CHAPITRE XVI

Dépense de radmistration civile.

Les lois qui ne sont pas exécutées ne sont pas des lois ; ce qui leur donne ce caractère, c'est d'être des règles obligatoires et vivantes. Or, elles ne sont telles qu'au moyen des hommes préposés à leur exécution. Ceux qui font exécuter les lois sont des magistrats, des fonctionnaires revêtus de différents titres, selon la constitution politique et les différents degrés de leur subordination. Adam Smith les appelle des travailleurs improductifs, parce que de leur travail il ne reste aucune valeur qu'on puisse accumuler et ajouter aux capitaux de la société. Mais de ce que leur travail ne s'est pas fixé dans un produit matériel et durable, il n'a pas moins été exécuté; son effet n'en a pas été moins réel, puisqu'à Taide de ce travail la société a joui de la sécurité nécessaire à son bien-être.

Tout service véritable rendu par un fonctionnaire, est une utilité qui résulte de son travail. Il vend cette utilité en recevant un traitement; et à la suite de cet échange, qui ressemble à celui que Ton fait de deux produits, la nation consomme, pour sa satisfaction, le service qui lui a été rendu : c'est cette consommation qui fait partie des consommations publiques. Le fonctionnaire public consomme de son côté, pour son usage particulier, la valeur qu'il a reçue du public en échange de ses services, c'est-à-dire, son traitement ; et cette dernière consommation fait partie des consommations privées qui ont lieu dans le pays*, car le fonctionnaire public, hors de l'exercice de ses fonctions et en sa qualité de consommateur, n'est plus qu'un particulier.

Les fonctionnaires publics qui dans leurs fonctions sont véritablement utiles à la société, font avec elle un échange avantageux pour tous deux.

rait être disputée. Dans la guerre, Fagrcsseur a toujours tort, et celui qui défend son territoire a toujours raison.

Le revenu qu'ils en tirent est des plus légitimes et fait partie des revenus de la société *. Ils peuvent Faccumuler en tout ou en partie. Ce qui ne peut pas s'accumuler, c'est l'utilité qui est résultée de leurs travaux et qui a été consommée pour le bien de la société.

Un magistrat peut, dans certain cas, être utile même lorsqu'il ne fait rien . Il est prêt à réprimer une injustice, et cette seule disposition la réprime souvent en effet. Son temps, ses lumières, sa probité, peuvent aussi être justement payés, même quand on n'en fait aucun usage; il en est de lui comme des vedettes préposées à la garde d'un camp, et qui ont été utiles, même quand on ne les a pas attaquées , si l'ennemi, à cause d'elles , n'a pas osé se mesurer avec un ennemi trop vigilant pour laisser chance de succès à une attaque.

Lorsque les travaux des salariés ou des pensionnaires de l'Ëtat sont nuls ou inutiles, comme dans ce qu'on nomme les sinécures, ou places sans fonctions, il en résulte une espèce de marché frauduleux où la nation paie le prix d'un produit qu*on ne lui livre pas. On peut, jusqu'à un certain point, dire la même chose d'un traitement qui excède la valeur du service qu'on lui rend *.

Les charges de cour, par exemple, ne rendent point au public des avantages proportionnés à ce qu'elles lui coûtent. Plusieurs personnes sont d'avis qu'il faut entourer le prince d'un grand éclat, parce que l'éclat fait naître le respect, et que le respect entraîne l'obéissance '. On croit aussi qu'il faut entourer les magistrats d'huissiers , de recors, de gendarmes-, mais il ne parait pas que les pays pourvus de tous ces fonctionnaires soient

^ Le traitement que reçoit un fonctionnaire ne fait partie des revenus sociaux qu'autant qu'il donne, en retour, un service utile à la société, et qui n'est pas payé au-delà de sa valeur. Alors seulement il y a eu deux utilités produites : celle qu'a produite le contribuable, laquelle a été consommée par le fonctionnaire ; et celle qu'à produite le fonctionnaire, laquelle a été consommée par la société.

* Il est Inutile de répéter ici que les salariés ne rendent absolument aucun nouveau service à la société , en y reversant l'argent de leurs émoluments. Si cet argent n'y est pas versé par eux, il l'est par les contribuables, même quand ils l'épargnent et l'ajoutent à leurs capitaux, parce qu'alors ils le dépensent reproductivement

• Le président des États-Unis n'est pas moins bien obéi que le roi d'Angleterre ; et à son installation il^ne s'affuble pourtant pas de ces habits 'de mascarade dont se sert le roi d'Angleterre à son couronnement.

mleuiL admiaistrés et que Ton y jouisse de plus de sûreté que dans les pays où le citoyen est dispensé de les voir et de les payer.

