VII. Deux autres périodes doivent encore être accom

DÉTmUflNÀTIOJK DES PROPRIÉTÉS PÀRTlGULl|j|pS. H^

pliçs : dans celles-ci , c'est vers l^e;i^éculion qu^ )'adj)[)iaistration va marcher; c'est vers le but final qu'elle va tendre; tout est dit sur Y utilité; elle est proclamée ; la volooté légale doit recevoir son effet , et c'est pour ce)a qj^e la Joi exige d'abord :

1 "^ Un acte du préCçt qui désigve les jocalités ou territoires sur lesquels les travau^^ do^veiM; avoir lieu ;

2'' Un autre arrêté par lequel le même administrateur détermine les propriétés particulières auxquelles Teii^propriation est applicable.

Mais comme c'est ici précisément le but de tpu|j^ ii^ mesures précédentes , cooime c'est à ce moment qq'i^ faudra invoquer la force de l'autorité judiciaire, ce dernier acte du préfi^t est entouré par la loi d'une foule de précautions et de garanties que j'iallais vous .exjposer lorsque l'heure écoulée nous a sépaJ^é^ : il nous f^yXles reprendre aujourd'hui.

VIII. Ne perdez pas de yue qu'il s'agit de savoir si l'exécution des travaux que l'utilité pi^liqqe '$iu|orise et que la puissance ordonne , doit ^tteinf^e itelle.et IqU^ pxQpriété particulière. Or voici la série des nie^es logfiles qu'il faut prendre, et qui, dans Tesprit du Jiégislate.ur , sonjt autant de garanties générale^ et privées.

On procède alors par commune ;

Les ingénieurs et autres gens de l'art chargés de l'exécution des travaux lèvent , pour la partie qui s'étend sur chaque commune, le plan parcellaire des terrains pu des édifices dont la cession leur parait nécessaire. (Loi du 3 mai 1841 , art. 4.)

Le plan de ces propriétés particulières, indicatif des noms de chaque propriétaire, tels quïls sont inscrits sur la matrice des rôles, reste dépo^ pendant huit jours à la mairie de la commune où les propriétés sont situées, afin que

chacan puisse en prendre connaissance. {Ib.^ art. 5.)

Ce délai de huit jours ne court qu'à dater de F avertissement , qui est donné collectivement aux parties intéressées, de prendre communication du plan déposé à la mairie.

Cet avertissement est publié à son de trompe oa de caisse dans la commune , et affiché tant à la principale porte de Téglise du lieu qu'à celle de la maison commune.

Il est en outre inséré dans Tun des journaux publiés dans Tarrondissement, ou, s'il n'en existe aucun, dans l'un des journaux du département. (16.^ art. 6.)

Le maire certifie ces publications et affiches; il mentionne sur un procès-verbal qu'il ouvre à cet eflTet et que les parties qui comparaissent sont requises de signer les déclarations et réclamations qui lui ont été faites verbalement; il y annexe celles qui lui sont transmises par écrit. {Ib.^ art. 7.)

A l'expiration du délai de huitaine , prescrit pour le temps du dépôt du plan parcellaire, une commission se réunit au chef-lieu de la sous-préfecture.

Cette commission , présidée par le sous-préfet de Tarrondissement , est composée de quatre membres du conseil général du département ou du conseil de l'arrondissement désignés par le préfet, du maire de la commune où les propriétés sont situées, et de l'un des ingénieurs chargés de l'exécution des travaux.

La commission ne peut délibérer valablement qu'autant que cinq de ses membres au moins sont présents.

Dans le cas où le nombre des membres présents est de six, et où il y a partage d'opinions, la voix du président est prépondérante.

Les propriétaires qu'il s'agit d'exproprier ne peuvent être appelés à faire partie de la commission, (/fr.^ art. 8. )

DÉTERMINATION DES PROPRIÉTÉS PARTICULIÈRES. il?

La commission reçoit pendaDt huit jours les observations des parties.

Elle les appelle toutes les fois qu'elle le juge convenable^

Elle donne son avis. {Ib.^ art. 9.)

IX. Remarquez bien quels sont les avantages et les ga» ranties qu'offre rétablissement de la commission dont je vous entretiens.

