IV. Enfin , les actes par lesquels les préfets exercent la
tutelle des communes et des établissements publics sont oyalement rédigés en forme (Y arrêtés.
— Il est d ailleurs une remarque générale à faire ici, c'est que cette dénomination d'arrêtés est celle que la loi des 15-27 mars 1791 a ellemême établie pour les actes de FaministratîoD départementale, en ces termes :
« Les actes des directoires ou conseils de district ou de département, ne pourront être intitulés ni décrets, ni règlements , ni proclamations ; ils porteront le nom d'arrêtés, n ( Art, l«r,)
Cette disposition est évidemment applicable aux préfets , qui ont succédé , en 1800 , aux administrations départemenr taies de 1789.
§ IV. Rémunération des fonctions de préfet.
Le traitement des préfets a été, dès lorigine, divisé en six classes, déterminées par la population du chef-lieu du département.
Depuis Tan viii , il a plusieurs fois varié : le dernier état de choses est fixé par l'ordonnance royale du 28 décembre 1830. Le plus faible traitement de préfet est aujourd'hui de 15,000 francs; le plus élevé est de 50,000 ; il n'y en a qu'un à ce dernier taux , c'est celui du préfet de la Seine.
Une ordonnance royale du l«r mai 1832, rendue pour l'exécution de la loi de finances du 21 avril précédent, avait ordonné la réduction des traitements de préfet aux neuf dixièmes du taux déterminé par l'ordonnance du 28 décembre 1830. Cette disposition légale n'a pas été reproduite dans les années suivantes.
Les préfets reçoivent en outre des allocations destinées à subvenir aux frais de leurs bureaux, /;e?r5o/i/ie/ et matériel; ces frais d'administration sont réglés par ordonnance royale du 10 décembre 18^6. Ces frais sont divisés en deux portions: celle destinée à payer les traitements des employés et gens de I. H
service dont se composent les bureaux , est fixé à sept dixièmes de Tallocation ; et In portion affectée aux dépenses du matériel , à trois dixièmes. Pour la préfecture de la Seine, quatre cinquièmes sont affectés aux frais |de bureaux , un cinquième aux dépenses matérielles.
§ V. Respect dû à leur autorité.
L^exercice des fonctions de toute autorité constituée exige le respect de tous les citoyens qui se trouvent en sa présence.
Nos lois sont venues au secours des infractions qui pourraient être Commises à cette règle de conduite. Elles défendent aux assistants de donner aucun signe public , soit d'approbation, soit d'improbation , ou d'exciter du tumulte, de quelque manière que ce soit< C'est la disposition prépise de Tart. 504 du Code d'instruction criminelle; elle est relative aux juges.
Mais ces dispositions ne protègent pas seulement la magistrature; Fart. 509 du même code statue :
« Les préfets..., lorsqu'ils rempliront quelques actes de leur ministère , exerceront aussi les foutions de police réglées par Tart. 504 ; et, après avoir lait saisir les perturbateurs, ils dresseront procès- verbal du délit, et enverront ce procèsverbal, s'il y a lieu, ainsi que les prévenus, devant le juge compétent. » ( Foy. af t. 29 du tnéme code. )
SECTION TROISIÈME
Des sous-préfets.
I.Les intendants de nos anciennes généralités avaient sous leurs ordres des subdélégués ^ qu'ils choisissaient et instituaient sans aucune intervention de la puissance royale. Les intendants déterminaient également la résidence de ces suhdélégués; et, d'ordinaire, ils la fixaient dans les villes où il leur paraissait plus important d'être représentés. C'étaient , à vrai
tm fioud^l^iiftrETs. 163
dire j de simples commis, des hommes de confiance, auxquels Us transmettaient le pouvoir d ugtr en leur place, dans de cer^ taincs limites fort restreintes (1).
Les subdélégués ne devini*ent de véritables fonctionnaires publics que lorsque Louis XIV, sous l'inspiration du chancelier de Pontchartrain , érigea un office de subdélégué des intendants, dans chaque chef'Iieu des élections et dans chaque évéché ou bailliage des pays d*Éta t. L'édit est du 1 5 avril 170b. Ériger en office voulait dire, alors, qu'il fallait désormais, pour remplir la fonction , payer au trésor public une finance moyennant laquelle le titulaire pouvait compter la valeur de l'office au rang de ses propriétés , et qu il pouvait le transmettre ou le vendre à prix d'argent.
L'édit de 1706 avait, en même temps , déterminé les fonc* tiens des subdëlégués.
D'une part, ils recevaient, chacun dans leur territoire (alors appelé département (2)), les requêtes adressées aux intendants; ils les leur transmettaient, avec des renseignetnents, des informations; ils y joignaient leur avis ; ils leur envoyaient é{^lemcnt les procès-verbaux qu'ils étaient appelés à dresser dans diverses matières.
D'autre part , ils recevaient les ordres des intendants et les transmettaient aux échevins , maires et syndics des villes et communautés; ils tenaient la main à l'exécution de ces ordres; ils assistaient enfin, en toutes choses , les intendants, com* missaires départis par le roi dans les provinces, et devaient, pour leur en rendre compte , s'enquérir avec soin de l'état des paroisses de leur département.
Ainsi , les subdélégués n'avaient aucune autorité propre ; ils ne pouvaient rien décider, et n'avaient que le droit de référer de toutes les affaires à l'intendant. [Vous pourriez ,
(i) Voyes Denizart, Dictionnaire Je police^ au mot SuhdéU'^ué. (3)0o appelait département tout territoire dans I étendue duquel a'exerçait une fonction, c*est-à*diie le ressoi't de rautorité déléguée.
pour plus de détails^ consulter le tome II du Dictionnaire de police^ de Denizart, et le Traité des droits et Jonctions ^ publié en 1787, tome III , pag. 441 et suivantes.]
Au mois daoût 1715, les offices des subdélégués furent généralement supprimés , et Tédit qui prit cette mesure autorisa simplement les commissaires départis à subdéléguer, dans les principales villes, des sujets capables et d'une réputation intacte. Les subdélégués redevinrent donc ce quils étaient d'abord : des commis des intendants.
A la révolution de 1789 , leurs fonctions ont dû prendre et ont pris fin avec celles ^es intendants. Ils ont été remplacés par les administrations de district, créées par la loi du 22 décembre de cette année , puis par les administrations cantonnales, instituées par la constitution du 5 fructidor an m.
Aujourd'hui, et depuis la loi du 28 pluviôse an viii, les sous-préfets les remplacent, avec quelques notables différences, dans leurs pouvoirs et fonctions. (V. Tart. 8 de cette loi.)
II. Le sous-préfet est un agent direct du pouvoir royal , qui est placé à la tête de la division territoriale appelée arrondisse^ mentj pour procurer l'exécution des lois, règlements , ordonnances , décisions et instructions de ceux des agents de l'autorité administrative que l'organisation place au-dessus de lui.
III. Le supérieur immédiat du sous-préfet est le préfet du département. C'est entre ses mains qu'il prête le serment exigé par lois. (Décret du 17 ventôse an vni, art. 2.)
Toutefois, c'est le roi seul qui nomme les sous-préfets , et qui peut les révoquer. (Charte constitutionnelle, art. 13.) Leur personnel est, comme je vous l'ai déjà foit remarquer, dans les attributions du ministre secrétaire d'État de l'intérieur, qui contre-signe, par conséquent, toutes les ordonnances qui les instituent, les révoquent ou leur donnent de l'avancement ou des récompenses honorifiques.
IV. Pas plus que les fonctions de préfet, celles de sous-prëfetn exigent, pour être obtenues et exercées, l'accomplisse-
DBS SOUS-PRÉFETS. 165
ment de certaines conditions ou garanties légales d'âge ^ de noviciat et de capacité.
Toutefois, dans un rapport au roi , du 13 novembre 1835 , inséré au Moniteur universel ^ et dans lequel le ministre de Tintérieur présentait au roi une série de nominations de préfets et de sous-préfets, on lit ce qui suit, et qui me parait devoir être reproduit :
n Pour soutenir et augmenter le zèle des administrateurs , le meilleur moyen que puisse employer Vautorité supérieure est de joindre à une direction attentive une justice scrupu* ieuse dans le choix des fonctionnaires.
» Il est impossible, dans la composition du personnel administratif, de s astreindre à des règles immuables , et de déterminer dans quels rangs doivent être exclusivement choisis les administrateurs. //yai/^ ^reiic/rc un bon administrateur partout où, il se rencontre; mais, en général , il me semble utile de les puiser dans les rangs de Tadminist ration elle-même : c'est le moyen certain de faire prévaloir Texpérience et de soutenir Fémulation. Je crois, sire, que les auditeurs au conseil d^État doivent fournir des sujets préparcs , par la discussion des affaires , à leur direction active. Les conseillers de préfecture , les maires, présentent aussi d'utiles candidats.
» C'est parmi ces diverses classes qu'il me semble bon de choisir, autant que possible, les sous-préfets; c'est ensuite parmi les sous-préfets eux-mêmes qu'il faut , non pas exclusivement, mais généralement, choisir les préfets: h cette condition, l'administration pourra être tout à la fois éclairée et zélée...
» J'ai choisi, dans le conseil d'État, dans les conseils de préfecture et les mairies, parmi les hommes (|ue leurs lumières et leur position sociale rendent dignes de ce poste, les souspréfets dont j'ai l'honneur de soumettre la nomination à Votre Majesté.
V Sur sept préfectures vacantes , je propose à Voire Majesté
d'en réserver six pour les sous-préfets qui se sont distingués par leurs services. »
Ces règles de conduite étant les seules qu*à ma connaissance, du moins, Tadministration suprême ait cru devoir rendre publiques, jai pensé quil y aurait quelque profit, pour vous , à les confier à votre mémoire.
V. Le nombre actuel des sous-préfets est de 278 j il est vrai qu'il existe aujourdhui 363 arrondissements communaux; mais lu différence provient de ce qu'il n'y a plus de sous*pvéfet8 dans larrondissement où se trouvent situés les chefs-lieux de préfecture. Ces sous-préfectures ont été supprimées par une ordonnance du 20 décembre 1815, fondée sur la nécessité d'apporter lu plus sévère économie dans toutes les branches du service public.
§ I. Objet et étendue des fonctions de sous-^préfei.
I. Sans parler de l'étendue de territoire affectée à l'exercice des fonctions de sous-préfet, il existe uue différence essentielle entre elles et celles dont le préfet est revêtu.
Les préfets ne transmettent pas seulement les lois, les ordonnances et les instructions supérieures; ils ])euvent rendre des décisions. Vous avez vu qu'ils prennent des arrêtés exécutoires ; ils sont investis d*une véritable autorité.
Les sous-préfets, au contraire, transmettent et informent plutôt qu*ils n'agissent. Ils ont sans doute des fonctions très actives ; mais les cas où leiir autorité doit être exercée sont rares , et les lois , à cet égard , semblent n'avoir tracé que des exceptions.
Ainsi, vous pouvez tenir pour certain que, pour la plus grande partie de leurs fonctions , les sous - préfets sont seulement des agents de transmission, d'information et de surveillance: je vais vous eu donner quelques exemples; je vous ferai connaître ensuite les cas les plus généraux dans
DES SOUS-PRiFETS. 187
lesquels ils sont appelés à exercer, soit une autorité propre ou de commandement y soit un pouvoir de tutelle.
II. Voyons , d'abord , quelques cas dans lesquels ils sont agents de transmission , d'information et de surveillance.
1* Qu'un contribuable se trouve surtaxé pour sa contribution foncière : larrété consulaire du 2& floréal an vni veut que la réclamation soit adressée au sous-préfet > qui doit recueillir lavis* des répartiteurs et du contrôleur des contributions , y joindre le sien , et transmettre le tout au préfet. (Art. 9 et li.)
2* Qu'une commune demande la suppression de son octroi : le sous-préfet doit donner son avis, et transmettre la demande au préfet. (Loi du 8 décembre 181 &, art. 1 , 2 , S , et ordonnance royale du 9 décembre ISl/i, art. 5, 6 et 7.)
Voilà deux cas dans lesquels les sous-pi*éfets sont des agents d'information et de transmission.
En voici d'autres où ils sont agents de surveillance.
4* La loi que je citais tout à Theure, celle du 8 décembre 181 &, sur les boissons, place sous la surveillance immédiate des sous-préfets Tadministration directe et la perception des octrois municipaux. (Art. 121.)
2^ La loi du 16 septembre 1807 leur confie également la surveillance immédiate sur la conservation des travaux de dessèchement , des digues contre les torrents , rivières et fleuves , et des travaux exécutés sur les bords des lacs et de la mer. (Art. 27.)
S* La loi du 21 avril 1810, sur les mines, lenr confie la même surveillance sur Texploitation des carrières à galeries soaterraines. (Art. 81.)
