CHAPITRE LXXXV

Des finances publiques eu général. — Y a-t-il une science des finances ayant des privilèges particuliers ? — Rapport de la science des finances publiques avec l'é- 00 nomie politique. — Economie politique pure, pratique, appliquée.

L'État est un grand consommateur. Il lui faut acheter beaucoup de produits et de services pour accomplir lui-même les services publics dont il est chargé. Nous savons de quelles ressources il dispose pour subvenir à ces dépenses : 1® un domaine immobilier et industriel plus ou moins productif; 2» Timpôt; 3° l'emprunt. Au chapitre XLIX, nous n'avons considéré les impôts que sous le rapport de leur assiette et de leur répartition. Pareillement au chapitre LXVII, à propos du crédit, nous n'avons traité des emprunts qu'à un point de vue restreint : conditions auxquelles l'État emprunte; avantages et inconvénients des différents modes d'emprunts ; émission des emprunts. Mais l'impôt le plus juste en lui-même, le mieux assis, le plus équitablement réparti, l'emprunt contracté aux conditions les plus avantageuses, ne sont légitimes que si l'on en fait un bon emploi. A quels emplois doivent être affectés plus spécialement, soit l'impôt, soit l'emprunt ? Quels sont sur le développement de la richesse naturelle les effets de l'impôt et de l'emprunt? Lorsque les circonstances le permettent, quelles sont les

charges de l'État qu'il importe le plus d'alléger,? Faut-il dégrever ou rembourser ? amortir ou convertir la dette ? Telles sont les questions qui, avec les études spéciales sur les impôts et les emprunts, constituent ce qu'on appelle quelquefois Y économie politique financière ou la science des finances.

On peut se demander tout d'abord s'il y a une science des finances, une science financière ayant son domaine propre, ses principes particuliers, et distincte de l'économie politique.

Il est incontestable que la bonne gestion de la fortune publique, la recherche des meilleurs moyens de procurer des ressources à l'État par l'impôt et par l'emprunt, donnent lieu à des études très intéressantes et très délicates, qu'il y a une habileté financière, un tact financier ; mais je me demande s'il y a des principes propres à la science des finances. On a répondu de la manière suivante à la double question que je viens de poser : « La science des finances est la science des re- « venus publics et de la mise en œuvre de ces revenus... Si Ton nous « dit qu'à toute science il faut un principe, nous répondrons que le c principe de la science des finances, c'est le développement constant c de la richesse nationale dans un pays civilisé, toutes les fois qu'un « législateur malhabile ne s'oppose pas à ce développement*. » La question de savoir s'il faut ou non donner le nom de science à ce grand art de la gestion des revenus publics est, au fond, de peu d'importance; mais peut-on voir un principe propre à cette science dans ce fait que la richesse nationale a une tendance marquée à s'accroître d'une manière continue? N'est-ce pas là un phénomène d'ordre économique, qui ressort de tous les enseignements de l'économie politique sur l'épargne et sur le capital ? Par l'épargne ou la capitalisation, l'ensemble des fortunes privées tend à s'accroître d'une manière continue, en sorte que l'État peut y puiser toujours plus largement pour l'exécution des services publics dont il est chargé.

Si vous interrogez les grands financiers et leur demandez quels sont les principes de la science des finances, il vous répondront par des maximes plus ou moins précises ou générales, fort sages sans doute, mais dont il serait assez difficile de faire un corps de doctrine spécial sous le nom de science des finances.

Sully disait que le labourage et le pâturage sont les deux mamelles de l'État. Colbert pensait que les manufactures et le commerce extérieur sont la principale source de la richesse. Sully et Colbert voulaient exprimer cette vérité, que la richesse des particuliers fait la force des États, parce qu'elle est la source où puise l'impôt.

Tous les ministres animés de bonnes intentions ont répété qu'il faut

1. M. P. Leroy-Beaulieu, Traité de la science des finances, tome I«', avant-propos et page 2.

Deô finances publiques en général. 5io

commencer à mettre de Tordre dans les finances. Mais c'est là le plus simple précepte d'économie domestique : empêcher le gaspillage, régulariser la comptabilité afin de voir clair dans ses affaires. On ne peut pas dire que la rédaction d'un état de prévision, la préparation d'un budget, soit un principe propre à la science des finances.

Un de nos meilleurs ministres des finances, le baron Louis, avait coutume de dire : t Faites-moi de bonne politique, je vous ferai de bonnes « finances. » Il est certain qu'une mauvaise politique qui amème des complications intérieures et extérieures n'est pas favorable à une bonne gestion des finances publiques. Il disait encore : t II faut tout payer, même ses fautes !» On ne conserve en effet son crédit qu'à la condition de payer ses dettes. Il en est ici de l'État comme d'un particulier.

