CHAPITRE II

DE LA DIRECTION ET DU CONTRÔLE EXERCÉS PAR L'iN- TENDANCE MILITAIRE, OU SOIT DES ATTRIBUTIONS DE CE CORPS (1).

Les fonctionnaires du corps de l'intendance militaire sont les délégués directs du Ministre de la guerre. Leur action et leur autorité participent de la môme essence. En d'autres termes, ils ont pour attribution de voir, de

(1) Voir au Journal militaire :

La loi du 28 nivôse an m, lre partie, p. 381 ; Son annexe du 16 ventôse an ni, lre partie, p. 572 ; Les diverses ordonnances constitutives du corps de l'intendance, p. 24 de ce volume.

Voir dans le recueil de Bernât, volume m, p. 51, un avis du conseil d'État des 27 août-l,r septembre 1811, approuvé par l'Empereur, qui confirme et maintient dans toute sa vigueur l'article 9 de la loi précitée de nivôse an m.

faire ou de faire faire en matière d'administration, tout ce que le Ministre ne peut ou ne veut voir, faire ou faire faire par ses bureaux.

Ils exercent, en conséquence, des fonctions qui découlent de la police administrative (1) sur tous les individus et sur toutes les choses qui sont l'objet d'une dépense ou d'une consommation permanente ou accidentelle au compte du département de la guerre, nommément :

Les militaires sans troupe; Les corps de troupe ; Les établissements militaires ; Les services administratifs.

On entend par police administrative le droit et le devoir :

1° De constater l'existence des hommes et des choses, et de faire à cet effet toutes revues, vérifications et autres investigations utiles ;

2° De déterminer et régler les droits que cette existence donne à des prestations et allocations quelconques, et d'en procurer le paiement ou la distribution;

3° De surveiller la gestion des conseils d'administration, et celle des officiers et agents comptables des différents services ou établissements militaires ;

4* De contrôler toutes les dépenses et consommations et d'en vérifier et arrêter les comptes.

(1) Ces expressions, police administrative, sont consacrées par des arrêtés consulaires et des décrets impériaux. On les trouve même employées dans le Gode civil. Celles de surveillance administrative , qui leur ont été substituées dans la plupart des nouveaux règlements, n'ont ni un pareil appui, ni une aussi complète signification, et nous demandons instamment que l'on revienne franchement au primitif langage.

422 LIVRE ni. — ADMINISTRATION GÉNÉRALE.

Les fonctionnaires du corps de l'intendance militaire sont chargés de l'ordonnancement de toutes celles des dépenses dont le Ministre ne se réserve pas d'ordonnancer lui-même le paiement, exception faite de celles concernant le matériel de l'artillerie et du génie , que les directeurs et chefs des établissements de ces deux armes ordonnancent respectivement.

Ils constatent le serment prêté, entre les mains des inspecteurs généraux, par les militaires des corps de troupe (1) et la réception des drapeaux.

Ils instruisent en première instance les demandes de pensions et de secours faites par les militaires et les veuves et orphelins de militaires.

Ils remplissent les fonctions de commissaire impérial près les conseils de révision de recrutement.

Ils peuvent exercer les fonctions de commissaire impérial près les conseils de guerre et de révision.

L'intendant en chef d'une armée ne peut être suppléé que par un intendant ou un sous-intendant militaire, dont la désignation immédiate appartient au général en chef.

(1) Le serment, tel que le formule l'article 16 du sénatus-consulte du 25 décembre 1852 (Journal militaire, 2° sem., p. 390 et 391), est conçu dans les termes suivants :

« Je jure obéissance à la Constitution et fidélité à l'Empereur. » Voir au môme recueil, relativement au serment : Le décret impérial du 15 janvier 1853, 1er sem., p. 17; La circulaire ministérielle du 18 janvier 1853, 1er sem., p. 18; L'arrêté ministériel du même jour, 1er sem., p. 19. C'est devant le tribunal civil du ressort que les officiers et sous-officiers de gendarmerie et les gendarmes prêtent le serment.