II. En second lieu , les sous-préfets sont appelés, par la loi, à eiercer une autorité propre ou de commandement, dans les cas suivants :
Un délit de grande voirie est commis ; il en est dressé procès-verbal ; ce procès-verbal est envoyé au sous-préfet ; et celuici peut ordonner, par provision, ce que de droit, pour faire
168 TITRE IV. r- AGENTS ADMINISTRATIFS.
cesser le dommage. Il puise ce pouvoir dans Tart. 3 de la loi du 29 floréal an x.
Le service ordinaire de la garde nationale , les revues , les exercices doivent , aux termes de la loi du 22 mars 1831 , être réglés par le maire de chaque commune ; et lart. 73 de cette loi veut que ce règlement ne soit exécutoire que s'il est approuvé par le sous-préfet.
Que Tordre ou la paix publique soient troublés sur un point du royaume; qu'il faille les maintenir ou les rétablir: le souspréfet a, dans ce cas , par la même loi , art. 1 33, le droit de requérir la garde nationale de son arrondissement, de fournir des détachements du service ordinaire, pour agir dans toute Féten* due de cet arrondissement.
L'intervention et Tautorité du sous-préfet sont également exigés par la loi du 21 mars 1832, sur le recrutement de Farmée :
C'est, en effet, devant lui qu'il doit être procédé à Fexamen des tableaux de recensement dressés par les maires ; iV est assisté par ces fonctionnaires, il est vrai, mais c'est lui qui statue sur les réclamations.
Cest lui qui rectifie , s*il y a lieu , le tableau.
C'est lui qui l'arrête définitivement. (Art. 10.)
C'est lui qui préside à l'opération du tirage au sort. (Art. 12.)
Qu'il s'agisse de vendre des bois de l'État , et que l'administration forestière pense ne devoir pas y faire procéder au cheflieu du département : c'est alors le sous-préfet qui effectue l'adjudication de ceux (|ui sont situés dans son arrondissement. (Code forestier du 21 mai 1827, art. 17, et ordonnance royale du l^août 1827,art. 86.)
C'est lui qui , d après la loi du 3 frimaire an vu , nomme les répartiteurs des contributions directes, dans chaque commune.
C'est lui qui nomme aussi et révoque les porteurs de contrainte, en se confoimant ù larrété consulaire du 16 thermidor au viii.
DES SOUS-PRÉFBTS. 169
Cest lui qui signe et qui délivre, aux gardes-cfaampétres nommés par les maires et approuvés par les conseils municipaux, les commissions dont ces gardes ont besoin. (Loi du 18 juillet 1837, art. 13.)
C'est lui qui agrée les gardes particuliers des propriétés rurales et forestières , et qui les investit ainsi du droit de rédiger des procès- verbaux constatant les délits et les crimes. (Code du 3 brumaire an vi, art. /»0.)
III. Il me reste encore à vous indiquer, par quelques exemples aussi, la manière jdont le sous-préfet concourt à la tutelle des communes et des établissements publics.
C'est lui qui, d'après larrété consulaire du 7 messidor an ix, a le droit et le devoir de choisir les trois membres qui doivent composer le comité consultatif à former, dans chaque arrondissement communal , pour les actions juridiques à intenter dans Tintérét des établissements de bienfaisance. ( Art. 11.)
L*arrété du 7 germinal an ix veut qu'il fasse procéder aux informations de commodo et incommodo qui doivent précéder les ordonnances royales autorisant les baux à longues années des biens ruraux des hospices, des établissements d'instruction publique et des communautés d'habitants. (Art. 2. )
La loi du 9 ventôse an xii, art. 5, charge les sous-préfets, en même temps que les maires et les préfets , de faire et d'ordonner toutes les diligences nécessaires pour faire rentrer les communes en possession de leurs biens usurpés.
C'est encore au sous-préfet que la même loi confie le pouvoir de nommer, au nom des communes, l'expert qui doit concourir ù l'estimation de la redevance annuelle à payer par les détenteurs illégitimes des biens des communes. ( Art. 3 ,
Il cole et paraphe les registres où doivent être inscrites, par ordre de dates, les délibérations de chacune des communes de son arrondissement. (Loi 18 juillet 1837, art. 28. )
|1 a|)|)rf)uve lemploi, par les maires, des crédits ouverts,
aux budgets municipaux , pour dépenses imprévues. ( Même
loi, art. 37, § 3.)
Il prescrit enBn la convocation extraordinaire du couseil municipal , ou il Tautorise , sur la demande du maire , toutes les fois que les intérêts de la commune l'exigent. (Loi 31 mars laSl^art. 24.)
§ II. Fonne des actes des sous-préfets.
Quant à la forme des actes des sous-préfets , il est évident, d'après ce qui précède , que celle des lettres missives doit être le plus fréquemment employée par eux , pour laccomplissement de fonctions qui consistent ù transmettre , à faire des informations, à interroger, à exciter le sèle des administrateurs inférieurs.
La même forme est encore employée par eux , soit pour rendre compte au préfet de Texécution des mesures par lui ordonnées , soit pour lui demander de développer ses instruo
tions.
Un assez grand nombre d'actes des sous-préfets se rédige en forme d'avis , qui ne diffèrent des arrêtés qu'en ce qu ils se terminent par cette formule : est d'avis, remplaçante disposition qui tient au droit du commandement.
Enfin , ils statuent par des atrétés, toutes les fois qu'ils ont à faire des acted d'autorité propre, ou qu'une forme particulière n'a pas été prescrite pour l'accomplissement de ces actes. — Il est également des cas où la nature même de Tafiaire indique la forme de ces actes : tels , l'agrément à donner aux nominations de gardes particuliers, le visa des contraintes décernées par le receveur particulier de l'arrondissement , le paraphe des registres de délibérations des conseils municipaux, la légalisation des certificats de vie délivrés par les notaires, et plusieurs autres formalités de même espèce.
DES SOUS-PBiFETS. 171
§111, Rémunération des fonctions des som-préfets.
Le traitement des sous-préfets n'a pas varié depuis la loi du 28 pluviôse an vni, c'est-à-dire depuis la création même de leurs fonctions. Voici les termes de Tart. 2 S de cette loi :
« Le traitement des sous-préfets , dans les villes dont la population excédera 20^000 habitants, sera de 4,000 francs, et de 3,000 dans les autres. » Une ordonnance royale du 21 août iS&S a élevé le traitement de AS sous-préfets, dont 29 à 6^000 francs et 19 à /i,000. Une autre ordonnance royale du 15 octobre 1847 a élevé à 4^000 francs le traitement de 6 sous* préfets, par suite des allocations portées au budget de 1848. (Loidu8aoûtl847.)
Indépendamment de son traitement, chaque sous-préfet reçoit , ainsi que le préfet , une allocation particuUère pour frais d'administration, (Voir Loi du 28 pluviôse an viii, art. 21 î Arrêté du 17 ventôse an viii, 25 vendémiaire an x; Décret du H juin 1811 ; Loi du 1" avril 1822, art. 20; Ordonnances royales des 1 5 mai 1822, art. 5; 28 décembre 1830 et 11 juillet 1833.}
Le compte annuel de cette dépense est rendu , paV le souspréfet, au conseil d arrondissement. (Loi du ler avril 1822, art. 20.)
§ IV. Respect dû à leur autorité*
Quant au respect dû à leur autorité, Fart. 509 du Code d'instruction criminelle , que je vous ai cité en vous parlant de$ préfets, énonce nommément les sous - préjets , comme ayant le droit de réprimer tout si(;ne d'approbation ou d'improbation, tout tumulte qu exciterait leur présence ou Texercice de lem* autorité : leur droit , à cet égard, est le même que celui des préfets , dans les mêmes circonstanoes.
• SECTION QUATRIÈME
Des maires.
I. Ainsi que je vous Fai déjà dit, les maires actuels ont succédé aux anciens maires , aux échevins , consuls , jurats , viguiers , capitouls , syndics et autres , qui , sous divers autres noms encore, étaient, en France, à la tète de radministration des communes.
Il y avait, dans ce genre de pouvoir, une variété infinie, suivant les localités; il n'était pas le même dans les villes et dans les paroisses de campagne; il différait dans les villes elles-mêmes, suivant les chartes qu'elles avaient reçues, les privilèges et prérogatives dont elles jouissaient, et selon les usages établis. Dans quelques villes et bourgs, Tautorité municipale variait encore , en raison de ce qu'elle était plus ou moins soumise à Tiniluence de la juridiction des seigneurs.
En certains lieux, Tautorité des administrateurs municipaux avait beaucoup d*étendne; en un grand nombre de villes, ils exerçaient le pouvoir judiciaire; en d'autres, comme à Lyon , ils avaient même le commandement de la milice bourgeoise.
Les syndics des paroisses de campagne étaient ordinaire* ment élus par les habitanis; et dans les villes, leur élection était soumise à l'approbation du Roi; quelquefois aussi la bourgeoisie présentait une liste de candidats entre lesquels le Roi choisissait. Durant un temps enfin, de 169D à 1771 , les fonctions municipales devinrent des offices de finances , que rachetaient les villes pour recouvrer le droit de nommer leurs officiers.
Jusqu'à leur érection en titres d'offices , qui les rendit , d'abord, nominalement [)erpétuelles, les anciennes fonctions municipales éiaient temporaires. Mais, pour multiplier ces
offices et les finances qui y étaient attachées, on avait imaginé de les rendre alternatives et même triennales. (Voy. les édits des 7 septembre 1706, 8 octobre 1708, décembre 176S et 1772.)
Autrefois , ces charges portaient , avec elles, exemption des droits de taille et d'octroi , dispensaient du logement des gens de guerre et de Fimpôtdu sel, et procuraient divers émolu* ments, suivant les usages locaux. Ces avantages s'étendaient même aux enfants des titulaires.
Enfin, dans les pays d'États, les maires ou chefs des villes les représentaient, de droit, aux assemblées des députés de la province.
II. A la révolution de 1789 , il était devenu indispensable de iaire disparaître cet état de choses, et d'établir le régime mu* nicipal sur des bases stables et uniformes , prises dans la nature même de ce pouvoir. C'est ce que se proposa la loi du 1& octobre, dont je vous ai déjà fait connaître certaines dispositions : il faut maintenant y ramener votre attention, durant quelques instants.
C'est sur elle, en effet, que repose encore aujourd'hui presque tout l'édifice de notre système municipal , en ce qui concerne surtout les attributions.
Cette loi avait eu pour objet d'embrasser, dans l'organisation nouvelle , trois ordres de dispositions :
Celles relatives à l'élection des officiers municipaux;
Celles relatives à la composition des corps municipaux;
Celles relatives à leurs fonctions.
Quant au premier point, l'Assemblée constituante abolit tous droits de présentation , nomination ou confirmation des officiers municipaux ; tous droits de présidence ou présence aux assemblées municipales , prétendus ou exercés comme attachés à la possession de certaines terres, aux fonctions de commandant de province ou de ville, auxévéchés ou archevêchés, et à quelque antre litre que co pût être. ( Art. 3. )
Elle établit Yélectton , comme mode uniforme pour le choix des officiers municipaux. (Art. 2.)
Elle déclara que tous les citoyens actifs de chaque lieu avaient le droit de concourir à Télection des membres du corps municipal. (Art. 5.)
Des décrets de l'Assemblée avaient déjà fixé les conditions nécessaires pour être citoyen actif; celles de ces conditions qui, d*après la nouvelle loi , devaient être cxi(]écs pour Télection des officiers municipaux étaient :
!• D'être Français ou devenu Français ;
2«» D'être majeur de vingt-cinq ans;
S^ D'être domicilié, de fait, dans le lieu, au moins depuis un an;
b* De payer une contribution directe, de la valeur locale de trois journées de travail ;
5® De n'être point dans l'état de dotuesticité , cest-&-dire de serviteur à gages;
6^ De n'être pas banqueroutier, failli, ou débiteur insolvable ,^tc. (Instruction du l/i-22 octobre 1789 , § 1".)
Telles étaient donc les conditions h réunir, par les citoyens, pour concourir à l'élection des officiers municipaux.
La loi du 22 octobre 1789 voulut encore , à cet égard , que les assemblées électorales ne pussent se former par métiers, professions ou corporations , comme cela se faisait dans beaucoup de lieux , sous le régime des jurandes et maîtrises : on ne dut s'assembler que par quartiers ou arrondissements. (Art. 7.)
Quant à Yéligibilité: la loi voulut que, pour êti^ éligible à l'administration municipale , on fî^t :
1* Membre de la commune ;
2** Citoyen actif, en ajoutant toutefois aux conditions que je viens de vous faire connaître pour l'électorat , celle de payer une contribution directe plus forte , équivalente au moins à la valeur locale de dix journées de travail, au lieu de trois qui
DBS MAIRES. 175
suffisaient pour être électeur. (Loi, art. 12, et Instruction,
Voilà quelles dispositions réglèrent Yéleclion des officiers municipaux.