On a fait grand bruit autrefois de l'amortissement comme d'une merveilleuse découverte pour éteindre les dettes des États. On en est bien revenu depuis ; mais, dans tous les cas, l'amortissement n'est pas un procédé propre à la science des finances. Tout industriel sait qu'il doit constituer par l'épargne, par un prélèvement annuel sur son revenu brut, la somme nécessaire au remplacement de son capital fixe.

On a présenté comme un principe de la science des finances en matière d'impôts ce fait, que la meilleure manière de rendre certains impôts plus productifs c'est de les diminuer, et on en a fait lexpérience dans rabaissement de la taxe postale, mais il y a simplement là l'application d'un principe d'économie politique bien connu, à savoir que quand le prix d'une chose ou d'un service diminue, le nombre des consommateurs augmente, t Vendre bon pour vendre beaucoup, vendre f beaucoup pour vendre à bon marché, ou vendre à bon marché pour f vendre beaucoup », c'est ce que répètent tous les industriels.

Il faut donc conclure que la science des finances est principalement l'application des principes de l'économie politique à la matière des finances publiques. Ce ne sont pas seulement les théoriciens qui proclament cette étroite dépendance, ce sont des praticiens, des financiers, des hommes politiques.

Gomment convient-il de formuler cette dépendance, ce rapport entre la matière des finances et l'économie politique ? Dirons-nous que les finances sont une branche de Véconomie politique ou bien qu'elles ne sont qu'une application de l'économie politique ? 11 ne semble pas exact dédire que les finances sont une branche de l'économie politique. On dit très exactement que l'optique est une branche de la physique, laquelle forme comme le tronc d'où partent en effet les diverses théories qui, par les développements qu'elles ont pris, constituent des sciences distinctes, et il est certain qu'on peut approfondir l'optique sans se préoccuper de telle ou telle autre grande théorie, comme l'élasticité des gaz. On ne peut parler ainsi des finances. C'est une matière qui touche également à toutes les parties de l'économie politique par les différents objets

546 LIVRE V* — SECTION lll. — CHAP. LXXXV.

dont elle s'occupe, impôts, emprunts, cours forcé, conversions, emploi des revenus publics. Il semble donc plus exact de dire que la matière des finances est de Y économie politique appliquée.

Ainsi que je l'ai annoncée à la fin du chapitre III, je saisis cette occasion pour m'expliquer sur ce qu'il faut entendre par ces expressions économie politique pure, p*atiqu£y appliquée.

Suivant des autorités considérables, la distinction entre l'économie politique pure et appliquée^ ne serait que la distinction entre la science et rart^ entre la théorie et la pratique. De ce que la science ou la théorie proclament certaines vérités, ce n'est pas une raison pour qu'on puisse les faire passer immédiatement dans la pratique. 11 faut, comme en mécanique, tenir compte des frottements. Dans les sciences morales, les frottements dont il faut tenir compte, ce sont les opinions dominantes, les préjugés, les habitudes invétérées.

Lorsque la science découvre, répand des vérités nouvelles, elle se trouve en présence d'une société organisée d'après d'autres règles, d'autres maximes : de là sont nés des intérêts sanctionnés par la législation, et ces intérêts repoussent les vérités nouvelles, bien qu'ils reposent sur une fausse appréciation du bien public. Nous avons été témoins de la résistance que la doctrine de la prohibition a opposée au libre-échange le plus tempéré.

Sans méconnaître ce qu'il y a de vrai dans cette distinction, entre la théorie et la pratique, entre la science et l'art, on a fait remarquer qu'il y avait là, à certains égards, une inexactitude, une confusion. On confond en effet deux choses : l'économie politique pratique et l'économie politique appliquée. Voici la distinction qu'il convient d'établir. Étant donnée la science économique pure, avec ses théories générales plus ou moins rigoureuses, abstraites, il y aurait lieu de distinguer : 1» réconomie politiqu£ pratique y qui serait ce qu'on a désigné inexactement sous le nom d'économie politique appliquée ; cette économie politique pratique est Fart des ménagements, la manière de faire passer les théories dans la pratique : 2® V économie politique appliquée serait autre chose. Ce serait, comme le dit son nom, l'application aux diverses branches de l'activité économique des grands principes de la science générale de l'économie politique. C'est en ce sens qu'on parle d'économie rurale, d'économie commerciale, d'économie industrielle ou économie des arts et manufactures. L'économie politique pure ou générale s'occupe, par exemple, des agents naturels, du capital, de leurs rapports, de leur meilleur emploi, des conditions de succès dans les entreprises ; en économie rurale, on ne fait pas autre chose, en se plaçant au point de vue particulier de l'intérêt agricole : on fera ressortir la puissance du capital appliqué à l'agriculture ; les particularités que présente la division du travail, laquelle ne peut pas, en général, être poussée aussi loin dans l'industrie agricole que dans l'industrie manufacturière ; s'at-

t)Ka FINANCES PUBLIQUES EN GÉNÉRAL. 547

tachant au principe de la liberté économique^ on montrera que le régime prohibitif n'est pas le meilleur naoyen de favoriser l'agriculture.

