II. Sur ces dispositions une première observation

On pourrait s'étonner de voir le législateur s'occuper du soin d'ordonner des travaux ; en lui-même, ce soin est dans le cercle des attributions de la puissance executive. Des travaux, tels qu'ils soient, sont chose de pure exécution, en ce sens qu'ils ont uniquement pour but de pourvoir à des services publics.

DÉCLARATION DE l'uTILITÉ. 405

Cependant, à cause de l'importance de certains travaux, de l'influence que leur système peut avoir soit sur la prospérité de TËtat, soit sur ses finances, on comprend que le législateur ait établi que l'administration devra recourir à lui dans les occurrences les plus graves.

L'origine des dispositions relatives à ce point se trouve dans la loi du 21 avril 1 832 , portant fixation du budget des dépenses de l'exercice 1833. Son article 10 est ainsi conçu :

« Nulle création, aux frais de VÉtat, d'une route, d'un )) canal, d'un grand pont sur un fleuve ou sur une rivière, D d'un ouvrage important dans un port maritime, d'un » édifice ou d'un monument public, ne pourra avoir lieu, » à l'avenir, qu'en vertu d'une loi spéciale ou d'un cré- » dit ouvert à un chapitre spécial du budget. — La de- » mande du premier crédit sera nécessairement accom* » pagnée de l'évaluation totale de la dépense. »

Dès ce moment, l'intervention du législateur fut donc déclarée nécessaire, soit qu'elle s'effectuât directement, par le vote même de la création du travail , soit qu'elle s'effectuât indirectement par le vote anticipé du crédit nécessaire pour commencer la dépense.

Lors de la discussion de la loi du 7 juillet 1 833 ces principes ont été consacrés; seulement, comme la disposition paraissait trop absolue, comme il y avait du vague dans ses termes, il parut convenable de faire le départ de celte attribution entre le législateur et le pouvoir exécutif, en ce qui concerne la création des grands travaux, et l'article 3 de la loi du 7 juillet 1833 établit à cet égard une distinction qui a été reproduite, avec de très-légers changements de rédaction, dans la loi du 3 mai 1841.

Il n'en reste pas moins que l'une des formes sacramen-

406 TITRE I. — KÉGlilE DE i'illDftSTRife AGRICOLE.

telles, sans lesqtiellefs Texpropriatioii ilë pourrait pas avoir lien , était la loi où Vordonhance royale qui abtofrise l'èxë- CQtion des travaux : c*éiaît la preirtièrc règle à suivre pour arriver k constater et déclarer ViUilité publique (1).

Art. 2. Désignation des localités ou territoires.

I. La àecdhdé fortnàliié ëssehtiëllë qui dbit prëcéder l'expropriation consiste « dans Vacte du préfet qui désigne

(i) Deux t)rincipes restent constants d'après ce ()ui a été exposé ci-dessds. D'une part les travaux publics sont choses de pure exécution qui rentrent dans, les attributions de la puissance executive ; d'autre part aucun travail ()iiblic ne peut être exécuté aux frais de VÉlat sans que le pouvorr législatif, chargé de voter l'impôt, ait donné son approbation à la dépense. . . Sous la monarchie constitutionndle , on avait sacrifié le premier principe au second,^ le sénatus-consulte du 25 décembre 4 85^ , qui rède les pouvoirs dé l'fimpérëûr, a eu le mérite de concilier les deux priiîcipes saiis en sacrifier aucun.

L'article 4 de ce sénatus-consulte est ainsi conçu ;

« Tous les travaux d'utilité publique, notamment ceux désignés par » Vàrticle 4 de la loi du 24 avril 4 832 et l'article 3 de la loi du 3 mai 1 841 ; scoutes les entreprises d'intérêt général, sont ordonnés ou autorisés par » décrets de l'Empereur.

» Ces décrets sont rendus dans les formes prescrites pour les règlemients » d'administration publique.

