I. YV

57S TITRB V. — CONSEILS ADNINlSTRÂnFS.

Dans les clëparteracnts qui ont plus de trente cantons, des réunions de cantons sont opérées conformément au tableau annexé à la loi, de telle sorte que le département se trouve divisé en trente circonscriptions électorales, (/fr., art. 5.)

II. Nul n'est cligible au conseil général de département , s\\ ne jouit des droits civils et politiques, si au jour de son élection il n'est âgé de vingt-cinq ans, et s'il ne paie, depuis un an au moins, 200 fr. de contributions directes dans le département.

Toutefois, si, dans un arrondissement de sous-préfecture, le nombre des éligibles n'est pas sextuple du nombre des conseillers de département qui doivent être élus par les cantons ou circonscriptions électorales de cet arrondissement , le complément est formé par les plus imposés. (/A., art. 4.)

III. Ne peuvent être nommés membres des conseils géné> raux :

!• Les préfets, sous-préfets, secrétaires généraux et conseillers de préfecture;

2° Les agents et comptables employés à la recette, à la perception ou au recouvrement des contributions , et au paiement des dépenses publiques de toute nature ;

3" Les ingénieurs des ponts-et-chaussées et les architectes actuellement employés par l'administration dans le département;

U* Les agents forestiers en fonctions dans le département et les employés des bureaux des préfectures et sous-préfectures.

Nul ne peut être membre de plusieurs conseils généraux. (/fc.,art. 6.)

IV. Lors(]u'un membre du conseil général a manqué à deux sessions consécutives , sans excuses légitimes ou empêclienient admis par le conseil , il doit être considéré comme démissionnaire , et on doit procéder à une nouvelle élection dans le délai de deux mois. (/&., art. 7.)

ADM1N1STRÂT10I9 DÉPARTBMENTALB. 590

V. Les membres des conseils généraux sont nommés pour neuf ans; ils sont renouvelés par tiers tous les trois ans, m sont iudéfiniment rééligibles, {Jb., art. 8.)

VI. La dissolution d^un conseil général peut être prononcée par le Roi ; en ce cas , il doit être procédé à une nouvelle él^c-» tiôn avant la session annuelle, et au plus tard dans le délai de trois mois, à dater du jour de la dissolution. (76. , art. 9.)

VII. Un conseiller de département élu dans plusieurs cantons ou circonscriptions électorales est tenu de déclarer sob option au préfet, dans le mois qui suit les élections entre lesquelles il doit opter.

A défaut d*option dans ce délai , le préfet , en conseil de préfecture et en séance publique, décide, par la voie du sort, à quel canton ou circonscription électorale le conseiller appai^ tiendra.

Il est procédé de la même manière, lorsqu'un citoyen a été élu à la fois membre d'un conseil général et membre d^un ou de plusieurs conseils d'arrondissement, (/i., art. 10.)

VIII. En cas de vacance par option, décès, démission, perte des droits civils ou politiques, l'assemblée électorale qui doit pourvoir à la vacance doit être réunie dans le délai de deux mois. (/*., art. 11.)

IX. Un conseil général ne peut se réunir, s'il n'a été convoqué par le préfet, en vertu d'une ordonnance du Roi, qui détermine l'époque et la durée de la session.

Au jour indiqué pour la réunion du conseil généra), le préfet donne lecture de lordonnance de convocation, reçoit le serment des conseillers nouvellement élus, et déclare, au nom du Roi , que la session est ouverte.

Les membres nouvellement élus, qui n'ont pas assisté à Touverture de la session , ne prennent séance qu'aptes avoir prêté sernient entre les mains du président du conseil gëuéral.

Le conseil, formé sous la présidence du doyen d'âge, le plus jeune faisant les fonctions de secrétaire, nomme, au

580 TITRE V. — C0NSE1L8 ADMINISTRATIFS.

bcrutiii et à la majorité absolue des voix, son président et son secrétaire. (7fe., art. 12.)

I.e préfet a entrée au conseil général; il est entendu quand il le demande, et assiste aux délibérations, excepté lorsqu'il s agit de lapurement de ses comptes, (/fc., art. 12.)

X. Les séances du conseil général ne sont pas publiques. (/i.,art. 13.)

Ce conseil ne peut délibérer que si la moitié plus un des conseillers sont présents; les votes sont recueillis au scrutin secret, toutes les fois qtie quatre des conseillers présents le réclament, (/fc., art. 13.)

Au surplus, toutes les règles relatives aux délibérations des conseils d'arrondissement, prises hors de leurs attributions on hors de la réunion légale, aux correspondances ouvertes avec d'autres conseils d'arrondissement et de département, aux proclamations et adresses et à la publication qui peut leur être donnée, sont communes aux conseils généraux de département. (/6.,art. 14 à 19.)

Art. 11. Attributions des conseils tjénéraux de département.

Le conseil général de chaque département a quatre sortes de Ibnctions diverses et principales :

Il participe à la répartition de Timpôt direct et au vote de certaines taxes additionnelles ;

Il délibère sur les intérêts du déparlement;

11 donne son avis sur les objets d'intérêt général qui intéressent aussi le département;

Il exprime des vœux sur la manière d assurer et d'amélioi*er les services publics dans le département;

Il a, en outre, quel(|ues fonctions accessoires.

Tout ceci va vous être successivement expliqué.

ADMINISTRATION DRPARTBMENTALR. 581

N* 1'^ Répartition de f impôt gônéral.

I. Ici, comme je vous I ai déjà fait remarquer pour les ré* partiteurs communaux et les conseils d'arrondissement, le conseil général est, en quelque sorte, associé à l'exercice des fonctions législatives, f^a fixation générale de Timpôt que les citoyens doivent être appelés, chaque année, à verser au trésor public, n'est pas la seule mission du législateur, en cette matière ; la répartition de cet impôt est également dans ses droits et dans ses devoirs : aussi la loi annuelle des finances commence-t-elle cette répartition, en déterminant la quotité que chacun des départements de la France devra fournir pour les besoins publics; la loi laisse ensuite à des organes différents et hiérarchiques le soin d opérer cette répartition, jusqu'à ce qu'elle atteigne directement et personnellement le contri* buable, but définitif de toute loi d'impôt de cette nature. Voilà de quelle manière le conseil général de département est, dans cette succession d'organes, le premier à seconder le législateur dans la répartition générale ; il est, à r^t égard, au premier rang des délégués du pouvoir législatif.

