III. Les décisions ministérielles ont pour but

Soit de résoudre les difficultés qui sont soumises aux ministres par leurs subordonnés ;

Soit d accueillir ou de repousser des demandes individuelles , qui ne s*adressent qu'à leur pouvoir discrétionnaire ;

Soit d'appliquer les lois administratives ou les ordonnances réglementaires à des demandes ou des réclamations formées , devant eux , en vertu de droits contestés.

Voici quelques brèves explications sur chacune de ces espèces de décisions.

1^ Un ministre donne un ordre à Tun de ses subordonnés; celui-ci pense que la loi sur laquelle est fondé l'ordre reçu, et qu'il s'agit d'exécuter, n'autorise pas à agir de la manière indiquée; il propose ses objections au ministre ; celui-ci les examine et les pèse , il persiste et en informe son subordonné : telle est la première espèce de décisions ministérielles. — Une foule d'hypothèses pourraient être posées , qui arriveraient au même résultat, c'est-à-dire un ordre donné, maintenu ou modifié, et par conséquent une décision.

Passons à la deuxième espèce de décisions ministérielles

2^ Un particulier demande au ministre de l'intérieur l'autorisation nécessaire pour ouvrir un nouveau théâtre à Paris; le ministre , auquel il est fait rapport de la demande , pense que , à cet égard , les besoins de la capitale sont satisfaits , et rejette la demande. Il aurait pu l'admettre, s'il avait cru cette autre décision plus opportune. — L'une et l'autre sont dans rétendue de son pouvoir discrétionnaire.

Z^ Les décisions ministérielles de la troisième espèce émanent d'un certain pouvoir juridictionnel ; elles n'interviennent que sur une réclamation ou une contestation fondées sur un droit prétendu ; elles ont le caractère contentieux. A ce titre, elles appartiennent à une autre portion de ce cours : je me bornerai seulement à vous en offrir un exemple.

Un entrepreneur qui a fait un travail d'utilité publique, commandé par le ministre de la guerre ou de la marine, ou

tout autre ministre, réclame sou paiement et. présente ses comptes; un article important de ceux-ci est contesté par Tai!ministration ; — Tentrepreneur s'appuie sur la lettre ou l'esprit du contrat passé avec l'administration ; — de là débat qui se termine , je le suppose , par un refus de paiement fait par le ministre : — ce refus constitue une décision contentieuse; elle a TefFet d'un jugement, contre lequel toutefois il y a recours, ainsi que je vous l'expliquerai plus tard.

IV. Vous connaissez maintenant les irois espèces de déci^ siofis que peuvent rendre les ministres ; il me reste à vous exposer la nature d'un dernier acte , par lequel ces ministres exercent leur autorité, et c'est précisément un de ceux-là qui y d'après Texplication qui précède, peut donner lieu à une décision contentieuse : je veux parler des marchés ministériels.

La définition, vous le voyez, en est fort simple : ce sont des actes passés dans l'intérêt d'un service général , soldé des deniers de l'État, soit avec un fournisseur, soit avec un entrepreneur de travaux publics. Ce sont des contrats assez rapprochés de ceux qui sont réglés par le droit civil ; ils n'en diffèrent qu a cause des graves intérêts qui s'y trouvent toujours engagés , et de la juridiction spéciale que , surtout par ce motif, leiégislateur a cru devoir investir du droit de résoudre les difficultés qu'ils peuvent faire naître.

Ainsi, dans la prévision d'une guerre plus ou moins imminente, ou seulement pour remonter régulièrement notre cavalerie, le ministre de la guerre souscrit un engagement par lequel un fournisseur s'oblige à livrera ses agents , dans un dâai déterminé, quinze mille chevaux achetés dans le nord de FAllemagne ;

Ainsi , pour la construction urgente de grands navires à vapeur, le ministre de la marine signe un acte par lequel il s'engage à payer, à un prix fixé, des bois de Suède, qu'un négociant s'oblige à verser, sous trois mois, dans les chantiers des ports de Brest ou de Toulon :

130 TITRE lY. — vr.ENTS ADMINISTRATIFS.

Voilà des marchés ministériels ; les ministres qui les ont passés avaient capacité pour les souscrire; ils ont eu autorité pour engager l'État, dans les limites des besoins respectifs des services qui leur sont confiés.

V. [| Faut maintenant jeter un coup d*œil sur la Forme de tous ces actes au moyen desquels s'exerce Tautorite ministérielle.