L'économie politique ou générale comporte encore un genre d'application, que nous connaissons, V économie domestique^ et voilà qui nous ramène tout naturellement à l'économie politique financière. 11 s'agit ici du ménage d'une nation, de ses recettes et de ses dépenses. Cette analogie de l'économie politique financière avec les autres applications de l'économie politique générale et notamment avec Téconomie domestique, suggère les réflexions suivantes.

On pourrait croire que la science des finances n'est autre chose que l'économie domestique agrandie^ qu'il n'y a là que la différence entre un gros et un petit ménage, des recettes et des dépenses plus ou moins considérables. Ce serait une erreur. Sans doute la science des finances n'est pas une science occulte, et, sans avoir la prétention de devenir apte à diriger les finances d'un grand État, chacun peut en acquérir une connaissance suffisante, et réaliser ce vœu de Colbert : 1 11 faut ren- € dre la matière des finances si simple qu'elle puisse être facilement « entendue par toute sorte de personnes ». 11 ne faut pas s'abuser toutefois sur des analogies plus apparentes que réelles. La seule différence des proportions met un abîme entre les situations. Quelle différence etttre conduire une barque àla rame ouà la voile, sans perdre les côtes de vue et diriger un vaisseau de guerre ou un transatlantique ! Il faut sans doute une certaine habileté à ce patron, mais vous ne le tranformerez pas en un savant navigateur. Quelle différence entre la source des revenus de l'État et celle des revenus d'un particulier ! Les revenus de l'Etat ont quelque chose d'indéterminé qui fait trop souvent croire que ses ressources sont infinies. Que de préjugés résultent de cette manière de voir î 11 s'est formé en matière de finances publiques une morale à part. On se croit tout permis à l'égard de cet être fictif qui s'appelle l'État ; on n'apperçoit pas derrière l'État la masse des contribuables, et comme par une mauvaise gestion des revenus publics^ on fait tort à tout le monde, on s'imagine ne faire tort à personne. Ceux auxquels, à des titres divers, est confiée l'administration des finances, sont des mandataires irresponsables, investis de pleins pouvoirs : les uns croiront qu'ils doivent dépenser le moins possible ; les autres abuseront du crédit illimité qui leur est ouvert et tailleront en plein drap. La bonne gestion du patrimoine de l'État n'a pas pour garant le sentiment de l'intérêt individuel comme cela a lieu pour le patrimoine d'un particulier : il faut, avec l'honnêteté et les lumières nécessaires, un rare patriotisme à un ministre des finances, pour résister aux entraînements et aux obsessions de tout genre, pour s'occuper avec ardeur à réparer des fautes qu'il n'a pas commises, à payer des dettes qu'il n'a pas contractées et dont le remboursement peut être ajourné, pour s'abstenir de grever l'avenir des charges excessives.

54Ô LIVRE V. — SECTION III. — CHAt». LxXXVI.

La science des finances étant, pour l'économiste, une branche ou, pour mieux dire, une application de l'économie politique, il doit la traiter avec la hauteur de vues qui caractérise l'économie politique. Comme elle ne pénètre pas dans l'usine pour y contrôler les détails techniques de la fabrication, les procédés industriels, l'emploi le plus profitable des matières premières ; de même l'économie politique ne pénètre pas, si je puis parler ainsi, dans Vusine firvancière, pour en étudier en détail le mécanisme, les rouages intérieurs, les rapports entre les différents fonctionnaires, toutes les opérations qui se placent entre le vote de l'impôt et son versement dans les caisses du Trésor ; le contrôle administratif, le contrôle judiciaire de la cour des comptes, le contrôle législatif. L'économie politique ne doit pas être confondue avec le droit industriel ou avec le droit administratif. Nous avons dit que l'économie politique est la philosophie de l'industrie humaine ; on pourrait dire que l'économie politique financière est la philosophie des finances publiques, et il y a là ample matière à philosopher, ce qui ne doit pas s'entendre d'une vague méditation, mais d'objets très positifs tels que l'impôt, l'emprunt, les dépenses publiques, le vote du budget les effets de tout cela sur l'activité économique de la société, la fortune et la destinée des nations.