DÉPENSE DE L'ADMINISTRATION CIVILE

capitaux de la société. Mais de ce que leur travail ne s'est pas fixé dans un produit matériel et durable, il n'a pas moins été exécuté ; son effet n'en a pas été moins réel , puisqu'à l'aide de ce travail , la société a joui de la sécurité nécessaire à son bien-être.

Tout service véritable rendu par un fonctionnaire , est une utilité qui résulte de son travail. II vend cette utilité en recevant un traitement; et à la suite de cet échange qui ressemble à celui que l'on fait de deux produits , la nation consomme , pour sa satisfaction , le service qui lui a été rendu : c'est cette consommation qui fait partie des consommations publiques. Le fonctionnaire public consomme de son côté , pour son usage particulier , la valeur qu'il a reçue du public en échange de ses services, c'est-à-dire, son traitement; et cette dernière consommation fait partie des consommations privées qui ont lieu dans le pays ; car le fonctionnaire public , hors de l'exercice de ses fonctions et en sa qualité de consommateur , n'est plus qu'un particulier.

Les fonctionnaires publics qui, dans leurs fonctions, sont véritablement utiles à la société , font avec elle un échange avantageux pour tous deux. Le revenu qu'ils en tirent est des plus légitimes , et fait partie des revenus de la société (i). Us peuvent l'accumuler en tout ou en partie. Ce qui ne peut pas s'accumuler c'est l'utilité qui est résultée de leurs travaux , et qui a été consommée pour le bien de la société.

Un magistrat peut , dans certains cas , être utile même lorsqu'il ne fait rien. Il est prêt à réprimer une injustice , et cette seule disposition la réprime souvent en effet. Son temps , ses lumières, sa probité , peuvent ainsi être justement payés , même quand on n'en fait aucun usage ; il en est de lui comme des vedettes préposées à la garde d'un camp , et qui ont été utiles, même quand on ne les a pas attaquées , si l'ennemi , à cause d'elles , n'a pas osé se mesurer avec un ennemi trop vigilant pour laisser chance de succès à une attaque.

Lorsque les travaux des salariés ou des pensionnaires de l'État , sont nuls ou inutiles , comme dans ce qu'on nomme les sinécures , ou places sans fonctions , il en résulte une espèce de marché frauduleux où la nation paye le prix d'un produit qu'on ne lui livre pas. On peut , jusqu'à un certain point , dire la même chose

(i) Le traitement que reçoit un fonctionnaire, ne fait partie des revenus sociaux qu'autant qu'il donne, en retour, un service utile à la société, et qui n'est pas payé au delà de sa valeur. Alors seulement il y a eu deux utilités produites : celle qu'a produite le contribuable, laquelle a été consommée par le fonctionnaire; et celle qu'a produite le fonctionnaire, laquelle a été consommée pj(^ la société.

(■2) Il est inutile de répéter ici que les salariés ne ren-

d'un traitement qui excède la valeur du service qu'on lui rend (2).

Les charges de cour, par exemple , ne rendent point au public des avantages proportionnés à ce qu'elles lui coûtent. Plusieurs personnes sont d'avis qu'il faut entourer le prince d'un grand éclat, parce que l'éclat fait naître le respect , et que le respect entraîne l'obéissance (5). On croit aussi qu'il faut entourer les magistrats d'huissiers , de recors , de gendarmes ; mais il ne paraît pas que les pays pourvus de tous ces fonctionnaires , soient mieux administrés , et que l'on y jouisse de plus de sûreté , que dans les pays où le citoyen est dispensé de les voir et de les payer.

