EN MATIÈRES

Nous devons entrer ici dans quelques explications nécessaires pour bien faire comprendre les nouvelles formes et conditions auxquelles la comptabilité en matières se trouve aujourd'hui assujettie, en exécution de l'article 14 de la loi de finances du 6 juin 1843.

En soumettant cette comptabilité, à partir du 1er janvier 1845, au contrôle de la Cour des comptes, la loi précitée a disposé qu'une ordonnance royale rendue dans la forme des règlements d'administration publique (c'est-à-dire après examen et avis du Conseil d'État), déterminerait la nature et le mode de ce contrôle, et réglerait les formes de cette comptabilité dans toutes les parties du service public.

Voici la substance du nouveau système, tel que l'expose le rapport présenté au Roi, le 25 janvier 1845, par

(i) Voir au Journal militaire :

La loi du 6 juin 1843 (articleU), 1" sem., p. 482 ; L'ordonnance du 26 août 1844, 2e sem. , p. 246 ; Le règlement du 25 janvier 1845, 1er sem., p. 15 (pagination particulière) ; Et le décret du 28 juillet 1849, Journal militaire, p. 119. Voir, au titre particulier de chaque service, les modifications apportées à ce dernier règlement.

le maréchal duc de Dalmatie , alors Ministre de la guerre, en soumettant à l'approbation de Sa Majesté le règlement destiné à assurer l'exécution de l'ordonnance du 26 août 1844.

Cette ordonnance, délibérée en Conseil d'État, porte en substance, quant aux formes de la comptabilité :

« Que dans chaque magasin, chantier, usine, etc. « (arsenal et tout autre établissement appartenant à « l'État et géré pour son compte), il y aura un préposé « responsable des matières y déposées ;

« Que les comptables devront tenir des écritures ré- « gulières, et produire, à des époques périodiques, des « résumés de leurs opérations à charge et à décharge, « et la comptabilité générale de leur gestion, appuyée « de pièces justificatives dont elle détermine la nature ;

« Qu'il sera tenu dans chaque ministère, d'après les « documents fournis par les comptables, une compta- « bilité centrale des matières qui doit servir de base (1)

(1 ) Des écritures ne peuvent servir de base à rétablissement de comptes. Les vraies bases de tout compte sont les preuves du service fait, et les comptes généraux d'exercice eux-mêmes, bien que nécessairement établis d'après les écritures de la comptabilité générale, n'en ont pas moins pour premiers éléments, comme pour appui, les comptes particuliers accompagnés de leurs justifications.

Que les écritures soient un moyen d'ordre, de vérification et de contrôle, et servent à avertir de différences, d'erreurs ou de lacunes ; qu'elles servent à tenir le Ministre et les chefs de service à tout instant informés de leur situation, cela est incontestable. Mais on peut craindre que, dans les idées qui prévalent aujourd'hui en faveur des écritures, au détriment des comptes particuliers, c'est-à-dire des vrais comptes, il n'y ait une malheureuse tendance à considérer les formes pour plus qu'elles ne valent.

Cette tendance, qui date de loin et nous effraie encore, frappait, dès

<( aux comptes généraux à publier annuellement par les a Ministres ;

« Enfin, que chaque Ministre, après avoir fait vérifier « les comptes individuels des comptables de son dé- « partement , les transmettra à la Cour des comptes , « avec les pièces justificatives, en y joignant un résumé « général par branche de service.

« En ce qui concerne la nature et le mode de contrôle « de la Cour des comptes, l'ordonnance de Votre Ma- « jeté (celle du 24 août 1844) pose en principe :

« Que la Cour procédera à la vérification des comptes « individuels dans les formes déterminées par les arec ticles 359 à 367 de l'ordonnance royale du 31 mai « 1838, et statuera sur ces mêmes comptes par voie de « déclaration ;

« Que chaque déclaration sera adressée au Ministre

1824, l'esprit juste et profond du sous-intendant militaire Odicr, et nous sommes heureux de pouvoir appuyer de l'autorité de ses paroles nos propres observations.