Cette Forme est nécessairement appropriée à la nature et au but de ces actes.

1" Les règlements ministériels empruntent, aux règlements ^'administration publique , leur division en articles , et quelquefois en sections et chapitres; ils leur empruntent aussi le style du commandement, qui est celui des lois.

2® Les instructions y soit individuelles, soit circulaires, ont presque toujours la forme des lettres missives, et n^en diffèrent que par leur étendue et la méthode apportée dans la rédaction de leurs développements et dans la distribution des matières.

3<> Les décisions ministérielles interviennent aussi, le plus souvent, dans la forme des lettres missives: un petit nombre d'entre elles se Formule par considérants et dispositifs.

ko EnBn, les marchés de Fournitures ou de travaux publics diFFèrent de la rédaction des contrats ordinaires |)ar ces deux principales circonstances: l"* adjonction d'un devis, d*un détail estimatiFet d'un cahier des charges ; 2"" présence et signature du Fonctionnaire public contractant, signature suffisante pour donner h l'acte toute Tauthenticité nécessaire.

§ IIL Rémunération des fonctions ministérielles.

Il ne me reste plus à vous dire que quelques mots sur la rémunération des fonctions de ministre.

r^e traitement conimun qui leur est attaché est de 80,000 fr. Le président du conseil des ministres et le ministre des affairei^

étrangères ont droit, en outre, à un supplément de iraitement : le premier, de 20,000 francs; le second, de &0,000. Ces suppléments sont destinés à subvenir à des frais extraordinaires de représentation, que la position de chacun de ces ministres rend faciles à comprendre, et qui, pour le ministre des affaires étrangères spécialement, avaient été reconnues nécessaires par TAssemblée constituante elle-même.

§ IV. Des ministres sans portefeuille,

A plusieurs époques , depuis Tinstitution de notre gouvernement représentatif, des ministres sans portefeuille , et par conséquent sans département ministériel, ont été nommés, et ont joui des prérogatives constitutionnelles des ministres secrétaires d'État.

N ayant le maniement d'aucune branche de l'administration du royaume y il est évident que leur responsabilité est moins étendue que celle de leurs collègues ; ils ne peuvent partager que la responsabilité collective du ministère dont ils font partie.

Il nen a pas été nommé depuis 1832.

§ V. Des sous-secrétaires dtEtat.

I. A côté des ministres à portefeuille, et pour les seconder dans leurs fonctions ministérielles mêmes, des sous-secrétaires d'Etat ont été institués dans un grand nombre de ministères.

La première trace de cette institution, imitée de l'Angle terre, se trouve dans une ordonnance royale du 9 mai 1816, rendue sur l'avis du conseil des ministres ; elle esl ainsi conçue :

« Art. 1*'. Des sous-secrétaires d'État, nommés par nous , seront attachés à nos ministres secrétaires d'État, lorsque ceux-ci le jugeront nécessaire au bien du service.

» Art. 2. Les sous-secrétaires d'État seront chargés de toutes les parties de l'administration et de la correspondance générale qui leur seront délégués par nos ministres secrétaires d'État, dans leurs départements respectifs. »

Cette ordonnance y que Ton peut considérer comme réglementaire, a servi , depuis 1816, de base à vingt nominations de sous-secrctaires d'État : le ministère de l'instruction publique est le seul qui n'en ait pas vu s'établir dans son sein.

II. Quel est le degré d'autorité des sous-secrétaires d'État , dans notre gouvernement constitutionnel et représentatif?

Sans doute le roi se réserve la nomination de ces hauts fonctionnaires; mais il est à remarquer qu'il ne leur délègue pas lui-même les pouvoirs ministériels; autrement , ce seraient de vrais ministres. Cette délégation, autorisée en principe, n'est effectuée que par les ministres eux-mêmes : ce qui veut dire évidemment que ceux-ci restent les supérieurs hiérar* chiques des sous-secrétaires d'État, et que ces fonctionnaires n'agissent , dans le cercle qui leur est tracé, que sous la responsabilité des ministres aux départements desquels ils sont attachés.

Il serait impossible, en effet, d'admettre que, par cette institution d'agents secondaires , le gouvernement se fût proposé d'éluder le vœu de la Charte ; que les relations constitutionnelles du pouvoir exécutif avec les Chambres fussent modifiées, et que la garantie qui résulte du principe de la responsabilité ministérielle fin affaiblie ou seulement partagée.

Quelquefois, cependant, c'est l'ordonnance qui les institue qui fait cette délégation (1).