Un intendant militaire est suppléé par un sous-intendant militaire que désigne le Ministre de la guerre, et à défaut de désignation, par le plus élevé en classe ou le plus ancien à classe ou grade égal.

Les sous-intendants militaires sont suppléés :

Aux armées, par des officiers supérieurs du corps d'étatmajor, mis par le général en chef à la disposition de l'intendant en chef; Dans l'intérieur de l'Empire :

1° Dans les chefs-lieux de département qui ne sont pas places de guerre, par un conseiller de préfecture à la désignation du préfet ; 2° Dans les chefs-lieux d'arrondissement qui ne sont pas

places de guerre, par le sous-préfet ; 3° Dans toutes les places de guerre où il y a un major de

place, par cet officier ; 4° Dans toutes les autres places de guerre, par le commandant déplace; 5° Dans tout autre lieu, par le maire.

L'intendance militaire entretient de fréquents rapports avec les autorités civiles pour le recrutement, les subsistances en ce qui concerne les ressources locales et le prix des denrées, le concours des hospices civils, le logement des militaires chez l'habitant, les expertises militaires, et extraordinairement les réquisitions ou appels de vivres, de fourrages et de moyens de transport, etc. Ces rapports reposent sur le principe d'une indépendance entière et réciproque.

Il est pour les intendants militaires personnellement, et à l'exclusion des sous-intendants et adjoints, une attribution qui se rattache essentiellement, par son caractère et son importance, à l'administration générale, et

dont la place se trouve conséquemment marquée ici. Nous voulons parler des inspections administratives : mission confiée, chaque année, à ces fonctionnaires, en vertu d'une délégation spéciale du Ministre de la guerre, qui leur assigne un arrondissement formé, soit de la division dont ils sont titulaires, soit de toute autre circonscription territoriale ou aux armées actives.

Les inspections administratives précèdent toujours les inspections générales.

Ces inspections sont passées au degré supérieur par les intendants généraux inspecteurs et , au degré ordinaire, par les intendants militaires.

Elles s'étendent sur tous les corps et détachements de troupe et sur tous les établissements militaires qui se trouvent compris dans l'arrondissement assigné. Des instructions ministérielles , insérées au Journal militaire, déterminent la série des opérations qu'elles doivent embrasser, afin d'en bien marquer les limites et le but (1).

Une inspection administrative emporte , nous ne dirons pas le droit, mais l'obligation pour le fonctionnaire qui en est chargé :

De tout voir, examiner et compter sur le terrain ou sur

place, hommes et choses; D'en constater le nombre et l'état, c'est-à-dire de constater

l'effectif des hommes et des chevaux, les existants dans

(I ) Voir au Journal militaire les instructions ministérielles qui y sont insérées chaque année.

les caisses et dans les magasins, les déficits et autres accidents que les vérifications ont pu révéler;

De s'assurer que les militaires reçoivent exactement et fidèlement les prestations qui leur sont dues ;

De vérifier et arrêter les registres et autres écritures de la gestion des conseils d'administration et des comptables manutentionnaires des services administratifs;

De prescrire ou provoquer le remplacement des choses usées ou manquantes, au compte de qui de droit ;

De ramener, en toute matière administrative, à l'observation des règles, là où elles ont pu être négligées, mal interprétées ou violées;

De faire connaître, par des notes ou bulletins individuels, la manière de servir et de se conduire de chaque sousintendant militaire ou adjoint, de chaque officier de santé ou d'administration, et autre employé quelconque, dépendant d'un service soumis à l'inspection administrative ;

D'établir, dans la limite des autorisations reçues, les mémoires de proposition pour l'avancement ou la décoration dans l'ordre de la Légion d'honneur, en faveur de ceux qui se sont rendus dignes de l'une ou de l'autre de ces récompenses, et qui remplissent d'ailleurs les conditions de temps de service et de capacité exigées pour y pouvoir aspirer j

De punir ou réprimander, ou provoquer, selon le cas, les réprimandes et les punitions que les règlements réservent au Ministre de la guerre, à 1 autorité du commandement ou aux tribunaux:

Les résultats de chaque inspection administrative sont consignés dans des rapports d'inspection {\), établis séparément par corps de troupe et par service ou éta-

(1) Ces rapports sont imprimés et dressés dans la forme de livrets d'inspection, et ils en avaient d'abord porté le nom. Une susceptibilité excessive et bien peu justifiée, ce nous semble, le leur a fait retirer.

blissement, que l'intendant militaire inspecteur adresse au Ministre de la guerre, avec les extraits, notes et bulletins particuliers sur le personnel, et tous autres documents dont l'envoi a été prescrit, à la destination de chacun des bureaux du ministère appelé à en connaître.

Les intendants généraux inspecteurs forment, au ministère de la guerre, un comité (1) permanent d'administration chargé d'examiner non-seulement les propositions faites pendant le cours des inspections administratives, mais encore toutes les questions que le Ministre aurait à lui soumettre touchant l'administration militaire.

Aux armées actives, les fonctionnaires de l'intendance militaire acquièrent, par le fait de la position du pied de guerre, diverses attributions nouvelles, dont les principales consistent :

A surveiller les services de la trésorerie et des postes aux lettres;

A faire exécuter les contributions frappées ou autorisées par les généraux en chef ;

A frapper les réquisitions de denrées, de moyens de transport et de tous autres objets matériels nécessaires aux troupes ;

A remplir les fonctions d'officier de l'état civil pour les militaires sans troupe, et celles de juge de paix pour l'apposition des scellés (hors de l'Empire).

Aux termes de la loi précitée du 28 nivôse an m, reconnue et maintenue en vigueur en 18H par l'Em-

(1) Décret impérial du 12 juin 1856.

pereur, les fonctionnaires du corps de l'intendance sont dans une indépendance entière des chefs militaires pour tout ce qui tient à l'exercice de leurs fonctions. Ils ne peuvent être punis que par leurs chefs immédiats.

Cependant, et à juste titre, ils sont tenus de déférer aux réquisitions écrites que les généraux investis d'un commandement supérieur peuvent, en des circonstances extraordinaires et non prévues par les règlements, se trouver dans la nécessité de leur adresser : réquisitions dont ils assument toute la responsabilité sur eux.

Tel est l'ensemble des principales attributions du corps de l'intendance militaire, dont nous donnons successivement les développements et l'appréciation dans le cours de cet ouvrage.

Héritière légitime de l'inspection aux revues et du commissariat des guerres, l'intendance militaire ne possède aucune attribution qui n'appartînt à l'un ou à l'autre de ces deux corps, et sur celles qu'ils possédaient , elle a perdu (nous ne citons ici que les plus importantes) :

La proclamation des lois aux troupes ;

La réception du serment des officiers et des soldats ;

Le second rang dans Tordre des préséances militaires, c'est-à-dire la prérogative de marcher, d'être logé dans les camps ou quartiers généraux, de siéger dans les conseils de guerre, immédiatement après le chef militaire investi du commandement supérieur.

Ces faits répondent aux esprits prévenus qui se plaisent à voir et à montrer dans l'intendance militaire un corps ambitieux, envahisseur et tout chargé d'usurpa-

tions sur les droits et prérogatives de MM. les officiers généraux : connus ou mieux appréciés, ils auraient sans doute préservé ce corps de la rude atteinte portée en 1839 (1) à sa considération, et conséquemment à l'efficacité de son contrôle.

Quoi qu'il en soit, la cause est trop sérieuse, et l'intérêt du service public y est trop sensiblement engagé, pour que nous hésitions à appeler d'une décision proposée avec une précipitation évidente à tous les yeux, et que l'auteur lui-même s'est probablement surpris plus d'une fois à regretter.

Une note de 1829, qui fut alors remarquée et se trouve avoir fatalement conservé la même opportunité, jettera, nous l'espérons, un très-utile jour sur une discussion nouvelle, et pourra, autant par la mesure parfaite des termes que par la logique pressante des raisonnements, dissiper les doutes ou les préventions restées dans quelques esprits.

C'est un ancien collègue et ami, M. l'intendant mililitaire Cassaing, qui nous remit officieusement cette note. Nous dûmes taire alors son nom pour satisfaire sa modestie; aujourd'hui, nous nous croyons permis de lui désobéir.