L'article 1*' de la loi du 10 mai 1858 , loi qui règle les attri* butions des conseils généraux et des conseils d'arrondissement, statue, en effet, dans ces termes : « Le conseil général du dé- » parlement répartit, chaque année, les contributions directes » entre les arrondissements, conformément aux règles établies n par les lois. »

Sur ce point, la décision du conseil général est souveraine; mais, avant de la rendre, le conseil général a deux devoirs à remplir. Vous vous rappelez sans doute quen vous exposant .les attributions des conseils d'arrondissement, je vous ai dit qu'il était possible, que tel d'entre ces conseils pensât que, proportionnellement aux autres arrondissements du département, et eu égard à leurs diverses forces contribua

Mt TITRE V. — €i»NS8ILS ADMlNISTRàTIFS.

tives, ie continssent qui lui avait été assigné par le conseil général fïit ti^op élevé, et qu'il délibérât une demande en réduction. Je vous ai dit aussi que ces sortes de demandes se portent devant le conseil général. Le même article 1^' de la Idi du iO mai 1838 veut) en effet, par son § II, que le conseil général^ avant d'effectuer la répartition de Timp^t entre les arrondissements, statué sur les demandes ainsi délibérées pat* les oonseils d'arrondissement.

Tel est donc son premier devoir.

Le second est relatif aux réclamations des communes elltsnémes. D après la loi du 18 juillet 1837 , art. 22, tout conseil municipal a le droit de réclamer, s'il y a lieu, contre le contin- Iftnt assigné à la commune, dans l'établissement des impôts de répartition. Je vous ai dit aussi que, d après larticle ^0 de It loi du 10 mai 1838, le conseil d'arrondissement doit, dans le première partie de sa session annuelle, délibérer sur les de- Éàaddes ainsi formées par les communes. C'est là un premier degré d'examen, pour ces réclamations communales.

Un second examen s'opère ensuite dans le sein du conseil général; mais celui-ci est définitif, et il doit nécessairement, comme pour les réclamations formées par le conseil d'arrondissement lui-même, précéder la répartition entre les arrondissements. La loi du 10 mai 1838, art. 2, s'exprime donc ainsi, à cet égard : « Le conseil général prononce définitive-

* ment sur les demandes en réduction de contingent formées

• par les communes, et préalablement soumises au conseil » d'arrondissement. »

Ce qu'il faut surtout remarquer, sur cet article, c'est que les décisions du conseil générai, en cette matière, ne sont soumises à aucun recours ^ et qu'un pouvoir souverain est effecti- ▼craent exercé par lui, soit à l'égard du contingent des arrondissements, soit A ré<;ard de celui des communes; que, dans la répartition qu'il effectue entre les communes , le conseil da "wmdisHement a , dans l'action annuelle du conseil général,

un contrôleur et un juge suprême ; mais que le conseil général n'a au-dessus de lui, pour ses décisions » aucun moyen organisé de contrôle et de réformation.

Ce qu'il faut remarquer enfin , c'est que les communes 60nt effectivement mieux traitées, sous ce rapport, que les arrondissements, puisque les réclamations qu'elles forment jouissent de deux degrés d'examen ; qu'elles sont appréciées une pre^ mière fois par le conseil d'arrondissement , et que le conssil général peut encore, par suite d'un examen ultérieur, auquel il est obligé de procéder, rendre aux communes une justice que, par erreur ou prévention, le conseil d'arrondissement leur aurait refusée. Les réclamations de même nature, qui sont formées par les conseils d'arrondissement eux-mêmes, ont, pour unique et souverain juge, le conseil général.

Ce n'est qu'après avoir vidé ces difficultés que le conseil général procède à l'exercice des pouvoirs que je vous signale.

Telle est donc la fonction attribuée à ce conseil, dans chaque département, quant à la répartition de l'impôt général ; voyons maintenant comment il prend part à l'établissement de certaines taxes.

No 2. Vote de t impôt départemenial.

La disposition que je dois vdus lexpliquier Ici edt éilisi conçue : « Le conseil général vote li^s eentimés addiiionileU « dont la perception est autorisée par les lois, i» (L. 10 nài 1838, art. 8.)

La première réflexion à fair« Btir cet article est celle-ci : En thèse générale j voter (1) l'impôt, c'est l'établir; élûblir l'impôt-, c est taire office de législateur. L'article ûO de la loi tonètîtu-

(i) L'article 1 5 de la Charte de i83o s'expHin» ainki : * Tèaté loi d*i«t»«t doit être d'abord votée par la Chambre dcé députés; • et l'article i6 : • Tout* loi doil être discutée et votée librement par chacune des deux Chambret. ••

tîoniielle porte, en eftiei : « Aucun im|>ôi ne peut être ^labH ni tt perçu y s'il n'a été consenti par les deux Chambres et sanc- » tionné par le Roi. »

De (juelle manière le conseil généi*ul de chaque département partiripe-t-il à rétablissement de Timpôt direct?

D*abord il faut remarquer qu'il ne s'agit pas de l'impôt général , mais seulement de centimes additionnels^ ainsi nommés parce qu'ils sont ajoutés au principal de la contribution directe.

Nos contributions directes se divisent, en effet, quant à leur assiette, en principal et en centimes additionnels. Le principal des contributions est exclusivement affecté aux dépenses générales de l'État; les centimes additionnels ont surtout pour objet des dépenses départementales et communales.

La distinction des dépenses publiques en dépenses d'intérêt général et dépenses d'intérêt local résulte de la nature même des choses. Chez toutes les nations, en effet, il y a des dépenses d'une utilité commune à tout l'empire, et des dépenses d'une utilité plus spéciale à chacune des circonscriptions politiques et administratives dont il se compose, depuis la plus étendue et la plus importante, jusqu'à la circonscription élémentaire , la commune.

