CHAPITRE DEUIURIIIE

AGENTS ACXnJAIRES DES AGENTS DIRECTS DE L'ADMINISTRATION DE L'ÉTAT.

SECTION PREMIERE

Considérations çénérales et division des agents auxiliaires.

Je vous ai montré, dans son ensemble et dans ses détails, le tableau des agents directs de Tadministration active. Sous ee rapport, vous connaissez désormais , en masse, l'organisation administrative de notre pays, le caractère spécial et les principales attributions de chacun de ces dépositaires de la puissance publique.

Mais, si je m'arrêtais à ce point, dans mes explications, vous ne sauriez que très imparfaitement cette organisation; vous auriez vu la surface de celte vaste machine |)olitiquey vous n'en connaîtriez pas les rouages. Il est donc indispensable de vous les exposer avec quelque détail , et de vous engager à me suivre, avec attention et persévérance, dans cette investigation, sans laquelle vos études ne seraient qu'imparfaites , et votre embarras serait fort grand dans vos rapports futurs et inévitables avec Fadministration publique.

Si, comme je Tespère, vous y avez un peu pensé, la moindre réflexion, le simple bon sens, ont déjà dû vous inspirer cette question :

Est-ce que les agents directs de l'administration active, à Si) voir : au centre de Tempire , les ministres; dans les département», les préfets ; dans les arrondissements , les sous-préfets ; dans les communes, les maires, leurs adjoints et les commis-

AGVNTS AUXILIATRES. — LEUR DIVISION. 38!^

saires de police ; dans les colonies , les gouverneurs ou commandants; dans les divisions militaires, les lieutenants-gén^ raux; dans les arrondissements maritimes, les préfets maritimes; dans les ressorts de cours royales, les procureurs-gëné» raux; dans les diocèses, les évéques, peuvent suffire à Texécution des lois et règlements d'intérêt général ? Est-ce qu'avec ce petit nombre relatif d'agents , il est possible de pourvoir à l'administration de tous les grands services, qui ont été indiqués dans la longue série des attributions ministérielles?....

Assurément cela ne serait pas possible, et c'est par ce motif qu'il a été donné des auxiliaires aux agents directs de Tadministration active.

Ces auxiliaires sont appropriés aux divers genres de services dont l'exécution des lois et règlements d'intérêt général rend l'établissement nécessaire.

On distingue, en effet, dans l'administration de tout pays organisé , deux genres de services : il y a un service intérieur; il y a aussi un service extérieur : cette distinction est dans la nature des choses.

Le service intérieur a pour objet principal de préparer, de confectionner les actes de l'administration : il a un caractère essentiellement sédentaire.

Le service extérieur a pour objet de procurer l'exécution de ces actes : le mouvement est son caractère dominant.

Or, il devait y avoir, et il y a, en effet, dans notre pays, des agents auxiliaires pour l'un et pour l'autre service.

Les premiers composent ce que l'on appelle de ce nom général : les bureaux , c'est-à-dire les bureaux des ministères , des préfectures, des sous-préfectures, des mairies, et autres centres d'administration publique; les agents qui les composent, qui y sont employé*, sont essentiellement sédentaires.

La seconde espèce d'agents a tme vie active; ik peuvent être qualifiés à'ambulants^ parce que leurs fonctions les iqppeUeoit ordinairement au-dehors.

Le travail des agents iniérieurs, cest-à-dirc des employés des bureaux, de quelque grade qu'ils soient revêtus , consiste surtout en études, en combinaisons réfléchies, en examens, rédactions, rapports, expéditions.

Le travail des agents extérieurs , sans exclure toute rédaction dans le cabinet, comprend surtout les opérations sur les choses soumises, de toutes parts, à Faction administrative, opérations que Ton exécute dans les diverses localités, et souvent sur le terrain même.

Les travaux des agents intérieurs et sédentaires ont un caractère de généralité , qui provient de ce qu'ils sont placés , à chaque degré de la division du territoire, près des centres administratifs.

Les travaux des agents extérieurs ont un caractère de spécialité; ils sont, pour ainsi dire, techniques; ils se rapportent presque toujours à des applications réelles , immédiates.

