DES AGE.NTS DIRECTS DE L'ADMINISTRATION

SECTION PREMIÈRE

Des ministres.

Dans les gouvernements représentatifs, un ministre est un fonctionnaire public responsable, nommé par le chef dp l'État, et qu'il admet dans sa confiance pour administrer une branche quelcon(|ue des affaires de l'État, lui faire le rapport de celles qui exigent des ordres spéciaux de sa part , recevoir directe*

DES MLNISIRES. SI

ment ces ordres et les faire exécuter. (Voyez Merlin, Répertoire.)

Avant d'examiner avec vous cette fonction, telle qu'elle existe aujourd'hui dans notre pays , il y a quelque intérél , ce me semble, à jeter sur cette matière un coup d'œil dans notre histoire.

I.,Sous les deux premières races de nos rois, il n'y avait pas de ministres, dans le sens que comporte aujourd'hui cette dénomination , parce qu'il n'y avait pas encore d'administration proprement dite. Le nota ire , ïapocrisiaire , le référendaire , le chancelier^ contre-signaient les actes de l'autorité suprême, et les adressaient aux autorités inférieures. Les ducs, les comtes, les missi dominici y premiers agents d'exécution, les recevaient par le canal de ce dernier magistrat. Sa fonction consistait donc dans l'apposition d'un caractère authentique; c'était une transmission, plus encore que l'exercice d'une autorité proprement dite; et voilà pourquoi la fonction de chancelier ou de garde des sceaux a été longtemps , parmi nous, la seule qui représentât le ministère, et l'origine de toutes les autres, qui ensuite, dans une administration plus développée, ont servi de premier organe aux actes de l'autorité suprême.

Lorsque , sous la troisième race de nos rois , et aux époques que je vais vous indiquer, les divers départements du ministère furent successivement institués, le chancelier ou garde des sceaux conserva la prééminence, avec le contre-seing qui en était l'origine et le signe. Il présida tous les conseils du roi ; il fut le premier organe du plus haut attribut de l'autorité royale, l'administration de la justice ; il siégea, en cette qualité, à la cour des pairs, aux audiences des parlements; il porta la parole, au nom du roi, dans les assemblées nationales, et exprima ses volontés dans toutes les circonstances solennelles; il eut dans ses attributions la distribution des dons, des charges et des offices.

Oe même que la première des fonctions ministérielles est 1. 6

84 TITRE IV. — A(;ents administratifs.

née du contreseing et de f apposition du sceau royal^ de même les autres départements du ministère se sont successivement formés par des causes semblables , par la rédaction des dépêches. Les secrétaires du prince étaient chargés de cet office; ils étaient alors, en quelque sorte, ce que nous appellerions aujourd'hui des secrétaires du cabinet du roi Les finances devinrent la première matière d'une administration spéciale, et c est aussi avec leur gestion que commença , comme fonction publique, une espèce de ministère: tantôt dans les mains d'un seul individu , tel quêtait, sous Philippe le Bel , Enguerrand de Marigny, appelé successivement grand- trésorier^ surintendant des finances ou contrôleur général ;

Tantôt divisé entre plusieurs, tels que les généraux des finances ^ les commissaires du trésor sous Henri II, et les intendants des finances sous François V^ ;

Tantôt confié collectivement à un conseil ^ comme sous Louis XI , et sous Louis XIV, après la disgrâce du surintendant Fouquet.

Florimond Robertel, intendant des finances sous Charles VIII, Louis XII et François I", prit le titre de secrétaire d'Etat; mais les secrétaires d'État étaient encore dans une position tellement subordonnée, quece fut seulement en 1588 qu'ils furent admis , par Henri 111 , à prêter serment entre les mains du roi ; jusqu'alors ils le prêtaient entre les mains du chancelier.

On aurait peine à le croire aujourd'hui : l'organisation de ce pouvoir ministériel qui, dans notre pays, est à la tête du mouvement politique et administratif, n'a commencé que le 11 mars 1626, par le règlement de Louis XLII, qui assigna des départements déterminés aux quatre ministjes d'État qu'il avait créés.

Réduits à trois à la mort de Louis XIV, puis portés à cinq, puis réduits de nouveau à quatre, les départements ministériels, en 1789, comprenaient: la maison du roi, les affaires

étrangères , la guerre, la marine. Il faut y joindre , il est vrai, le contrôleur général des finances, qui n'avait pas toujours entrée au conseil; ensuite le chanceliei' ou garde des sceaux, le plus ancien de tous les ministres ; et un principal ministre d'État, qui existait pai*fois sans département fixe. Ainsi, les ministres étaient au nombre de sept.