En second lieu, la composition du corps municipal fut celle-ci :
L'administration des municipalités fut confiée : 1^ à des officiers municipaux, dont le chef dut s'appeler désormais du nom de maire, (Loi, art. fi ; Instruction, § 2.)
2^ A un collège de notables, qui, avec les membres du Corps municipal , formèrent le conseil général de la commune. (Loi y art. SI , et Instruction, § 2.)
&* A un procureur de la commune, nommé par les mêmes électeurs que les officiers municipaux. (Loi, art. 26 et 28.)
4* Un secrétaire greffier dut être attaché à chaque municipalité, et nommé par le conseil général de la commune. (Loi , art. 32.)
5* Enfin le conseil général de la commune put aussi, suivant les circonstances, nommer un trésorier, révocable comme le secrétaire-greffier. (Loi, art. 33.)
tiC nombre des officiers municipaux fut déterminé d'après la population de chaque commune. (Loi, art. 25 ; Instruction,
Ce nombre variait de trois à vingt et un. ( Ibid. )
Attendu son immense population, la ville de Paris dut éti*e gouvernée par un règlement particulier. (Art. 25.)
Chaque corps municipal , composé de plus de trois membres, se divisa en conseil et en bureau. (Loi , art. 3&. )
Le bureau se composa du tiers des officiers municipaux, y compris le maire, qui en faisait toujours partie.
Les deux autres tiers formèrent le conseil, (Loi, art. 35.) Le bureau fut chargé de tous les soins de l'exécution, et borné à la simple régie. (Loi, art. 36.)
Dans les municipalités réduites à trois membres , rexéciition fut confiée au maire seul. (Loi, art. 36.)
Dans les villes au-dessus de 25,000 âmes, [administration municipale put se diviser en sections, à raison de la diversité des matières. (Loi, art. ki.)
Le collège des notables ne dut être appelé que pour les affaires importantes. (Loi, art 31 et 5/i.)
Toutes les délibérations nécessaires à l'exercice des fonctions du corps municipal durent être prises dans l'assemblée des membres du conseil et du bureau réunis. (Art. 39.)
Le procureur de la commune eut séance à toutes les assemblées, tant du conseil général de la commune que du corps municipal et du bureau , et dut être entendu sur tous les objets mis en délibération. (Loi, art. 26, et Instruction , §2.)
Quant aux fonctions j voici comment elles furent déterminées.
L'Assemblée nationale déclara que les corps municipaux auraient deux espèces de fonctions à remplir: les unes propres au pouvoir municipal; les autres propres à l'administration générale de TÉtat et déléguées par elle aux municipalités. (Art. 49.)
Et voici la manière dont elle définit et énuméra les unes et les autres.
« Les fonctions propres au pouvoir municipal^ sous la sw^veillance et \ inspection des assemblées administratives , sont :
M 1* De régir les biens et revenus communs des villes, bourgs, paroisses et communautés;
u 2'' De régler et d'acquitter celles des dépenses locales qui doivent être payées des deniers communaux ;
» 30 De diriger et faire exécuter les travaux publics qui sont à la charge de la communauté ;
» h^ D'administrer les établissements qui appartiennent à la commune, c|ui sont entretenus de ses deniers , ou qui sont
DES MAIKES. 177
pai'liculiùrenient destinés à Tusage des citoyens dont elle est couiposée ;
» 5*^ De faire jouir les habitants des avanta(>es d'une bonne police, notamment de la propreté, de la salubrité, de la sûreté et de la tranquillité dans les rues, lieux et édifices publics. » (Art. 50.)
Voici, comment ensuite elle s'exprimait, quant aux autres attributions :
« Les fonctions propres à V administration générale^ qui peu* vent être déléguées aux corps municipaux , pour les exercer sous tautorité des assemblées administratives , sont :
« i^ La répartition des contributions directes entre les citoyens dont la communauté est composée; u 2* La perception de ces contributions; « 3^ Le versement de ces contributions dans les caisses du district et du département;
V /»*' La direction immédiate des travaux publics , dans le i*essort de la municipalité;
» 5° La régie immédiate des établissements publics destinés ù l'utilité générale;
» 6® La surveillance de lagence nécessaire à la conservation des propriétés j)ubliques ;
» 7* Ti'inspection directe des travaux de réparation ou de reconstruction des églises , presbytères et autres objets relatifs au service du culte religieux. » (Art. 51.)
— Il est, au surplus, d'un grand intérêt d'écouler les coin ts développements par lesquels , dans l'instruction jointe à lu loi, l'Assemblée nationale expliquait les différences fondamentales existant entre ces deux ordres de fonctions.
« T^s officiers municipaux, disait-elle, se convaincront aisément que toutes les fonctions détaillées dans l'art. 51, intéressant la nation en corps, et l'uniformité du régime général, excèdent les droits et les intérêts particuliers de leur commune; qu'ils ne peuvent pas exercer ces fonctions, en qua- I. 12
lité de simples représentants de leur commune, mais seulement en celle de préposés et d'agents de Tadministration générale ; et qu ainsi , pour toutes ces fonctions , qui leur sont délégués par un pouvoir différent et supérieur, il est juste quils soient entièrement subordonnés à Fautorité des administrations de département et de district.
» Il n'en est pas de môme des autres fonctions énoncées en Tarticle 50. Ces fonctions sont propres au pouvoir municipal, parce qu'elles intéressent directement et particulièrement chaque commune , que la municipalité représente. Les membres des municipalités ont le droit propre et personnel de délibérer et d'agir en tout ce qui concerne ces fonctions vraiment municipales. La constitution les soumet seulement, en cette partie, à la surveillance et à Tinspection des corps administratifs, parce qu il importe à la grande communauté nationale que toutes les communes particulières , qui en sont les éléments, soient bien administrées; qu aucun dépositaire de pouvoirs n abuse de ce dépôt , et que tous les particuliers qui se prétendront lésés par l'administration municipale puissent obtenir le redressement des griefs doni ils se plaindront. »
Je désire bien vivement, messieurs, que, dans toute votre carrière judiciaire, administrative, politique ou simplement civique , vous ne perdiez jamais de vue cette distinction des pouvoirs propres au pouvoir municipal, et des pouvoirs de l'administration générale qui sont délégués aux corps municipaux ; que vous n'oubliiez pas que les premiers ne sont exercés que sous la surveillance et t inspection des pouvoirs supérieurs, tandis que les seconds sont exercés sous leur autorité ^ et par conséquent leur responsabilité.
Souvenez-vous des motifs si vrais, si simples en apparence, et pourtant si profonds , de cette distinction fondamentale , et de Tintervention de l'administiation supérieure dans l'un comme diAs l'autre cas.
Tout ce qui intéresse la nation en corps excède les droits
particuliers de radiuinislration coiiimunale ; elle ne peut exercer les toiictioiis (|ui s'y rapportent qu'en qualité de délégué, d'agent de radiniiiistration générale.
Tout ce (|ui intéresse directement et particulièrement chaque commune appartient au pouvoir propre des otticiers municipaux.
Et toutefois, comme cluupic commune est un élément de la grande conmnmauté nationale , celle-ci est intéressée à ce que chacun de ces éléments soit bien administré ; et c'est pour cela que le pouvoir exécutif conseive le droit d'y veiller sans cesse, en exerçant une sorte de tutelle, même sur Texercice des jK)uvoirs propres aux communes.
Ces principes sont dignes de tont(îs vos méditations , et pourront vous servir de (;iiid(^ dans toutes les affaires où vous aurez à reconnaître, soit la nature et fétt^ndne des pouvoirs municipaux, soit la nature et Tétendue du pouvoir de ladministration centrale sur les communes.
Telle fut la constitution comnmnale, établie par l'Assemhlée nationale. EU' a reçu, depuis, de nombreuses atteintes et d assez notables modifications; mais je ne crois pas quil soit dans les limites raisonnables de cet enseignement de vous les expliquer en détail; il suffira que je vous signale, dabord, le décret de la Oonvention du l/i frimaire an ii (4 décembre 1793), sur le mode de gouvernement provisoire et révolutionnaire : pour concentrer le terrible |)ouvoir qui s'établissait alors, ce décret siq)prima la hiérarchie qui plaçait les districts étales municipalités, ou toute autre autorité, sous la dépendance des déjiartements. (Art. 5 et 11).
Ensuite, la constitution du 5 fructidor an ui (22 «loiit 1795), qui, voulant essayer un système nouveau, supprima tout in* termédiaire entre le département et la commune, créa une administration municipale dans chaque canton de justice de paix, ne laissa pour chaque coutmune, faisant partie de la municipalité , qu'un agent chargé de I état civil et de la police
180 TITRE IV. — AGENTS AmilMSTRAlllri.
liubituelle, et plaça enfin un coinniissuiro du |)ouvoir exécutif près de chaque administration municipale, ainsi cantonnée,
H faut Y joindre aussi la loi du '21 fructidor an m (7 septembre 1795), dont Tobjet fut de développer, cpiant aux fonctions des corps administratifs et municipaux, les règles posées par lu constitution de cette époque.
IV. Enfin, ajirès l'établissement du régime consulaire, intervint aussitôt la loi du 28 pluviôse an viii , relative à la division du territoire et à l'administration générale, loi cpû, ramenant les institutions municipales aux principes généraux établis en 1789, et les simplifiant encore,
Voulut que, dans les villes, bourgs et autres lieux, pour lesipiels i! y avait alors un agent municipal et ini adjoint , et dont la population n'excédait pas 2,500 habitants, il y eut un maire et un adjoint; et dans les autres lieux im maire et plusietus adjoints , en proportion de la population; (Art. 12.)
Investit les maires et les adjoints des fonctions administratives alors exercées par Tagent munici])al et son adjoint; et en outre, de celles relatives à la police et à Tétat civil, alors exercées par les administrations municipales de canton, les agents municipaux et les adjoints; (Art. 13.)
Établit enfin un conseil municipal, dans chaque comnuine ainsi recréée. (Art. 15.)
Les fonctions de ce conseil furent ainsi déterminées par Tarticle l .') :
«i P II entendra et pourra débattre le compte des recettes et dépenses uuinicipales, (pii sera rt^ndu |)ar le maire un sou^• préfet.
« 2® li réglera le parta;;e des alïouages, palmes, récnlie.et fruits commims.
« 3" Il r('glera la répartition des travaux néces>aires à I vutrctien et aux léparations des propriétés (|ui sont à la charge des habitants.
» V II di'libérera enfin sur les besoins particidiers et locaux
DES MAIRES. tgl
i\e la muTiiripaliti*; — sur Jes emprunts; — sur los octrois; — sur les contrihuiionscn centimes additionnels qui pourront être nécessaires pour iîuhvenir à ces besoins; sur les procès cpi*il conviendia d'intenter ou de soutenir pour rexercice et la conservation des droits communs. (Art. 15.) »
Par cette même loi du 28 pluviôse an viii , le premier consul reçut le droit de nommer les maires et adjoints des villes de plus de 5,000 habitants ; (Art. 18. )
Et les préfets eurent, par délégation , le droit dénommer et sus|)endre les maires et adjoints des villes moins populeuses. (Art. 20. ;
Mu somme, les ellets les plus remarquables de la loi du 28 pluviôse au vin furent ceux-ci :
i" Les cantons (ii.s])arurent connue division administrative, et ne subsistèrent plus (|ue pour fixer la circonscription des justices de paix.
2' La forme collective fut supprimée pour ladministration municipale , et Tautoritc active fut concentrée enti*e les mains du maire.
S*» La délibération sur tous les intérêts municipaux fut remise i\ un ccmseil municipal ; nommé par le préfet.
Uo 1,0 droit d'élire fut aboli pour les habitants , et la nomination du ch(*f de la commune fut attribuée au chef du gouvernement etd<î radministration générale (1).
Knfin, la distinction des pouvoirs propres aux communes et des pouvoirs tjénêrnux déh'tjuês tendit à s'effacer, ou du moins à s affaiblir.
V. J'arrive à la législation actuelle, et vous allez voir qua l'exception du système électif restauré , forganisation municipale qui existe aujourd'hui diffère peu de celle établie par la loi du 28 ])luviôse an vin.
(i) Voyez aiiftsi l'Arréti' <1u f;ouvernenicnt du i pinviùse an ix, qui détermine Ip.4 fonolinns dos in.')ir<»<, rc1n(iveinpiU à loiir^ adjoinU et aux cooseili uMiiitripaus.
Notez bien que je ne parle que de For^janisntion ; je vous montrerai plus tard que la distinction des pouvoirs propres, posée par l'Assemblée constituante , a été tr(S nettement reproduite, et qu'elle domine aujourd'hui les rè(}les de Tadministration communale.
§ 1". Organisation municipale.