Toutes ces choses ne sont cependant pas séparées, dans In réalité, comme dans les notions abstraites que se forme lentendement. Le service intérieur et le service extérieur sont souvent dans une corrélation réciproque; il y a des emplois où ces deux services viennent se réunir, apporter leurs produits divers, et se mettre en harmonie.

De là, dans Tadministration centrale elle-même, les cliefs de service^ qui, après avoir imprimé la direction générale, pour ces deux ordres de travaux intérieurs et extérieurs, en recueillent et en contrôlent les résultats , et les font connaître aux ministres.

Il est, en effet, dans l'administration de tout pays civilisé, des services publics , distincts par leur nature , et qui ont besoin d'une organisation et d'une direction spéciales : telles sont presque partout le domaine national , les postes . les ponts et chaussées, les mines, les contributions directes et indirectes^ les douanes, ladministration de Tariuée.

La spécialité de chacun de ces service»^ exige un a{{ent }>{ir-

ACiENTà AUXILIAIRES. — LEUR DIVISION. 385

ticulier qui , sous rnutorité prédominante du ministre, dirige ce service public : c'est à cause de cela que, presque partout, cet agent reçoit la dénomination de directeur ou de chef de division, et quen effet il est chef du service qui lui est confié, et qu'il le dirige sous Tinspiration du ministre.

Les fonctions de ces chefs de service consistent à déterminer les bases des mesures à prendre , les directions à imprimer aux agents inférieurs , les instructions à leur donner, les éclaircissements à leur fournir sur les doutes qu'ils exposent, les explications à leur transmettre sur Tesprit des mesures or données.

Ces directeurs ou chefs de service, placés au centre de Tadrainistration elle-même, reçoivent les instructions du ministre auquel ils sont soumis; ils connaissent la pensée du gouvernement; ils dirigent, dans le sens arrêté, convenu, Texécution qui leur est confiée.

Au-dessous d'eux doivent ordinairement se trouver, dans les diverses divisions du territoire, ou dans les circonscriptions spéciales qui ont été établies pour ce service, des directeurs locauXy agents en sous-ordre, qui, à leur tour, deviennent un centre local d'où rayonne l'action de tous les agents du service spécial, dans la division ou circonscription territoriale à laquelle ils sont attachés.

Ainsi , par exemple, on conçoit qu'au-dessous d'un directeur de 1 administration générale des douanes, placé, dans la capitale de l'empire, sous les ordres du ministre des finances, se trouvent répartis des directeurs particuliers, sur tous les points du territoire où les besoins du service peuvent l'exiger.

C'est sous ces directeurs particuliers et locaux que s'exécute le service spécial auquel ils sont préposés; c'est d'eux que dépendent immédiatement tous les agents inférieurs de ce service ; c'est avec eux qu'existent les rapports habituels de ces agents.

II. Ces notions générales étant données, il faut maintenant 1. 25

entrer dans Texamen des principaux détails; et pour cela, je vais reprendre et suivre Tordre systématique dans lequel j'ai, dès Tabord, range les divers ministères, à savoir :

i^ Le ministère de 1 agriculture , des manufactures et du commerce, et le ministère des travaux publics;

2** Le ministère de Tinstruction publique ;

S<^ Le ministère de Tintérieur, le ministère de la justice et des cultes, et le ministère des finances;

U^ Et enfin le ministère des affaires étrangères, le ministère de la guerre, et le ministère de la marine et des colonies.

J'espère que cet ordre même va servir à classer plus méth odiquement, dans vos souvenirs, lorganisation que j ai le des sein de vous exposer.

III. Mais l'organisation nest quun moyen; Taccomplissement du devoir est le but : pour bien apprécier l'organisation de tout pouvoir, il faudrait donc considérer la mission qui lui est donnée, la tâche qui lui est imposée ; et j'aurais voulu qu'il me fut possible de vous exposer , sur chacun des ministères que je viens d'énnniérer, et sur chacun des services publics qui s'y rattachent, les principes généraux qui dominent la matière et Tesprit dans lequel chaque ministre doit agir, enfin l'objet des fonctions de chacun de ses auxiliaires , du plus grand au plus petit; — mais un tel soin nous eût entraînés trop loin : j ai calculé le temps cpii nous reste , et j'ai reconnu , avec l'egret, que je dois me restreindre aux notions les plus brèves sur cette partie de notre organisation. Je m'efforcerai du moins de vous les exposer de manière que vous connaissiez le mécanisme de notre administration dans tous les divers services dont elle se compose.