Ce qui fait que le citoyen obéit aux ordres du magistrat, c'est la certitude où il est que le magistrat ne peut rien lui commander au-delà de ce que la loi prescrit, et qu'après un commandement si juste, tout le monde, au besoin, prêtera son assistance au magistrat. Plus le fonctionnaire public a de latitude dans les commandements qui émanent de lui, moins il obtient d'obéissance. C'est quand ses ordres peuvent être tout-à-fait arbitraires qu'ils ont besoin d'être soutenus par la force. Un bon gouvernement, au contraire , peut laisser à chaque citoyen le droit de traduire devant le magistrat tout homme qui viole les lois et qui trouble l'ordre public,* et c'est alors que la police est bien faite , car elle a des surveillants et des officiers partout où il y a des citoyens, c'est-à-dire, sur tout le territoire, et des officiers qui ne peuvent point opprimer, car ils ne peuvent, s'ils sont dans leur tort, élre soutenus par le magistrat. En même temps, ce sont des officiers très économiques pour l'Ëiat ; car ils ne coûtent rien. On peut être certain qu'en tout pays où la justice est bien rendue, et qui renferme un grand nombre de citoyens, ils s'en trouve toujours qui réclament l'exécution des lois faites dans l'intérêt du public.

Les mauvais gouvernements qui veulent pouvoir les violer quand cela leur convient ne permettent qu'à leurs agents la faculté de réclamer l'exécution des lois; et ces agents, pour se rendre nécessaires et substituer leurs volontés au vœu de la loi, ont soin de faire prévaloir cette opinion. Rien n'est si commun en certains pays que d'entendre un alguazil, un gendarme , et même un juge , répondre à un citoyen qui prend fait et cause pour le public : De quoi vous mêlez-vous ? cela ne vous regarde pas. Rien n'est plus capable de rendre une nation indifférente pour le bien ; chacun alors craint de se compromettre. A Rome, on voit donner un coup de poignard et l'on se garde de le remarquer.

On me dispensera, je pense, de parler des agents payés par le public, et qui, loin de lui être utiles, compromettent sa sûreté, comme les juges par commission , les jurés spéciaux , préposés pour accomplir les vengeances des hommes en pouvoir. Il est trop évident que dans ce cas il y a double dommage pour le public : d'abord, le mal qu'on fait aux citoyens, et ensuite, la contribution qu'on leur impose pour le payer.

L'ordre social est d'autant plus parfait et les nations sont d'autant plus heureuses que les lois sont moins multipliées et les fonctionnaires publics peu nombreux. Ce ne sont point les lois et les magistrats qui produisent

les biens au moyen desquels une nation subsiste el jouit. Ils n'y influent qu'indirectement, et ce n'est jamais sans quelque inconvénient. On assujettit une cuillère d'argent à une marque nécessaire pour que l'acheteur ne soit pas trompé ; mais ce n'est pas cette marque qui fait l'utilité de la cuillère. C'est la façon de l'orfèvre , et celle-là ce n'est point un fonctionnaire public qui la donne. La marque, quelque nécessaire qu'elle soit, est une difficulté et une dépense de plus ajoutées à la difficulté et à la dépense qu'exige la fabrication de la cuillère. Ce que je dis de cet ustensile , on peut le dire de toutes les choses qui servent à la subsistance et aux plaisirs des particuliers. Ce sont ces choses qui font essentiellement exister la société et qui améliorent son sort. Les lois et l'administration ne peuvent être considérées que comme les remèdes que nos maladies rendent nécessaires, et dont il faut savoir se passer le plus qu'il est possible. La société subsisterait fort bien sans eux; mais elle ne subsisterait pas sans les vivres, sans les abris, sans les vêtements que ses propres citoyens, mus par leur simple intérêt, lui fournissent en abondance*.

Si la bonne administration est un mal nécessaire, la mauvaise administration est un mal déplorable. Sans doute, les agents de l'administration doivent dépendre de l'administration supérieure qui ne peut agir que par eux; mais, lorsqu'ils sont trop indépendants de l'opinion publique, ils se montrent moins jaloux de satisfaire le public qui les paie que le prince ou le sénat qui les nomme*. La classe mitoyenne est surtout celle qu'il est

^ Ce principe, qui n*est que la description d*uu fait, renverse le système d'un livre nommé assez mal à propos Èlémenls d* économie politique^ qu'on attribue à M. d'Hauterive, employé aux affaires étrangères; livre où Ton prétend que radminislration est le plus utile des producteurs , parce que, sans la sûreté que TadmiDistration procure, rien ne pourrait se produire. On dit que dans certains pays un voyageur achète d'avance la sécurité de son voyage en payant tribut au chef des voleurs : est-on fondé à soutenir que les malfaiteurs , en recevant ce tribut, ont contribué aux résultats du voyage? Je sais fort bien que la comparaison n'est pas juste sous un rapport, et que le magistrat ne fait pas naître le mal pour avoir occasion de le guérir; mais on ne peut pas dire que le mal et le remède soient en aide aux voyageurs.