Sans doute, dans toutes les parties des attributions ministérielles dont l'exercice leiu' est délégué, les sous-secrétaires

(i) V. Tord, du i8 mai iSSg, relative àrinstitutioo du sous-secrëtaire d'État au dcpartemenC des travaux publics; et ceMe du lo novembre i845, relative à la nomination d*un sous-secr^airp d*Etal au département de la guerre.

DES MLMSTBËS. 133

d*État, lorsque cette délégation est devenue notoire, doivent obtenir, des subordonnés des ministres, le même respect et la même obéissance que les ministres eux-mêmes; et Ton peut admettre également que leurs décisions régu^ lières doivent avoir la même autorité (1) ; mais là s'arrête l'assimilation, et le sous-secrétaire d'État doit s'efFacer, dès qu'il s agit de s'élever dans la sphère constitutionnelle, de faire légalement partie du conseil des ministres, et d'user du droit que Fart. 46 de la Charte donne à ceux-ci d'entrer dans lune et fautre chambre, et d'y être entendus, quand ils le désirent , à titre de personnes ministérielles. Les sous-secrétaires d'État ne peuvent jamais y être admis que comme commissaires du gouvernement du roi , et pour la défense de projets de lois déterminés; ils sont, sous ce rapport, dans la même position que les conseillers d'État, maîtres des requêtes ou autres membres de l'administration, que des ordonnances du roi chargent de soutenir les discussions législatives avec les ministres.

III. LfC traitement des sous-secrétaires d'État, d'abord Kxé à 40,000 fr. par l'ordonnance royale du 27 mai 1816 (V. aux archives des finances), a été réduit à 30,000 par celle du 26 novembre 1830.

— Tels sont l'organisation du ministère et l'ensemble des attributions ministérielles, dans la sphère de l'administration active; nous retrouverons plus tard les ministres dans celle de l'administration contcntieuse. Quant à présent, nous poursuivrons l'étude des autres agents directs de l'administration , et pour chacun d'eux, comme je viens de le faire pour les ministres, je vous montrerai et vous expliquerai l'origine, la nature, l'objet, l'ordre hiérarchique de leurs fonction^ leurs attributions , la nature et la forme de leurs actes , et la manière dont leurs services sont rémunérés.

(i) Ccst ce f|U*a reconnu la juiisprudencc du conseil d'Eiat.

134 TITRE IV. — AGBNTS ADMlMSTRÀTirS.

SECTION DEUXIÈME

Des préfets.

I. Les préfets des dépgfrlements forment le second degrë de la hiérarchie des agents directs de l'administration.

L'origine des fonctions de préfet se rattache aux fonctions des intendants qui existaient, en France, avant 1789.

«On donnait ce titre d'intendants à des magistrats que, depuis Henri II, en 1551 , nos rois envoyaient dans les différentes parties du royaume, pour y veiller à tout ce qui pouvait intéresser l'administration delà justice, de la police et des finances.

tt Ils étaient , en général , chargés de maintenir le bon ordre dans les provinces de la circonscription qui leur était assignée, et qu'on appelait généralité, et d'exécuter les commissions (ou ordres) que les rois ou leur conseil leur donnaient. C'est de là qu'ils avaient été appelés intendants de justice ^ police et finances , et commissaires départis dans les généralités du royaume , pour ^exécution des ordres du roi.

» On choisissait presque toujours les intendants parmi les maîtres des requêtes. Néanmoins, cette fonction était quelquefois rem|)lie par des officiers des cours souveraines. » Et cela se conçoit d'autant mieux que les intendants cumulaient souvent les fonctionsdela justice avec celles del'admiuistration.

a Uu intendant de généralité avait ordinairement inspection sur tout ce qui |)ouvait intéresser le service du roi et de ses sujets; il devait veiller à ce que la justice leur fût rendue; à ce que les impositions fussent bien réparties, à la culture des terres, au développement du commerce, à l'entretien des ponts et chaussées et des édifices publics; en un mot, il devait faire concourir toutes les parties de son département au bien de TKtat , et prévenir le ministère sur tout ce qu'il conve-

nait de faife pour réformer les abus qui pouvaient s'être introduits dans sa généralité.

» On commettait (|uelquefois, par arrêt du conseil du roi, Finteudant d'une province pour eniendre des pariies , dresser procès-verbal de leurs prétentions , et donner sou avis sur des afiàires qu'il aurait été trop dispendieux d'instruire à la suite du conseil. Quelquefois aussi on le commettait de même, par arrêt du conseil , pour faire des procédures et rendre des jugements en dernier ressort ou autrement , avec un certain nombre de juges ou gradués.

