CHAPITRE XVI

DÉPENSE DE l’aDMINISTIU TION CIVILE.

Les lois qui ne sont pas exécutées ne sont pas des lois; ce qui leur donne ce caractère, c’est d’être des règles obligatoires et vivantes. Or, clics ne sont telles qu’au moyen des hommes préposes à leur exécution. Ceux qui font exécuter les lois sont des magistrats, des fonctionnaires revêtus de difTércus titres, selon la constitution politique et les différais degrés de leur subordination. Adam Smith les appelle des travailleurs improductifs, parce que de leur travail il ne reste aucunes valeurs qu’on puisse accumuler et ajouter aux capitaux de Jn société. Blais de ce que leur travail ne s'est pas fixé dans un produit matériel et durable, il n’a pas moins été exécuté; sou effet n'en a pas été moins réel , puisqu'à l'aide de ce travail, la société a joui de la sécurité nécessaire à son bien-être.

Tout service véritable rendu par un fonctionnaire, est une utilité qui résulte de son travail. 11 vend cette utilité en recevant un traitement; et à la suite de cet échange, qui ressemble à celui que l'on fait de deux produits, la nation consomme,

pl il a. Chaque nation est maîtresse chez elle bien plu* certainement encore qu’un proprietaire sur son terrain, car la propriété d'une nation ne saurait être disputée. Dans la guerre l’agresseur a toujours tort, et celui qui défend sou territoire a toujours raison.

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pour 60 satisfaction, le service qui lui a été rendu : c’est cette consommation qui fait partie des consommations publiques. Le fonctionnaire publie consomme de son cOté , pour sou usage particulier, la valeur qu’il a reçue du public en échange de ses services, c’est-à-dire, son traitement; et cette dernière consommation fait partie des consommations privées qui ont lieu dans le pays; car le fonctionnaire public, hors de l’exercice de scs fonctions et en sa qualité de consommateur, n’est plus qu’un particulier.

Les fonctionnaires publics qui dans leurs fonctions sont véritablement utiles à la société, font avec elle un échange avantageux pour tous deux. Le revenu qu’ils en tirent est des plus légitimes, et fait partie des revenus de la société Ils peuvent l’accumulcr en tout ou en partie. Ce qui ne peut pas s’accumuler, c’est l’utilité qui est résultée de leurs travaux, et qui a été consommée pour le bien de la société.

Un magistrat peut, dans certains cas, être utile même lorsqu’il ne fait rien. 11 est prêt à réprimer une injustice, et celte seule disposition la réprime souvent en effet. Son temps, scs lumières, sa probité, peuvent ainsi être justement payés, même quand on n’en fait aucun usage; il en est de lui comme des vedettes préposées à la garde d’un camp, et qui ont été utiles, même quand on ne les a pas attaquées, si l'ennemi, à cause d’elles, n’a pas osé sc mesurer avec un ennemi trop vigilant pour permettre qu’il attaquât avec succès.

Lorsque les travaux des salariés ou des pensionnaires de l'état, sont nuis ou inutiles, comme dans ce qu’on nomme les sinécures , ou places sans fonctions, il en résulte une espèce de marché frauduleux où la nation paie le prix d’un produit qu’on ne lui livre pas. On peut, jusqu'à un certain point, dire la même chose d’un traitement qui excède la valeur du service qu’on lui rend a.