Les rrgles que j ai à vous faire connaître, sur l'organisation, sont tracées par la loi du 21 mars 1831. Les voici sommairement ; je vais tout à l'heure vous en expliquer le sens.
L'ensemble de radministiation de clnupie commune est remis à un corps municipal ; et la loi staluo :
Sur la composition de ce corps municipal ,
Sur la nomination de ses membres,
Sur la durée et Tcxercice de leurs Montions,
Sur les incompatibilités auxquelles elles sont sujettes,
Et sur la gratuité de ces mêmes fonctions.
1** Quant à la formation du corps municipal , voici ce que le législateur établit :
Le corps municipal se compose d'un maire, d'adjoints, de conseillers municipaux. (Art. l•^)
Il y a un seul adjoint dans les comunmes de 2,500 habitants et au-dessous; deux , dans celles de 'i,r»00 à 10,000 habitants; et, dans les comnmnes d'une popidation supérieure, un adjoint de plus par (excédant de 20,000 habitants. (Art. 2.)
Lorsque la mer ou quelque autre* o1)sta(:le rend diiliciles, dangereuses ou iiiouKMitauément impossibles hîs communications entre h* chcl-lieu et \u\v portion de coiinnunc , un adjoint spécial , pris |)armi les habitaiiis dr cetlc^ Irartioii, est nonnné en sus du nombre ordinairi*. v\ i-en)|)lit les (onctions de Tétat civil, dans ccttf,» partie (l«iai'lié(î (l(» la commune. [IbiiL, art. 2.)
2" Quant à la itoinination tirs membres du corps nninicipal :
DBS MAIRBS. Ig3
Ces membres sont élus par I assemblée des électeurs communaux. (Art. 10.)
Les maires et adjoints sont nommés par le roi, ou en son nom par le préfet.
Dans les communes qui ont 3,000 habitants et au-dessus, ils sont nommes par le roi, ainsi que dans les chefs-lieux d arrondissement, quelle que soit leur population. (Art. 3.)
Les maires et les adjoints doivent être choisis parmi les membres du conseil municipal, et* ne cessent pas pour cela d'en faire partie. {Ibid,)
Ils peuvent être suspendus par un arrêté du préfet; mais ils ne sont, révocables que par une ordonnance du roi. {Ibid)
Pour être nommés, en outre, il faut qu'ils soient âgés de vingt-cinq ans accomplis, et qu'ils aient leur domfcile réel dans la commune, (Art. k,)
3** Quant à la durée et à l'exercice des fonctions :
Les maires et les adjoints sont nommés pour trois ans. (Art. h,)
En cas d'absence ou d'empêchement, le maire est remplacé par l'adjoint disponible, le premier dans l'ordre des nominations.
En cas d'absence ou d'empêchement du maire et des adjoints, le maire est remplacé par le conseiller municipal, le premier dans l'ordre du tableau, lequel tableau doit être dressé suivant le nombre des suffrages obtenus. (Art. 5.)
4"" Quant aux incompatibilités , voici celles établies par l'article 6 de la loi :
Ne peuvent être ni maires ni adjoints :
Les membres des cours et tribunaux de première instance et des justices de paix ;
Les ministres des cultes;
Les mihtaires et employés des armées de terre et de mer, en activité de service ou en disponibilité ;
iM TITBE IV. ~ AGENTS ADMINISTRATIFS.
Ta^.s Ingénieurs des ponts et chaussées et des mines, en activité de service ;
liCs agents et employés des administrations financières et des forêts ;
liCS fonctionnaires et employés des collèges communaux , et les instituteurs primaires ;
Les commissaires et agents de police. (Art. 6.)
Néanmoins, ajoute la loi, les juges suppléants des tribunaux de première instance et les suppléants des juges de paix peuvent être maires ou adjoints. (Art. 7.)
Les agents salariés du maire ne peuvent être ses ajoints. {Jbici)
Enfin, il y a incompatibilité entre les fonctions de maire et d'adjoint, et le service de la garde nationale. (Art. 8.)
5*^ Quant à la gratuité, la loi statue en ces termes :
« Les fonctions des maires , des adjoints et des autres membres du corps municipal sont essentiellement gratuites , et ne peuvent donner lieu à aucune indemnité ni frais de représentation. » (Art. 1", §2.)
Vr. Telles sont, sur ces différents points, les dispositions de la loi du 21 mars 1831 ; mais il ne vous suffirait pas dcn connaître le texte: c'est de leur esprit surtout qu'il faut vous pénétrer; et je vais m'appliquer ù vous le faire saisir, en reprenant avec vous les articles eux-mêmes , dans Tordre où les a placés le législateur.
Art. 1*'. a Le corps municipal de chaque commune se compose du maire, de ses adjoints et des conseillers municipaux.
» Les fonctions des maires, des adjoints, et des autres membres du corps municipal sont essentiellement gratuites, et ne peuvent donner lieu à aucune indemnité ni frais de représentation. »
l. Dans notre législation nouvelle, l'expression de corps municipal date i\c \a loi du 1^4-22 décembre 1789 (v. arlicles /i, l/i, 17, 2/4, 25, etc.); elle a été reproduite dans Tin-
DBS MAIRES. 1^5
struction législative de la inéme date, et dans la loi du 22 décembre 1789-janvier 1790 , sur la constitution des assemblées administratives , et dans nn grand nombre de celles (|ni ont suivi. Cette expression est partout employée comme l'équivalent de celles-ci: municipalité y administration munidf)aU\
II. Le conseil numicipal, à proprement parler, ne forme qu'une j)artie du corps municipal ; c'est-à-dire que le corps municipal n'est complet que par la réunion du conseil municipal et de ses chefs légaux, qui sont le maire et ses adjoints.
III. Les conseillers municipaux sont, comme vous le voyez, membres du corps municipal (§ 2), et ils en forment la plus grande partie. Dans Torigine, ils portaient le nom d officiers municipaux. (V. les lois des 1/j-22 décembre 1789, art. 13 , ^i2 et autres. )
Les conseillers municipaux ne sont pas agents du gouvernement. Ils sont simplement préposés . par les lois , A la surveillance et à la gestion des intérêts communaux ; ils ne sont pas délégataires du pouvoir royal , de la ])uissance executive dans la commune. Ils ne sont investis que d'un pouvoir propre, que les lois ont reconnu appartenir aux communes ; ils ne sont mandataires que des électeurs communaux.
liCS maires et leurs hdjoints sont seuls agents du gouvernement; mais, comme ils participent aussi à l'exercice de ce pouvoir propre, que je vous ai ci-dessus expliqué et que je vous rappelais tout ù Theure , il y a , dans l'application de nos lois, des cas assez nombreux, où il est nécessaire d'examiner et de reconnaître s'ils ont agi comme simples administrateurs de la commune, ou comme agents du gouvernement.
Pour les conseillers municipaux, il n'y a jamais ce doute, et jamais, par conséquent, cet examen à faire; ils sont fonctionnaires publics, (Ml ce sens que des lois générales de^l'Ktat leur donnent des attributions, leur confèrent des fonctions publiques, et une certaine somme de pouvoir collectif à exercer dans Tenceinte de la commune; mais il Faut tenir qu'ils ne sont pas
186 TITRE lY. — AGENTS ADMINISTRATIFS.
agents (lu gouvernement, et que, par exemple, une autorisa* tion du Roi, en conseil cVKtat , n'est pas nécessaire pour les poursuivre, devant les tribunaux, à raison d'un fait relatif à Texercice de leurs fimctions : c'est ce qu ont établi de nombreuses décisions du conseil d'État, et plusieurs arrêts de la Cour de cassation , notamment celui du 25 mars 1835.
— I.e § 2 de ce même article !«»• est ainsi conçu :
n Les fonctions des maires, des adjoints et des autres membres du corps municipal sont essentiellement gratuites, et ne peuvent donner lieu à aucune indemnité ni frais de représentation. »
Sur ce point, deux réflexions :
Ainsi que vous le voyeàs, le législateur a déclaré que la gratuité est de Tessencedcs fonctions municipales; il a pensé qu'il convenait (|u'elles ne fussent jamais ni désirées , ni briguées à cause du salaire qui y serait attaché ; (ju'elles seraient plus honorées, si on ne les considérait que comme une mission de bienveillance, conférée |)ar la confiance des électeurs dans le mérite des élus, et acceptée par le dévouement le plus désintéressé.
Peut-être aussi a-t-on réfléchi que, s'il fallait que- chaque commune payât un traitement à ses. officiers municipaux , cette obli{;atiou, dans le plus grand nombre des communes, absorberait et au-delà leurs faibles ressources, que le nombre de ces salariés dépasserait ^00,000 individus; et que cette masse de traitements, pour la(|uelle il faudrait certainement avoir recotn s à des im|)ositious extraordinaires, accablerait inévitablement les couununes , et par suite rendrait moins facile et comprometti*ait peut-être la perception de l'impôt général.
Eu second lieu, le léj;islateur a pensé qu'il ne suffisait pas d'établir (|ue les fonctions municipales étaient essentiellement gratuites; il savait que, dans tin assez grand nombre de communes , surtout de communes urbaines» il était passé en usage
qnon allouât, chaque année, non pas aux officiers municipaux , mais au maire, une certaine somme |)our subvenir à ce qu'on appelait les frais de représentation ; dans ces villes , soit spontanément , soit par abus rie leur influence , ces cliefs des communes se faisaient ainsi rembourser par elles des dépenses dont, le plus souvent, il n'était pas rendu compte, et qui servaient à la tenue de leur maison.
L'ensemble des faits observés avait donné la conviction que ce pouvait être un moyen détourné de faire salarier les fonctions de maire; et lelé{];islateur a pensé qu*il était important de déraciner labus , en proscrivant toute allocation , sous forme ' (ï indemnité ou à titre de frais de représentation.
11 parait, toutefois, avoir été entendu, il est dans l'esprit de la loi que les indemnités qui sont proscrites sont celles qui ont un certain caractère de périodicité; mais que si , par des circonstances fortuites ou extraordinaires, un maire était entraîné à faire, dans Tintérét de la commune, une dépense reconnue utile, rien ne s'opposerait à ce qu'elle fût accueillie par le conseil municipal , ])ortée au budget, comme une dette des habitants, et remboinsée au maire, sous le contrôle de lautorité supérieure C'est à cette autorité qu'il a|)partient désormais de maintenir cette faculté dans les limites étroites où le législateur a voulu la renfermer.
— Le Sj i«r de farticle 2 est ainsi conçu :
a 11 v aura un seul adjoint dans les communes de 2,500 habitani s et au-dessous; deux, dans celleâ de 2,500 à 10,000 habitants; et , dans les communes d'une population supérieure, un adjoint de plus par chaque excédant de 20,000 habitants.
La (gradation (]ue vous remar(|uez dans cette disposition est fondée sur l'étendue de la population.
Le droit des conimunes d'avoir, à leur tète, et pour seconder leur maire, un ou plusieurs adjoints, dépend donc de cette étendue.
La population est déterminée par des ordonnances du Roi (|ui font connaître le résultat du recensement; ce recensement est (|uinquennal ; il est consi(rné dans des tableaux joints aux ordonnances. Ce recensement est prescrit par le § /* du chap. r' de Tinstruciion des 12-20 août 1790, et par les art. 1,2, 3 et /i du titre 2 de la loi du 10 vendémiaire an iv, sur la police intérieure des communes.
L'ordonnance royale du 16 janvier 1822 a déclaré que les tableaux de recensement, ainsi dressés, seraient seuls autbenticpies, ])our une période de cinq années.
liC tableau , ([ui est aujourcrhui revêtu de ce cara(*t(TC d'auibenticité. et qui sert de base à diverses opérations adminislrativ(»s, est annexé à lordonnance royale du 25 octobre 1 8/r2; et, pour vous le dire en passant, il constate que la population {jénérale du royaume s élevait alors à :î ^,/i9 ^*,S7 ^ liabitants( I \
— Le § 2 du même article 2 porte ce qui suit :
« Lorsque la mer ou queUpie autre obstacle rend difficiles, dangereuses ou momentanément impossibles les communications entie le (^bef-lieu et une portion de commune, un adjoint spérial , pris parmi les habitants de cette Iraction, est nommé en sus du iiond)re ordinaire, et remplit les Fonctions d officier de l'état civil , dans cette partie détachée de la commune. »
I. C'est ici, d(î la j)art du lé{;islat(*ur, une mesure de prudence, sans laquelle les intérêts d administration et de famille que |)euvent avoir les habitants des fractions de communes ([ui se trouvent dans les cas ]irévus, auraient pu être {{ravement compromis.
Mais vous remarquez que I(n fonctions d<' Fadjoint spécial se bornent a celles d'officier de Tétat civil, dans celte partie détachée de la comnume; il n'est investi du droit d'exercer aucune autre portion des attributions municipales.