Voici textuellement cette note, qui répond péremp-

(1) Voir au Journal militaire, 1er sem. 1839, p. 167, le rapport présenté au Roi, le 25 avril, par le lieutenant-général Cubiéres, alors Ministre de la guerre.

toirement aux allégations du rapport au Roi du 25 avril 1 839 :

« L'ordonnance du 18 septembre 1822 porte que les « intendants et les sous-intendants militaires sont les « délégués du Ministre de la guerre : d'où il suit que « l'intendance ressortit immédiatement à l'autorité du « Ministre, et qu'il n'existe entre lui et elle aucun pou- « voir intermédiaire.

« Ce principe est conservateur de deux intérêts « majeurs; celui du Trésor et celui de la responsabi- « lité ministérielle ; seul, il peut produire l'unité, sur « tous les points du royaume, de la doctrine admi- « nistrative ; il est le fondement essentiel de l'ordre, « de la fixité et de la régularité des dépenses.

Les intendants et les sous-intendants militaires « sont chargés de reconnaître les droits inhérents" à « chaque position individuelle; ils ont sans cesse à « faire l'application des dispositions restrictives du « règlement; ils doivent se refuser à toute dérogation, 0 à toute interprétation concessionnaire; ils rejettent « des comptes les dépenses qui ne sont pas explicitece ment autorisées. Avec de tels devoirs à remplir, leur « mission est d'une nature rigoureuse , leur surveil- « lance est incessante, minutieuse et en apparence « tracassière; en un mot, ce sont des hommes utiles, « mais ce sont des hommes fâcheux , incommodes, et « tels ils doivent être.

« Il est de toute vérité, il est manifeste, incontesta- « ble, que le rôle obligé de l'intendance, son rôle d'u- « tilité, est un état perpétuel de résistance. Or, où

« puise-t-elle la force de résister ? Dans cette seule dis- « position de l'ordonnance qui la place sous la dépen- « dance exclusive du Ministre. Si cet ordre de choses « est détruit, si l'autorité militaire a action sur la périt sonne des membres de l'intendance, l'institution est « frappée d'impuissance, le ressort est brisé.

« Il n'y a aucune exagération dans cette idée, qui « naît de la nature des choses et des hommes. Entre « mille circonstances qu'on pourrait citer, on deman- « dera, par exemple, si un sous-intendant refusera de « fermer les yeux sur l'absence des officiers auxquels « un général voudra donner des congés avec solde, « lorsqu'il saura que ce général peut, sous un prétexte « ou sous un autre, l'envoyer aux arrêts? si, dans un « conseil d'administration, il osera combattre l'opinion « d'un inspecteur général, quoique souvent ce soit un « devoir? Non, cent fois non. Cette fermeté stoïque, « qui résiste en face à l'autorité, n'est pas à l'usage du « commun des hommes : il ne faut la demander ni à « notre temps ni à nos mœurs.

« Le résultat de cette nouvelle hiérarchie n'est pas « difficile à prévoir; les sous-intendants deviendraient « tout à coup faciles, traitables, accommodants; ils « seraient charmants, et le Trésor ferait les frais de leur « amabilité.

« Qu'on n'imagine pas que le Ministre, voyant gros- « sir le chiffre de ses dépenses, pourrait facilement ar- « rêter les effets de ce relâchement. Ou s'en prendrait- « il ? Ses bureaux n'auraient à lui signaler aucun fait « particulier, car les petits abus qui proviennent du

« laisser-aller sont insaisissables ; c'est leur multipli- « cité qui fait leur importance.

« L'application du principe qu'on défend ici est plus « ancienne que l'intendance, et certes l'expérience est « toute en sa faveur, puisque le département de la « guerre, le plus grand consommateur des départe- « ments ministériels, est aussi le mieux administré : « hommage qui lui a été rendu plusieurs fois à la tribune.