Vous avez déjà vu agir une première commission d'enquête; celle-là avait pour but la constatation de l'utilité publique du projet général ; son action précède toujours la loi ou r ordonnance qui déclare cette utilité. Vautre com* mission^ celle dont je vous signale en ce moment l'intervention obligatoire , n'a rien de semblable à faire; elle n'est relative qu'à l'exécution des travaux désormais ordonnés; elle est chargée d'entendre les réclamations des particuliers sur le mode de cette exécution. Ils peuvent avoir intérêt à n'être pas atteints par cette exécution ; un autre tracé pourrait être suivi, qui, sans être nuisible à l'intérêt pu* blic, laisserait intacte une propriété dont la possession leur est chère. Tout cela peut et doit être examiné en présence des administrateurs locaux , des représentants des intérêts de la localité et de gens de l'art. C'est sur tout cela que celte autre commission d'enquête est consultée.

Il ne faut donc pas la confondre avec la première : celle-là précède et celle-ci suit la déclaration de l'utilité publique. L'une tend à préparer un ordre qui doit être donné avec maturité, l'autre tend à mettre dans l'exécu* tion toute la modération, tous les tempéraments qui, sans nuire à l'intérêt général, sont favorables aux intérêts particuliers.

Comme la première, elle ne donne qu'un avis. Mais cet avis a toujours trop d'importance pour que la loi n'ait pas voulu qu'il fût formulé avec précision. « On a donc voulu

il s TITM I. -^BÉOIIIK DE l'iNDUSTRIB AQItlCOLfi.

une majorité, une majorité absolue, et la loi a pris des moyens pour qu'elle se manifestât. La prépondérance ac* cordée à la voix du président conduit à ce résultat lorsque deux opinions sont formées d'un nombre égal de voix (i). »

Mais si les voix se divisent davantage, si aucune opi* nion n'obtient la majorité absolue, si, par exemple, trois avis s'élèvent dans le sein de la commission , M. Duvorgier pense que les membres plus faibles en nombre doivent se réunir à Tune des deux opinions qui ont été émises par le plus grand nombre; il invoque à cet égard, par analogie^ l'application de l'article 1 1 7 du Gode de procédure civile , réglant les délibérations des juges.

Il est vrai que la commission dont il s'agit ici ne décide rien, qu'elle émet seulement une opinion à laquelle Tad*^ ministration n'est pas obligée de se soumettre (S).

Mais (comme le fait avec raison remarquer le savant jurisconsulte que je cite) il est incontestable que, pour qu'on puisse dire qu'il y a un avis propre à la commission , il faut que les sentiments particuliers de chacun de ses membres se combinent, se modifient, si cela est néces« saire, et forment à la majorité une opinion. Autrement on n'aurait que les opinions , les avis isolés de chacun des membres de la commission , et le vœu de la loi ne serait pas rempli (3).

X. Je continue l'exposition des opérations de cette se^ conde commission d'enquête.

(4 ) Duvergier , i841, p. 428.

(2) On peut encore ajouter que si la majorité ne formule pas librement une opinion pour ou contre le tracé proposé , on tombe dans le cas prévu par \e dernier paragraphe de l'article 9 de la loi du 3 mai 1844 . La commission qui, dans le délai voulu, n'a pas pu à la majorité former une opinion, est une commission dont les opérations n'ont pas été mises à fin.

(3) Duvergier, 4841, p. 128.

Ces opérations doivent être terminées danô le délai de dix jours. (i6.^ art. 9.)

Ainsi les propriétaires ont un délai pour produire leurs observations, et la commission un autre délai pour pren« dresa délibération. Le premier , destiné aux propriétaires ou autres intéressés, est de huit jours; le second est de deux jours. Ces délais ont paru suffisants pour la garantie de tous les intérêts : une instruction de huit jours est assez large pour que les particuliers produisent leurs observations; en deux jours, la commission doit pouvoir les examiner et arrêter ses résolutions.

D'ailleurs , puisque l'intérêt public est déclaré et engagé , il faut que Texécution soit active sans être trop rapide, etquel'examen soit prompt sans cesser d'être sérieux.

« Après quoi le procès -verbal (des opérations de la r> commission) est immédiatement adressé au préfet par le » sous-préfet. » {Ib.^ art. 9.)

Si ces opérations n'ont pas été mises à fin dans le délai de dix jours, le sous-préfet, qui préside la commission, dresse un procès* verbal constatant que la commission, quoique dûment convoquée, n'a pas terminé ses opérations; et, dans les trois jours, il transmet au préfet ce procès-verbal et les documents recueillis. (/6.^ art. 9.)

Si la commission propose quelque changement au tracé indiqué par les ingénieurs, et que ce nouveau tracé soit adopté par Tadministration , car la commission ne donne qu'un avis , le sous-préfet , à son de trompe ou de caisse , et par des affiches et insertions d^ journaux , en donne immédiatement avis aux propriétaires que ces changements peuvent intéresser.

Pendant huitaine, à dater de ce nouvel avertissement, le procès- verbal et les pièces restent déposés à la souspréfecture; les parties intéressées peuvent en prendre

420 TITRE I. — RÉGIME DE l'iNDUSTRIE AGRICOLE.

communication sans déplacement et sans frais, et fournir leurs observations écrites.

Dans les trois jours suivants, le sous-préfet transmet toutes les pièces à la préfecture. (/6. , art. 10.^

Sur le vu du procès-verbal et des documents y an- • nexés , le préfet détermine par un arrêté motivé les pro^ priétés qui doivent être cédées, et indique l'époque à laquelle il sera nécessaire d'en prendre possession.

C'est là le but de toute cette information nouvelle dont je viens de vous faire connaître Tensemble et les détails; c'est là cette autre enquête de laquelle doit résulter la désignation spéciale de chacune des propriétés que les travaux et par conséquent Texpropriation doivent atteindre; c'est là cet arrêté ultérieur que l'article % de la loi ordonne à titre de forme essentielle; c'est, en un mot, le but de la loi, but qu'il faut atteindre pour que, l'autorité judiciaire ayant livré la propriété privée à l'intérêt public, l'exécution des travaux puisse commencer.

XI. Nous supposons l'avis de la commission favorable au plan qui doit être suivi; mais s'il est contraire, s'il résulte de cet avis qu'il y aurait lieu de modifier le tracé des travaux ordonnés , la loi accorde à celte opinion une influence considérable. Ce n'est plus au préfet qu'il appartient de statuer; la loi veut qu'il sursoie jusqu'à ce qu'il ait été prononcé par l'administration supérieure {ib.r, art. 11 ) : ce qui suppose qu'il doit lui en référer.

L'exécution du plan des travaux ne peut donc être ordonnée par le préfet que dans le cas où ces travaux n'ont excité aucune réclamation de la part de la commission.

Dans le cas contraire, l'administration supérieure, qui doit être saisie de la difficulté, peut, suivant les circon-* stances, ou statuer définitivement, ou ordonner qu'il sera

procédé de nouveau à tout ou partie des formalités que je viens de vous faire connaître. (Ib.^ art. 11.)

XII. Sur ces dispositions , deux observations de quelque importance :

1^ Remarquez d'abord que ce n'est pas là une matière qui rentre dans le contentieux administratif; les intéressés sont consultés seulement pour obtenir des renseignements; ils n'ont d'autre droit que celui d'exprimer leur contradiction , fondée sur leurs intérêts personnels.

D'autre part , c'est la commission seule qui est ap-r pelée à délibérer; mais sa délibération n'est elle-même qu'un avis ; et l'on ne pourrait admettre que , par cela qu'il est contraire au projet de l'administration , cet avis puisse faire nattre un débat contentieux. La commission d'enquête est un rouage administratif; elle donne un simple avis. Il n'y a point de recours possible d*elle à l'autorité supérieure; entre elles il n'y a qu'hiérarchie et subordination.

Les particuliers dont les propriétés sont atteintes par le tracé formeraient-ils un recours contre l'arrêté du préfet?

Mais d'abord il s'agit ici du cas où l'avis de la commission est contraire au tracé ; et , dans ce cas , je vous l'ai déjà fait connaître j les propriétaires intéressés doivent être avertis par le sous-préfet, et ils peuvent fournir leurs observations écrites. (Art. 10.)

Le préfet n'est pas tenu d'adopter les changements indiqués par la commission pour le tracé; s'il s'y refuse, il doit surseoir; l'autorité supérieure seule a le droit de prononcer.

Rien n'empêcherait sans doute que l'administration supérieure, à laquelle les propriétaires intéressés s'adresse* raient de nouveau , ne reçût et n'examinât ces réclama* tiens. Mais c'est ce qui arrive ou peut arriver à tous les

degrés de la hiérarchie; c'est F un des avantages caraotéristiqnes da système de TadmiDistration française. Ces réclamations n'engagent point un de ces débals qui appellent l'intervention d un juge. Ces réclamations ne sont pas fondées sur les lois; ce n'est pas en vertn d'un droit lésé qu'on réclame; l'intérêt privé seul est en jeu ; il est respectable sans doute, et doit être respecté; mais il n'y a pas là matière à contentieux ; on n'est encore que dans la sphère des appréciations discrétionnaires de l'intârét public, où l'administration agit avec son libre arbitre, sauf la responsabilité gouvernementale qui pèse sar ses déterminations et ses actes.