» Néanmoins si ces travaux et entreprises ont pour condition des enga- » gemènts ou des subsides du trésor, le crédit devra être accordé ou l'engatï'gement ratifié par une loi avant la mise à exécution,

» Lorsqu'il s'agit de travaux exécutés pour le compte de l'État, et qui » ne sont pas de nature à devenir l'objet de concessions, les crédits peuvent • être ouverts, eli cas d'urgence, suivant les formes prescrites pour les » crédits extraordinaires : ces crédits seront soumis au corps l^islatif dans » la plu$ prochaine session. »

Indépendamment de la question de principe ci-dessus indiquée, il est indubitable <^e les difficultés qu'ont rencontrées dans les anciennes assemblées législatives de la monarchie de juillet les grands travaux pulpes de chemins de fer ont dû amener les dispositions du sénatus-consulte qui nous. Vègissent iactuellemenl. C'est à la sagei^se et à la prudence du gouvernement impérial à prouver que les mesures de contrôle et presque de défiance (}ejB lois de 4832 e( dç 1841 $ont inutiles, et que c'est à bon droit qu'ellesont été abrogée.

p ies localités ou territoires sur lesquels les travauit doir> vent avoir lieu , lorsque cette désignation ne résulte pas » de la loi ou de Tordonnance royale. »

Ainsi donc y il est bien compris que le pouvoir exécutif peut, s'il le juge convenable à l'intérêt public, entrer dans le détail de cette désignation de localités et de territoires ; il est même à remarquer qu'il a grand soin de la faire quand il s'agit, par exemple, de la création d'un chemin de fer, ou d'une grande route, ou d'un canal de navigation. (Et Dieu veuille que les intérêts de localité ne remportent jamais sur lintérét général 1)

Ce n'est qu'à défaut de cette désignation dans l'acte qui déclare l'utilité publique, qu'elle peut se trouver dans les actes ultérieurs qui doivent nécessairement intervenir.

Dans tous les cas , alors même que par l'acte qui déclare l'utilité publique les principaux points de la direction à suivre sont indiqués, il est évident qu'il doit près* que toujours rester des déterminations de cette nature à prendre, et qu'elles doivent alors résulter d'un arrêté spé* cial du préfet.

Art. 3. Détermination des propriétés particulières.

I. La troisième forme essentielle pour arriver à l'expro* priation, celle qui est le but des deux premières consiste (1 dans l'arr^^ ultérieur par lequel le préfet détermine les » propriétés particulières auxquelles l'expropriation est » applicable. » (Art. 2, § V.)

Et la loi ajoute que « cette application ne peut être faite D à aucune propriété particulière qu'après que les parties y> intéressées ont été mises en état de fournir leurs contre- » dits, selon les règles exprimées au titre 2 de Ita iloi>»

408 TITRB I. — KÉ61IIB DE l'iNWSTBIS AGRIGOLB.

Ainsi donc, an acte du pouvoir aoaverain aatorisant les travaux , un acte du préfet désignant les localités ou territoires ;

Un second arrêté du préfet déterminant les propriétés particulières ;

Tels sont les actes sans lesquels il n'y a pas de déclaration régulière de Vtailité publique^ qui seule peut justifier la mesure exceptionnelle de Texpropriation , et sans laquelle aussi , ne l'oubliez pas, il ne serait pas possible d'obtenir de Tautorité judiciaire, sauvegarde de nos droits privés, une sentence autorisant la dépossession.

H. Mais, vous Tavez sans doute aussi remarqué, la loi et Tordonnance royale autorisant les travaux doivent elles-mêmes être précédées d'une enquête : c'est en effet le seul moyen de constater l'utilité publique; elle doit nécessairement précéder sa déclaration.