Les charges de cour, par exemple, ne rendent point au public des avantages proportionnés à ce qu’elles lui coûtent. Plusieurs personnes sont d'avis qu'il faut entourer le prince d’un grand éclat, parce que l'éclat fait naître le respect, et que le respect entraîne l’obéissance \ On croit aussi qu’il faut entourer les magistrats d'huissiers, de rccors, de gendarmes; mais il ne parait pas que les pays pourvus de tous ces fonctionnaires, soient

' I.c traitement qne reçoit un fonctimiuaire ne fait partie des revcuus sociaux qu'autant qu'il donne, en retour, un service utile à la société, et qui n'est pas payé au-delà de sa valeur. Alors seulement il y a eu deux utilités produites : celle qu'n produite le contribuable, laquelle a été consommée par le fouctiomiairc, et celle qu’a produite le fonctionnaire, laquelle a été consommée par la société.

a 11 est inutile de répéter ici que les salariés ne ren-

mieux administrés, et que l’on y jouisse de plus de sûreté, que dans les pays où le citoyen est dispenséde les voir et de les payer, comme aux États- Unis.

Ce qui fait que le citoyen obéit aux ordres du magistrat, c’est la certitude où il est que le magistrat ne peut rien lui commander au-delà de ce que la loi prescrit, et qu’après un commandement si juste, tout le monde au besoin prêtera son assistance au magistrat. Plus le fonctionnaire public a de latitude dans les comniandcmcus qui émanent de lui, moins il obtient d’obéissance. C’est quand scs ordres peuvent être tout-à-fait arbitraires, qu’ils ont besoin d’être soutenus par la force. Un bon gouvernement au contraire peut laisser à chaque citoyen le droit de traduire devant le magistrat tout homme qui viole les lois et qui troulilc l’ordre public; et c’est alors que la police est bien faite, car elle a des survcillans et des officiers partout où il y a des citoyens; c'està-dire , sur tout le territoire; et des ofhcicrs qui ne peuvent point opprimer, car ils ne peuvent, s'ils sont dans leur tort , être soutenus par le magistrat. En même temps ce sont des ollicicrs très économiques pour l’état, car ils ne coûtent rien. On peut être certain qu’en tout pays où la justice est bien rendue, et qui renferme un grand nombre de citoyens, il s’en trouve toujours qui réclament l’exécution des lois faites dans l'intérêt du public.

Les mauvais gouvernemens qui veulent pouvoir les violer quand cela leur convient, ne permettent qti'à leurs agens la faculté de réclamer l’exécution des lois; et ces agens, pour se rendre nécessaires et substituer leurs volontés au vœu de la loi, ont soin défaire prévaloir cette opinion. Rien n’est si commun en certains pays que d'entendre un alguazil, un gendarme, et même un juge, répondre à un citoyen qui prend fait et cause pour le public : De quoi vous mèles-rous? cela ne voua regarde pas. Rien n’est plus capable de rendre une nation indifférente pour le bien; chacun alors craint de se compromettre. A Rome ou voit donner un coup de poignard et l’on se garde de le remarquer.

On me dispensera, je pense, de parler des agens payés par le public, et qui, loin de lui être utiles, compromettent sa sûreté, comme les juges par

dent absolument aucun nouveau service à la société, en y reversant l’argent de leurs émolument. Si cet argent u’y est pas versé par eux , il l'est par les contribuables, même quand ils l'épargnent et l’ajoutent à leurs capitaux, parce qu’ai ors ils le dépensent reproductirement.

1 Le presideut des États-Unis n’est pas moins bien obéi que le roi d'Angleterre; et à son installation il ne s'affuble pointant pas de ces habits de mascarade dont se sert le roi d'Angleterre à son couronnement.

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commission, les jures spéciaux, préposés pour accomplir les vengeances des hommes en pouvoir. Il est trop évident que dans ce cas il y a double dommage pour le public : d'abord le mal qu’on fait aux citoyens, et ensuite la contribution qu’on leur impose pour le payer.