;i) V. r«rd. roynledii i*'j«u\ier 1847. I**' l.iMcaii annexé porte la popuLilioii h 35,4ottvt^(>; ot le laMcau n'ctîKr, joint à l'onl. du 2 nov. i^f/t IV!î'\r j .'^'i. {(11,761.
DKS MAIUES. 189
11. Vous savez certaiueuicMit , depuis que vous a\tz étudié le litre ii du livre V du Code (îivil, conccniaut les personnes , que la tenue des registres contenant les actes de l'état civil est confiée au maire dans cha(|ue connnune. Non pas c[ue le Code civil porte cette disposition , le moins du monde; il semble, au contraire, (|ue le législateur ait évité avec soin de prononcer le nom i\ii)naive ; il se borne à se servir de cette expression générale : tojjider de fétat civil y dans tout le cours des dispositions par lui [)ortées, laissant sans doute à la loi politique à statuer sur une si grave matière. Kn elfet, vous aurez appris, dans cette enceinte , que c'est la loi du 20-25 septembre 1792 qui a Fait ce grand cbangement à Tétat de choses existant jusqu'alors, et qui , enlevant ces fonctions au clergé, a statué, eu ces termes, par son art. 1<^»* :
« Les municipalités recevront et conserveront, à lavenir, les actes destinés à constater les naissances, mariages et décès. » L'art. 2 de cette loi avait voulu que les conseils généraux des communes nommassent, parmi leurs membres, suivant rétendue et la population des lieux, une ou plusieurs personnes qui seraient chargées de ces fonctions.
Et lart. 3 ajoutait: m qu'en cas d absence ou d^empéchement
• légitime de Yofficier public chargé de recevoir les actes de
naissance, mariage ou décès , il serait remplacé/;^/;* le maire,
ou par un officier municipal , ou par un autre membre du conseil
général {de la commune), selon l'ordre de la liste.»
L'art. 1 3 de la loi du 28 pluviôse an viii, que je vous ai déjà plusieurs fois citée, a chargé définitivement de ces fonctions importantes les maires et adjoints.
IH. Je dois vous prévenir qu'il y a , parmi les publicistes et les jurisconsultes, du doute sur la question de savoir si la fonction d'officier de l'état civil est une fonction administrative, ou une fonction judiciaire, ou du moins tenant à Tordre judiciaire.
Les deux raisons les plus plausibles, à mes yeux, pour ne
les pas considérer roinnu^ Ibiu lions administratives serarent, d'abord , que la tenue des re{;isires de IVtat civil est placée, par le Code civil, sous la surveillance et le contrôle du ministère public, et sous Tautorité des trilauiaux , qui seuls ont droit de punir les infractions aux prescriptions qu'il établit;
Ensuite, i\\w. le conseil crEtat lui-niênie considère qu'en leur qualité ilofticieis de l'état civil , les maires et adjoints ne sont Diis des (igrnts <lii (jouverncmcni , vX déclare, en consé(|uence , qu'il n'est pas hesoin <lc rautori>ation j)rescrite par l'art. 7 5 de la constitution de Tan viu, [)oui' les |)oursuivre devant l'autorité judiciaire , à raison de ces mêmes ionctions de l'état
IV. Quoi (pi'il en soit de ce débat d'opinions, dont la solution n'a pas \v\ d(î véritable impoi lance, vous vous souviendrez que Xadjoint spécial , à nonnuer dans les cas signalés par l'art. 2 de la loi du *2 1 mars IS3 l , nest investi (pie des fonctions d'oHicier de létal civil ; cpiil est supplémentaire ^ c'esl-àdirc en dehors dti nombre ré{;ulier d adjoints prescrit pour la commune, et (pi il doit être choisi parmi les habitants de la fraction détachée habitu(^ll(Mnent ou momentanément de la couinmnc : ce (pii n'empêche pas (|u'il faille, d'une manière absolu(î, le choisir aussi parmi les C(mseillers municipaux , comme vous allez le voir tout à l'heure.
— iSous ariivons ainsi à l'art. 3, qui statue sur la nomination des maires et adjoints. Voici le texte même de cet article :
Art. 3. n Les maires et les adjoints sont nommés par le Iloi, ou en son nom \vxv le préfet.
Dans les communes ({Ui ont 3,000 habitants et au-dessus, ». nommes par le Hoi, ainsi cpie dans les cbefs-lieux '^.t quelle c]ue soit la population.
les adjoints seront choisis parmi les memicipui, et ne ce^seront pas pour cela d'en
n Ils peuvent être suspendus par un arrêté du préfet; naais ils ne sont révocables que par une ordonnance du Roi, »
La première et la troisiùrae de ces dispositions méritent, tout d'abord , d'attirer un instant toute votre attention.
I. Je vous ai déjà fait remarquer que le pouvoir municipal n'est pas une pure création de la loi ; qu'il existe par la seule force des choses ; que la loi a donc porté une disposition tout à la fois juste et sage en déclarant que les habitants des communes ont le droit d'élire leurs officiers municipaux.
Je vous ai dit aussi que telle est pourtant la nature du pouvoir municipal , que rien ne fait obstacle. àcc que ceux qui l'exercent soient chargés de fonctions étrangères à celles qui^ leur sont propres; qu'en effet le gouvernement, ou plutôt les lois de FÉtat, délèguent à leurs chefs quelques branches de l'administration générale; et qu'aussi les lois les rendent habiles à la confection de quelques uns des actes qui appartiennent à Tautorité judiciaire (1).
C'est ainsi que, dans notre organisation française, les maires des communes sont, d'une part, officiers de police judiciaire y juges de simple police même, et de plus officiers de Vélat civil; et que, d'autre part , ils sont , par exemple , chargés de la surveillance du recouvrement de Timpôt et des rdesures relatives au recrutement de l'armée, et remplissent ainsi des fonctions d'administration générale.
Envisagés sous tous ces points de vue, les maires peuvent être tout à la fois les mandataires de leurs communes , les agents de la loi y les délégués du gouvernement pour l'administration générale.
c Mais la réunion de ces fonctions diverses ne peut s'opérer, soit par la seule volonté de la puissance executive , soit par le fait seul des communes, sans mettre en opposition des principes auxquels il est également impossible de porter la plus légère atteinte.
(i) V. Du pouvoir municipal , par M. Ueurioii de Pansey, chap. VII,
iy-2 TITRB IV. — AGKM'S ADMlM5>lRAilKS.
» Va craboicl, le simple bon sens dit que le umire ne peut être choisi que par les habitants , et cela par un raisouneuieut qui frappe les entendements les plus ordinaires : c'est que le mandataire et le mandant sont des corrélatifs nécessaires , et qu il répugne aux notions les plus simples (jne celui qui n aurait reçu aucun mandat d'une commune , stipulât en son nom, et s'en dit lagent et le mandataire. » [Ilnd.)
D'un autre côté, nous avons vu qu'une des prérogatives les plus nécessaires du pouvoir exécutif est de nommer seul à tous les emplois de l'administration publique.
« Ainsi , la prérogative royale franchirait ses limites, si elle attribuait, par sa seule volonté, les fonctions municipales à ceux qu'elle juge à propos de charger de ([uelcpies portions de Tadministiation générale.
'» De même, et à bien plus forte raison, les habitants d'une commune sont dans l'impuissance de conférer, à celui qu'ils auraient choisi pour maire, l'exercice de la portion (a plus minime de cette administration générale.
» Cependant on ne pouvait pas se dissimider que le cumul des fonctions administratives et municipales présente ordinairement des avantages. On doit croire, en effet, que, voyant l'homme de leur choix honoré de la confiance du prince, les habitants auront plus d'égards pour sa personne et plus de soumission au^ ordres qu'il leur intimera, soit comme maire , soit en qualité d'administrateur ou agent du prince.
» L'intérêt public, l'intérêt partictdier des comnmnes se réunissaient donc pour provo([uer une espèce de transaction entre les deux principes, dont l'im veut que tous les officiers municipaux et leurs chefs, le maire lui-ménie, soient choisis {Kir les habitants; et l'autre, qu'aucune branche de l'administration générale ne puisse être exercée sans une délégation spéciale du lloi. » {Ibid,)
Cette transaction n'était rien moins qu'im|)ossible , et pour l'elfectuer il a suffi de statuer :
DES MAiUKS. 193
Que les maires seraient Dominés par le Roi; mais qu'ils seraient nécessairement choisis parmi les membres du conseil municipal , lesquels sont élus librement par ceux des citoyens auxquels la loi reconnaît ce droit.
I^a loi ajoute que les maires et les adjoints , ainsi choisis parmi les membres du conseil municipal , ne cessent pas pour cela d'en faire partie : ce qui veut dire que le témoignage de confiance qu'ils reçoivent du Roi, ou du préfet en son nom, ne leur enlève pas le titre que les électeurs communaux leur ont conféré; et que, dans Tentier exercice de leurs fonctions, ils conservent le double caractère d'agents dit prince et de mandataires de la commune.
H. En second lieu, je dois vous feire remarquer, dans cette disposition : « Les maires et les adjoints sont nommés par le Boi,ou,en son nom, par le préfet, » ces dernières expressions : ou , en son nom , par le préfet.
Vous trouverez, dans nos lois administratives, plus d'un exemple de cette désignation d'un agent secondaire de la puissance executive , pour l'accomplissement de certaines fonctions ; c'est une délégation que le législateur ne laisse pas à la puissance executive le soin de faire : la loi l'effectue ellemême ; d'où il suit que le gouvernement ne pourrait faire cette délégation en faveur d'un autre agent, et que l'intervention de celui que la loi désigne est nécessaire.
Mais, comme c'est l'exercice d'une portion de la puissance royale qui se trouve ainsi déléguée, le législateur a soin de dire que c'est au nom du roi qu'aura toujours lieu l'exercice du droit qui se trouve ainsi conféré à l'un des subordonnés du Roi.
Le préfet est, en cela, je vous le répète, l'agent nécessaire de la loi ; mais il ne cesse pas d'être en même temps agent du prince ; il reste soumis à sa surveillance, pour l'exercice même du droit qui lui est conféré ; il ne cesse pas d'être responsable envers le Roi , pour les actes que la loi l'autorise àjfaire, dans ce cas , directement.
Quant aux motifs de cette délégation légale, ils sont bien simples : le nombre de nos communes (qui varie, il est vrai, quelquefois par la réunion de plusieurs petites communes en une seule, ainsi que je vous Texpliquerai plus tard), le nombre de nos communes dépasse 37,000 ; or, donner au ministre de l'intérieur le soin de préparer, et au Roi celui de rendre 87,000 ordonnances pour ces seules nominations, à des époques assez rapprochées , c'eût été employer un temps qui peut être consacré à des choses plus utiles. H a mieux valu les diviser entre les 86 préfets.
Qu'aurait, d^ailleurs, et dans presque tous les c^s, fait le ministre de Tintérieur? Il aurait dû s'en tenir aux renseigne^ ments à lui transmis pa'r le préfet , et accepter presque toujours la désignation que celui-ci lui aurait iaite. Il est donc préférable que le préfet fasse lui-même les choix qu il aurait conseillés.
Plus rapproché des localités , le préfet connaît mieux les nécessités des temps , sait mieux la valeur des hommes, Futilité de tel ou tel choix à faire; il les fera donc mieux et plus vite. C'est par tous ces motifs que son intervention a été jugée suffisante : elle Test, en effet; jusqu'ici ce droit de nomination directe s'est exercé à la satisfaction de l'intérêt public.
Vous ferai-je enfin considérer, d'un point de vue plus élevé, cette disposition légale?
Qu'est ce que la délégation, faite à un préfet , d'un droit qui appartient à l'autorité royale?
C'est une dérogation au principe de la centralisation du pouvoir executif, que j'ai déjà pris soin de vous faire connaître et apprécier, c'est une mesure conseillée dans l'intérêt général; c'est une décentralisation ou plutôt un déplacement de la force centrale : on concentre, dans la main du préfet, agent de la puissance suprême, un droit qui, auparavant, appartenait à celle-ci; ou plutôt on déplace tout simplement la centraUsation, on la proportionne à l'application qu elle doit recevoir ; on
la fait non plus grande, mais moyenne, pour une chose de moyenne importance.
Des publicistes, d'anciens ministres du Roi, des hommes d'État très éclairés et fort amis de leur pays , pensent que ce système de décentralisation, pour les choses moyennes ou petites, mériterait d'être étendu, et qu'il serait dun grand avantage pour l'administration. Je suis également de cet avis; mais ce nest pas ici le lieu d'examiner, à fond, cette grave théorie; il me suffira de vous lavoir signalée, à l'occasion de la délégation fuite aux préfets pour la nomination des maires.