Les dépenses de cette espèce varient nécessairement, selon les besoins spéciaux des localités, les traditions aussi , et les institutions politiques elles-mêmes. On a dès lors pensé qu il était juste que chaque circonscription liit individuellement chargée de pourvoir à ses besoins particuliers ; et A cet effet la puissance publique a permis l'imposition et la peireption de taxes additionnelles, ayant cette destination spc^ciali*.

Ce système, fondé en justice, a cet autre uvanta>;(* que les citoyens acquittent plus volontiers des impôts dont ils doivent profiter directement, et qu'ils ont le plus souvent |)i*ovoqués; leur^ mandataires enfin apportent, dans la surveillance des dépenses auxquelles ils sont destinés, un peu de la vigi-

ADHINISTRATION DÉPARTEMENTALK. 585

lance active que chuciui exerce pour la satisfaction de ses intérêts privés.

Telle est la destination des impôts accessoires que les conseils généraux des départements sont appelés à voter. Or, comme ces conseils sont électifs , les départements , c'est-à-dire tous les citoyens compris dans une circonscription départementale, interviennent ainsi, par des mandataires de leur choix, dans le règlement de leurs dépenses spéciales; et cette intervention s'opère de la manière que je vais vous expliquer.

Les fonds destinés aux dépenses départementales sont formés par la perception de deux espèces de centimes additionnels. Les uns sont imposés par la loi annuelle de finances; les autres sont votés par les conseils généraux.

Les premiers centimes additionnels, ^toW/5 annuellement par la loi de finances^ forment : i" un fonds applicable aux dépenses ordinaires de chaque département; 2^ un fonds commun à répartir enti*e les départements, pour leurs dépenses ordinaires , qui sont énumérées en l'article 12 de la loi du 10 mai 1838, et pour une faible portion de dépenses facultatives d'utilité départementale.

Les centimes additionnels votés par les conseils généraux sont destinés à satisfaire, d abord, à la plus grande partie des dépenses facultatives d'utilité départementale : le maximum de ces centimes est de 5 , dans tous les départements , à l'exception de la Corse, qui est autorisée à {)orter cescentimens au nombre de 20.

Ces centimes peuvent aussi avoir pour objet l'acquittement de dépenses extraordinaires, approuvées par des lois spéciales : je vous en entretiendrai tout-à-l'heure (1).

fis peuvent encore être destinés : 1** à fournir des subventions pour les chemins vicinaux de grande communication et autres, ainsi que la loi du 21 mai 1836 les y autorise : leur

(1) Les emprunts sont classés parmi les pi-oduils éventuels des départemenlii.

586 TITEI y. — CONSEILS ADMINISTRATIFS.

maximum légal est de 5 centimes; 2'' à payer la dépense de linstruction primaire, d'après le vœu de la loi du 28 juin i8d3 : leur maximum est de 2 centimes; 3"* et enfin à satisfaire aux frais du cadastre : leur maximum est de 5 centimes.

Quant aux centimes additionnels ordinaù-es^ le conseil général n a pas à s'occuper de la fixation de leur nombre ; elle est faite annuellement par la loi de finances. Le conseil général se borne à voter l'emploi du produit de ces centimes , d'après les indications qui lui sont données, à l'avance, par le ministre de l'intérieur, en conformité de la loi de finances.

A l'égard des centimes facultatifs et des centimes spéciaux^ le vote du conseil général en détermine le nombre, et il indique leur emploi , lorsqu'il s'occupe de la formation du budget départemental .

— Au surplus, tous les centimes départementaux ne sont pas, pour leur produit, d'une égale importance. Les uns portent sur les quatre contributions directes, d'autres sur deux contributions directes seulement.

J'ajoute que le ministre de l'intérieur est ordonnateur non seulement des dépenses départementales ordinaires, mais en général de toutes les dépenses qui composent son budget, soit qu'elles doivent élre imputées sur les fonds généraux, soit qu'elles doivent l'être sur les fonds départementaux, de quelque nature de centimes ou de produits éventuels qu'ils doivent être composés.

Je dois aussi vous faire connaître que les préfets ne disposent d'aucune recette, en vertu de mandats qui seraient tirés par eux sur les caisses des receveurs généraux. Les mandats des préfets sont adressés aux payeurs du trésor dans les dé|wirtements, et ce sont ceux-ci (|ni tirent sur les caisses des receveurs généraux.

Et même, pour délivrer ces mandats , les préfets doivent avoir reçu des délégations de ci édils que le ministre de l'intérieur leur adresse, au fur et à mesure des besbinj* ; et les or-

donnunces de ce ministre sont envoyées au ministre d«s finances, qui, de son côté, en informe les payeurs, afin qu'ils puissent demander aux receveurs généraux les fonds nécessaires pour le paiement des mandats. Cette marche est générale, et s'applique également au paiement des dépenses de l^État ni des dépenses départementales.

Tels sont les centimes additionnels à Tégard desquels la loi du 10 mai 1838 établit, pour chaque conseil général, le droit d'émettre un vote, il en est d autres encore à Tégard desquels la loi lui donne seulement le droit de délibérer,

N* 3 . Des délibérations relatives à l'intérêt direct des départemtnts,

A titre de représentant légal de Tintérét du département où il a été élu, chaque conseil général est appelé à délibérer sm* quinze objets principaux, qui l'intéressent directement, et qui embrassent presque tout l'ensemble de l'administration départementale, il convient d'en faire un sérieux examen. Je me bornerai, toutefois, aux observations que je croirai indispensables pour vous donner une saine intelligence des règles de la matière.

— L'article k de la loi du 10 mai 1838 place, au premier rang des objets qui exigent la délibération du conseil général :

« Les contributions extraordinaires à établir^ les emprunts à contracter dans l* intérêt du département. » (§ 1*^)

Cette disposition, vous le voyez, comprend deux objets distincts , sur lesquels j'ai quelques explications à vous donner, savoir :

Les contributions extraordinaires,

Les emprunts.