L’ordre social est d'autant plus parfait et les nations sont d'autant plus heureuses, que les lois sont moins multipliées et les fonctionnaires publics peu nombreux. Ce ne sont point les lois et les magistrats qui produisent les biens au moyen desquels une nation subsiste et jouit. Ils n’y influent qu'indirectcmcnt, et ce n’est jamais sans quelque inconvénient. On assujettit une cuillère d’argent à une marque nécessaire pour que l’acheteur ne soit pas trompé; mais ce n’est pas cette marque qui fait l’utilité de la cuillère. C’est la façon de l'orfèvre, et celle-là ce n’est point un fonctionnaire public qui la donne. La marque, quelque nécessaire qu'elle soit, est une diflicullc et une dépense de plus ajoutées à la diillcultê et à la dépense qu’exige la fabrication de la cuillère. Ce que je dis de cet ustensile, on peut le dire de toutes les choses qui servent à la subsistance et aux plaisirs des particuliers. Ce sont ccs choses qui fout essentiellement exister la société et qui améliorent son sort. Les lois et l’administration ne peuvent être considérées que comme les remèdes que nos maladies rendent nécessaires, et dont il faut savoir se passer le plus qu’il est possible. La société subsisterait fort bien sans eux ; mais elle ne subsisterait pas sans les vivres, sans les abris, sans les vètemens que scs propres citoyens, mus par leur simple intérêt, lui louruisseut en abondance '.

Si la bonne administration est un mal nécessaire, la mal-administration est un mal déplorable. Sans doute les ageus de l’administration doi-

• Ce principe, qui n’est que la description d’un fait, renverse le système d'un livre dont l’auteur ne s’est point nommé ( t.lemcns d'économie politique), mais qu’on attribue à M. d'Hautrrive; livre où l'un prétend que l'administration est le [dns utile des producteurs, parce que sans la sûreté que l'administration procure, rien no ponrrait sr produire. On dit que dans certains pays un voyageur achète d’avance la sécurité de son voyage en payant tribut au rhef de* voleurs : est-on fondé à soutenir que les malfaiteurs, en recevant ce tribut, ont contribué aux résultats du voyage? Je sais fort bien que la comparaison u’e»t pas juste sous un autre rappprt, et que le magistrat ne fait pas naître le mal pour avoir occasion de le guérir; mais on ne peut pas dire que le mal et le remède soient en aide au voyageur.

* Le mot de Pope si souvent cité :

Fov fonn* of govrrnmrnt lrt fodb rtminf i

V liste Vr U loi sJniiniiler'd i» bnl. ( Eue/ on mnn, Ep. 3.)

vent dépendre de l’administration supérieure, qui ne peut agir que par eux; mais lorsqu’ils sont trop iudépendans de l’opinion publique, ils se mollirent moins jaloux de satisfaire le public qui les paie, que le prince ou le sénat qui les nomme ». La classe mitoyenne est surtout celle qu’il est avantageux de consulter. La vérité parvient plus facilement jusqu’à elle, surtout dans les lieux où la presse est libre ; elle est pourvue d’un grand nombre d’yeux; les intérêts privés, les recommandations puissantes, out moins d'empire sur elle s.

Les fonctions publiques peuvent en certains cas être mises au concours; et il s’en est offert à nous, messieurs, plusieurs exemples que je vous ai fait remarquer; mais dans beaucoup d'autres cas, ce mode présente trop d’inconvénicns, et même devient tout-à-fait impraticable. Il suppose que les juges du concours ont toute la capacité nécessaire pour juger les concurrcus. Les fonctions publiques exigent des qualités sur lesquelles un concours ne donne aucune garantie. Que peutil apprendre sur l’intégrité, le désintéressement, la diligence habituelle d'un candidat? sur son courage civil, sur cette qualité si rare, et si nécessaire à un administrateur, au moyen de laquelle il fait ce qu’il juge cire bien, même alors qu’il y a du risque à le faire? Quelque indice qu’on ait des mérites du candidat, la bonne réputation eu est un qu’il n’est jamais permis de mépriser.

Les républiques italiennes du moyen âge, ne voulant pas obéir à un citoyen et redoutant sa partialité , faisaient souvent venir des étrangers pour les administrer. Gioja dit que la ville d'Agudio s’était fait une réputation pour les bonnes qualités îles fonctionnaires publics qu’elle fournissait mais s’il y a quelques avantages à suivre un pareil exemple, il s’y trouve beaucoup

ne signifie rien. Ou sait bien qu’une bonne administration est 1'rsscntirl; mais comment avoir une bonne administration avec un mauvais gouvernement? De bonnes institution* politiques dépendent d'une science particulière qui n’est qu’uu embranchement de l’économie des nations; c'est-à-dire de la politique pratique, de celle qui est fondée sur la nature de» choses sociales et sur l’expérience.

3 Aux Ktats-Uuis, d’après une loi du 27 avril i3i6,1o gouvernement doit publier une fois tous le» deux ans uue liste générale de tous les employé* et salariés civils, militaires, et marins, qui reçoivent un traitement de l’état. Cette liste doit indiquer le* fonctions et les émolumens de chacun d’eux, le lieu de leur naissance, et celui de leur rétideuce ordinaire, ffarden, tome 5, page 38(i.

4 .Xtwvo pros petto délie scienze économie hc, tome I, page aSU.

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d'incouvénicns; l’histoire de l’Italie, à celte même époque, en fournirait plus d’une preuve. Un pays n’est jamais bien gouverne, ni bien défendu, que par ses enfans.

C’est à la constitution de l’état à résoudre res diverses difficultés; je ne peux que montrer ici les effets économiques des diverses suppositions.

Une administration qui ne réside pas auprès de ses administres, ne saurait soigner leurs intérêts avec diligence. Des administrateurs rapprochés connaissent mieux les objets sur lesquels ils sont appelés à prendre des décisions; les décisions sont prises plus promptement; et l’administrateur ne peut pas se soustraire à la responsabilité de ses actes.

Bonaparte, toujours avide de pouvoir, en appelant à soi ou à ses conseillers intimes, la décisiou de toutes les affaires d’un grand empire sous prétexte d'en régulariser l’administration, l’a rendue en effet prodigieusement mauvaise et dispendieuse. Un exemple rendra palpable cct effet. 11 est puisé dans un ouvrage de M. Dclabordc, sur YKtprit d’association.

Pendant que l’auteur était maire de Méréville, l’église de ce bourg s'écroula, faute d'nne dépense pour laquelle l’autorisation du gouvernement avait été rendue nécessaire. Le gouvernement différa cette autorisation; mais l’édifice ne pouvait pas attendre.

L’accident arrivé, la commune demanda l’autorisation de vendre les bois de charpente provenant des décombres de l’église, qui demeuraient exposés aux iutempéries de l’air et qui se détérioraient : l’autorisation arriva lorsque les bois furent pourris.

Il fallut trouver d’autres ressources pour la reconstruction de l’église, et l’on demanda au gouvernement la permission de s’imposer une contribution locale pour cet effet. Le devis qu’il fallut donner «les frais présumés de reconstruction, demeura un an pour parvenir au ministère de l’intérieur, par l’intermédiaire obligé de la sous-préfecture d’abord, de la préfecture ensuite; chaque administration devant prendre connaissance de l'allairc et donner son avis. Le même devis resta encore un an au bureau des bâtimens civils établi près du ministère; il fut renvoyé deux fois h la commune de .Méréville pour des raisons frivoles, telles que «le prétendues erreurs dans l’estimation «les matériaux et des frais de journées; comme si à Paris on connaissait mieux les prix de la province, que dans la province même! Mais il fallait que tous ces administrateurs eussent l’air d’avoir été nécessaires et d’avoir gagné leur traitement.

» Otto complication, si funeste par elle-même, l’est encore en multipliant les frais du personnel cl du mu-

F. n fin le devis fut approuve, mais on refusa à la commune l'autorisation de s’imposer une contribution extraordinaire, parce que cela pourrait nuire à la perception ordinaire des impôts.

Le bourg de Méréville, qui voulait avoir uuc église, offrit alors de faire le sacrifice de sa promenade publique, qui, le dimanche, faisait les délices des jeunes garçons et des jeunes filles du lieu; mais de nouvelles autorisations devenaient nécessaires, et il s'écoula encore un an avant que cette demande fût prise en considération. Elle dut traverser l’administration forestière, qui envoya ses agens visiter les arbres. Leur rapport passa par la hiérarchie de leur administration, et do ministère des finances (dont cette administration dépend), pour revenir au ministère de l’intérieur, duquel dépendent les communes. La vente des arbres de la promenade fut ordonnée enfin; mais son produit ne s’éleva qu’au quart de la somme nécessaire pour bâtir l’église; et comme il n’y avait pas encore de decision prise par l’autorité f sur les moyens de pourvoir au surplus, la commune fut obligée, en attendant, de verser à la caisse d’amortissement l’argent de sa promenade publique. Qu'arriva-t-il ensuite? sous prélextc des besoins urqens de l’état, ce dépOt fut dissipé avec d’autres semblables.

Remarquez que tout cet échafaudage d'administration a pour objet de protéger les communes; et qu’elles paient leur part des contributions générales pour jouir de cette protection qui a fait perdre au bourg de Méréville sou église et sa promenade tout à la fois.

Remarquez encore que dans cet exemple toute la mal-administration vient de l’organisation même, et non de la perversité des administrateurs, qui ne sont point accusés de malversations. Supposezles tous éclairés, supposez-les intègres, supposezlcs assez fermes pour ne céder â aucune considération de crainte ou de faveur, les affaires du public seront néanmoins mal conduites. Lorsque les rouages de l'administration sont compliqués, lorsqu’une affaire doit être triturée par plusieurs autorités successivement, un temps précieux se perd dans chaque opération et dans le passage de l’une à l’autre. Chaque fonctionnaire croit agir avec probité en examinant l'affaire, cp y découvrant des vices, en se faisant donner de* explications. Par une faiblesse qui n’est pas un\pr'mc* aime à faire sentir son autorité, à laissci\solliciter sa bienveillance; il donne par là des trouves de zèle et fait concevoir une plus haute ilcc de son importance et de l’utilité «le scs scrvVt'S '• Qu’cst-ce donc quand, parmi cette foule deVcou" vernans, il s’en trouve qui sont capables dc'|>rcr

téricl de l'administration. Pour exécuter tant de tra\ nuisibles, il faut un grand nombre d'employés, •h-

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personnellement parti «le leur pouvoir? de céder à la corruption, aux recommandations des hommes riches et puissans? d’écouler l’esprit de parti ou les petits systèmes loges «Wins leur étroite cervelle; malheurs assez communs quand la nomination aux places est l'effet de la laveur? Non-sculement alors le mal est inévitable, mais tout redressement devient impossible.

Le mal est ici dans la manie de trop gouverner, de vouloir diriger ce qui doit être abandonne à soi-même. Une commune veut vendre ses matériaux, qu’elle les vende. Cette vente peut avoir ses inconvéniens, car il y en a, quelque parti que l’on prenne ; mais celui qui en a le moins est de laisser les localités décider ce qui les concerne. Que les intérêts communaux soient gérés par des hommes du choix des administrés, et <[ue nulle entrave ne soit apportée à la critique publique des opérations «les fonctionnaires; alors on aura toutes les garanties qu’on peut humainement obtenir, que les intérêts des localités ne seront pas sacrifiés.

En Angleterre, les formes de l'administration n’ont pas les mêmes inconvéniens, mais elles en ont «Uautres. Les frais inutiles dont les actes de l’administration sont grevés, arrêtent quelquefois l’exécution des mesures les plus favorables au bien public. Le partage des biens communaux (biih of cncloaure ), qui rend à la culture de vains pâturages, est entravé par les formes de l’administration. Un ouvrage d’agriculture * en cite deux exemples. L’un du partage d’un bien communal de 250 acres * dans le Yorkshire, où la seule expédition d’un hill du parlement a coulé 370 livres sterling (9230 fr. ). On fut obligé de renoncer à un autre partage 1res avantageux, parce qu’un seul propriétaire de la commune était récalcitrant, et que, du moment qu’il s’élève une seule opposition, les frais s’élèvent si haut qu’on est obligé d’y renoncer.