Comment serait-il possible en effet de se décider à ordonner un grand travail de la nature de ceux qui sont énoncés dans Tarticle 3 de la loi , sans s'être préalablement enquis, par tous les moyens convenables et praticables, de r utilité du projet, de ses conséquences sur la prospérité du pays en général, et en particulier de la contrée qui doit le voir exécuter, des obstacles que la nature ou des intérêts puissants peuvent opposer à cette exécution , et sans avoir enfin recueilli toutes les lumières propres à éclairer les résolutions futures!

Le principe de Venqiiête, à titre de mesure préalable à toutes les autres, a donc été écrit dans la loi; et observez que les formes de cette enquête n'y sont pas déterminées, que le législateur a pensé qu'il suffisait d'en établir la nécessité, et qu'il était préférable que ces formalités fussent prescrites par un règlement d'administration publique. De là le paragraphe final de Tarticle 3.

L'enquête doit donc précéder soit la loi, soit l'ordonnance autorisant les travaux ;

Et cette enquête doit être administrative :

Voilà les principes. Il nous reste à étudier les formes de cette enquête préalable.

m. Ces formes sont tracées par les trois ordonnances réglementaires des 18 février 1834, 15 février et 23 août

L'enquête peut s'ouvrir sur un avant-projet qui doit faire connaître le tracé général de la ligne des travaux, les dispositions principales des ouvrages les plus importants et l'appréciation sommaire des dépenses. (Ordonnance du 18 février 183 4, art. 2, § P'.)

S'il s'agit d'un chemin de fer ou d'une canalisation de rivière, Tavant-projet doit être accompagné d'un nivellement en longueur et d'un certain nombre de profils transversaux; et si le canal est à point de partage, les eaux qui doivent l'alimenter doivent être indiquées. (/*.,§ IL)

A l'avant-projet doit être joint, dans tous les cas, un mémoire descriptif indiquant le but de l'entreprise et les avantages qu'on peut s'en promettre. Le tarif des droits dont le produit serait destiné à couvrir les frais des travaux projetés doit être annexé au mémoire , lorsque ces travaux doivent devenir la matière d'une concession. {Ib.^ art. 3.)

Il est formé, au chef-lieu de chacun des départements que la ligne des travaux doit traverser , une commission de neuf membres au moins et de treize au plus, pris parmi les principaux propriétaires de terres, de bois, de mines, parmi les négociants, les armateurs et les chefs d'établissements industriels. {Ib., art. 4.)

Les membres et le président de cette commission sont

4lO tlTRB 1. RÉGfHË DE l'iNDUSTRIE AGRICOLE.

désignés par le préfet dès l'ouverture de reû^tiéte. {Ib.^ ib.)

Des registres, destinés à fecevoir leîs observations auxquelles peut donner lieu rentrepriâè projetée softt Ouverts, pendant un mois au moins et quatre mois àtt pUis, au chef*lieu de chacun des départements et des iarrondissements que la ligue des travaux doit trftverseir. {Ib.,

art. 5, 1 8 février 1 834 et ordonnance du 1 5 février 1 836, art. ^^§I^)

Les pièces qui, aux termes des articles 2 et 3/ doivetlt servir dé base à l'enquête, restent déposées pendant le même temps et aux mêmes lieux. {Ib., ib.)

Quand on crée des travaux dont la ligne doit s'étendre sur le territoire de plus de deux départements, les pièces de Tavattl-projet qui servent de base à l'enquête ne sont déposées qu'au chef-lieu de chacun des départements traversés. (Ordonnance du 15 février 1835 , article V.)

La durée de l'ouverture des registres est déterminée, dans chaque cas particnlier, pat* Tadministration supérieure. Cette durée, ainsi que l'objet de l'enquête, sont annoncés par des affiches. (76.^ ib.)

A l'expiration du délai fixé comme je viens de vous le dire, la commission organisée se réunit sur-le-champ. Elle examine les déclarations consignées aux registres de l'enquête; elle entend les ingénieurs des ponts et chaussées et des mines qui ont fait l'étude du projet; et après avoir recueilli auprès de toutes les personnes qu'elle juge litiic de consulter les renseignements dont elle croit avoir besoin, elle donne son avis motivé, tant sur l'utilité de l'entreprise que sur les diîfférentes questions qui ont été posées parj'administration.