L Ce que je vous ai déjà dit sur les dépenses départementales a dû vous préparer à lintelligence de cette matière.

Les départements n'ont pas seulement à faire des dépenses ordinaires^ déterminées par l'article 12 de la loi du 10 mai

588 TITRE V. — GONSBILS ADMIfflSTRATIPS.

1838, et des dépi*nses facu/tatîves qui n'en sont que le complément, et auxquelles seulement des ressources spéciales sont affectées; les départements peuvent encore avoir à voter des dépenses extraordinaires, pour travaux et autres objets d'utilité publique départementale. Les délibéi*ations des conseils généraux les spécifient, et créent, en même temps, pour les exécuter, des ressources extraordinaires.

Ces ressources doivent être approuvées par des lois spéciales; elles donnent la sanction aux délibérations du conseil général qui les a préalablement votées.

Or, ces ressources ne peuvent étroquedes contributions extraordinaires ou des emprunts.

Mais Tun et Tautre moyen peuvent engager, d*une manière pénible, l'avenir d'un département; les emprunts surtout présentent des dangers, par la faculté qui s offre presque toujours de les contracter.

Il y a donc nécessité , pour l'autorité qui est appelée à statuer sur l'emploi de ces ressources , d'en reconnaître la nécessité , de s'éclairer sur l'état des revenus et des dépenses oixlinaires du département, sur l'effectif de ses dettes actives et passives, et enfin, si c'est un emprunt dont il s'agit, d'exiger qu'un fonds soit établi pour le paiement des arrérages et le remboursement annuel d'une portion du cnpital , suivant une progression déterminée.

II. Enfin je crois devoir vous faire remarquer que l'emprunt peut être déguisé sous l'apparence d'un marché d'ouvrages , et qu'à cet égaixl la sagacité de l'administration ne doit |ias être mise en défaut. Supposez, par exemple, qu'tm département fasse exécuter des travaux de constniction de routes ou d'un édifice, dont la dépense ne pourrait être acquittée que dans un nombre d'années déterminé, et (|ue , par une clause, insérée au cahier des charges, ce département se trouve engagé à tenir compte, à l'adjudicataire, des intérêts de ses avances , à raison de tant pour cent : une opération de ce

ADMINISTRATION OÉPARTBMKNTALfi. 589

genre aurait assurément tous les caractèi'es dun véritable empriait y ^et ne devrait dès lors être mise à exécution qu^après laccomplissement des formalités requises pour l'autorisation des emprunts.

— Poursuivons maintenant Texamen de Tarticle k de la loi du 10 mail8S8.

Le § II de cet article appelle le conseil général à délibérer sur les acquisitions , aliénations et échanges des propriétés départe mentales.

I. Vous savez, en effet, que les départements sont propriétaires; déjà, à l'occasion des fonctions préfectorales, je vous ai expliqué l'origine et la nature des propriétés départementales; elles sont presque uniquement possédées dans Tintérét des services publics; elles leur sont affectées. Acquérir, aliéner, échanger, voilà des conventions diverses, des actes de la vie civile que les départements peuvent avoir intérêt à accomplir; et il est naturel, indispensable même que le conseil général , qui est l'organe et le représentant spécial de cet intérêt, soit appelé à se prononcer sur eux.

II. Au surplus, les départements peuvent acquérir à titre onéreux ou à titre gratuit.

A titre gratuit , cela va être expliqué tout à l'heure.

A titre onéreux, ils peuvent acquérir ou de particuliers, ou d'autres établissements publics ou de l'État.

1* De particuliers ou d'établissements publics, ces acquisitions peuvent avoir lieu à l'amiable ou par voie d'expropriation pour cause d'utilité publique : dans ce dernier cas , les formalités prescrites par la loi du 3 mai 1841 doivent être suivies, comme s'il s agissait de l'État lui-même.

2** De l'État, les départements peuvent ac(|uérir par voie de concession , sur expertise contradictoire , en vertu du décret impérial du 21 février 1808. Vous voyez que, dans ce cas, les formes sont simplifiées; il n'est pas besoin de recourir à celles établies pour l'expropria tion. De l'Etat aux départements , les

*0O TITRB V. — CONSEILS ADMINISTRATIFS.

mesures établies par le décret de 1808 sont suffisantes ; il y en a d'assez nombreux et récents exemples au Bulletin des lois.

IH. Dans tous les cas, comme vous Favez vu, pour que Tacquisition soit régulière, il faut qu'elle ait été précédée d'une délibération du conseil général , et cette délibération doit être approuvée par une ordonnance royale, rendue sur Ta vis du conseil d'État.

Toutefois, la loi décentralise celles de ces sortes d'afFaires qui n'ont qu'une médiocre importance; elle déclare, article 29, que Tautorisation du préfet, en conseil de préfecture, est suffisante pour les acquisitions et échanges, lorsqu^U ne s^agit que d'une valeur n'excédant pas 20,000 fr.

— Le § 4 de Tarticle U confère encore au conseil général le pouvoir de délibérer sur le changement de destination ou (faj^fec" tàtion des édifices départementaux,

I. Je vous ai dit, et je dois vous le répéter encore, afin que vous classiez bien dans vos souvenirs le véritable caractère de la propriété départementale, qu'elle a été créée et c[u'elle est presque entièrement consacrée à des services départementaux; et que c'est là ce qui distingue surtout cette propriété de la propriété communale, qui renferme un grand nombre de biens quiiont pour destination une jouissance utile à tous les habitants de la commune, ou qui sont productifs de revenus.

Ainsi donc, en ce qui concerne la propriété départementale, un édifice consacré à un hospice départemental peut être livré pour former un dépôt d'aliénés ; un bâtiment occupé par la préfecture peut ne plus convenir pour cet usage, et être transformé, par exemple, en une maison d'arrêt, une prison départementale.

Voilà de quelle manière ces propriétés (léf)artementales peuvent changer de destination; il est indispensable que le conseil yénéral soit appelé à se prononcer sur ce changement : la règle est qu'il doit en délibérer.