III. Le dernier paragraphe de Tart. 3 me paraît exiger aussi quelques explications.
L'article 20 de la loi du 28 pluviôse an vni avait dit :
« Les préfets nommeront et pourront suspendre de leurs
V fonctions les membres des conseils municipaux ; ils nomme- » ronteipourront suspendre les maires et adjoints dans les villes » dont la population est au-dessous de 5,000 habitants. »
La loi du 21 mars 1851 reproduit la dernière partie de cette disposition , eu ce qui concerne la nomination des maires et des adjoints.
Quant au droit de suspension accordé au préfet par la loi du 28 pluviôse an viii, il est à remarquer que ce droit ne s'étendait qu'aux maires et adjoints (/ue le préfet avait le droit de nommer.
Tandis que le droit de suspension donné au préfet , par le dernier paragraphe de l'article 3 de la loi du 21 mars 1831 , s'étend à tous les maires de France , c'est-à-dire à ceux-là mêmes que le Roi seul a le droit de nommer, à ceux des communes qui ont plus de 3,000 habitants.
«-^ La loi du 21 mars 1831 ajoute enfin :
» Les maires et les adjoints ne seront révocables que par
V une ordonnance du Roi. »
Ici encore, il faut remarquer que la disposition est générale; qu'elle embrasse les maires et les adjoints nommés par le pré-
196 TITRK IV. — AliKNTS AUMlMSlKATU-'S.
fet , tout aussi bien que les maires et les adjoints nommés par le Roi : d'où Ton doit inférer que, pour les premiers, ceux nommés par les préfets, le législateur a voulu établir une garantie supérieure : Thonneur de telles fonctions, à Timportance desquelles la gratuité ajoute un nouveau degré, exige qu'un maire ne soit pas révoqué sans un examen plus élevé et peutêtre plus calme et plus impartial que celui (jui peut se faire à la préfecture (1).
IV. En quatrième et dernier lieu , sur cet article 3, il est impointant que je vous fasse observer que la révocation royale enlève seulement les fonctions de maire et d adjoint, et que les personnes révoquées restent conseillers municipaux. Cette doctrine est une conséquence inévitable du rapprochement, de la combinaison des paragraphes 3 et U de cet article. Dès que les maires et adjoints doivent être choisis parmi les membres du conseil municipal , dès que le choix de la ])uissance executive ne leur ôte pas la qualité de conseiller municipal , la révocation du Roi ne peut avoir pour effet de les fiiire sortir du conseil municipal; ils y rentrent, ou plutôt ils y restent; ils continuent d'en faire partie, non plus comme chefs, mais comme simples membres. Le mandat qu'ils tiennent de l'élection ne peut, en effet, leur être enlevé que par une autre élection. La délégation du pouvoir central peut leur être retirée par le pouvoir central ; mais le mandat municipal et la délé-
(i) MM. Uuvergier, dans sa Collection complète, t. XXXI, p. i3a, note 3; Leber et Puibusque, dans leur Code muuicifyal, prcuiière pnitie, p* 3i , t:l M. Kcnanl, dans non Recueil des lois municipales , p. 3, note 6, dUeut «lUc cette disposition finale de Tart 3 de la loi du 3i mars i83i abroge eupressrment Fart, ao de la loi du a8 pluviôse an viii, (pii donnait aux préfets le droit de reniplaiter provisoirement les maires et adjoints suspendus ; et qa*ii en était de même dv la disposition de ladite loi d'après larpielle il tunisaît d'une décilion du ministre de Tinténear pour révoquer dcHnitiveineiit les maires ou odjoÎDts, dont la nomination appartenait aux préfets. H y a ici une erreur évidente; nous n*avons trouvé trace de cela ni dans Tart, ao, ui dans aucuu autre de la loi du i8 pluviôse an viil.
DBS MAIRES. 197
galion royale sont indépendants lun de Tautre, quant à ia manière dont ils peuvent prendre fin.
Telle est la théorie sur cet article.
Je passe à l'article suivant.
— Cet article li est ainsi conçu :
«( Les maires et les adjoints sont nommés pour trois ans; ils doivent être âgés de vingt-cinq ans accomplis.
» Ils doivent avoir leur domicile réel dans la commune. »
Ces dispositions ne me semblent pas avoir besoin de longs commentaires ; je n'en ferai Tobjet que de quelques observations.
I. Il faut , d'abord , conférer la disposition qui fixe à trois ans la durée des fonctions de maire et d adjoint avec celle de l'article 17 de la même loi, qui veut que, quoique élus pour six ans, les conseils municipaux soient renouvelés par moitié tous les trois ans.
Il est évident que cette dernière disposition a dû, en quelque sorte, dominer la première, et que le choix devant toujours se faire parmi les membres du conseil municipal, il fallait combiner le retour des époques des nominations royales ou préfectorales avec le renouvellement, même partiel, de ces conseils.
Cette durée, d'ailleurs, suffit pour éprouver les fonctionnaires choisis par le pouvoir exécutif; elle permet de les écarter, s'il y a lieu, sans blesser leur susceptibilité, et d'appeler aussi un plus grand nombre des honorables membres des conseils municipaux à partager la charge de fonctions gratuites qui demandent un assez grand dévouement à l'intérêt public et à l'intérêt communal tout à la fois.
II. Un âge plus avancé que la majorité civile a été exigé , précisément à cause de l'importance de ces mêmes fonctions. — Il ne doit pas être oublié, d'ailleurs, quà leur qualité de maire et d'adjoint sont attachées tout à la fois la qualité d'officier de l'état civil , et celle d'officier de poUce judiciaire, et
celle enfin de juge des matières de simple police ; et que Texercice de ces trois fonctions exige également une assez grande maturité. Le législateur paraît donc s'être ici tenu dans de justes bornes.
III. Le domicile réeldans la commune est une condition absolue pour l'exercice des fonctions de maire.
Par domicile réel^ l'administration entend celui qui est établi par larticle 102 du Code civil , lequel article porte, vous vous le rappelez : • Le domicile de tout Français est au lieu où il a son principal établissement. »
Ce qui s'explique suffisamment par ce passage du discours de Torateur du gouvernement, lors de la discussion de ce titre du Code civil : » Le lieu où une personne jouissant de ses droits a établi sa demeure, le centre de ses affaires, le siège de sa fortune ; le lieu d'où cette personne ne s'éloigne qu'avec le désir et l'espoir d'y revenir, dès que la cause de son absence aura cessé. »
Il n'est pas , du reste , d'une nécessité absolue que la personne choisie pour maire ait son domicile réel dans la commune avant l'époque de sa nomination; il suffit qu'elle Ty établisse à ce moment même : cela résulte de la discussion de cet article, dans les chambres législatives.
— L'article 5 de la loi du 21 mars 1831 porte ce qui suit :
« En cas d absence ou d'empêchement, le maire est remplacé par l'adjoint disponible , le premier dans l'ordre des nominations.
» En cas d'absence ou d'empêchement du maire et des adjoints , le maire est remplacé par le conseiller municipal le premier dans Tordre du tableau , lequel sera dressé suivant le nombre des suffrages obtenus. »
\é ordre de nomination des adjoints est constaté par l'ordonnance du Roi ou l'arrêté du préfet qui a pourvu aux nominations : la disposition de l'article est donc facile à exécuter.
H n'y a pas plus de difficulté pour appeler les conseillers
DBS MAIRES. 199
municipaux à remplacer le maire absent ou empêché : la loi dit, en termes généraux , que cette charge incombe au premier conseiller inscrit dans l'ordre du tableau.
Et comment doit se dresser ce tableau? La loi répond encore : « Suivant le nombre des suffrages obtenus. »
La loi n*a pas prévu le cas où il y aurait égalité de suffrages eotre deux conseillers élus ; mais la règle généralement adoptée dans ce cas serait ici suivie : le plus âgé serait incrit le premier.
— L article 6 établit les incompatibilités, en ces termes : • Ne peuvent être ni maires ni adjoints ;
» 1^ Les membres des cours et tribunaux de première instance et de justice de paix ;
» 2° Les ministres des cultes ;
» Z"* Les militaires et employés des armées de terre et de mer, en activité de service ou en disponibilité,
» 4*^ Les ingénieurs des ponts et chaussées et des naines, en activité de service ;
» 5*^ Les agents et employés des administrations financières
et des forêts ;
» 6° Les fonctionnaires et employés des collèges communaux et les instituteurs prima'ures ;
» 7" Les commissaires et les agents de police. »
Il convient de reprendre les principaux paragraphes de cet article, a6n de vous en faire apprécier les motifs.
L Quant aux membres des cours et tribunaux, vous voyez . distinctement le but du législateur : les lois fondamentales de la distribution des pouvoirs ont établi une séparation complète entre les fonctions administratives et les fonctions judiciaires (1). Pour se conformer à ce principe, il a fallu interdire Texercice des fonctions municipales aux magistrats dont il aagit.
(i) Voyez aussi la loi du a4 vendémiaiie an m, et ci-dessus, pages 71 et 7a.
200 TCTRE ÏV. — AGENTS ADMINISTRATIFS.
Notez encore que les officiers du parquet et les greffiers des cours et tribunaux sont aussi frappés par cette interdiction : ils sont, en effet, membres des cours et tribunaux.
Quant aux présidents et juges des tribunaux de commerce, quoiqu'ils soient vraiment magistrats, ils ne sont pas exclus des fonctions de maire. Ces tribunaux sont bien, il est vrai, des tribunaux de première instance; mais cette expression s'applique uniquement aux tribunaux civils : c'est un point reconnu dans la discussion de la loi.
Il a, d'ailleurs, été remarqué que les fonctions des juges consulaires étant gratuites et temporaires, c'était un motif de plus pour qu'ils ne fussent pas éloignés des fonctions de maire.
Ce qui vient d'être dit s'applique également aux présidents et membres des conseils de prud'hommes : ils peuvent être choisis pour maires et adjoints.
If. Quant aux ministres des cultes :
Il faut d'abord remarquer que rincorapatibilité s'applique seulement aux ministres des cultes légalement reconnus; cette reconnaissance ne peut résulter que d'une déclaration formelle, faite par des actes du gouvernement.
Il faut ensuite observer qu'il ne s'agit ici que des fonctions de maire et d'adjoint ; nous verrons plus tard si les ministres des cultes peuvent être membres des conseils municipaux.
III. Quant aux militaires et employés des armées de terre et de mer, en activité de service ou en disponibilité :
Il faut séparer, par la pensée, les militaires et les employés de l'armée. Les premiers ne sont pas , légalement parlant, aptes aux fonctions de maire et d adjoint , tant qu'ils sont en activité de service ou en disponibilité. Il n'en est pas de même , lorsqu'ils sont en non-activité , en réforme ou en retraite.
Un militaire peut, en effet, se trouver dans l'une de ces cinq
positions; la loi du 19 mai 1834, sur I état des officiers, les a parfaitement définies :
« Inactivité est la position , 1*^ de l'officier appartenant à Tun des cadres constitutifs de Tannée, pourvu d'emploi; 2*^ de l'officier, hors cadre, employé temporairement à un service pur blic ou à une mission. (Art. 3 , § !«»•. )
» La disponibilité esi\a position spéciale de l'officier général ou d'état-major appartenant au cadre constitutif et momentanément sans emploi. ( Art. 3 , § 2. )
» La nofi' activité est la position de l'officier hors cadre et sans emploi. (Art. Ix^ ibid.)
» La réforme est la position de l'officier sans emploi , qui , n'étant plus susceptible d'être rappelé à lactivité, n'a pas de droits acquis à la pension de retraite. ( Art. 9 , ibid. )
» La retraite est la position définitive de l'officier rendu à la vie civile, et admis à la jouissance d'une pension, conformément aux lois en vigueur. (Art. 1/i, ibUL) »
De ces cinq positions, les deux premières sont les seules dans lesquelles un militaire se trouve véritablement sous la main du ministre de la guerre, et dans lesquelles il y aurait inconvénient, et dommage peut-être, pour les intérêts des communes , à le voir enlever tout à coup , pour le service public, aux soins qu'exige la gestion des intérêts communaux.
Tandis que la non-activité, quoique laissant le militaire à la disposition du Roi, chef de l'armée, n'est pas ordinairement soumise, à moins de cas très grave, à l'action soudaine du ministre de la guerre.
Dans la réforme , où Ton n'est plus susceptible d'être appelé à l'activité, — dans l'état de retraite, où le militaire est rentré dans la vie civile, il n'y a ni ces inconvénients ni ces^angers. — Dans ces trois dernières positions, la loi reconnaît donc implicitement que les militaires sont aptes à remplir les fonctions de maires et d'adjoints.
— A côté de rincompatibilité des fonctions des militaires,
à proprement parler, la loi place celle des employés des armées de terre et de mer.