2"" Remarquez ensuite que deux facultés sont données à l'administration supérieure : ou de statuer définitivement, c'est»à-dire d'ordonner l'exécution des travaux, ou de prescrire une information nouvelle, qu'elle est libre de régler quant à son étendue, lorsqu'elle ne sort pas des limites de la commune dans laquelle les enquêtes ont eu lieu.

Si elle prend le premier parti, elle décide du sort de propriétés qui d'abord n'étaient pas menacées, mais que, aux termes de l'article 10, le sous-préfet a mises en mesure de se défendre.

Si elle prend le second parti, si elle ne se trouve pas en état de décider, et si elle ordonne une nouvelle enquête, plus ou moins développée , ce sont autant de garanties nouvelles que Tadministration offre aux intérêts privés.

— Toutes ces formalités : de commission instituée, d'enquéle faite, davis donnés et transmis, ne sont point applicables au cas où T expropriation est demandée par une commune, et dans un intérêt purement communal, non plus qu'aux travaux d'ouverture ou de redressement des chemins vicinauxi

KXPROPRIATION. 493

Dans ce cas, le procès^ verbal , ouvert dès Torigine par le maire pour recevoir les déclarations et réclamations, est transmis, avec Tavis du conseil municipal, par le maire au sous-préfet, qui l'adresse au préfet avec ses observations.

Sur le vu de ce procès^verbal , le préfet, en conseil de préfecture, statue définitivement ou ordonne de procéder à une information nouvelle. (Loi du 3 mai 1 841 , art. 1 2.)

Pour être exécutoire , cette décision a besoin de l'approbation de Tadministration supérieure. (16., ib.)

La loi du 21 mai 1 836 sur les chemins vicinaux dis* pose par son article 1 6 que les travaux d'ouverture et de redressement des chemins vicinaux sont autorisés par arrêté du préfet.

Art« 4. Ecqpropriation.

L Toutes ces formalités accomplies , la quatrième et dernière période de cette grande opération commence.

Jusqu^ici tout s'est passé dans la sphère de Tautorilé administrative; désormais Tintervention de l'autorité judiciaire sera dans tous les cas indispensable : il s'agit désormais de faire changer de main la propriété privée , et dès lors s'exécute cette règle posée comme une sauvegarde en tête même de la loi : « V expropriation pour » cause d'utilité publique s'opère par autorité de justice. »

Trois choses restent à faire pour la justice : 1 "* pro^ noncer F expropriation ; 2® déterminer le prix de la cession ; 3* mettre l'État en possession.

Voyons d'abord ce qui concerne l'expropriation.

IL La loi autorise les particuliers à consentir amiablement à l'aliénation; elle établit seulement certaines ga^

i2i TITRE I. RÉGINE DE l'iNDIISTRIE AGRICOLE.

ranties pour les biens de mineurs , d'interdits , d'absents ou d'autres incapables. (V. art. 13.)

m. A défaut de conventions amiables, Fadministration poursuit la dépossession. C*est au préfet que sont conGé^ ce droit et ce devoir. Il doit transmettre au ministère public près le tribunal dans le ressort duquel les biens sont situés Tacte souverain qui autorise Texécution des travaux et la décision par laquelle sont indiquées les propriétés dont la cession est nécessaire. (Art. 1 3 et 1 1 •)

Mais cette production n'est pas la seule que le législateur ordonne de faire; il faut en outre produire les pièces constatant l'accomplissement de toutes les formalités que je vous ai, Tune après l'autre, fait connaître et expli*quées. Et c'est ici qu'apparaît l'une des plus grandes garanties que la sagesse du législateur ait instituées en faveur de la propriété privée.

A dessein ou par mégarde, l'administration aurait- elle omis d'accomplir Tune de ces formalités ; comme elles sont instituées à titre de garantie, la loi veut que l'autorité judiciaire vérifie si elles ont été respectées. Elle ne doit prononcer l'expropriation que dans le cas de l'aCBrmative.

S'il apparaît à l'autorité judiciaire, ou, pour parler plus exactement, si l'absence de l'une des constatations exigées lui prouve que Tune des formalités essentielles a été omise , son devoir est de déclarer la pièce absente, et de refuser la dépossession du particulier.

Quel est le sens d'un tel refus ?

Est-ce un empiétement sur le domaine de l'autorité administrative ?

En aucune manière, a La vérification imposée aux tribunaux n'est pas une vérification de fond , mais de forme. Le juge ne peut pas changer, modifier les arrêtés du