La même règle serait applicable au cas où il s'agirait d'une

AUMINISTRATION DÉPARTEMENTALE. 591

simple affectation : ainsi un édifice départemental serait (et le cas s'est présenté) affecté à Thabitation de Tévéque, dont le logement est à la charge de TÉtat; cette affectation aurait été faite sans le consentement du conseil général : celui-ci serait fondé à demander la cessation de cette affectation , et il aurait par conséquent le droit d*en délibérer,

— Le § /i de l'article k de la loi du 10 mai 1838 veut aussi que le conseil général délibère sur le mode de gestion des propriétés départementales.

I. Vous vous rappelez sans doute qu'en vous exposant les diverses attributions des maires et des conseils municipaux, je vous ai dit que le premier des droits reconnus à ceux-ci , par ta loi du 18 juillet 1837, est de régler le mode d^administratior des biens communaux; que c'est là un droit propre; que le con seil municipal l'exerce, sans qu'il soit besoin d'une homologation supérieure, et que la violation des lois ou des règlements est la seule cause possible de l'annulation de ses décisions par l'autorité préfectorale ou ministérielle.

Ici, le pouvoir attribué au conseil général est beaucoup moins étendu : ce n'est plus une décision qu'il a le droit de prendre sur le mode de gestion de ses propriétés; c'est une simple délibération^ soumise à l'approbation d'une autorité supérieure.

il. Pourquoi, vous demanderez-vous , peut-être, cette différence entre les pouvoirs accordés aux conseils municipaux et refusés aux conseils généraux ? Elle tient à la nature même des propriétés qu'il s'agit d'administrer.

Pour l'immense majorité [ il faut le reconnaître , en présence des faits nombreux de notre histoire administrative], pour l'immense majorité, dis-je, les propriétés départementales sont des démembrements du domaine de l'État, qui n'ont passé (tans les mains des départements qu'à certaines conditions (\e services généraux. Sous ce premier rapport elles difli^rent, en général, des propriétés communaies.

Mhi TITRK V. — CONSKILS ADMINISTRATIFS.

En second lieu, les déterminations qui seraient prises par les (lépurtements , touchant ces biens, pourraient avoir, pour Tordre public et la satisfaction des besoins généraux, des conséquences plus graves que les résolutions des conseils municipaux sur les biens communaux.

Il s agit ici, en efi'et, d*hôtels de préfecture et sous-préfecture, de bâtiments occupés par des cours et tribunaux, de prisons départementales, d'écoles normales primaires, d*asiles d'aliénés, de casernement de la gendarmerie, de dépôts de mendicité, du sol des routes départementales. Tout change ment opéré, sans contrôle supérieur, dans le mode d'administration de ces biens , pourrait apporter la plus grave perturbation dans de grands services publics, qui, de fait', intéressent TRtat entier : c'est pour cela que, sur ce point, les pouvoirs des conseils généraux ont été restreints au simple droit d'en délibérer, et que leurs résolutions, pour être exécutées, ont Ix^soin de l'approbation de l'autorité supérieure.

III. Tels sont les principaux motifs de la disposition (|ue je vous explique; il en résulte cpie le droit du conseil général, à regard des propriétés du département , se borne à Jéliltéf-er et non à prendre des décîsions définitives; — que, du reste, il n'a pas de délibérations à prendre sur la gestion elle-même, mais seulement sur le mode de cette gestion; — que, une fois ce mode déterminé, le préfet est, à titre d'agent d'exécutiou des mesures arrêtées dans l'intérêt dé|)arteuiental , ia seule autorité investie du droit de procéder à cette gestion ; et que , du reste, le conseil général a son contrôle sur la manière dont cette gestion elle-même s'exécute, soit dans l'obligation légale où le préfet se trouve de lui rendre le compte annuel de son administration ( ib, , art. 2/i ) , soit dans la faculté que le conseil général possède, en outre, d'adresser directement, au ministre de rintérieiir, les réclamations qu'il croit avoir à présenter, dans riiitérêt du département. (/A., art. 7.)

— Le paragraphe 5 de l'article 4 de la loi du 10 mai 1838

appelle le conseil général à délibérer sur les actions à intenter ou à soutenir au nom du département.

I. Le département étant propriétaire, personne civile, ayant des droits, des actions, comme une commune, comme un hospice, ou un simple particulier, le département peut avoir des procès à intenter ou à soutenir.

Les actions du département sont exercées par le préfet; mais il feut que le conseil général ait jugé convenable qu'elles soient exercées en effet. 11 y a toutefois ici une grande différence entre la position des communes et celle des départements. Les communes, outre la délibération du conseil municipal, n'ont besoin que de lautorisation du conseil de préfecture, tandis que les départements, outre la délibération du conseil général, ont besoin de lautorisation du Roi, en conseil d*État. {Ib., art. 36. ) Ici, comme vous le voyez, la tutelle directe est élevée d'un degré. Le conseil de préfecture, que le préfet a le droit de présider, n'aurait peut-être pas été suffisamment dégagé de toute influence locale : c'est au Roi que le département doit s'adresser ; et le conseil d'État est appelé par la loi à délibérer, dans ce cas, sur l'intérêt départemental.

C'est une forme plus solennelle, et qui tendra nécessairement à restreindre le nombre des procès où figureront les départements, à titre de propriétaires.

II. Il est toutefois des cas où le préfet a la faculté d'agir en justice, soit pour intenter une actiou, soit pour y défendre, sans délibération du conseil général, ni autorisations préa-^ labiés : ces cas sont ceux qui sont qualifiés urgents; telle serait la nécessité de poursuivre un débiteur dont les affaires seraient en mauvaise situation, et qu'il faudrait faire assigner à bref délai. (Ib.y ib.)

C'est sous l'impression des mêmes pensées que la loi a donné au préfet le droit de faire tous actes conservatoires et interruptifi de la déchéance,

m. Enfin la loi déclare que le préfet* pour défendre à UMe I. %^

action, n'a pas besoin de Tautorisation du Roi en son conseil d'État, et qu il lui suffit d'une délibération du conseil géuéral.

