le mode de prestation qui leur sera le plus convenable ».

A l’instigation du ministre de l'Intérieur, les préfets stimulent l'activité des communes pour la construction et l'entretien de leurs che-

(1) Recueil des cireulaires el instructions émanées du ministère de l'intérieur, de 1790 à 1830, LT, p. 223, — V. aussi de Paricu, op. cit, p. 38.

Pr rose

mins vicinaux, et la mise en vigueur de ecs prescriptions adminisiratives porte la voirie vicinale à un état de viabilité inconnu depuis la Révolulion,

EL. — L'état des chemins dans les premières années de Ia Restauration,

Les dégâts causés à la voirie par les inondations et par les guerres qui dévastent le pays en 181% et en 1815 nécessitent des réparations urgentes. Pour y pourvoir, M. Becquey, sous-secrétaire d'Etat à l’intérieur, invite les préfets, dans une circulaire du 6 juin 1816 (4), à faire usage de la prestation en nature, dont il précise et étend là portée. Sont soumis à la prestation tous les habitants, tous les propriétaires, domiciliés ou non dans la commune, à l'exception des indigents, chacun suivant le chiffre de sa contribution. Le principe de l'option entre la libération en nature et la libération en argent est soigneusement maintenu. Les ressources provenant de la libération en argent devront, autant que possible, être utilisées à la construction « d'ateliers d'hiver » où les malheureux trouveraient, durant la mauvaise saison, du travail rémunéré. Les rôles sont rendus exécutoires par le préfet, après avis du sous-préfet, ef, en cas de réclamation, après décision du conseil de préfecture.

Les travaux d'art, tels que construction de ponts, d’aquedues, sont placés en-dehors des travaux de la prestation et exécutés à l’aide de ressources en argent, La circulaire préconise enfin de confier la surveillance non plus à des « inspecteurs ou à des commissaires voyers salariés », mais à des prestataires intelligents, qui se libèreront ainsi de leurs journées.

lil, — Hostilité des grands propriétaires fonciers à l'égard de la prestation,

La prestation, ainsi organisée, doit connaitre encore maintes vicissifudes avant son organisation définitive dans notre législation. A peine est-elle entrée en application que déjà elle donne lieu de toutes parts à de violentes critiques, qu'elle suscite les plaintes et les réclamations les plus vives. À

Les reproches qui lui sont adressés ne sont pas, comme on pourrait s'y attendre, fondés sur le vice de son origine (la corvée) ; ils ne reposent pas non plus sur la nécessité, formulée de nos jours, d'étendre les dégrèvements de taxes en faveur des petits. La question du principe même de la prestation n’est pas davantage en jeu. Non, il ne

(1) V. Recueil déjà eité, t. 1, p. 88.

s'agit que de critiques sous lesquelles en majeure partie, se dissimulent assez mal les prétentions égoiïstes de l'intérêt individuel.

L'absence de toute réglementation précise et uniforme de la prestation, dit-on, en premier lieu, oblige souvent les agents de l’'admi- * nistration à suppléer au silence ou à l'insuffisance des textes, les place dans la nécessité d’user illégalement de la contrainte et de l'autorité pour obtenir un entretien à peu près convenable de la voirie vicinale. 11 est remarquable de constater, ajoute-t-on, que là où ils se sont efforcés d'agir suivant la stricte légalité, aucun résultat appréciable n’a été obtenu, tandis, au contraire, que là où des améliorations ont été apportées, elles ont été le résultat de l’action forcée, illégale, arbitraire. Or, une législation est bien mauvaise, qui ne permet de faire le bien que par l’abus de l’autorité.

Ce n’est pas tout. Un simple arrêté consulaire ne saurait suffire pour créer un impôt ; pour cela, une loi est nécessaire. La perception de la prestation en nature est, par conséquent, illégale.

Puis, les lois de finances stipulent, bien qu'assez vaguement, l’interdiction pour les fonctionnaires de prendre part à l'assiette et au recouvrement de toute imposition dont la perception pour l’année ne serait pas autorisée par une loi. L'impôt vicinal ne remplissant pas cette condition est donc sans existence légale ; par suite, les assujettis sont en droit de se soustraire à son acquittement (1).

Ainsi raisonnent les grands propriétaires fonciers qui sont les adversaires de la prestation en nature de l’époque (2).