* Le mot de Pope si souvent cité :

For forms ofgovemmeni let fools contett; WhaU'er is besl adminlster'd is bat.

Etsay onman,Up,z.

ne signifie rien. On sait bien qu'une bonne administration est l'essentiel ; mais

avantageux de consulter. La vérilé parvient plus facilement jusqu'à elle, surtout dans les lieux où la presse est libre; elle est pourvue d'un grand nombre d'yeux; les intérêts privés, les recommandations puissantes ont moins d'empire sur elle*.

Les fonctions publiques peuvent en certains cas être mises au concours, et il s'en est offert à nous, messieurs, plusieurs exemples que je vous ai fait remarquer; mais dans beaucoup d'autres cas, ce mode présente trop d'inconvénients, et même devient tout-à-fait impraticable. Il suppose que les juges du concours ont toute la capacité nécessaire pour juger les concurrents. Les fonctions publiques exigent des qualités sur lesquelles un concours ne donne aucune garantie. Que peut-il apprendre sur l'intégrité, le désintéressement, la diligence habituelle d'un candidat? sur son courage civil, sur cette qualité si rare et si nécessaire à un administrateur, au moyen de laquelle il fait ce qu'il juge être bien, même alors qu'il y a du risque à le faire? Quelque indice qu'on ait des mérites d'un candidat, la bonne réputation en est un qu'il n'est jamais permis de mépriser.

Les républiques italiennes du moyeuràge , ne voulant pas obéir à un concitoyen et redoutant sa partialité,faisaient souvent venir des étrangers pour les administrer. Gioja dit que la ville d'Agudio s'était fait ime réputation pour les bonnes qualités des fonctionnaires publics qu'elle fournissait *; mais s'il y a quelques avantages à suivre un pareil exemple, il s'y trouve beaucoup d'inconvénients; l'histoire de l'Italie, à cette même époque, en fournirait plus d'une preuve. Une pays n'est jamais bien gouverné, ni bien défendu, que par ses enfants.

C'est à la constitution de l'État à résoudre ces diverses difficultés; je ne peux que montrer ici les effets économiques des diverses suppositions.

comment avoir une bonne administration avec un mauvais gouvernement? De bonnes institutions politiques dépendent d'une science particulière qui n'est qu^un eijftbranchement de réconomie des nations ; c'est-à-dire de la politique pratique , de celle qui est fondée sur la nature des choses sociales, et qui en déduit les conséquences par le raisonnement et Texpérience.

* Aux États-Unis, d'après une loi du 27 avril 1816, le gouvernement doit publier une fois tous les deux ans une liste générale de tous les employés et salariés civils, militaires et marins, qui reçoivent un traitement de l'État. Cette liste doit indiquer les. fonctions et les émoluments de chacun d'eux, le lieu de leur naissance, et celui de leur résidence ordinaire. Warden, tome Y, page 386.

*'Nuovo proêpello délie êcienxe economische, tome I, page 288.

Une administration qui ne réside pas auprès de ses administrés ne saurait soigner leurs intérêts avec diligence. Des administrateurs rapprochés connaissent mieux les objets sur lesquels ils sont appelés à prendre des décisions; les décisions sont prises plus promptement, et Tadminislrateur ne peut pas se soustraire à la responsabilité de ses actes.

Bonaparte, toujours avide de pouvoir, en appelant à soi ou à ses conseillers intimes la décision de toutes les affaires d'un grand empire, sous prétexte d'en régulariser l'administration, l'a rendue en effet prodigieusement mauvaise et dispendieuse. Un exemple rendra palpable cet effet. Il est puisé dans un ouvrage de M. Delaborde, sur \ Esprit d'association. Pendant que l'auteur était maire de Méréville, l'église de ce bourg s'écroula,fauted'unedépensepourlaquelle l'autorisation du gouvernement avait été rendue nécessaire. Le gouvernement différa cette autorisation;, mais l'édifice ne pouvait pas attendre.

L'accident arrivé, la commune demanda Tautorisation de vendre les bois de charpente provenant des décombres de l'église, qui demeuraient exposés aux intempéries de l'air et qui se détérioraient : l'autorisation arriva lorsque les bois furent pourris.