IL On se ferait, du reste, une très fausse idée des fonctions de ces secrétaires d*État, tels qu'ils existaient alors, en se les représentant comme celles des ministres d'aujourd'hui. Leur autorité apparenie et légale était beaucoup moindre, leur autorité réelle était beaucoup plus étendue.

Ce qu'il y a de remarquable aussi, c'est que le traitement fixe, attaché à leurs emplois, était presque nul (1200 livres sur la maison du roi , en qualité de secrétaire de la chambre et du cabinet du roi); mais une foule d'avantages y étaient joints, et quelques années suffisaient à un ministre pour faire régulièrement une immense fortune. On peut s'en faire une idée par les récapitulations que nous donne Sully, dans ses Mémoires , à la fin de chaque année, avec sa franchise et sa probité connues.

Les attributions semblaient partagées entre eux ; mais le territoire aussi était divisé entre les départements ministériels, et chacun avait une portion des provinces à administrer.

Ainsi, le secrétaire d'État de la maison du roi avait Paris et rile-de-France, Soissons, Orléans, le Poitou, la Saintonge, etc.;

Le secrétaire des affaires étrangères avait la Normandie, la Guyenne, la Champagne, le Berry, le Lyonnais ;

Le secrétaire d'État de la guerre avait le Dauphiné , le Roussillon, la Franche-Comté, l'Alsace, la Flandre, etc.

Quant aux attributions elles-mêmes, elles n'étaient point distinguées et classées d'après les règles de l'analogie : ainsi, le ministre d'État de la maison du roi avait, dans son département , outre les affaires ecclésiastiques, l'expédition des dons et brevets, les parlements et les tribunaux de justice.

Le secrétaire d'État de la marine avait le commerce mari-

84 TITRE Vf. — AGENTS ADMINISTRATIFS.

time, les échelles du Levant, les lazarets, et le commerce même avec le nord de l'Allemagne et la Russie.

Le contrôleur général avait les ponts et chaussées , les mines, les hôpitaux, les prisons, les finances des villes et des municipalités, les dépenses locales. Le commerce intérieur était aussi Tune de ses attributions.

Enfin , le chancelier seul avait le titre et le rang de ministre, comme inhérent à ses fonctions ; les autres secrétaires d'État ne lobtenaient qu'après avoir été admis au conseil des affaires étrangères.

111 . A la révolution de 1 7 89, à cette époque d'émulation généreuse où les abus étaient recherchés, sondés , réformés, l'un des premiers soins de l'Assemblée nationale fut d'établir, pour tous les ministres, un traitement fixe, qu'elle détermina à cent mille livres. Quatre-vingt mille étaient, en outre, accordées collectivement pour les ministres d'État sans département, et pour les autres personnes qne le roi jugerait à propos d'appeler près de lui, pour l'aider de leurs lumières. (Loi du 5 juin 1790.)

Bientôt après , l'Assemblée nationale s'occupa du soin de réorganiser le ministère sur de nouvelles bases.

Elle déclara , d'abord , quau roi seul appartenaient le choix et la révocation des ministres. (Loi du 25 avril 1791, art. l*^)

Mais elle déclara, en même temps, « qu'il appartenait au pouvoir législatif de statuer sur le nombre, la division et la démarcation des départements du ministère. » (Art. 2.)

Elle fixa ce nombre à six , et détermina les attributions de chacun. {Ibid.^ art. U et suiv.)

Elle voulut qu'il n'y eût point de premier ministre (art. 33) , et que tous les ministres fussent membres du conseil du roi. (ibid.)

Par ces mesures , le partage des provinces entre les divers départements du ministère cessa, et les attributions des ministres furent réglées d'après lanalogie des matières.

I^ loi du 27 avril 1791 établit, en outre, un assez (jrand nombre de règles pour la responsabilité des ministres ; je n'ai à vous faire connaître ici que celles qui ont le plus de relations avec le droit administratif.

L'art. 2i!i statua donc que « Aucun ordre du roi, aucune dé- » libération du conseil ne pourraient être exécutés, s'ils n'é- > taient contre-signes par le ministre chargé de la division à la-

• quelle appartiendrait la nature de TafTaire; et que, dans le » cas de mort ou de démission d'un ministre, celui qui serait

• chargé de Tintérim répondrait de ses signatures et de ses » ordres. »

Enfin l'art. 28 établit que • le corps législatif pourrait pré- » senter au roi telles observations qu'il jugerait convenables »8ur la conduite des ministres, et lui déclarer qu'ils avaient » perdu la confiance delà nation. »

Du reste, la même loi répéta que leur traitement demeurait fixé à cent mille livres , à l'exception de celui du ministre des affiiires étrangères, qui fut élevé à cent cinquante mille. (Art. 36.)