Mais, qu'on ne s’y trompe pas. Ces scrupules de légalité ne sont, en réalité, destinés, nous l’avons dit, qu'à masquer des intérêts égoïstes.

En effet, depuis que les cireulaires ministérielles de l’an XIII et de 1806 ont recommandé d'assurer la proportionnalité entre le chiffre de la prestation et les facultés des prestataires, et ont exonéré de cet impôt les petits contribuables, les charges fiscales pèsent surtout sur les propriétaires fonciers, titulaires des plus fortes cotes de contributions. M. de Cotton, député, un de leurs porte-parole habituels, dira à cet égard, en 18148 : « jusqu'ici, on a généralement exempté ceux qui ne paient qu'une contribution foncière de 5 ou de 10 francs ou de trois journées de travail, suivant les localités. Le but était de favoriser la classe des petits propriétaires ; mais, outre que cette fa-

(1) En fait, il se produit, à cette époque, des menaces de refus de l'impôt vicinal, des résistances dans son acquittement et peut-être même des refus positifs.

(2) Discours de M. de Cotton, député du Rhône, du 14 février 1818, Archives parlementaires, 2° série, t. XX, pp. 738 à 740,

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veur es£ contraire à l'égalité proportionnelle voulue par la Charte dans les charges publiques, elle rejette le fardeau sur Les grands propriétaires d'une manière onéreuse pour eux. Cette mesure vexatoire est la suite de l’idée fausse, mais assez généralement répandue, qu’il y à moins d'inconvénient à surcharger l'impôt d'un grand propriétaire que celui d'un petit. Il n’y à aucun motif valable pour exempter la classe inférieure de sa part proportionnelle dans une contribution quelconque... ».

Ainsi, les reproches d'illégalité adressés à l'impôt vicinal ne sont, en réalité, qu'un paravent derrière lequel s’abrite la crainte, éprouvée par les grands propriétaires terriens, de voir leurs fermages ou les revenus de leurs propriétés diminuer. Sil en eùt été autrement, si leurs aftaques contre la prestation eussent été motivées par les seules raisons invoquées, n’eût-il pas été loisible a leurs nombreux représentants dans les deux Chambres, voire même au sein du Gouvernement, de prendre l'initiative d’une mesure propre à faire disparaître les illégalités signalées ? Une courte adjonction à un loi annuelle de finances eût suffi à cet effet. Si donc, on omet intentionnellement de faire cette adjonction, c’est afin de se ménager contre la prestation que l’on trouve onéreuse, un prétexte d'attaque et de réerimination à la fois impressionnant et commode.

IV. — Recherche des moyens propres à donner satisfaction aux propriétaires fonciers.

Et, de fait, ce prétexte n’est pas sans donner une grande force aux vives réclamations articulées contre l'impôt vicinal. Cette force s’accroit encore de la puissance que donne à la classe des propriétaires fonciers le régime censitaire alors en vigueur. Cette classe se trouve en très forte majorité dans les deux Chambres ; de ses rangs s0rtent généralement les hommes du pouvoir ; elle exerce done une influence considérable sur les destinées du pays. Aussi, le gouvernement, devant compter avec elle, se montre-t-il attentif à lui être agréable. Dans une circulaire aux préfets, en date du 9 avril 4817, M. Laîné, ministre de l'Intérieur, énonce qu'en présence des difficultés survenues surtout du fait de l'absence de texte autorisant la perception de l'impôt vicinal, il lui paraît « absolument indispensable » d'opter pour l’un ou l’autre terme de cette alternative : ou bien « supprimer entièrement la prestation en nature ou bien en faire une obligation commune à tous par une disposition qui en ré-

gularisera l'application et en règlera les effets ». (4). I invite, en conséquence, les préfets à soumettre cette question aux conseils généraux et aux conseils d'arrondissement et à demander à ces assemblées, dans le cas où elles déclareraient préférer le maintien de la prestation en nature, d'indiquer leurs vues sur le choix des éléments de son assiette et de sa répartition, sur le rachat pécuniaire et le recouvrement des sommes souscrites, enfin, sur la fixation du prix de la journée de travail qui devra servir de base à ce rachat. Sur les 71 conseils généraux qui émettent l'avis à eux demandé, 55 se déclarent favorables au maintien de la prestation en nature ; 42 proposent des systèmes divers, d'où souvent n’est pas entièrement exclue la prestation ; enfin, 4 seulement se prononcent pour une taxe en argent.