Cette disposition , pour être comprise , a besoin d'être rapprochée de larticle 26 de la loi du 19 mai 185/i, sur Tétat des officiers ; voici ses termes :
ft Les dispositions de la présente loi sont applicables au corps de Tintendance militaire; elles sont également applicables aux officiers de santé des armées de terre et de merji à ceux de l'administration des hôpitaux, et aux agents du service de rhabillement et du campement. »
Voilà donc les seuls employés civils des armées de terre et de mer qui, tant qu ils sont dans Tune des deux premières positions ci-dessus établies pour les mihtaires, c'est*à-dire l'activité et la disponibilité, ne peuvent , en même temps , exercer les fonctions de maires et d'adjoints. '
IV. L'incompatibilité légale est aussi établie, par larticle 6, entre les fonctions de inaires et d'adjoints et celles des agents et employés des administrations financières et des forêts.
C'est une chose digne de vous être signalée, que, depuis les plus hautes fonctions politiques, telles que celles de membre de la Chambre des députés (1), jusqu'aux dernières fonctions administratives , telles que celles de maire et d'adjoint , les lois qui nous régissent déclarent ces fonctions incompatibles avec certaines fonctions financières.
Le législateur n'a pas voulu que le droit de voter ou de i^ partir l'impôt fut confié à ceux qui ont le droit de le percevoir.
Quant aux fonctions de député, il n'y a, dans cet ordre d'idées, que les fonctions des receveurs généraux, des receveurs particuliers et des payeurs qui soient incompatibles avec elles. 0
ici , quant aux fonctions de maire et d'adjoint , la disposition est générale et absolue; elle s'applique à tous les agents
(i) Voyes la loi du 19 aTiil i85i , art. 64.
DBS MAIRES. 203
qui s'occupent, à quelque titre que ce soit, du maniement des finances; et, sous l'expression d'adminislration financière, il faut comprendre jusqu'aux receveurs des communes.
Il laut remarquer enfin que, dans ces termes d'administrations financières, se trouvaient légalement renfermés les agents forestiers, puisque l'administration des forêts est l'une des grandes administrations financières , et qu elle est rangée sous la haute direction du ministre des finances ; il aurait donc semblé superflu d'ajouter les agents des forêts aux agents des administrations financières; mais le législateur parait avoir voulu comprendre, dans l'exclusion qu'il établissait, jusqu'aux gardes forestiers des communes et des établissements publics dépendant de la commune, lesquels sont des agents essentiellement subordonnés à l'administration municipale.
V. C'est par le même motif de dépendance directe que parait avoir été établie l'incompatibilité des fonctions de maire et d'adjoint avec celles des fonctionnaires et employés des colléges communaux et des instituteurs primaires.
11 faut seulement observer ici que, durant la discussion de la loi, une proposition avait été faite pour étendre l'incompatibilité à tous les fonctionnaires salariés des établissements auxquels la commune accorde^ dans son budget^ une subvention ; mais que cette proposition a été rejetée.
Il en résulte que , pour appliquer sainement la loi, on devrait admettre, comme ayant capacité d'être maire ou adjoint, UD directeur, un professeur d'une académie de peinture, par exemple, qui serait subventionné par la commune, pourvu (bien entendu ) que ce directeur ou professeur fût déjà membre du conseil municipal.
VI. Les commissaires et agents de police appartiennent, il est vrai, tout autant à l'administration générale qu'à l'administration municipale ; mais il n'en est pas moins vrai qu'ils sont dans la dépendance et sous les ordres habituels du maire , et
qu'on ne comprendrait pas comment les deux fonctions pourraient être réunies sur la même tête.
— L'article 7 de la loi du 21 mars 1831 est ainsi conçu :
« Néanmoins, les juges suppléants aux tribunaux de première instance, et les suppléants de juges de paix, peuvent être maires ou adjoints. ^
» Les agents salariés du maire ne peuvent être ses adjoints. »
L Les juges suppléants des tribunaux de première instance et des justices de paix sont de véritables juges ; ils font partie des membres de ces tribunaux , et par conséquent de Tordre judiciaire ; en appliquant le principe posé par le premier paragraphe de Fart. 6, ils auraient dû être également écartés des fonctions de maire ou d'adjoint. Mais on paraît avoir craint de trop restreindre les choix du Roi ou du préfet, surtout dans les petites communes; et les inconvénients que cette cumulation de fonctions peut offrir n*ont pas arrêté le législateur dans sa détermination.
n. Le paragraphe 2 de cet article exclut les agents salariés du maire des fonctions de ses adjoints.
Cette disposition a surtout pour objet les gardes particuliers de propriétés, les régisseurs y les chefs et contre-mattres de fiibriques appartenant aux maires.
On sent, en effet, que Tindépendance nécessaire à l'exercice de toute fonction disparaîtrait dans une position si subordonnée à la personne même du maire.
Mais il n y a point d'inconvénients de cette nature k admettre que le fermier du maire ou son colon partiaire peuvent être ses adjoints. Un fermier est un véritable entrepreneur d'industrie, qui n a réellement, vis-à-vis du propriétaire, d'autres liens que ceux qui résultent de tout contrat librement consenti; ses obligations remplies, il est, dans les justes limites posées |^r les lois , le maître d'user de la chose louée ;
nulle subordination ne Tenchaîne, ù la rigueur, vis-à-vis du maitre de la propriété cultivée ou exploitée.
Il en est à peu près de même du colon partiaire , c'est-à-dire de celui qui cultive sous la condition d'un partage de fruits avec le propriétaire; lorsque c'est la seule condition du prix de la culture , on ne peut pas dire que le colon partiaire soit salarié par le maitre de la terre , puisque le colon, en parta* géant les produits, se paie effectivement , par ses mains, avec les fruits de sa propre industrie.
— L'article 8 , le dernier que j aie à vous expliquer sur la matière qui nous occupe , statue ainsi :
« Il y a incompatibilité entre les fonctions de maire et d'adjoint et le service de la garde nationale. »
Vous vous vous rappelez que je vous ai déjà signalé, comme une règle importante de droit public, ce principe qui défend de réunir, dans les mêmes mains, lautorité qui ordonne et la force qui exécute.
Or, la loi du 22 mars 1831 , sur la garde nationale , établit ( art. 6) que les gardes nationales sont placées sous l'autorité des maires , des sous-préfets , des préfets et du ministre de l'intérieur.
Les maires ont donc le droit constant de les requérir; or, comment serait-il possible de se donner des ordres à soi-même, de se requérir sa propre obéissance?
— Telles sont les dispositions légales qui président à l'organisation du CORPS MUNICIPAL, dout Ics maircs et les adjoints sont les chefs.
Nous avons maintenant à nous livrer à l'examen des autres pointa qui concernent les fonctions des maires . c'est-à-dire leur nature et leur étendue.
§ IL Nature et étendue des fonctions de maire,
Etd*abord, considérez avec moi la nature de ces fonctions: tout ce que je vous ai déjà dit sur elles vous a , ce me semble,
rendu leur qualification facile. Les maires sont tout à la fois les organes des intérêts généraux, les agents de la puissance executive dans Tenceinte des communes , et les organes des intérêts communaux, les agents d exécution des mesures à prendre dans l'intérêt économique des communes.
Jusqu'ici nous avons vu les instruments de la puissance royale, les agents directs de Tautorité administrative suprême, occupés plutôt à diriger, à ordonner, à surveiller, qu'à exécuter : nous voici maintenant en présence du magistrat administratif, dont la principale fonction est d'exécuter lui-même, en quelque sorte. Jusqu'ici nous nous sommes principalement appliqués à rechercher les agents dont le devoir est de procurer Faction administrative; voici maintenant celui qui met cette action même en exercice , c'est-à-dire le maire , en rapport direct et immédiat avec les citoyens.
L'objet général de ces fonctions est donc d'obtenir l'exécution effective des lois de l'État, des règlements, des ordonnances, des décisions, des ordres de l'autorité supérieure, en ce qui concerne la grande communauté, c'est-à-dire la nation tout entière , et de pourvoir, en outre, à la bonne administration de la petite communauté à laquelle il préside.
La position que le maire occupe dans l'ordre hiérarchique de l'administration est donc celle-ci :
Il est soumis à la direction et à X autorité du sous-préfet, du préfet, des ministres, en tout ce qui touche aux intérêts généraux.
Il est soumis à Xeuv surveillance y en tout ce qui touche aux intérêts spéciaux de la commune.
— Quant à l'étendue des attributions des maires, elle est clairement déBuie et limitée par la loi du 18 juillet 1827; c'est donc à ses termes cju'il faut i^courir. Les règles qu'elte pose , à cet rgard, sont tracées par les articles 9, 10 et suivants; et, pour vous être réellement utile , lexamcu doit eu être fait en détail. Vous verrez ainsi passer sous vos yeux ia plus grande
DBS MAIRES. 207
partie de Tacluiinistfation communale , et j'espère que vous ferez avec elle une connaissance intime et durable.
Il est surtout important de lire les deux articles 9 et 10, dans leur ensemble.
-— L'article 9 est ainsi conçu :
« Le tnaire est charge , sous t autorité de l'administration supérieure :
n i^ De la publication et de Texécution des lois et règlements;
» 2o Des fonctions spéciales qui lui sont attribuées par les lois;
» 3** De l'exécution des mesures de sûreté générale. »
— L'article 1 0 porte ce qui suit :
« Le maire est chargé , sous la surveillance de l'administration supérieure :
» l*' De la police municipale , de la police rurale et de la voirie municipale , et de pourvoir à l'exécution des actes de Fautorité supérieure qui y sotit relatifs ;
» 2° De la conservation et de l'administi^ation des proprié- ' tés de la commune, et de faire en conséquence tous les actes conservatoires de ses droits ;
» 3** De la gestion des revenus , de la surveillance des établissements communaux et de la comptabilité communale ;
» 4<^ De la proposition du budget et de l'ordonnancement des dépenses;
» 5* De la direction des travaux communaux;
» 6® De souscrire les marchés , de passer les baux des biens et les adjudications des travaux communaux, dans les formes établies par les lois et règlements ;
V 7* De souscrire, dans les mêmes formes, les actes de vente, échange, partage, acceptation de dons et legs , acquisition , transaction , lorsque ces actes ont été autorisés confor* mÀBoent à la présenta loi ;
Quant à sa forme , le législateur a pensé qu^il n était pas nécessaire d'atteindre, c est-à-dire d'avertir chaque individu ; il a considéré que la loi prend les hommes en masse, et qu'elle parle non à chaque particulier, mais au. corps entier de la société.
Il a pensé qu'il suffisait que les particuliers aient pu connaître la loi; et que c'est leur iautc, s'ils Tignorent, quand ils ont pu et dû la connaître.
Il a considéré que le moyen' le plus simple et le plus digne de porter la loi à la connaissance du corps entier de la société est de faire insérer ces lois dans un bulletin officiel ^ d'envoyer ensuite ce même bulletin à toutes les autorités, et de fixer un délai après lequel ces lois seraient exécutoires. De telle sorte qu'après la publication défait ^(\u\ résulte de l'insertion au bulletin officiel, il y a une publication de c/roiY, qui résulte du délai, et qui produit l'obligation des citoyens et les contraint à l'obéissance.
Ainsi , d'une part, en principe général , le Code civil a déclaré « que les lois sont exécutoires, dans le territoire français, en vertu de la promulgation qui en est faite par le Roi. »
Il ajoute « qu elles seront exécutoireà , dans chaque partie du royaume , du moment où la promulgation en pourra être connue. »
Il détermine enfin « que la promulgation faite par le Roi sera réputée connue dans le déparlement de la résidence royale, un jour après celui de la promulgation; et, dans chacun des autres départements , après Texpiration du même délai, augmenté d'autant de jours qu'il y aura de fois 10 myriamètres entre la ville où la promulgation aura été faite et le chef-lieu de chaque département, v (Art. 1*'.)
D'autre part, il restait à déterminer d'où pourrait résulter la promulgation y ce qui devait la constituer.
Une ordonnance royale du 27 novembre 1816 déclare :
hu MAiats. 211
i> « Art. l•^ A Tavenir, la promalgation de» lois et de nosor- 1 ; (lonnances résultera de leur insertion au bulletin officiel. le » Art 2. Elio sera réputée connue, conformément à Tari. 1*' b du Code civil , un jour après que le Bulletin des lois aura été reçu de Timprimerie royale par notre garde-des-sceaux, minis- B- tre de la justice , lequel constatera, sur un registre, Tépoque k de la réception. •» — Cette date est indiquée à la fin de chaque
numéro du Bulletin des lois, e L'art. 3 déclare les ordonnances exécutoires après les é mêmes délais que les lois.
h Enfin, pour porter, autant que possible, les lois à la e connaissance des citoyens , chaque loi se termine par un P manclement dont '^e vous ai déjà donné connaissance, et qui
contient, entre autres choses, celle-ci : . f p Donnons en mandement à... nos préfets, corps adminis- ' tratifs et tous autres, que... pour les rendre (les lois) plus , notoires à tous, ils les fassent publier... partout où besoin ' sera. »
C'est ici la formalité dont parle Fart. 9 de la loi du 18 juillet 1837 ;c est précisément \apublication qui est prescrite au maire, par cet article.