Vous venez de voir, messieurs, comment, dans un système d’administration compliqué, sont protégées les communes; voulez-vous savoir comment le même système favorise les communications intérieures, bases de tout commerce? Je ne parle pas de l’obligation de prendre des passe-ports, obligation que l’administration impose quelquefois contre toutes les règles du droit; car un homme est, de par la nature, maître de sa personne, maître par conséquent de la transporter sans rendre compte de scs motifs; je ne parle ici

grands hôtels pour leurs bureaux, des garçons de bureau, des hommes de peine. Pour la moiudre affaire on barbouille des multitudes de feuilles d'un beau papier qui pourrait être si utilement employé à répandre des notions élémentaires d'agriculture, de physique, de mécanique, etc.

* jigricuUurul magazine, seplcmber 1 8 1 4-

que du transport des marchandises. Les canaux navigables en sont un des meilleurs véhicules, et en France on ne peut rien ajouter au zèle «le l’administration pour procurer au pays les avantages de cette navigation. Malheureusement elle est soumise à trois autorités, ou plutôt à trois systèmes d’autorités : à l’autorité du génie militaire, à celle des ponts et chaussées, et à relie de la police des rivières; et le navigateur souffre également des négligences, du concert et des jalousies de ces trois compagnies de fonctionnaires publies. Pour amener de la houille des froulières belgiques à Paris, ce combustible est obligé de passer sous la couleuvrine de quatre places de guerre; il sc trouve soumis à l'administration d'autant d’ingénieurs de département et d’autant d’inspecteurs de la navigation. Tous ces fonctionnaires ont un grand nombre de subordonnés, et tous considèrent les intérêts de leur administration comme devant marcher bien avant ceux des navigateurs et de l'industrie, qui sont pourtant ce qui fait vivre tous les administrateurs du monde.

Qu’en arrive-t-il? pour venir par les canaux de Condé à Chauny, et parcourir un espace que le roulage ordinaire peut franchir en huit jours, la marchandise demeure trois mois; d'où il résulte des perles d’intérêt sur les avances, des frais multipliés de roule et de conduite ; et le commerce sc trouve privé de presque tous les avantages qui résultent de ce puissant moyen de communication. Et n’oubliez pas que c’est toujours dans la supposition que tous les fonctionnaires sont éclairés, intègres et incapables d’abuser de leur aulorilé J.

Que si l’on me demandait quel meilleur système d’administration je proposerais eu place «le celuilà, je répondrais : aucun. Il faut que les droits de chacun sur sa personuc et sa propriété, soient respectés ; et pour cela il ne faut que des lois et des tribunaux. En Angleterre une loi détaillée spécifie les droits des concessionnaires d’un canal, les droits des navigateurs du canal, les droits des riverains. Quelqu’un de ces droits est-il violé? la partie lésée se plaint devant le juge de paix, qui fait exécuter la loi. Est-ce le public en général qui est lésé? le premier venu peut porter plainte, à ses périls et risques si la plainte est injuste; et comme les juges «le paix soûl des hommes non salariés par le ministère, le ministère lui-même est coudamné s’il a tort. La volonté d’un officier militaire, ou d’un shérif, ou d’un maire, ou d’un mi-

* Près de ioo h «*c tares ou de 3oo arpens.

3 En Angleterre il n'y a pas «le corps d’ingénieurs civils faisant partie de l'administration et prenant part à son autorité; on paie les ingénieurs quand on les emploie occasionellement , et l’on se trouve fort bien de <rc mode.