L'imposante majorité obtenue par la prestation en nature dans ce referendum national, suggère à M. de Cotton une proposition de loi destinée, dans la pensée de son auteur, à concilier les opinions des assemblées départementales avee la nécessité, déjà proclamée par lui, de dégrever les propriétaires- fonciers. Le point capital de son: projet réside dans le changement de l'élément servant de base à l’impôt vieinal : jusqu'à présent, cet impôt était proportionnel aux contributions directes, c’est-à-dire constituait essentiellement une charge de la propriété ; désormais, il sera une charge de l'habitation. Y sera soumis tout habitant de la commune, au prorata du nombre des individus attachés à son établissement et des moyens de transport qu'il possède. Le montant de cet impôt ne peut être supérieur au cinquième de celui de ses contributions directes. Enfin, c'est le conseil municipal, pour chaque imposable, qui détermine le mode de libération applicable dans la commune, sans préjudice, foutefois, tu droit qu'a tout prestataire de se libérer en argent, pourvu qu'il en ait fait la déclaration dans le délai fixé (2).

Malgré le rapport favorable déposé au nom de la Commission chargée de l'examen de cette proposition, celle-ci ne voit pas le jour de la diseussion devant la Chambre des députés ; et elle est repoussée, le 13 mars 1818, en comité secret, par la question préalable (3).

V. — Suppression de fait de la prestation par Ia loi de 1818,

Les représentants des grands propriétaires fonciers ne se découragent pas de cet échec ; et puisque, d’une part, la volonté formelle

(1) Cireulaire du 9 avril 1817, sur la réparation des chemins vicinaux, Recueil précité, t. IE, p. 154.

(2) Proposition de loi de M. de Cotton, du 1# janvier 1818, Archives parlementaires, L. XX, p. 737 à 744. +

(8) V. Archives parlem., & XXI, pp. 315 à 319.

po des conseils généraux aussi bien que de Ia grande majorité du pays les oblige à maintenir la prestation ; que, d'autre port, modifier cet jnpôt ouvertement à lPavantage de leurs maudants, est d'une réalisation difficile et même problématique, ils tentent d'atteindre ce but par voie détournée.

La discussion relative au chiffre des centimes additionnels extraordinaires que les conseils municipaux peuvent s'imposer leur fournit, au cours de la discussion de la loi des finances de 1818, l'occasion recherchée. Depuis un certain nombre d'années, le chiffre des impositions extraordinaires communales subit une dangereuse progression ascendante. Pour y mettre un terme, le Parlement s'ingénie à multiplier les formalités du vote de ces impositions : les articles 39 à 45 de la loi de finances du 15 mai 1818 soumettent, désormais, le vote de toute contribution extraordinaire, à une double exigence : adjonetion au conseil municipal des contribuables les plus imposés, en nombre égal à celui du conseil municipal ; intervention d'une ordonnance royale où d'une loi approbatives, suivant l’inportance des revenus communaux.

lei se place l'explication de l’artifice employé.

La prestation, dit-on, étant répartie d’après la même base que Îles centimes additionnels, c’est-à-dire en proportion des cotes des contributions directes et constituant, en outre, une des plus lourdes charges communales, son accroissement inconsidéré présente un danger aussi grand que celui des ipositions extraordinaires ; à similitude de danger, il convient done d’opposer similitude de précautions, en d’autres termes, la prudence conseille de soumettre ces deux sources de charges financières à d’identiques mesures préventives de progressivité.

Cette assimilation est faite expréssément par une circulaire que le ministre de l'Intérieur Lainé adresse aux préfets le 18 mai 1818, trois jours après la promulgation de la loi de finances : « les prestations en nature pour la restauration et l'entretien des chemins vicinaux, lorsque les ressources ordinaires des communes ne pourront faire face aux travaux, seront soumises aux mêmes règles et délibérées de la même manière » (1)

Or, ces règles, ces formalités entravent singulièrement les pouvoirs des conseils municipaux, sans pour cela donner les garanties de séeurité qu'en attendent leurs auteurs. En effet, à une époque ou l'ins-

(1) Circulaire du 18 mai 1818, relative aux « dépenses communales », V. Recueil précité, 6 IF, p. 223: