TITRE QUATRIÈME

As«ato «dbnlnistratlfs. — L«ar iii»tltiitlon« — Leur divlwlon.

Lear noaieaekitiirc.

Vous connaissez désormais la nature, lobjet, les divi* sioDS, la force obligaloire et la forme des actes de Tautorité royale; il nous reste à étudier l'autre mode par lequel s'exerce cette autorité; à savoir : Cinsiitution des agents qui la secondent,

I. Les principes de droit public qui dominent ici, et qui doivent nous servir de guides aujourd'hui, sont écrits dans la Charte constitutionnelle; ils sont ceux-ci:

l*ïous les Français sont également admissibles aux emplois civils et militaires. ( Art. 3. )

2* Au roi seul appartient la puissance executive. (Art. 12. )

%^ Le roi nomipe à tous les emplois d'administration publique. (Art. 13.)

Nous n'avons pas à nous occuper, dans cette enceinte , de l'égale admissibilité des Français aux emplois publics. Ce serait au professeur de droit constitutionnel à vous montrer combien d'efForts il a fallu pour faire admettre, dans notre droit public, une règle si conforme à la raison et à la justice.

Je vous ai expliqué le second des principes : la puissance executive. Il me reste à vous entretenir du troisième , et vous allez voir que le droit qui s'y trouve conféré se justifie parfaitement.

Dès que le pouvoir exécutif est institué, et que, par une délégation générale, le soin de faire exécuter les lois lui a été confié, la raison indique que le pouvoir qui a constitué la société n'a plus rien à taire, du moins 'quant aux personnes. I. 5

H ne peut appartenir, en effet, qnVi la puissance executive de chercher les moyens par lesqqels elle accomplira ce haut mandat, et de choisir les hommes qui la seconderont dans cette'vaste tâche.

Il est donc vrai de dire que les fonctionnaires de Tordre civil et de Tordre militaire ne sont autre chose que les auxiliaires du prince, considéré comme puissance executive, et par conséquent ses agents , ses délégués , dans toutes les branches de l'administration de TÉtat.

Lui seul doit donc les choisir; les motifs en sont évidents.

D'abord, ils sont ses instruments ; et Ton ne conçoit pas d'ouvrier qui, sans injustice, puisse être privé du droit de choisir, en toute liberté, les instruments avec le secours desquels il accomplira son travail. * •

Or, de quelque nom qu'ils soient décorés, et à quelques degrés qu'ils soient placés sur Téchelle sociale , les fonctionnaires publics sont véritablement les instruments et comme les bras et les mains de Tautorité centrale et suprême; il est évident que, sans eux, elle ne pourrait pourvoir à tous les besoins si divers et si multipliés de la société, dont la protection, le développement et le bonheur lui sont confiés.

Ensuite, la plus courte réflexion suffit pour nous convaincre que, pour arriver à la bonne exécution des lois, il fiiut que les agents employés par le chef de Tadministration générale soient initiés à la pensée du gouvernement ; il faut de plus qu'ils lui restent fidèles. Or, comment pourrait-on espérer ces résultats avec des agents que la puissance executive n'aurait pas le droit de choisir et qu'elle n'aurait pas le dix>it de révoquer?

C.es fonctionnaires , enfin, agissent, en tous les points de Tenipire , sous la responsabilité de la puissance executive; ils peuvent l'engager , ils peuvent même la compromettre. Il est donc indispensable au bop ordre de Tadministration, et il est, en même temps, de toute justice que la puissance executive

ait seule le droit de se choisir des organes habiles , prudents et fidèles.

Tels sont; en ce point, les principes de notre droit public et administratif et les motifs qui les justifient. Dès 1791, la loi du 27 avril-27 mai (art. 1"), avait dit : « Au roi seul appartient le choix et la révocation des ministres. » Cette disposition a été répétée textuellement dans lart. 1" de la sect. U du chap. II, du titre 3 , de la constitution du 3 octobre 1791 ; et, de plus le droit de nommer aux fonctions publiques est détaillé dans lart. 2.

Tout à rheure je viens de vous rappeler les termes de lart. 13 de la Charte constitutionnelle de 1830, qui n'a fait que reproduire lart. 14 de celle de 1814.

Le droit est donc certain : il est écrit dans la constitution même. .

II. Il est encore, dans cette matière, quelques autres principes généraux sur lesquels je crois utile d'appeler votre attention.

1* Ainsi que je viens de vous le montrer, la faculté de choisir et de nommer entraîne par elle-même la faculté de révoquer; et c'est, en effet, un principe incontestable que la puissance executive, c'est-à-dire le roi , a le droit de retirer ses pouvoirs à ceux (jui les avaient reçus de lui.

Il est cependant certaines fonctions à l'égard descpielles la Charte ou des lois secondaires ont restreint le droit dont je vous parle. Les garanties nécessaires à la société, l'importance de certaines fonctions, les sacrifices au moyen desquels elles s'obtiennent, ont déterminé ces restrictions : telles sont, par exemple, l'inamovibilité des membres des tribunaux judiciaires, celle de quelques membres de l'université, la stabilité du grade de l'officier. Je vous expliquerai ces restrictions quand je vous exposerai les règles des divers services publics auxquels tous ces fonctionnaires appartiennent.

Mais la règle générale et constitutionnelle n'en est pas

- Ir*'

68 TITRE IV. — AGENTS ADMlNIi>TftATlF:^.

moins certaine vis-à-vis de tous les fonctionnaires administraiiFs proprement dits : le roi jouit, dans toute sa plénitude , du droit de nommer et de révoquer ces agents.

' 2* Et toutefois, quelques règles ont été déterminées par nos

lois , pour l'exercice de cette haute prérogative.

Au premier rang^ est celle relative à ladmission des étrangers dans les fonctions publiques;

Au deuxième rang, la division des emplois civils et des emplois militaires;

Au troisième rang, Tincompatihilité des fonctions judiciaires et des fonctions administratives;

Au (juatrièmo rang, certaines conditions d'âge et de capacité.

Reprenons chacun de ces points.

La première restriction au droit de la couronne de nommer ses agents, se rapporte aux étrangers.

Remarquez d'abord que, quant A Tégale admissibilité aux emplois publics, la Charte ue parle que des Français : ce qui, peut' on dire , exclut ceux ([ui ne le sont pas.

La constitution n'est faite que pour les membres de la société française.

Il eût été imprudent de statuer autrement.

Il est facile, en effet, de concevoir que la sûreté de TÉtat et son indépendance même peuvent être intéressées à ne remettre le soin de les protéger qu'entre les mains de nationaux, c'est-à-dire d'hommes intéressés eux-mêmes à les maintenir et les défendre, et qui soient unis à la patrie par fous les liens qui attachent un citoyen à son pays.

Les étrangers ne doivent donc être admis à l'exercice des fonctions publiques que lorscpnls ont donné, à l'Etat qui vent les employer, des gages d'attachement et d'un dévouement véritable.

C'est Fesprit général de nos lois.

Plusieurs d'entre elles portent aussi, dans ce sens, des interdictions positives.

Quelques mots vont vous démontrer ces deux propositions.

J Vi dit d'abord : c'est Tesprit de nos lois ; en voici deux exemples et deux preuves.

Quoique , à la rigueur, le roi ne soit pas tenu de prendre ses ministres dans les deux Chambres, Tusage a prévalu, conmne une des nécessités du gouvernement représentatif, lie ne choisir les ministres que parmi les pairs ou les députés.

Or, pour être pair ou député , il faut jouir des droits politiques, cesc-à-dire être citoyen français de naissance, ou tout au moins porteur de lettres de grande naturalisation (1).

Un étranger, dans notre gouvernement, un étranger non naturalisé ne peut donc pas être ministre.

Voilà pour la plus haute fonction administrative.

Voyons maintenant pour la plus modeste.

D'après la loi du 21 mars 1831, sur les élections municipales (art. 11 ), il n'y a d'appelés u rassemblée des électeurs

que les citoyens les plus imposés, etc.

Or, pour jouir de la qualité de citoyen, il faut être Français de naissance ou d adoption par la naturalisation.

I^es électeurs communaux nomment parmi eux les conseillers municipaux. (Art. 10.)

Donc un étranger ne peut être nommé maire.

Et les maires ne peuvent être choisis que parmi les membres du conseil municipal. (Art. 3.)

Il est donc vrai de dire qu'il est conforme à l esprit de nos lois de ne pas confier de fonctions publiques à des étrangers.

Je vous ai dit, en second lieu : c'est la disposition de quelques unes de nos lois ; en effet :

La loi du 18 germinal an ^, contenant les articles organiques du concordat, statue (art. 10 ) : « On ne pourra être nommé évéque, si on n'est originaire français. »

(i)OrJonnance du 4 juiu i8i4, contemporaine de la première Charte coa ttiiutionnelle.

I/art. 2 de celle du 21 mars 1832 , sur le recrutement de Tarmée , s'oppose à ce qu'on y admette les étrangers. D'où il suit qu'un étranger ne peut y exercer un commandement quelconque.

Vous pouvez donc tenir pour certain que les étrangers sont exclus des fonctions publiques.

La seconde restriction apportée au droit de la couronne de nommer les agents dépositaires de sa puissance concerne les militaires.

Voici les dispositions qui rétablissent :

La loi des 8-10 juillet 1791 avait dit : « Les fonctions militaires sont incompatibles avec les fonctions municipales. »

La loi du 21 mars 1831 a répété (art. 6 ) : « Ne peuvent être maires ni adjoints, les militaires de tene et de mer en activité de service ou en «lisponibilité. »

Celte interdiction, textuellement portée pour quelques autres fonctions administratives, n'a pas été établie, d'une manière absolue, pour toutes les autres; mais elle est dans Tesprit de nos lois ; elle est dans la nature des choses.

Tout militaire {officier ou soldat) étant , dans tout le cours de lactivité de son service, continuellement aux ordres de ses chefs et par conséquent du roi, a qui la constitution attribue le commandement suprême des forces de terre et de mer, il est évident (|ue nulle autre fonction de radministration active n'est compatible avec celles-là.

Ce n'est pas, d'ailleurs, sans les plus puissants motifs que cette division des empl')is administratifs et militaires est établie. Elle était enseignée par la sagesse des peuples; écoutons à cet égard , entre autres, Montesquieu.

« Mettra- t-on sur une même tête les emplois civils et militaires? Il faut les unir dans la rcpubli(jue, et les séparer dans la monarchie. Dans les républiques, il serait bien dangereux de faire de la profession des armes un état particulier, distingué de celui qui a les fonctions civiles; et, dans les monarchies,

il n'y aurait pas moins de péril à donner les deux fonctions à la même personne.

» On ne prend les armes , dans la république, qu'en qualité de défenseur des lois et de la patrie : c'est parce que Ion est citoyen qu'on se fait , pour un temps , soldat. S'il y avait deux états distingués, on ferait sentir à celui qui, sous les armes, se croît citoyen qu'il n'est que soldat.

» Dans les monarchies, les gens de guerre n'ont pour objet que la gloire, ou du moins l'honneur ou la fortune. On doit bien se garder de donner les emplois civils à des hommes pareils; il faut, au contraire, qu'ils soient contenus par les magistrats civils ; et que les mêmes gens n'aient pas , en même temps ^ la confiance du peuple et la force pour en abuser. » ( Esprit des lots^ liv. V, chap. xix. ).

Nous vivons, messieurs, sous une monarchie : la séparation des emplois administratifs et militaires est donc de la nature de notre gouvernement.

La troisième restriction au droit du roi de choisir ses agents est une conséquence de l'indépendance des autorités administrative et judiciaire.

Je vous ai déjà montré , dans plusieurs de nos entretiens , la nécessité de séparer les autorités administrative et judiciaire; je vous ai dit que leur indépendance réciproque est l'une des plus solides garanties de la bonté des gouvernements modérés et nationaux , et du nôtre en particuHer.

Il résulte de là que les mêmes hommes ne doivent pas être investis de l'une et de l'autre de ces fonctions à la fois. Toute notre législation y fait obstacle.

On grand nombre de lois établissent l'incompatibilité entre les fonctions judiciaires et les fonctions administratives. Je vous en citerai seulement quelques unes :

La loi AuiU septembre 1789; son art. 1 U est ainsi conçu : (I Les citoyens qui occupent des places de judicature ne peuvent être maires en même temps. »

Loi des 16-24 août 1790 , t. II, art. 13 : « Les fonctions judiciaires sont distinctes et demeureront toujours séparées des fonctions administratives. »

Loi du 14 juin 1793 : « Aucun citoyen ne pourra remplir en même temps les fonctions de juge et d'administratenr de département. » Tout cela n'a pas besoin de commentaire.

Telles sont donc les trois premières limites au droit constitutionnel du roi de nommera tous les emplois publics. Il y en a une quatrième.

Elle est relative à Tàge et à la capacité morale.

Je ne vous en citerai non plus que quelques exemples.