« Il ne faut pas se le dissimuler, le pouvoir sur les « personnes amène de toute nécessité un pouvoir de « fait sur les choses. Or, si l'on veut apprécier quels « seraient les effets de l'influence de l'autorité milite taire sur l'autorité administrative, que l'on considère « seulement les différences radicales qui existent entre « les modes d'action de l'une et de l'autre.

« L'autorité militaire est essentiellement absolue et « discrétionnaire : l'intérêt de l'État le veut ainsi ; elle « commande impérativement, et doit être implicite- « ment obéie. L'autorité administrative, au contraire, « ne peut avoir de volonté propre ; elle est légale par « nature; toutes ses décisions, tous ses ordres, sont mo- « tivés; non-seulement elle admet la discussion, mais « son devoir est presque toujours de la provoquer. Son « point de départ est une loi, celle du budget; son « point d'arrêt une autre loi, celle des comptes : une « chaîne non interrompue de règlements d'exécution « lie entre eux ces deux actesde législation . Dans un tel « ordre de choses, tout est positif, tout est prévu : il « n'y a point là de place pour l'arbitraire, pour le ca- « price, pour rien de ce qui peut porter du dérange-

<i ment dans les calculs et du doute dans les résultats. « Or, c'est cette précieuse fixité qui est le gage de la « sécurité du Ministre, et qui lui permet d'appuyer « avec confiance sa responsabilité légale sur les respon- » sabilités secondaires de ses délégués.

■ Il est peut-être à propos de faire remarquer ici « quels sont les points les plus vulnérables de la res- « ponsabilité d'un Ministre de la guerre. Cette respon- « sabilité est d'une double nature : elle est politique et « financière. La responsabilité politique n'est attaqua- » ble que dans des circonstances extraordinaires; plu- « sieurs siècles peuvent s'écouler sans qu'il en soit « question; mais la responsabilité financière est en jeu a chaque jour: et, une l'ois par anuée, elle doit paraître « au tribunal des Chambres et du public. Cette consi- « dération semble appeler une attention sérieuse sur t. tout ce qui peut, directement ou indirectement, for- « tifïer ou affaiblir la marche de l'administration.

« Si l'on demande quels doivent être les rapports « hiérarchiques entre les officiers généraux qui exerh cent dans les localités l'autorité militaire, et les dé- « légués de l'autorité administrative du Ministre, on « répondra que ces rapports doivent rester tels que » l'ordonnance du Roi, celle du 18 septembre 1822, les « a faits. Les intendants et les sous-intendants doivent » fournir aux généraux les renseignements que l'or- « ilonnance leur donne le droit de demander; ils exé- « entent, en en rendant compte au Ministre, les me- (i sures que, dans des cas d'urgence, les généraux i. commandants sont autorisés à leur ordonner. Dans

le monde, ils suivent à leur égard la ligne de cette déférence que commandent les supériorités sociales, et Ton peut affirmer que, d'un bout de la France à l'autre, ils savent s'y tenir.

« S'il arrive qu'un lieutenant général commandant une division ait à se plaindre d'un intendant, il en rend compte au Ministre ; si c'est un maréchal de camp commandant un département qui ait à se plaindre d'un sous-intendant, il adresse sa plainte au lieutenant général, qui la transmet à l'intendant, lequel y fait droit, ou donne un refus motivé, que le lieutenant général apprécie, et qu'il défère au Ministre s'il ne le trouve pas fondé. Cette marche est simple; elle est conforme à l'esprit et à la lettre de l'ordonnance ; elle suffit aux besoins du service, et elle satisfait aux convenances.

« Dans l'état de guerre, les principes de l'ordonnance sont soumis à un autre mode d'application. La grandeur des intérêts confiés aux généraux en chef d'armée leur impose une responsabilité si grave, qu'il est indispensable de leur donner la libre disposition de tous les moyens d'exécution, et de réunir dans leurs mains tous les fils de l'autorité. En même temps qu'ils exercent le commandement suprême par délégation royale, ils doivent exercer la direction supérieure de l'administration par délégation ministérielle. L'intendance obéit à leurs ordres comme s'ils étaient émanés du Ministre, envers lequel toutefois elle ne cesse jamais d'être responsable de la régularité et de la justification des dépenses. » i. 28