Ici l'urgence de la défense et l'évident intérêt du départe- Ècient ont fait avec raison simplifier les formes.

IV. Une dernière difficulté a été prévue et tranchée par la loi.

Il est possible , en effet , qu'un litige s'engage, non pas seulement entre Un particulier et un département, mais entre un départeitient et l'État lui-même. Or, il se présentait ici tout d'abord un assez grave embarras, puisque aux termes de l'article 69 du Code de procédure civile le préfet est investi des actions de l'État, et ([u'ayânt aussi celles du département, d'après l'article 36 de là loi du 10 mai 1838, il se trouvait •ainsi dans l'obligation apparente d'actionner et de défendre tout à fois , c'est-à-dire de plaider contre lui-même.

Voici comment la difficulté a été résolue :

C'est, dans ce cas, le plus ancien eu fonctions des membres du conseil de préfecture qui a été investi du droit d'intenter bu de soutenir les actions au nom du département.

Il paraît, au premier aperçu , quelque peu singulier que ce soit un membre du conseil de préfecture, et non pas un membre du conseiL général , qui soit chargé du soin de suivre les actions du département. On avait proposé ce dernier parti; mais il a été reconnu que le membre du conseil général qui aurait la mission de représenter le département devant les tribunaux, exercerait ainsi ses pouvoirs en dehors du temps de la session, qui est très court, et cela a paru présenter des inconvénients.

Il a été en outre observé que , pour les actions possessoires qui requièrent célérité, pour les actes conservatoires qui n'interviennent que dans un (lanj;er imminent, il faudrait attendre que le conseil général eût été autorisé à s'assembler extraordinairemeni , n (|u'il eut pu se réunir en effet, afin de charger l'un de ses membres d'agir au nom du département; que tout

ADMINISTRATION DÉPABTEMENTALB. 505

cela entraînerait de longs délais, qui pourraient être fort préjudiciables aux intérêts départementaux; et il a paru préférable d'inveôtir, légalement et à l'avance, de ces pouvoirs, danis !é sein du conseil de préfecture, qui est toujours présent et en fonctions, le doyen de ses membres.

V. Je ne dois pas, au surplus, terminer ces observations sans vous faire remarquer que les autorisations du Roi , en conseil d'État, ne sont nécessaires que pour les actions judi* ciaires ; et qu'il n'est besoin que de la délibération du conseil général, lorsque c'est devant l'administration et devant le conseil d'État du Roi. en particulier, que le département a des litiges à engager ou à soutenir.

Sous ce rapport, les départements sont exactemement dans la même situation que toutes les autres administrations terri* ritoriales et tous les établissements d'utilité publique dtt royaume, à l'égard desquels le Roi et ses délégués exercent la tutelle administrative : ces établissements n'ont pas besoin dé demanderàleurtuteur une autorisation pourplaider devant lui.

— Le § 6 de l'article k de la loi du 10 mai 1838 vent que le conseil général délibère sur les transactions qui concernent les droits du département.

C'est une conséquence des règles relatives aux actions judiciaires; et ce point, messieurs , n a pas besoin de plus amples explications.

J'ai seulement à rapprocher cette disposition de celle de l'article 88 de la même loi, qui établit que : « Les transactions délibérées par le conseil général ne peuvent "être autorisées que par ordonnance du Roi, le conseil d'État entendu.»

— Enfin, et pour terminer aujourd'hui sur cette matière, je vous fais remarquer que, d après Ife § 7 de ce même aiticle i^ que nous examinons, le conseil général doit délibérer sur Cae^ ceptation des dons et legs faits au déparlement.

Avant la loi du 10 mai 1838, il n'avait été fait qu'en très petit nombre des dispositions de cette nature : c'est peitt»éti«

^S TITKK V. — CONSEILS ADUINIST&ATU'S.

qu'il y uvait cloute sur la capacité i|ue les dé|)arteuienls |>ouvaient avoir à eu recueillir les avautages. Mais Texistence civile des départemeuts étaut aujourd'hui formellement recouuue, peut être ces libéralités seront-elles plus fréquentes à Tavenir.

£n tout cas, il est à croire qu'elles n auront lieu qu'avec des affectations spéciales à des services d'utilité départementale, par exemple au service des écoles normales primaires, des bibliothèques départementales ou des prisons. Le conseil d'État, d'ailleurs, y veillera; car, en ce (|ui concerne Tacceptation ou le refus des dons et lejjs faits aux départements , par application ou extension de Taiticle 910 du Code civil (1), la loi du 10 mai 1838 a établi que cette acceptation ou ce refus ne peuvent être autorisés que par une ordonnance royale, rendue le conseil dfEtat entendu.

Mais le préfet peut totijours, à titi*e conservatoire , accepter ces libéralités. L'ordonnance d'autorisation, qui intei*vient ensuite, a son effet du jour de cette acceptation du préfet. (/t., art. 38.)

— Le J^ 8 de larticle 4, dont nous poursuivons l'examen, déclare i|ue le conseil général du département a le droit de délibérer sur le classement et la direction des routes dépariementaies,

1. Classer une route départementale, c'est imposer au déparieaienl une charge considérable ; c'est aussi créer ime propriété dé|>artenientale : il est donc indispensable que le conseil général intervienne pour en délibérer.

Ce classement peut sopérer de trois luanières :

Ou c'est une route non encore construite, et dont le département se résotit à faille la construction : à cet effet, elle est inscrite ou c/assee sur le tableau des routes départementales;

(i) « Les dUpu:tiiioii9 entre vifs uu par icstamcnts, au proNt det hotok^es, de:» pauvre;» d'une comiuuiie, ou d'éublissemenli d'ucilité publique, o*aaront i«ur eftei qu'auuot qu'eUef «eront autorisées par une ordonnanc* rovals» »

Ou bien c'est un chemin vicinal de (grande communiccition qui est élevé au ranp, de route départementale , et qui est classé^ h cet effet, sur le tableau dont je parlais tout à l'heure.