Quant à Vâge :

!• « Nul ne peut être nommé conseiller d'État, s'il n est âgé de trente ans accomplis ; maître des requêtes, s'il n'est âgé de vingt-sept ans ; auditeur , s'il n'est âgé de vingt et un ans. » C'est la disposition de l'art. 14 de l'ordonnance royale du 18 septembre 1839 et celle de lart. 8 de la loi du 19 juillet 1845 , qui régit aujourd'hui le conseil d'État.

2« « On ne pourra être nommé évêque avant l'âge de trente ans. » (Loi du 18 germinal an x, art. 16.)

3*» ce La régie des douanes ne peut avoir aucun préposé qui ne soit âgé de vingt ans au moins. » (Loi des 28 juillet, 22 août 1791, litre 13, art. 12.)

4* « Nul ne peut exercer un emploi forestier, s'il n'est âgé de vingt-cinq ans accomplis ; néanmoins les élèves sortant de Técolc forestière pourront obtenir des d^ispenses d'âge. » (Code for., 21 mai 1827, art. 3.)

5® « Nul ne peut exercer l'emploi de garde-péche, s'il n'est âgé de vingt-cinq ans accomplis. » (Code de la pêche fluviale , du 5 mai 1829, art. 6.)

Quant à la capacité, — Les auditeurs au conseil d'État ne peuvent être nommés qu'autant qu'ils représentent le diplôme de licencié en droit ou licencié es -sciences. (Art. 8 delà loi du 19 juillet 1845.)

Certains employés de radministration des monnaies sont nommés par suite d'un concours. (Ord. royale du 28 décembre 1837, art. 6.)

Les professeurs des facultés sont généralement nommés après des épreuves analogues. ( Loi du 22 ventôse an xii. )

il n'est pas besoin , je pense, avec vous, messieurs, de s'appesantir sur les motifs généraux de semblables dispositions. Vous comprenez parfaitement que ces conditions de savoir , ces temps d'épreuves sont utiles , afin de s'assurer, autant que possible, de la capacité et de la moralité des hommes auxquels le pouvoir sera confié ; vous concevez que le législateur ait établi , comme règles , la nécessité d'un certain âge , qui annonce de la maturité dans l'esprit ; la nécessité de passer par les grades inférieurs pour obtenir les premiers emplois militaires; l'égale nécessité de l'étude et de la connaissance générale des lois, avant d'être élevé aux fonctions de Iprdre judiciaire et à quelques unes des fonctions administratives.

Telles sont les règles générales, émanées de la constitution ou des lois secondaires, qui président à l'exercice de cette portion de l'autorité royale; tels sont les principes diaprés lesquels le roi , comme dépositaire suprême de Tautorité administrative , fait le choix des instruments qui doivent le seconder dans l'accomplissement des devoirs que ce dépôt lui impose.

IIL Voyons maintenant quels sont ces instruments.

Considérée du point de vue le plus élevé, notre organisation administrative nous en offre de trois sortes ; la puissance royale remplit sa mission au moyen D'agents proprement dits, De conseils, De juges.

Quelque aride que doive être le tableau de tous ces agents , je crois devoir vous le montrer dans son ensemble : vous ne le trouveriez nulle autre part, que je sache.

A. Les agents proprement dits sont :

Les ministres et les sous-secrétaires d'État,

Les préfets ,

Les sous-préfets ,

Les maires ,

Les commissaires de police,

Les membres de quelques administrations collectives,

Les administrateurs hiérarchiquement chargés des

grands services publics , Les gouverneurs des colonies, Les préfets maritimes , Les procureurs généraux et procureurs du roi près de

Tautorité judiciaire , à certains égards.

B. Les conseils sont :

1* Au centre de l* administration^ près du roi, chef suprême de Tadministration :

Le conseil des ministres , Le conseil privé , Le conseil d*État.

Près du ministère de la justice et des cultes : Le conseil d'administration de la justice, La commission pour les impressions gratuites , La commission pour les impressions orientales, Le conseil d'administration des cultes.

Près du ministère de la guerre :

Le comité de Tinfunterie ,

Le comité de la cavalerie ,

Le comité de la gendarmerie ,

Le comité du génie et des fortifications,

Le comité de Tartillerie,

Le comité de Tétat-major,

Le conseil de santé des armées,

La commission mixte des travaux pubhcs.

INSTITDTIOH. — DIVISION. — NOMENCLATURE. 75

Près du ministère de la marine et des colonies :

Le conseil d'amirauté,

Le conseil des travaux de la marine ,

La commission supérieure pour le perfectionnement des études à Técole navale,

La commission supérieure de rétablissement des invalides de la marine,

La commission relative à la répression de la traite des noirs ,

La commission consultative pour lés affaires judiciaires des colonies ,

Le conseil des délégués des colonies.