• Les intendants des provinces étaient juges de la plupart des droits qui composaient la régie ou ferme des domaines.

• Us étaient, en outre, chargés du département des tailles, dans les pays où elles étaient personnelles. Ils pouvaient aussi faire des taxes d'ofGce. »

Voilà le tableau que Guyot, dans son Répertoire, nous a conservé des fonctions et des pouvoirs des intendants. Vous en trouverez des notions plus étendues dans le traité des droits etfonctionSy publié en 1787, traité dont le troisième volume est presque exclusivement consacré aux intendants. Ce que je me bornerai ù faire remarquer ici, c'est que les aitributions des intendants n étaient pas fixées par une loi générale; que les ordonnances, édils et déclarations de nos rois marquaient ordinairement la part que les intendants devaient avoir à leur exécution; qu'une foule d'arrêts du conseil avait déterminé leurs fonctions , pour des cas spéciaux et pour des généralités nominalement indiquées; que des arrêts des parlements sont souvent intervenus dans cette fixation ; qu'enfin, outre leurs fonctions ordinaires et habituelles, les intendants recexaient fréquemment des commissions extraordinaires : le titre de commissaires départis appelait à eux tout ce qui se rapportait à l'exécution des ordres du roi (1).

(i) c'est ce qu'a fuit bien exposé M. de Géraiitlo, dans ses Lei^onà de 1819-20.

Le système des intendances était donc fort compliqué. Celui des préfectures, qui les remplacent aujourd'hui , est d'une {jrande simplicité : je vous l'expliquerai dans quelques instants. Il y avait, en 1789, trente-trois intendants, en y comprenant celui de la Corse: le territoire qu'ils administraient avait ainsi, terme moyen , une étendue deux fois et demie aussi grande que celle de nos départements actuels. Je dis terme woyeny car il existait, à cet é(jard , une assez notable disproj)ortion.

ir. Cet ordre de choses a disparu lors de la révolution de 1789; aux généralités et provinces ont succédé des départements; aux intendants, des administrations départetnentales: c'est la loi du 22 décembre 1789 qui a opéré ce changement: je vous l'ai déjà fait connaître; je vais reproduire ses principales dispositions.

Une administration collective fut placée à la tète de chaque département.

Cette administration fut divisée en deux sections, l'une reçut le titre de conseil y l'autre celui de directoire. (V. sect. u, art. 20.)

ÏjC conseil de département devait tenir une session annuelle. (Art. 21.)

Le directoire de département devait toujours rester en activité pour lexpédition des affaires. (Art. 22.)

Tous les membres de l'administration de département durent être élus par les citoyens qui avaient reçu , des assemblées primaires, le droit d'élire les représentants à l'Assemblée nationale.

L'administration départementale se composait de trenle-six membres, dont huit étaient choisis pour former le directoire. Pour compléter l'administration départementale, il y eut un jnocnreur-gfinéral syndic ^ nommé en même temps que les membres de l'administration, et par les mêmes électeurs. L\ri l.'i.)

Le procureur-général syndic avait séance aux assemblées générales de radministration de département , sans voix délibérative ; mais il ne pouvait y être fait aucun rapport , sans qu'il en eût reçu communication, ni être pris aucune délibération sur ces rapports, sans qu'il eût été entendu (Art. 17 .)

Il avait également séance au directoire, avec voix consultative seulement, et il était chargé de la suite de toutes les affaires. (Art. 18.)

La loi du 22 décembre 1789 déterminait ainsi , dans la section m du chapitre I", les fonctions des administrations de déparlement:— les unes étaient placées sous Tinspection du corps législatif; les autres, sous lautorité et Tinspection du roi. Voici , à cet égard , le texte même de la loi :

0 Les administrations de département seront chargées , sous i'insf)€etto?i du Coqjs législatif et en vertu de ses décrets :

» 1* De répartir toutes les contributions directes, imposées à chaque département ;

» 2o D'ordonner et de faire faire, suivant les formes qui seront établies, les rôles d'assiette et de cotisation entre les contribuables de chaque municipalité;

» 3® De régler et de surveiller tout ce qui concerne, tant la perception et le versement du produit de ces contributions, que le service et les fonctions des agents ipii en sont chargés; » û** D'ordonner et de faire exécuter le paiement des dépenses qui seront assignées, en chaque département, sur le produit des mêmes contributions. ( Art. l'^ )