Quelquefois même, c'est une route royale déclassée par TËtat, comme désormais inutile, et dont le ministre des travaux publics propose à un département de se char{;er, à titre de simple route départementale.

Il est facile de comprendre que, dans tous ces cas, il faut que le conseil général soit appelé à examiner les propositions et à se prononcer pour leur adoption ou leur rejet.

II. Il en est de même de la direction ù donner à ces routes : Bxer la direction d'une route, c'est indiquer le point de départ et le point d'arrivée, en déterminant, d'une manière un peu large, les principaux points de parcours.

Il ne faut pas oublier que le conseil général se compose des mandataires administratifs du département; qu'ils ont pour mission, en fait de routes à ouvrir ou à classer, d'exprimer si leur réseau satisfait au besoin que les localités peuvent avoir de favoriser l'établissement de grandes voies de communications publiques : leur direction peut, en s'acheminant vers de grands centres de population ou d'industrie, vers des routes royales, vers des ports de mer ou des points importants des frontières, concourir plus ou moins efficacement à la prospérité du département. Cette direction doit donc nécessairement faire l'objet des mûres délibérations du conseil général , et il fiaut bien espérer que ses membres dégageront leurs délibérations, à cet égard, de tout intérêt personnel.

Et d'ailleurs, ce n'est pas tout de classer une route; il faut la construire, si elle n'existe pas, et, dans tous les cas, l'entre* tenir par la suite; de là des dépenses extraordinaires, pour les(|uelles le conseil général doit créer des ressources; et c'est un nouveau motif pour que sa délibération intervienne.

III. En s'occupant delà direction, le conseil général n'a pas à statuer sur le trace de la route : le tracé est une mesure pure-

ment administrative, d*un autre ordre que celles qui sont robjet des délibérations du conseil général ; c'est le préfet qui reste chargé de ces détails, en se faisant éclairer de 1 avis des ingénieurs, et avec la connaiss£ince qu'il acquiert des difficultés du travail sur tel ou tel point, et des avantages qu'en doit recueillir telle ou telle localité intermédiaire.

IV. Les délibérations du conseil général sur le classement des routes sont adressées, par le préfet, avec son avis et celui de l'ingénieur en chef , au ministre des travaux publics, qui lui-même les transmet , avec son propre avis et celui du conseil général des ponts et chaussées, au conseil d'Ëtat, chargé 4e préparer le projet d'ordonnance à soumettre à la signature du Roi. Cette ordonnance royale approuve, modifie ou rejette définitivement la proposition de classement.

Les délibérations relatives au classement contiennent ordinairement les déterminations qui se rattachent à la directipn de la route, et sont approuvées en même temps que le classement lui-même. Elles ne s'occupent pas du tracé ^ chose purement accessoire.

V. Construites avec les fonds départementaux, les routes ainsi classées deviennent la propriété des départements : c'est ce qu'en 1834 a positivement reconnu un avis du conseil d État, consulté sur ce point. La loi du 10 mai 1838 gardant un silence complet sur la question de propriété du sol des routes départementales, ce silence me semble confirmer les principes posés par le conseil d'État.

Il est, d'ailleurs, à remarquer que les routes départementales, comme toutes les dépendances de la voirie publique, sont des propriétés d'une nature particulière; que, tant qu'elles sont à Tusage du public , elles peuvent être en quelque sorte considérées comme des dépendances du domaine public , et que, comme telles, elles sont imprescriptibles, tant qu'elles conservent le caractère de voies publiques.

Vf. Elles peuvent enfin perdre ce caractère, par voie de

suppression et de déclassement. T /intervention du conseil général n'est pas moins nécessaire pour cette dernière piesureqpe pour la premiùre; et du reste les formalités sont identique9.

— Le § 9 de Tarticle U de la loi du 1 0 mai 1838 appelle Ip conseil général à délibérer sur les projets, plans et devis de tou^ les autres travaux exécutés sur les fonds du dépai^temen^.

Rien de plus simple et déplus juste, en même temps , que cette disposition. Elle a pour effet d'empéçber que , sans Faveu, le désir exprimé des mandataires du département, tout travail, même utile, qui doit être payé par Timpôt local, soit entrepris et achevé par la seule volonté de ladministration centrale.

Supposez, en outre, que des communes, des associations ^ des particuliers offrent de concourir à la dépense des routes départementales ou d*autres travaux à la charge du département : quoi de plus naturel encore que le conseil général soit appelé à délibérer sur ces offres ! C'est donc avec raison que le § 1 0 de Tarticle k en reconnaît la nécessité et en trace la règle. •

Ces offres , en effet , peuvent déterminer immédiatement Tentreprise d'un travail jugé utile, mais que le défaut de ressources suffisantes , ou la crainte de surcharger outre mesure les contribuables du département, auraient pu faire ajourner longtemps encore.

Il est possiole enfin que ces offres soient accompagnées de certaines conditions qui les rendraient inacceptables.

Pour toutes ces causes , le conseil général du département doit pouvoir peser ces offres et exposer les motifs qui le portent à les accueillir ou les repousser.

— Les travaux d'intérêt départemenial ne sont pas toujours faits par le département lui-même, c est-à-dire à ses frais. Des associations, des compagnies , des particuliers lui en demandent (juelquefois la concession : c'est ce que prévoit le § 1 1 de l'article U dont nous poursuivons l'examen ; et c'est ce qu'un exemple va vous rendre sensible.

600 TITRE V. — CONSEILS ADMINISTftATlPS.

Cne route départementnie est interrompue par le cours d*un fleuve; pour la continuer, uq pont doit être jeté au travers de ce fleuve; c'est un ouvrage d'art difficile et coûteux : des entrepreneurs se pi*ésentent, proposent de le construire, et pour leur paiement demandent la concession du droit d*y percevoir à leur profit un péage, durant un temps déter-

miné.