Près du ministère de Tintérieur :

Le conseil des inspecteurs généraux des établissements

de bienfaisance , Le conseil des inspecteurs généraux des prisons , La commission spéciale des théâtres royaux et du Conservatoire de musique.

Le conseil d'administration des lignes télégraphiques, La commission des archives départementales et communales.

Près du ministère de Fagriculture et du commerce :

Le conseil d'agriculture , ' Le conseil des haras ,

Le jury d'examen de l'école royale des haras ,

La commission permanente du registre-matricule pour

l'inscription des chevaux de race pure, Le conseil général des manufactures.

Le comité consultatif des arts et manufactures , Le conseil de perfectionnement du Conservatoire royal

et des Écoles royales des arts et métiers , Le conseil supérieur de commerce, Le conseil général du commerce ,

La commission de surveillance des sociétés et agences

tontinières , Le conseil supérieur de santé, qu'il ne faut pas confondre

avec le conseil de santé des armées.

Près du ministère des travaux publics : Le conseil général des ponts et chaussées, La commission supérieure des chemins de fer, La commission administrative des chemins de fer, T^ commission centrale des machines à vapeur, . Le conseil général des mines , Le conseil des bâtiments civils , La commission des pharcj^.

Près du ministère de l'instruction publique :

Le conseil royal de l'université ,

Les divers comités d'histoire politique et sociale, et d'histoire de la littérature, de lu philosophie, des sciences et des arts ,

Le conservatoire de la Bibliothèque royale ,

La commission de l'École des chartes.

Enfin, près du ministère des finances :

Le conseil d'administration de l'enregistrement et des

domaines, Le conseil d'administration des douanes , Le conseil d'administration des contributions indirectes , Le conseil d'administration des tabacs.

Le conseil d'administration des postes, Le conseil d'administration des forêts , Le commission des monnaies et médailles , La commission de surveillance de la caisse d'amortissement et de la caisse des dé|)ôts et consignations. Voilà les conseils existant au centre du gouvernement : je ne vous ai noté que ceux qui ont un caractère de permanence; il y on a une foule d'autres (|ui n'ont qu'une existence temporaire.

INSTITUTION. — DIVISION. — NOMENCLàTURB. 77

2** Dans les départements :

Près des maires :

Les conseils municipaux, pour partie de leurs attributions, Les commissions de répartiteurs^ Les conseils des établissements municipaux , tels que : Les commissions administratives des hospices, Les bureaux de bienfaisance , Les conseils d'administration des nionts-de-piété, Les conseils des directeurs des caisses d'épargne. Les commissions administratives des maisons de refuge

et de travail , Les comités de surveillance des écoles primaires , Les bureaux d'administration des collèges communaux. Les conseils de fabrique des églises et temples , Les conseils de recensement de la garde nationale.

Près des sous-préfets :

Les conseils d arrondissement, pour la plus grande partie

de leurs attributions , Les comités d'instruction primaire , Les commissions de surveillance sur le travail des en-

(aùts dans les manufactures.

Près des préfets :

I^s conseils généraux , i pour partie de leurs Les conseils de préfecture, ( attributions.

(dans les chefs-lieux de dé-

Les conseils des facultés , i , .11.

< parlement ou sont établies

Les conseils académiques, I r 1 ^ 1/ •

' \ ces mcultes et académies,

Les commissions de surveillance des écoles normales primaires ,

Les commissions d'examen pour les instituteurs primaires ,

78 TITRB lY. '— AGENTS ADMINISTRATIFS.

Les coramissions de surveillance des caisses d'épargne et de prévoyance, créées en faveur des instituteurs primaires des communes,

Les chambres de commerce ,

Les chambres consultatives des arts et des manufactures,

Les commissions de surveillance des asiles d'aliénés,

Les commissions administratives d'hospices départementaux,

Les commissions de surveillance des prisons départementales ,

Les commissions administratives des dépôts de mendicité ,

Les conseils de révision pour Tarmée de terre,

Les conseils de salubrité,

Les commissions spéciales pour les dessèchements et les autres travaux publics, entrepris au compte de TÉtat.

3<^ Dans les colonies^ près des gouverneurs ou commandants:

Les conseils généraux ,

Les conseils privés.

Les conseils d'administration.

Tels sont les agents et les conseils; il me reste à vous présenter le tableau des juges.