Cei diverties opérations, doùtelto dréësè procès-vèrbal,

DÉTERMiNAtlON DES PROPRIÉTÉS PARTICULIÈRES. 4l1

doivent êiré terminées dans un nouveau délai d'un mois. (J6.,art. 6.)

Le procès-verbal de la commission d'enquêle est clos immédiatement. Le président de la commission le transmet saris délai, avec les registres et les autres pièces, àii préfet, qui l'adresse avec son avis à l'administration supérieure , dans les quinze jours qui suivent la clôture dû procès-verbal. (/6.^ art. 7.)

Les chambres de commerce, et au besoin les chambres consultatives des arts et manufactures des villes intéressées à l'exécution des travaux, doivent être appelées à délibérer et à exprimer leur opinion sur rùtilité et la cotivenance de l'opération.

Les procès-verbaux de leurs délibérations sont remis au préfet avant l'expiration du délai fixé pour l'examen et les auditîôhs prescrites à la commission par Tarlicle 6. (Art. 8.)

Voilà pour les grands travaux que, sous l'empire de la loi du 3 mai 1841 , le législateur lui-mêtne s'était réservé le droit d'autoriser.

IV. Lorsqu'il s'agit de travaux qui, ayant moins de deux kilomètres d'étendue, pouvaient, aux termes de la loi de 1841, être autorisés par une ordonnance royale, lés formalités que je viens de vous faire connaître sont également appliquées. (J6., art. 9.)

Seulement, si la ligne des travaux n'excède pas les limites de l'arrondissement dans lequel ils sont situés , lè délai de l'ouverture des registres et du dépôt des pièces est fixé au plus à un mois et demi , et au moins à vingt jours. (Jf6., art. 10.)

Cest le ministre des travaux publics qui fixe le délai de l'enquête dans les limites ci-dessus indiquées.

La commission d'enquête se réunit au chef-lieu de Tarrondisseiûent , et le nombre de ses membres varie de cini!}

â sept. 7&.^ t'A. Telles sont les fomudilés des c&qoâies qui précèdent !eâ traraax progelés dans an intérêt général.

V. Lorsque les traTaox sur lesqueb il s*agit de statuer scmt proposés par an oonseil monicîpaly dans Viniéril exclusif de u commune c estrà-dire poor des aer %k es monicipaax, coma>e rétablissement d'ooe mairie, d^écoles, roavertore d'âne roe, d'ane place, la translation d^on cimetière y etc.^ , les mêmes enqnétes ont lien, mais elles sont soomises à des formalités spéciales. ^Ordonnance da 23 août 1833, art. f.)

L'enqoéle s'oovre sur un projet où Ton fait connaître le but de Tentreprise, le tracé des travaux, les dispositions principales des ouvages et l'appréciation sommaire des dépenses. (Art. î.)

Ce projet est déposé à la mairie pendant quinze joors , pour que chaque habitant puisse en prendre connaissance. A Texpiration de ce délai, un commissaire désigné par le préfet reçoit , à la mairie, pendant trois jours con* sécutifs, les déclarations des habitants sur Fulililé publique des travaux projetés.

Ces délais, prescrits pour le dépôt des pièces à la mairie et pour la durée de lenquéte, peuvent être prolongés par le préfet. (Art. 3.)

Dans tous les cas , ces délais ne courent qu'à dater de ravertissement donné par voie de publication et d'affiches. Il est justifié de Taccoro plissement de cette formalité par un certificat du maire. (76., 2*6.)

Après avoir clos et signé le registre de ces déclarations, le commissaire le transmet immédiatement au maire avec son avis motivé et les autres pièces de Tinstruction qui ont servi de base a l'enquête.