Le département peut avoir intérêt à accepter de telles offres, dont Texccution va prolonger la voie de communication commencée, et la rattacher peut-être à des communications importantes existant au-delà du fleuve; le département peut avoir intérêt à Faire exécuter sur-le-champ ces travaux, qu'à défaut de ressources il aurait peut-être fallu ajourner à des temps éloignés, et à les faire exécuter, sans qu'il soit besoin d accroître le montant des charges additionnelles au principal des contributions directes (|ui pèsent sur le département.

D'autre part, les habitants du département ont nécessairement uitérét à ce que, même en acceptant ce moyen, le tarif du péage à percevoir sur le pont, par l'entrepreneur, soit le plus modéré que possible; le conseil général doit donc délibérer sur les propositions et leurs conditions; car il est le mandataire des habitants, et il doit stipuler pour leur intérêt, en calculant tout à la fois ce qu'il est juste d'accorder au concessionnaire pour que le travail d'art puisse être bien et solidement exécuté, et (|uil se rembourse de ses avances, en y Joignant le légitime profit dû à Texercice de toute industrie honorable : la combinaison du tarif et de sa durée est le seul moyen d'atteindre ce double but.

Nul , plus que le conseil général , n'est propre à délibérer sur de telles mesures; et la loi déclare, comme dans tous les cas que nous venons de passer en revue, que son intervention est obligatoire.

— Les mêmes motifs ont dominé le législateur, lorsqu*îl a voulu, par le § 1*2, que le conseil général se prononçât sur Im

ADMINISTRATION DÂPARTEMRNTALB. 601

part contributive à imposa* au département dans la dépense destravaux exécutés par l'Etat, et qui intéressent le département.

Il est évident (|u'il n'était pas possible , dans ce cas, que les organes du département ne fussent pas appelés à délibérer.

Le législateur, après s'être toutefois amplement éclairé, peut bien, de sa pleine autorité, décider qu'un département •contribuera dans la dépense d'un travail à exécuter par l'État ; il lui suffit^ pour cela, d'avoir acquis la certitude qu'au-delà même de la satisfaction de l'intérêt général , le département en retirera privativement de notables avantages.

Mais autre chose est la détermination de la part contributive de la quotité des sacrifices à exiger du département. La droite raison, le inoindre sentiment de l'équité naturelle indiquent la nécessité d'appeler , sur ce pojnt spécial , la délibération des contribuables intéressés , c'est-à-dire des membres du conseil général, qu'ils se sont choisis pour mandataires.

— Les mêmes motifs encore justifient la disposition du § 1 3 , qui veut que le conseil général délibère sur la part contributive du département aux dépenses des travaux qui intéressent à la fois le département et les communes.

Dès qu'il y a partage à faire d'une dépense entre plusieurs intéressés, il faut bien que chacun d'eux puisse faire entendre ses observations et réclamations : c'est-à-dire ici les conseils municipaux d'un côté, le conseil général de l'autre. Vous pouvez même vous rappeler, messieurs, qu'il y a, dans ce cas même, une autorité intermédiaire, un conseil supposé plus iukpartial , appelé à donner son avis«sur les parts respectives.

En vous entretenant, en effet, des attributions des conseils d'arrondissement, je vous ai fait précisément remarquer que Ta II tori té supérieure est obligée de demander leur avis « sur les » réclamations élevées au sujet de la part contributive des w communes respectives dans les travaux intéressant à la fois » plusieurs communes, ou les communes et le département. » (Alt. &i,§i:i, delaioidu 10 mai 1838.)

qOÎ TITRB y. — CONSEILS APMU4IST{^ATIFS.

— Le § 1 4 de rarticle k de cette même loi déclare encore la délibération du conseil général obligatoire, dans le cas où il s'agit de t établissement et de Corgaïiisation des caisses de retraite ou autre mode de rémunération en faveur des employés de préfectures et sous-préfectures.

Je vous ai dit, en vous exposant le tableau des agents auxiliaires de Tadministration départementale, que les employés des bureaux de préfectures et de sous-préfectures ne sont pas considérés comme des employés de [Etat; qu'ils sont payés par les préfets et sons-préfets, sur leurs frais de bureaux, pour lesquels il leur est fait, au budget de TÉtat, une allocation annuelle, réunie à leur traitement, sous le nom d'abonnement pour leurs dépenses administratives, lesquelles se subdivisent en personnelles et matérielles; et quMs sont ainsi de simples employés des préfets et sous-préfets, attachés au service personnel de ceux-ci, en leur qualité publique.

Ces employés n*ont donc pas droit à pension sur le trésor de TÉtat; mais, comme il a paru qu'il serait injuste de ne pas offrir, à ces utiles et honorables auxiliaires de radminisiration des départements et des arrondissements, une rémunération proportionnée à leurs services, pour le temps de la vieillesse et des infirmités, beaucoup de conseils généraux ont voté rétablissement de caisses de retraite ou autres modes de rémunération envers ces employt's; ils ont, en petit nombre, imité le système et le régime des caisses de retenue existant dans les diverses branches de Fadministration centrale, et dont je vous ai dernièrement entretenu.

La plupart des caisses départementales sont régies par des statuts qui sont, en général, basés sur le décret du 10 septembre 1806, relatif aux pensions des employés des ministères de l'intérieur et de la justice.

Les délibérations des conseils généraux sur cette matière, après avoir reçu les observations du préfet et du ministère de rintérieur, sont soumises au contrôle du conseil d*État, qui

ADMINISTRATION DÉf Al^TEMENT^LlE . QQ3

prépare, s'il y a lieu, des projets d'ordonnances approbatives. Si des modifications sont proposées par le conseil d'État , l^s conseils généraux doivent être appelés à délibérer sur œs iqpdifications.

— La dernière matière énumérée dans larticle U de la loi du 10 mai 1838, et sur laquelle le conseil général est nécess^rement appelé à délibérer , c'est la part de la dépense des aliénés et des enfants trouvés et abandonnés qui peut être mise ^ la charge des communes , et les bases de la répartition ^ faire entr^ elles.

Cette attribution exige quelques explications, e( çomipe §lle comprend deux grands services de bienfaisance publique, je vais vous exposer successivement les principaux motifs qui justifient la nécessité de Tintervention du conseil général, dans chacun de ces cas.