Il fallut trouver d'autres ressources pour la reconstruction de l'église, et l'on demanda au gouvernement la permission de s'imposer une contribution locale pour cet effet. Le devis qu'il fallut donner des frais présumés de reconstruction demeura un an pour parvenir au ministère de l'intérieur, par l'intermédiaire obligé de la sous-préfecture d'abord, de la préfecture ensuite ; chaque administration devant prendre connaissance de l'affaire et donner son avis. Le même devis resta encore un an au bureau des bâtiments civils établi près du ministère; il fut renvoyé deux fois à la commune de Méréville pour des raisons frivoles, telles que de prétendues erreurs dans l'estimation des matériaux et des frais de journées; comme si à Paris on connaissait mieux les prix de la province que dans la province même ! Mais il fallait que tous ces administrateurs eussent l'air d'avoir été nécessaires et d'avoir gagné leur traitement.

Enfin le devis fut approuvé, mais on refusa à la commune l'autorisation de s'imposer une contribution extraordinaire , parce que cela pourrait nuire à la perception ordinaire des impôts.

Le bourg de Méréville, qui voulait avoir une église, offrit alors de faire le sacrifice de sa promenade publique qui , le dimanche , faisait les délices des jeunes garçons et des jeunes filles du lieu ; mais de nouvelles autorisations devenaient nécessaires, et il s'écoula encore un an avant

que celle demande fût prise en consîdéraiion. Elle dut traverser Fadmînisiratîon foreslière, qui envoya ses agents visiler les arbres. Leur rapport passa par la hiérarchie de leur admiuislralion et du roinislère des finances (dont celle administration dépend) pour revenir au ministère de l'intérieur duquel dépendent les communes. La vente des arbres de la promenade fut ordonnée enfin; mais son produit ne s'éleva qu'au quart de la somme nécessaire pour bâtir l'église ; et comme il n'y avait pas encore de décision prise par V autorité sur les moyens de pourvoir au surplus, la commune fut obligée, en attendant, de verser à la caisse d'amortissement l'argent de sa promenade publique. Qu*arriva-t-il ensuite? sous prétexte des besoins urgents de l'Ëiat , ce dépôt fut dissipé avec d'autres semblables.

Remarquez que tout cet échafaudage d'administration a pour objet de protéger les communes ; et qu'elles paient leur part des contributions générales pour jouir de celte protection qui a fait perdre au bourg de Méréville son église et sa promenade tout à la fois.

Remarquez encore que, dans cet exemple, tout le mal est venu de l'organisation même, et non de la perversité des administrateurs, qui ne sont point accusés de malversation. Supposez-les tous éclairés, supposez-les intègres, supposez-les assez fermes pour ne céder à aucune considération de crainte ou de faveur, les affaires du public seront néanmoins mal conduites. Lorsque les rouages de l'administration sont compliqués , lorsqu'une affaire doit être triturée par plusieurs autorités successivement , un temps précieux se perd dans chaque opération et dans le passage de l'une à l'autre. Chaque fonctionnaire croit agir avec probité en examinant l'affaire, en y découvrant des vices, en se faisant donner des explications. Par une faiblesse qui n'est pas un crime, il aime à faire sentir son autorité, à laisser solliciter sa bienveillance ; il donne par là des preuves de zèle et fait concevoir une plus haute idée de son importance et de l'utilité de ses services ^ Qu'est-ce donc quand, parmi cette foule de gouvernants,

^ Cette coroplication, si funeste par elle-même, Test encore eu multipliant les frais du personnel et du matériel de l'administra tien. Pour exécuter tant de travaux nuisibles, il faut un grand nombre d'employés, de grands hôtels pour leurs bureaux, des garçons de bureau, des hommes de peine. Pour la moindre affaire on barbouille des multitudes de feuilles d'un beau papier qui pourrait être si utilement employé à répandre des notions élémentaires d'agriculture, de physique, de mécanique, etc.

il s'en trouve qui sont capables de tirer personnellement parti de leur pouvoir? de céder à la corruption , aux recommandations des hommes riches et puissants? d'écouter l'esprit de parti ou les petits systèmes logés dans leur étroite cervelle ; malheurs assez communs quand la nomination aux places est l'effet de la faveur? Non-seulement alors le mal est inévitable, mais tout redressement même devient impossible.

Le mal est ici dans la manie de trop gouverner, de vouloir diriger ce qui doit être abandonné à soi-même. Une commune veut vendre, ses matériaux, qu'elle les vende. Cette vente peut avoir ses inconvénients, car il y en a quelque parti que l'on prenne; mais celui qui en a le moins est de laisser les localités décider ce qui les concerne. Que les intérêts communaux soient gérés par les hommes du choix des administrés, et que nulle entrave ne soit apportée à la critique publique des opérations des fonctionnaires; alors on aura toutes les garanties qu'on peut humainement obtenir que les intérêts des localités ne seront pas sacrifiés.