» Les administrations de département seront encore chargées, sous l'autorité et f inspection du Roi, comme chef suprême de la nation et de l'administration générale du royaume, de toutes les parties de cette administration, notamment de celles qui sont relatives :

» i® Au soulagement des pauvres, et à la police des mendiants et des vagabonds ;

» 2® A l'inspection et à ramélioration du réjjime des liôpi-

taux, hôtels-dieu, établissements et ateliers de charité, prisons , maisons d arrêt et de correction ;

» 3^^ A la surveillance de l'éducation publique et de renseignement politique et moral ;

» 6° A la manutention et à l'emploi des fonds destinés , en chaque département, à l'encouragement de Tagriculture , de Findustrie, et à toute espèce de bienfaisance publique;

M 5° A la conservation des propriétés publiques;

» 60 A celle des forêts, rivières, chemins et. autres choses communes;

» 7** A la direction et confection des travaux pour les routes, cinaux et autres ouvrages publics , autorisés dans le département ;

» 8^ A lentretien, réparation et reconstruction des églises, presbytères et autres objets nécessaires au service du culte religieux ;

» 90 Au maintien de la salubrité, de la sûreté et de la tranquillité publiques ;

» 10^ Enfin au service et à l'emploi des milices ou gardes nationales. » ( Art. 2. )

— Ces attributions étaient, du reste, ainsi réparties entre le conseil et le directoire de département.

Dans sa session annuelle, le conseil BxQii les règles de chaque partie de fadininistration, ordonnait les travaux et les déj)enses générales du département , et recevait le compte de la gestion du directoire. (Art. 21 , section 11. )

Le directoire f (pii restait toujîîurs en activité, rendait, tous les ans, au conseil, le compte de sa gestion, qui était publié par la voie de l'impression. ( Art. 22, ib, )

— Voici en6n comment furent établis les rapports entre 1 administration départementale et les pouvoirs législatif et exécutif:

1° Vis-à-vis (lu premier, c'est-à-dire du pouvoir législatif y les admiiiislrdlioiis déixirleinen taies Jurent se conformer.

DES PRÉrSTS. 130

dans Texercice de toutes leurs fonctions , aux règles établies par la constitution et par les lois. ( Art. 2, section m. )

Il leur fut défendu d'établir aucun impôt , pour quelque cause et sous quelque dénomination que ce f^t ; d'en répartir aucun au-delà des sommes et du temps fixés par le corps législatif, ni de faire aucun emprunt, sans y être autorisés par lui. { Ibid. )

2o Vis à-vis de la puissance executive^ il fut établi : 1» qu'il n'y aurait aucun intermédiaire entre les administrations de département et le pouvoir exécutif suprême ( art. 9-10 );

2® Que les délibrrations des assemblées administratives de déparlement, sur tous les objets qui intéresseraient le régime de l'administration générale du royaume , ou sur des entreprises nouvelles et des travaux extraordinaires, ne pourraient être exécutées qu'^^rès avoir reçu [approbation du roi»

III. Tel fut le nouveau système introduit par la loi du 22 décembre 1789. Une grande partie des règles posées alors, pour l'administration départementale, nous régit encore aujourd'hui ; l'organisation seule a dû se modifier; car il est à remarquer que, dans ce système, les instruments employés par Tadministraiion suprême et centrale ne lui appartenaient pas; ils étaient le produit de l'élection populaire ; elle ne pouvait agir sur eux que par ses instructions, non par son autorité.

Au milieu de quelques améliorations de détail et successives , et de modifications apportées par la tourmente révolutionnaire à laquelle la France était alors en proie , ce régime se continua jusqu'au 5 fructidor an m (22 août 1795 ), époque à laquelle la constitution qui porte cette date statua que le directoire exécutif (qui remplaçait le pouvoir royal ) nommerait, auprès de chaque administration départementale, » un • commissaire^ qu'il révoquerait lorsqu'il le croirait convena- » ble. » ( Art. 192.) « Ce commissaire (ajoutait le même article) ■ surveille et requiert l'exécution des lois. »

11 est déjà remarquable que , sous le régime républicain , le

140 TfTRK IV. — AGENTS ADMIMSTHATIFS.

pouvoir executif reçut le droit de nommer et révoquer ses agents, que la loi de il^9 iaîsait éliie en même temps que les membres des administrations départementales. Il n'y eut plus que la qualification à changer pour en faire des préfets.