Ce qui fait que le citoyen obéit aux ordres du magistrat, c'est la certitude Où il est que le magistrat ne peut rien lui commander au delà de ce que la loi prescrit , et qu'après un commandement si juste , tout le monde au besoin prêtera son assistance au magistrat. Plus le fonctionnaire public a de latitude dans les commandements qui émanent de lui , moins il obtient d'obéissance. C'est quand ses ordres peuvent être tout à fait arbitraires, qu'ils ont besoin d'être soutenus par la force . Un bon gouvernement, au contraire, peut laisser à chaque citoyen le droit de traduire devant le magistrat tout homme qui viole les lois et qui trouble l'ordre public; et c'est alors que la police est bien faite , car elle a des surveillants et des officiers partout où il y a des citoyens, c'«st-à-dire , sur tout le territoire ; et des officiers qui ne peuvent point opprimer , car ils ne peuvent, s'ils sont dans leur tort , être soutenus par le magistrat. En même temps ce sont des officiers très-économiques pour l'État ; car ils ne coûtent rien. On peut être certain qu'en tout pays où la justice est bien rendue , et qui renferme un grand nombre de citoyens , il s'en trouve toujours qui réclament l'exécution des lois faites dans l'intérêt du public.

Les mauvais gouvernements qui veulent pouvoir les violer quand cela leur convient , ne permettent qu'à leurs agents la faculté de réclamer l'exécution des lois; et ces agents , pour se rendre nécessaires et substituer leurs volontés au vœu de la loi , ont soin de faire prévaloir cette opinion. Rien n'est si commun en certains pays que d'entendre un alguazil , un gendarme , et même un juge , répondre à un citoyen qui prend fait et cause pour le public : De quoi vou^ mélez-vous ?

dent absolument aucun nouveau service à la société, en y reversant l'argent de leurs émoluments. Si cet argent n'y est pas versé par eux, il l'est par les contribuables, même quand ils l'épargnent et l'ajoutent à leurs capitaux, parce qu'alors ils le dépensent reproductivement.

(3) Le président des États-Unis n'est pas moins bien obéi que le roi d'Angleterre; et à son installation il ne s'affuble pourtant pas de ces habits de mascarade dont se sert le roi d'Angleterre à son couronnement.

SEPTIÈME PARTIE. — CHAPITRE XVI

Cela ne vous regarde pas. Rien n'est plus capable de rendre une nation indifférente pour le bien ; chacun alors craint de se compromettre. A Rome on voit donner un coup de poignard et l'on se garde de le remarquer.

On me dispensera , je pense , de parler des agents payés par le public, et qui, loin de lui être utiles, compromettent sa sûreté , comme les juges par commission , les jurés spéciaux , préposés pour accomplir les vengeances des hommes en pouvoir. Il est trop évident que dans ce cas il y a double dommage pour le public : d'abord le mal qu'on fait aux citoyens , et ensuite la contribution qu'on leur impose pourle payer.

L'ordre social est d'autant plus parfait et les nations sont d'autant plus heureuses , que les lois sont moins multipliées et les fonctionnaires publics peu nombreux. Ce ne sont point les lois et les magistrats qui produisent les biens au moyen desquels une nation subsiste et jouit. Ils n'y influent qu'indirectement, et ce n'est jamais sans quelque inconvénient. On assujettit une cuiller d'argent à une marque nécessaire pour que l'acheteur ne soit pas trompé ; mais ce n'est pas cette marque qui fait l'utilité de la cuiller. C'est la façon de l'orfèvre, et celle-là ce n'est point un fonctionnaire public qui la donne. La marque , quelque nécessaire qu'elle soit , est une difficulté et une dépense de plus ajoutées à la difficulté et à la dépense qu'exige la fabrication de la cuiller. Ce que je dis de cet ustensile, on peut le dire de toutes les choses qui servent à la subsistance et aux plaisirs des particuliers. Ce sont ces choses qui font essentiellement exister la société et qui améliorent son sort. Les lois et l'administration ne peuvent être considérées que comme les remèdes que nos maladies rendent nécessaires , et dont il faut savoir se passer le plus qu'il est possible. La société subsisterait fort bien sans eux ; mais elle ne subsisterait pas sans les vivres , sans les abris , sans les vêtements que ses propres citoyens , mus par leur simple intérêt, lui fournissent en abondance (<).