En Angleterre, les formes de l'administration n'ont pas les mêmes inconvénients, mais elles en ont d'autres. Les frais inutiles dont les actes de l'administration sont grevés arrêtent quelquefois l'exécution des mesures les plus favorables au bien public. Le partage des biens communaux (hilb ofenclosure), qui rend à la culture de vains pâturages, est entravé par les formes de l'administration. Un ouvrage d'agi*icuUure * en cite deux exemples. L'un du partage d'un bien communal de 250 acres*, dans le Yorkshire, où la seule expédition d'un bill du parlement a coûté 370 liv. sterling (9,250 fr.) On fut obligé de renoncer à un autre partage très avantageux , parce qu'un seul propriétaire de la commune était récalcitrant, et que, du moment qu'il s'élève une seule opposition, les frais s'élèvent si haut qu'on est obligé d'y renoncer.

Vous venez de voir, messieurs, comment, dans un système d'administration compliqué, sont protégées les communes; voulez-vous savoir comment le même système favorise les communications intérieures, bases de tout commerce ? Je ne parle pas de l'ogligation de prendre des passe-ports, obligation que l'administration impose quelquefois contre toutes les règles de droit ; car un homme est , de par la nature , matire de sa personne , mattre par conséquent de la transporter sans rendre compte de ses motifs; je ne parle ici que du transport des marchandises. Les canaux navi-

* ÀgrieuHural magasine, ieptember^iSi A,

• Près de 100 hectares ou de 300 arpents.

gables en sont un des meilleurs véhicules , et en France on ne peut rien sgouter au zèle de Fadministration pour procurer au pays les avantages de cette navigation. Malheureusement elle est soumise à trois autorités, ou plutôt à trois systèmes d'autorités : à Tautorité du génie militaire, à celle des ponts-et-chaussés et à celle de la police des rivières; et le navigateur souffre également des négligences, du concert et des jalousies de ces trois compagnies de fonctionnaires publics. Pour amener de la houille des frontières belgiques à Paris, ce combustible est obligé de passer sous la couleuvrine de quatre places de guerre ; il se trouve soumis à Fadministration d'autant d'ingénieurs de département et d'autant d'inspecteurs de la navigation. Tous ces fonctionnaires ont un grand nombre de subordonnés , et tous considèrent les intérêts de leur administration comme devant marcher bien avant ceux des navigateurs et de l'industrie, qui sont pourtant ce qui fait vivre tous l^s administrateurs du monde.

Qu'en arrive-t-il? pour venir par les canaux de Condé à Chauny, et parcourir un espace que le roulage ordinaire peut franchir en huit jours, la marchandise demeure trois mois ; d'où il résulte des pertes d'intérêt sur les avances, des frais multipliés de route et de conduite; et le commerce se trouve privé de presque tous les avantages qui résultent de ce puissant moyen de communication. Et n'oubliez pas que c'est toujours dans la supposition que tous les fonctionnaires sont éclairés, intègres, et incapables d'abuser de leur autorité *.

Que si l'on me demandait quel meilleur système d'administration je proposerais en place de celui-là, je répondrais : aucun. Il faut que les droits de chacun sur sa personne et sa propriété soient respectés; et pour cela il ne faut que des lois et des tribunaux. En Angleterre, une loi détaillée spécifie les droits des concessionnaires d'un canal , les droits des navigateurs du canal, les droits des riverains. Quelqu'un de ces droits estil violé? la partie lésée se plaint devant un juge de paix qui fait exécuter la loi. Est-<^ le public en général qui est lésé? le premier venu peut porter plainte, à ses périls et risques si la plainte est injuste ; et comme les juges de paix sont des hommes non salariés par le ministère, le ministère luimême est condamné s'il a tort. La volonté d'un officier militaire, ou d'un shérif, ou d'un maire, ou d'un ministre, ou d'un conseil d'Ëtat, ne se pré-

• En Angleterre, il n'y a pas de corps d'ingénieurs civils faisant partie àe l'administration et prenant part à son autorité; on paie les ingénieurs quand on les emploie occasionnellement, et Ton se trouve bien de ce mode.

senle point ici pour juger administrativement*, ni pour interpréter la loi, c'est-à-dire pour mettre une volonté arbitraire à la place de la loi ; et rien n'enli*ave la marche des entreprises particulières quand elles ne sont pas en opposition avec elle.