Ces traitements durent continuer d'être payés sur les fonds du trésor public {Ibid,) , ainsi que cela résultait de la loi du 5 jaini790.

Le même jour où l'Assemblée décréta la suspension de l'exercice de la royauté, le 10 août 1792 , elle voulut pourvoir à Faction du gouvernement, et elle établit que les ministres seraient jirovisoirement nommés par l'Assemblce et par une élection individuelle : aucun des ministres ne put être pris dans son sein. (Art. 6''.)

Le 1*' avril 17 9 /i (12 germinal an ii), le ministère fut suppléé (c'est-à-dire remplacé) par douze commissions (art. 2), nommées par la Convention nationale, sur la présentation du comité de salut public. (Art. 20.)

Les attributions ministérielles furent réparties entre ces douze commissions. (Art. 5 à 16.)

Toutes ces commissions durent correspondre avec le comité de salut public, auquel elles furent subordonnées. (Art. 17.)

Trois grands services, ceux de la trésorerie nationale , de la comptabilité générale, et de la liquidation de la dette publique , restèrent organisés en dehors de ces commissions (art. /i), mais furent assujettis à la même subordination. {Ibid,)

La constitution républicaine du 5 fructidor an m (22 août 1795), qui avait délégué le pouvoir exécutif à un Directoire ^ composé de cinq membres, nommés par le corps législatif, rétablit des ministres ^ confia au Directoire leur nomination et leur révocation (art. 1^8), et réserva à la Convention nationale le pouvoir de déterminer leurs attributions et leur nombre. (Art. 150.)

Ce nombre fut de six au moins et de huit au plus. {Ibid., art. 150.)

Le 10 vendémiaire an iv (2 septembre 1795), toujours sous le règne de la Convention et l'administration du Directoire, il intervint, sur l'organisation du ministère, une nouvelle loi qui reproduisit, en grande partie, la loi du 27 avril 1791.

La constitution consulaire de Fan vni (13 décembre 1799) n'a pas apporté de notables changements à cette organisation.

Les règles sur la responsabilité des ministres furent seules piofondément modifiées.

Il en fiit de même par le sénatus-consulte du 28 floréal an XII (18 mai 180^), qui étabHt l'empire de Napoléon. Une haute cour devait juger les ministres, accusés par le corps législatif.

IV. C'est ici le lieu de vous entretenir, un instant, dWe institution qui n'avait pas eu de précédents depuis 1790, et qui a disparu avec le régime impérial.

. Par un arrêté du U nivôse an viii (25 décembre 1799), le Premier Consul avait créé un secrétaire d'Etat. Les dispositions qui déterminaient ses attributions n'ont pas été jusqu'ici publiées. Il est à remarquer toutefois qu'un autre arrêté consu-

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laire du 28 du même mois (18 janvier 1800) chargea ce haut fonctionnaire de recevoir les décrets du corps législatif, de les tenir en dépôt jusqu'au moment de la promulgation, de les présenter à la signature du premier consul , d'y apposer sur son ordre le sceau de TÉtat, de les contre-signer, et de les transmettre ensuite au ministre de la justice, chargé de les promulguer.

On peut donc dire que Napoléon venait de créer un véritable garde des sceaux, sous le simple titre de secrétaire d'État, Il ne tarda pas, en effet, à élever ses fonctions au rang d'un ministère, dont le chef fut, en outre, chargé de contre-signer tous les actes de la puissance executive; et dans le fait, d'une part, tous les portefeuilles d^s ministres, contenant les actes soumis à Napoléon, passaient par les mains du secrétaire d'État; 4 autre part, les propositions adoptées par l'empereur étaient pontre-signées par lui.

Indépendamment des attributions que je viens de vous faire connaître, le ministre secrétaire d'État avait d'autres fonctions importantes.

D'abord il était le lien de correspondance entre Napoléon et le conseil d'État.

Il était chargé de réunir tous les travaux des divers départements ministériels, pour les transmettrez l'empereur, quand ilétaîf absent, et de distribuer entre les différents ministres les ordres de.Napoléon.

Il tenait la plume aux différents conseils de gouvernement et d'administration, que l'empereur rassemblait dans son cabine^ , en dehors des séances du conseil d'Ltat.

Enfin il avait toutes les affaires de gouvernement c|ui n étaient pas attribuées aux autres ministres.

Il n'est pas difficile de comprendre que je ministre secrétaire d'État avait souvent et presque toujours causé de j'ombrage aux autres ministres, qui se plaignaient du contrôle qu'il exerçait nécessairement sur Jes actes c|e Jeiirs dé-

|)iiriements. A la révolution de 1814, ce ministère fut supprimé.