C'est un moyen secondaire de publicité pour les lois, c'est une précaution de secours contre Tignorance de fait de la loi. Du reste, je dois vous dire ijuc , dans la pratique , cette dernière publication ne parait pas avoir lieu. On ne trouve , en effet, d ordinaire, dans les budgets des communes, aucune dépense relative à cette publication , qui ne pourrait se faire que de vive voix, à son de trompe ou de tambour, ou par afïi* ' ches imprimées et placardées; enfin Tart. 30 de la loi que nous étudions n a pas établi cette dépense comme obligatoire pour les communes.
Il ne parait pas même que les préfets exécutent cette publication des lois, quoique le mandement du Roi s'adresse, tout d abord, à ces hauts fonctionnaires.
Dans le département, comme dans la commune, tout se réduit à la réception du Bulletin officiel des lois. Il y a plus : laulorité supérieure fait tous ses efforts, par instructions, recommandations et réprimandes même , pour que ce Bulletin soit y dans toutes les communes, soigneusement classé et conservé : de fait , elle n a pu y parvenir encore.
Il n'y a qu'un seul cas où les lois paraissent être ainsi publiées : c'est celui où il s agit d'exécuter Tordonnance du 18 janvier 1817, qui règle les formes dans lesquelles il doit élre procédé , lorsque le gouvernement a jugé convenable de hâter Texécution des lois et ordonnances , en les faisant parvenir extraordinairement sur les lieux. Dans ce cas , les préfets prennent des arrêtés par lesquels ils en ordonnent Yinipression et Vafjiche [Voy, celte ordonnance) ; et ces arrêtés s'exécutent.
II. Ç^yvdnikX exécution des lois et autres actes de rantorité supérieure :
C'est ici véritablement que le maire exerce la plus notable partie des fonctions qui lui sont déléguées dans Fintérét général; c'est ici quil se trouve en présence des choses et des hommes sur lesquels s'exerce l'action administrative; c'est à ce moment que s'accomplit, en effet, la volonté du législateur et du pouvoir institué pour son exécution.
Ces fonctions sont en très grand nombre; elles se rattachent à presque tous les grands services publics , à toutes les lois d'intérêt général. Dans ce moment, où je m'applique uniquement à vous faire bien saisir le caractère général des attributions des maires, et les divers aspects sous lesquels elles se présentent, je ne peux me livrer à la nomenclature détaillée de toutes ces attributions.
Il me suffira de vous faire comprendre, par quelques exemples , comment l'intervention du maire a lieu pour i-equérir et obtenir l'exécution des lois et autres actes de l'autorité supérieure. Je vais, comme je l'ai fait jusqu'ici, choisir ces exemples dans des matières tout à fait diverses.
Premier exemple : S agit-il de la constitution de la force publique? Une ordonnance royale, rendue en exécution de la loi annuelle, qui fixe le contingent général des jeunes soldats à fournir à Farmée, appelle-t-elle le contingent assigné à chaque canton?
G^est le maire que la loi charge de feire tout d abord afficher, à la porte extérieure de la mairie , Tétat de répartition entre les cantons de Farrondissement. (^o/.Insir.du 12 août 1818, art. 2.)
C'est le maire qui appelle , à tirer au sort, les jeunes gens de sa commune qui sont inscrits sur les tableaux de recensement. (Loi 21 mars 1832, art 8. )
C'est le maire qui assiste le sous-préfet dans Texamen du tableau de recensement de sa commune. {Ib, art. 10.)
Si les jeunes gens appelés ne se présentent pas, et si leurs parents ne se présentent pas pour eux, c'est le maire qui prend, dans Turne du tirage, le numéro que le sort leur destine et qui leur est désormais attribué. (76 , art.l2, § 2.)
C'est le maire qui fait publier et afficher, dans la commune, la liste du tirage arrêtée et signée. (76., § 5.)
Cest le maire qui convoque, par des ordres individuels, les jeunes gens qui doivent comparaître devant le conseil de révision. (Instr. du 12 août 1818, art. ^6, et Loi du 21 mars 1832, art. 13, §1".)
C'est le maire enfin qui fait publier et afficher, dans sa commune , le bulletin indiquant le dernier numéro compris dans le contingent communal , et la libération définitive de tous les jeunes gens qui ne sont pas inscrits sur la liste du contin* gent cantonnai , arrêtée et signée par le conseil de révision. (L. id.,art. 28.)
C'est par tous ces moyens qu'il pourvoit à l'exécution des lois sur le recrutement de l'armée.
Deuxième exemple : S'agit-il du recouwement des contributions directes ?
'2ii TITRE IV. — 40BMTS ADMINISTRATIFS.
C est au maire que les lois attribuent la surveillance de ce recouvrement*
Lt maire a*>t^l des doutes sur la gestion du percepteur? Il se fait représenter les rôles; il constate les infractions à la loi; il en fait rapport au sous-préfet; et, s'il le juge convenable, il provoque la vérification des rôles et de la caisse. ( £x)i du 3 frimaire an vu, art. i4&.)
Troisième exemple : S agit-t«'il d*une matière de police? de la police du roulage? Sur une grande route, un voiturier a-t»il été surpris avec un chargement dont le poids excède celui ((u'^BUtorisent les lois administratives, dans Tintérét de la conservation des routes?
Le maire peut intervenir, vérifier les faits , empêcher le voiturier de continuer sa route, exiger de lui une amende représentative du dommage , le contraindre à décharger sa voiture de 1 excédant de poids constaté, et, jusqu'à ce que tout cela soit exécuté, faire tenir en fourrière les chevaux du voiturier. (Voy. loi du 29 floréal an x, art. S, et décret du 23 juin 1606, art. 38 et 40.)
Quatrième exemple : S agit^il de réprimer et de punir des délits contre la tranquillité publique, tels que rixes et disputes, tels que bruits et attroupements nocturnes, qui troublent le repos des citoyens?
Les maires sont chargés spécialement de ce service; ils peuvent, en conséquence, pénétrer, en tout temps, dans les lieux où tout le monde est admis indistinctement ^ tels que les caf^s, cabarets, boutiques , dans les lieux notoirement livrés à la débauche, dans les maisons où se tiennent habituellement des jeux de hasard.
Ils ont même le droit d'entrer dans les maisons des citoyens, sur les cris partis de Tintérieur et invoquant les secours du dehors. (Lois des 16-24 août 1790, litre il» art. 3, et 19 — 22 juillet 1791, titre 1*% art. 8 et suivants.)
Cmcjuième et dernier exemple : Nos lois , dans un but d'hu*
maDité, veulent quun secours de 15 centimes jMir lieue soit accordé aux indigents , pour frais de route«
C'est au maire qu'est confié le soin d'exécuter ces dispositions bienveillantes; il reçoit» en conséquence, les pauvres voyageurs, leur remet le secours légal, vise leur passeport et y relate la somme qu'il leur a délivrée. (Loi des ai mai — IS juinl790, art. 7.)
Ce petit nombre d'exemples vous suffira» je l'espère, pour bien comprendre de quelle manière s'opère l'intervention du maire pour requérir et obtenir, de fait, l'exécution des lois et règlements d'intérêt général. Son action n'est modifiée que par la nature des services auxquels il s'agit de pourvoir.
III. Je vous ai dit enfin que le troisième aspect sous lequel , dans cette même sphère, les fonctions de maire devaient être considérées, nous le présente comme simple agent dinformaiion et de vérification dans les affaires où la décision n'appartient qu^àTautorité supérieure.
Je vais vous démontrer encore ceci par quelques exemples.
La loi des 16 janvier — 16 février 1791, tit. vu, § 2, art. !•% impose au maire le devoir de surveiller les marches, tournées, courses et patrouilles de la gendarmerie locale et de les con^ stater sur les feuilles de service.
C'est encore au maire que l'article 18 de loi du 22 mars 1831 confie le soin de noter, dans le courant de chaque année, en marge du registre matiicule de la garde nationale, les mutations provenant des décès, des changements de résidence , des actes en vertu desquels des habitants auraient cessé d'être soumis au service de la garde nationale ou en seraient exclus.
En matière de contributions directes et d'intérêt financier de l'État , l'arrêté du gouvernement du 6 messidor an x charge le maire de délivrer les certificats pour constater l'insolvabilité ou labsence des redevables du trésor public.
En matière d'exploitation des mines , ce sont les maires que Tarticle 28 de la loi du 21 avril 1810 charge de faire publier, devant la porte des maisons communes et des églises » les demandes qui sont faites par des particuliers pour obtenir du gouvernement les concessions de mines.
En matière d'ateliers insalubres , le décret du 1 5 octobre 1810, art. 2 et 8, et Tordonnance royale du 14 janvier 1815, art. 3, appellent le maire à donner son avis sur les demandes formées par des fabricants pour obtenir les autorisations qui leur sont nécessaires pour établir les ateliers de troisième classe.
Le décret du 17 mars 1809, art. 2, confie au maire le soin de recevoir la déclaration de l'étranger qui désire devenir Français.
Et enfin les lois des 5 ventôse an xii , art. 83,28 avril 1816, art. 237, sur les contributions indirectes, et 28 avril 1816, art. 60 et 62 , sur les douanes, exigent la présence du maire aux visites faites par les employés de la régie des contributions indirectes, en cas de soupçon de fraude aux lois sur cette matière, ainsi qu'à la recherche , à Tintérieur des habitations, par les préposés des douanes , des marchandises prohibées et soustraites à l'autorité publique.
C'est par tous ces actes, et une foule d'autres de diverse nature, que le maire remplit, dans chaque commune, les fonctions qui lui sont déléguées par la puissance executive, centrale et suprême, c'est-à-dire celles dans lesquelles il agit comme représentant et comme organe de Yintérét général^ soit qu'il notifie les actes de l'autorité, soit qu'il en requière l'exécution, soit que seulement il informe et vérifie^ pour éclairer l'autorité supérieure.
Il nous reste à cousidcrer le maire comme organe de l'intérêt purement communal.
§ IV. Du maire, comme organe de t intérêt communal.
Les droits et les devoirs du maire, comme représentant de Fintérét communal , comme agent d'exécution des mesures arrêtées dans Tintérét économique de la commune , sont tracés par les articles 10, 11, 12, 13, 14, 15 et 16 de la loi du 18 juillet 1837.
Je vais, ainsi que je Tai fait pour la loi du 21 mars 1831, vous les faire successivement connaître, et vous offrir, sur chacun d'eux , les explications dont ils me paraîtront susceptibles.
— « Art. 10. Le maire est chargé, sous la surveillance de l'administration supérieure :
» l*' De la police municipale, de la police rurale et de la voirie municipale, et de pourvoir à Fexécution des actes de Tautorité qui y sont relatifs;
» 2» De la conservation et de l'administration des propriétés de la commune, et de faire en conséquence tous actes conservatoires de ses droits ;
» 3* De la gestion des revenus, de la surveillance des établissements communaux et de la comptabilité communale;
» II* De la proposition du budget et de Tordonnancement des dépenses ;
» 5* De la direction des travaux communaux ;
« 6* De souscrire les marchés, de passer les baux des biens elles adjudications des travaux communaux, dans les formes établies par les lois et r^lements;
» 7" De souscrire, dans les mêmes formes, les actes de vente, échange, partage, acceptation de dons ou legs, acquisition, transaction , lorsque ces actes ont été autorisés conformément à la présente loi;
» 8" De représenter la commune en justice, soit en deman* dant, soit en défendant. »
Vous remarquez bien , dès les premières expressions de
218 TltlŒ lY. — AGMiNTtt ADMINISTRATIFS.
cet article, la difFérence qui existe entre la 5un;6t7/la/tce à laquelle le législateur soumet ici Tactioa du maire, et Y autorité qui est attribuée à 1 administration supérieure, par larticle 9, sur les actes qui y sont indiqués d'une manière générale^
Ici , il s'agit effectivement d'un pommr propre au maire; l'administration supérieure n'a pas le droit de s'en attribuer l'exercice. Cet exercice, en effet, serait une usurpation de sa part : tout ce qui lui est possible, disons mieux , tout ce qu'elle a le devoir de faire , c'est de surveiller l'exercice des droits dont il s'agit) et d'annuler les actes qui ne seraient pas conformes aux lois ou règlements.
Cela bien entendu , examinons, l'un après l'autre, les droits importants que cet article reconnaît entre les mains du maire.
Le premier paragraphe est ainsi conçu :
« Le maire est chargé de la police mimicipale^ de la police » rurale et delà voirie municipale , et de pourvoir à l'exécution » des actes de l'autorité supérieure qui y sont relatifs. »
Il faut savoir ce que comprennent toutes ces poUces , et d'abord ce que c'est que la police municipale.