(i) Ce principe, qui n'est que la description d'un fait, renverse le système d'un livre nommé assez mal à propos Élémcnls d' économie polUique, qu'on attribue à M. d'Haulerive, employé aux affaires étrangères; livre où l'on prétend que l'administration est le plus utile des producteurs, parce que, sans la sûreté que l'administration procure, rien ne pourrait se produire. On dit que, dans certains pays, un voyageur achète d'avance lasécuritéde son voyage en payant tribut au chef des voleurs : est-on fondé à soutenir que les malfaiteurs , en recevant ce tribut, ont contribué aux résultats du voyage? Je sais fort bien que la comparaison n'est pas juste sous un rapport, et que le magistrat ne fait pas naUre le mal pour avoir occasion de le guérir; mais on ne peut pas dire que le mal et le remède soient en aide au voyageur.

(s) Le mot de Pope si souvent cité :

Forforms of government tel Tools conlest; Ifhale'er i best nclminisler'd is best.

Essaj- on man, Ep. 3.

Si la bonne administration est un mal nécessaire, la mauvaise administration est un mal déplorable. Sans doute les agents de l'administration doivent dépendre de l'administration supérieure qui ne peut agir que par eux ; mais lorsqu'ils sont trop indépendants de l'opinion publique , ils se montrent moins jaloux de satisfaire le public qui les paye , que le prince ou le sénat qui les nomme (2). La classe mitoyenne est surtout celle qu'il est avantageux de consulter. La vérité parvient plus facilement jusqu'à elle, surtout dans les lieux où la presse est libre; elle est pourvue d'un grand nombre d'yeux ; les intérêts privés , les recommandations puissantes , ont moins d'empire sur elle (5).

Les fonctions publiques peuvent en certains cas être mises au concours; et il s'en est offert à nous, messieurs, plusieurs exemples que je vous ai fait remarquer ; mais dans beaucoup d'autres cas, ce mode présente trop d'inconvénients, etmôme devient tout à fait impraticable. Il suppose que les juges du concours ont toute la capacité nécessaire pour juger les concurrents. Les fonctions publiques exigent des qualités sur lesquelles un concours ne donne aucune garantie. Que peut-il apprendre sur l'intégrité, le désintéressement, la diligence habituelle d'un candidat ; sur son courage civil, sur cette qualité si rare , et si nécessaire à un administrateur , au moyen de laquelle il fait ce qu'il juge être bien , même alors qu'il y a du risque à le faire? Quelque indice qu'on ait des mérites d'un candidat, la bonne réputation en est un qu'il n'est jamais permis de mépriser.

Les républiques italiennes du moyen âge, ne voulant pas obéir à un concitoyen et redoutant sa partialité , faisaient souvent venir des étrangers pour les administrer. Gioja dit que la ville d'Agudio s'était fait une réputation pour les bonnes qualités des fonctionnaires publics qu'elle fournissait (4) ; mais s'il y a quelques avantages à suivre un pareil exemple , il s'y trouve beaucoup d'inconvénients ; l'histoire de l'Italie , à cette même époque, en fournirait plus d'une preuve.

ne signifie rien. On sait bien qu'une bonne administration est l'essentiel ; mais comment avoir une bonne administralion avec un mauvais gouvernement? De bonnes institutions politiques dépendent d'une science particulière qui n'est qu'un embranchement de l'économie des nations ; c'est à-dire de la politique pratique, de celle qui est fondée sur la nature des choses sociales, et qui en déduit les conséquences par le raisonnement et l'expérience.

(5) Aux États-Unis, d'après une loi du 27 avril 1816, le gouvernement doit publier une fois tous les deux ans une liste générale de tous les employés et salariés civils, militaires et marins, qui reçoivent un traitement de l'État. Cette liste doit indiquer les fonctions et les émoluments de chacun d'eux, le lieu de leur naissance, et celui de leur résidence ordinaire. tVarden, tome V, page 380.

(4) Nuovo prospelto délie scienze cconomiche, tome I , page 288.