C'est dans l'esprit que je viens de vous indiquer que je reprends maintenant les explications relatives aux agents auxiliaires des ministres, soit dans Tadministration centrale, soit dans Tadministration départementale^ soit dans l'administra tton communale , et dans tous leurs services accessoires.

AfIffTS AUIlkUlRIS. — - LtVti ftlTIildN. SÉT

IV. Je vous ferai d'abord observer que nul, que je sache, na jusquici, dans notre pays, tracé d'une manière méthodique le tableau que je vais vous offrir.

J'avouerai aussi que c'est de la statistique que uous allons faire, et par conséquent des recherches et des études empreintes d'une grande aridité. Mais j'espi^re poui*tant que votre bon esprit saura vaincre ces obstacles , et que votre perspicacité , réjetant une apparence trompeuse , comprendra, en voyant dérouler peu à peu cet immense tableau , l'importance des documents statistiques (|ui vont être réunis pour la première fois , et qui vont vous faire envisager , dans leur ensemble , tous les rouages si compliqués de notre administration dationale.

V. Veuillez, d'abord, considérer un moment avec moi les avantages généraux de la statistique.

La statistique est la science des forces réelles et des moyens de puissance d'une société politique.

Elle est donc nécessairement fondée sur des laits; et elle a pour objet d'apprécier la force, la richesse et la puissance d'un état, par l'analyse des sources et des moyens de conservation, de prospérité et de grandeur que lui offrent son territoire, sa population, son commerce, son industrie, ses lois et l'ensemble de son organisation intérieure.

Étudier avec soin , arriver à connaître la statistique de son pays, c'est donc un devoir pour l'administrateur; elle est l'une des bases les plus essentielles des connaissances générales qu'il doit acquérir. Elle lui donne la science exacte du territoire qu'il est chargé de régir; et, par elle, il peut éclairer le gouvernement dans sa marche, en lui indiquant les améliorations nécessaires.

C'est cet inventaire de l'État qui fournit un moyeu sûr d'apprécier un pays, de le bien ordonner selon ses besoins^. et qui sert aussi , dans beaucoup de cas, à iodiifuer les vices mêmes de la législation.

En effet, c est d après la connaissance positive de Tétendue de la population, des productions, des revenus publics, du commerce intérieur et extérieur, que le gouvernement peut former des plans d'administration dignes de louange^ et leur donner ainsi ce caractère positif et solide qui assure leur durée. C'est, par exemple, avec ces données seules que le gouvernement peut savoir, annuellement et en cas de guerre, ce qu'il peut lever d*hommes, sans nuire à la population générale, à la culture , à Tindustrie manufacturière , au commerce, aux sciences, aux arts pratiques, et qu'il peut connaître, en un mot, les besoins et les ressources de FÉtat.

Elle est donc, pour le gouvernement, un conseiller secret et fidèle qui le guide dans sa conduite et l'avertit de ce qu'il doit faire, en lui offrant l'État tel qu'il est, sans exagérer ses forces et ses avantages, c'est-à-dire en lui montrant tout à la fois le mal et le bien, le fort et le faible.

La science de la statistique est très utile encore à Tinstruction des citoyens. Sans elle, d abord, les peuples ont longtemps ignoré leurs intérêts; et les préjugés populaires sur les autres pays ne se sont propagés et maintenus que parce que chaque nation , trompée par de fausses relations, ignorait la situation vraie des autres peuples, comme elle s'ignorait elle-même.

Le citoyen n'est -il pas intéressé à connaître la forme dans laquelle s'exerce autour de lui l'autorité suprême , et ensuite l'étendue des devoirs et des droits qui lui sont impartis dans la société au milieu de laquelle le hasard la fait naître?

L'étranger ne doit-il pas attacher aussi de l'importance à savoir de quel degré de liberté les hommes jouissent dans un tel État, avec lequel il va lier des relations , et si les lois de ce pays offrent des garanties à ses transactions civiles et commerciales ?

Les autres gouvernements ne doivent pas moins désirer davoir des notions exactes sur le degré d'empire que lel 4>u