Si le registre d'enquôte contient des déclarations contraires à l'adoption du projet , ou si l'avis du commissaire

lui est opposé, le conseil municipal est appelé à les examiner , et il émet son avis par une délibération motivée dont le procès-verbal est joint aux pièces.

Dans tous les cas , le maire adresse immédiatement les pièces au sous-préfet, et celui-ci au préfet, avec son avis motivé. (J6. , art. 4.)

Le préfet , après avoir pris , dans les cas prévus par les règlements, Tavis des chambres de commerce et des chambres consultatives des arts et manufactures dans les lieux où il en est établi, envoie le tout au ministre de l'intérieur avec son avis motivé; et c'est sur le rapport de ce ministre quMl est statué par le roi sur la question d^ utilité publique des travaux, conformément aux dispositions de la loi du 3 mai 1841. {Ib., art. 5.)

— Lorsque les travaux n'intéressent pas exclusivement la commune , Tenquéte a lieu suivant leur degré d'importance, conformément aux dispositions de l'ordonnance du 18 février 1834, que je vous ai fait tout à l'heure connaître. (/6.^ art 6.)

Le ministre des finances doit être préalablement consulté toutes les fois que les travaux entraînent l'application de l'avis du conseil d'Etat, approuvé le 21 février 1808, sur la cession aux communes de tout ou partie d^un bien de l'État. (J6., art. 7.)

— Tels sont les moyens d'information ou d'enquête préalables. Ce sont autant de précautions prises pour s'assurer de l'utilité publique des travaux à entreprendre : nous allons voir la suite qui leur est donnée.

VL Afin de poursuivre avec ordre l'examen et l'étude du rôle qui est confié à l'administration dans l'exproprialion pour cause d'utilité publique, reprenons en quelques mots les mesures dont j'ai déjà tracé le tableau :

1* Un avant-projet , dressé par l'administration et des-

44 4 nfhl& l. — .RÉGIMfi I)£ L'jNDlJSTfilip ÀQ^ÇlÇ^.

iiné à faire connaître le but de rentreprise^ la Ijgaç qu'elle suivra 9 le territoire qu'elle occupera, raperçiji fiomogiaîre des dépenses à faire ;

2* Une enquête administrative solennellement ouyerte sur les avantages et les inconviénients de TeiM^eprise ;

3*" Une commission , instituée daqs chaque 44p^i*teineat intéressé, pour recevoir (}es intéressés les déclaration^ et réclamations favorables ou contraires, Qt pour proyoqi^ elle-même et recueillir toutes les iumièriespjropres à éclaira l'administration et le public;

4*" Les avis réunis de cette coQunission, du pré^, 4e lQ,Utes les assemblées ii^érieures auxquelles la jioi confia r^xpression des intérêts agricoles, Q^anufacturjier^ ^ C4)[mmerciaux de la contrée.

Voilà les faits accomplis ^t les acteç dressés jbu présence desq,uels la loi a voulu que l'autorité centrale ^c^noûit ^ yMtilité du projet est suffisamment constatée,'

5" Et , pour déclarer définitivement çet^e J^tilijt^ , o^ie discussion solennelle en assemblée générale dji çoq^U d'État, c'est-à-dire eç présence et avec le concours .d'hommes que toutes leurs études rendent le^ pLus apteç ^ statuer sur l'intérêt public , et devant laquelle .\qu^ \e^ intérêts privés sont ^dP^is à sç poser dans I$i bal^ce;

6* Enfin, toutes choses étant examinées et pçsée^, up décret, c'est-à-dire l'expression de la volonté du représentant héréditaire des intérêts nationaux, déclare que Vutilité publique est constante, et qu'elle exige le sacrifice des intérêts privés que l'exécution de l'entreprise i;encoa- Irera sur sa route.

C'est ainsi que se termine la première période de celle espèce de lutte de l'intérêt général contre les droits privés pour les .travaux publics.