La France rentrait, du reste, dans un ordre de choses plus conforme à la nature du gouvernement constitutionnel et représentatif: les ministres redevenaient responsables vis-à-vis des chambres législatives , comme vis-à-vis du monarque; ils devaient donc seuls contre-signer les actes qu'ils avaient con- .seillés ou adoptés; chacun d'eux devait donc reprendre le titre et les fonctions de secrétaire d'Etat ^ pour son département.

Tel est encore aujourd'hui l'état des choses.

V. Sous les gouvernements directorial, consulaire, impérial et royal, il y a eu des démembrements, des créations, des suppressions de ministères : ces détails n'ont plus aujourd'hui qu'un intérêt historique ; ils pourraient être facilement recherchés. Ce que je viens de vous dire des diverses phases de notre législation sur cette matière suffira, je pense, pour Tinstruction qui doit vous être offerte dans cette école.

Nous n'avons donc plus à nous occuper que des règles positives; et, après vous avoir montré son origine, j'ai hâte de considérer avec vous la nature et l'objet de la haute fonction de ministre, dans l'ordre constitutionnel et administratif qui nous régit aujourd'hui.

V ï . Les ministres sont les premiers d'entre les agents chargés d'exercer, sous l'autorité du roi, le pouvoir exécutif dont il est investi.

Cette haute fonction prend sa source dans la nature des choses, qui ne permet pas de penser que, sans de tels intermédiaires, le chef de l'État puisse se livrer à tous les soins que demandent l'exécution des lois , la sécurité et le bonheur du pays. — Elle est, en outre, exigée par notre constitution même. Déjà, par l'art. U de son titre llf, la constitution de 1791 s'était exprimée en ces termes : « Le pouvoir exécutif » est délégué au roi, pour être exercé, sous son autorité, /Mir » des ministres et autres agents responsables. »»

OES MINISTRCS. 89

\[ms Fart. 12 de notre Charte coustitutiounelle porte ce qui suit: <« La personne du roi est inviolable et sacrée. Ses mi- » nistres sont responsables. Au roi seul appartient la puissance » executive. »

Ainsi la constitution qui nous régit suppose des ministres ; * on peut même dire qu'elle en ordonne l'institution ; dans sa pensée 9 ils sont indispensables. Ils sont interposés , par la loi fondamentale elle-même, entre le roi et la loi, afin de concilier l'inviolabilité de la personne sacrée du monarque avec ce qu'il doit lui-même à l'autorité des lois ; et c'est pour cela qu'ils sont obligés de contresigner tous les actes par lesquels le roi manifeste sa puissance.

Telle est, chez nous, la nature de ces hautes et pénibles fonctions.

VII. Leur objet a déjà, sans doute, été pariai tement compris par vous, lorsque, dans notre dernière séance, je vous ai montré ({ue ces fonctions ont pour but d'imprimer le mouvement au corps politique.

C'est du prince, c'est du roi que les ministres reçoivent, sans intermédiaire, l'action qu'ils doivent communiquer. Ils forment son conseil habituel ; ils se livrent en sa présence à l'examen, à la discussion de toutes les affaires d'État, des plus graves difficultés de l'administration ; ils recueillent les résolutions prises, les solutions données; et, possédant ainsi la pensée du gouvernement dont ils font eux-mêmes partie, ils peuvent avec facilité imprimer les directions convenables aux rouages de la grande machine politique.

La réunion des différents ministres forme ce que l'on appelle le ministère.

Vin. Les ministres sont, il est vrai, au premier degré constitutionnel de la hiérarchie des fonctionnaires publics; mais ils n'en sont pas moins des agents subordonnés et dépendants par position, par devoir et quelquefois par sentiment. Et cependant les combinaisons de notre gouvernement sont telles

que, s'il advenait que la volonté royale s'égarât, et qu elle pût compromettre les droits ou la sûreté de la nation, la subordination, pour les ministres, n'irait pas jusqu'à la nécessité d'exécuter : l'abandon respectueux d'un portefeuille couvre et défend tout à la fois le prince contre le ministre , le ministre contre le prince, et la nation contre l'abus.

Entre les ministres , les lois n'établissent aucun ordre hiérarchique; a6n seulement de faciliter leurs délibérations, lorsqu'ils s'assemblent hors de la présence du roi, il leur est donné par le roi un président, qui d'ordinaire est choisi comme la personne la plus considérable , mais qui n'a ni les droits ni l'autorité d'un premier ministre, et qui, de fait, pourrait n'être pas le ministre le plus iufluent. C'est chez lui qu'ils se réunissent habituellement.

— Examinons maintenant les attributions de ces divers ministres.

§ I*^. attributions des divers ministres.

Les ministres ont des attributions générales; chacun d'eux a des attributions spéciales.