« La comptabilité, dit-il dans son Cours d'administration, i. Ier, p. 19, « la comptabilité, en France, paraît généralement prévaloir sur l'admi- « nistration : la théorie de l'impôt, du crédit, la façon des budgets, la « forme des comptes, cherchent en effet à l'emporter chez nous sur Fart

« de faire un bon emploi des impôts et des emprunts Administrer

« d'abord, compter ensuite : tel est Tordre naturel. Administrer, c'est ce « qui réclame tout notre temps, tous nos talents, tous nos soins, dans « la vue patriotique du bien de l'État, et dans la crainte salutaire du « compte à rendre.

« L'administration est donc loin d'être renfermée dans la comptabi- « lilè i celle-ci n'est réellement qu'un accessoire de l'autre. »

Soyons juste, et reconnaissons que, depuis le rétablissement de l'Empire, il y a un retour marqué vers les saines doctrines : témoin le sénatus-consulte du 25 décembre 1852.

« ordonnateur, pour être communiquée au comptable, « et que, sur le vu des observations de celui-ci, le Mi- « nistre arrêtera définitivement le compte ;

« Que la Cour prononcera, chaque année, une décla- « ration générale sur la conformité des résultats des «comptes individuels avec les résultats des comptes « généraux, et que, dans son rapport annuel, elle con- « signera ses observations, tant sur les comptes indice viduels que sur les comptes généraux, ainsi que ses « vues d'amélioration et de réforme sur la comptabilité « en matières. »

L'ordonnance précitée du 26 août 1844 ayant finalement imposé à chaque Ministre l'obligation de faire un règlement spécial qui contienne la nomenclature des pièces justificatives à produire par chaque comptable , et approprié aux convenances de chaque service et aux cas exceptionnels de toute nature les règles générales adoptées, ainsi que les conditions de responsabilité individuelle, le Ministre de la guerre a satisfait le premier à ce vœu, parle règlement ci-dessus indiqué du 25 janvier 1845(1).

Ce règlement est divisé en quatre titres, qui traitent:

Le premier, des dispositions générales et préliminaires ; Le deuxième, des matières de consommation et de transformation ; Le troisième, des valeurs mobilières et permanentes ;

(1) La comptabilité en matières, que ce règlement avait compliquée outre mesure, n'a pas cessé de recevoir, depuis 1848 surtout, d'importantes et heureuses simplifications.

Le quatrième, des dispositions spéciales ou exceptionnelles.

Il contient (titre II), distinctement et séparément pour chaque service de la guerre, la nomenclature spéciale des matières et objets de consommation et de transformation, dénommés et classés par unité principale {simple ou collective), et la nomenclature générale des pièces à produire par les comptables.

On distingue les entrées et les sorties de matières :

En entrées ou sorties réelles ;

En entrées ou sorties intérieures ;

En entrées ou sorties d'ordre.

Les entrées ou sorties réelles sont celles qui ont pour effet d'accroître ou de réduire l'actif du département de la guerre.

Les entrées ou sorties intérieures sont celles occasionnées par les mouvements auxquels les transformations et confections, dans les magasins ou autres établissements, donnent lieu.

Les entrées ou sorties (Tordre embrassent tous les mouvements qui n'affectent que l'actif de certanis services ou établissements dépendant du département de la guerre, et dont l'effet unique est de déplacer la responsabilité , sans changer la nature , la quantité, la qualité ni la valeur des objets auxquels ils s'appliquent; tels sont :

Les versements de comptable à comptable ; Les réintégrations d'effets ou de matières; Les reprises ou remises de magasin, par suite de mutations de comptables.

Le règlement (article 65) soumet la gestion des comptables, pour les matières de consommation ou de transformation, à trois contrôles successifs, savoir :

Premier degré, contrôle local (1) ;

Deuxième degré, contrôle central;

Troisième degré, contrôle extérieur de la Cour des comptes.

Terminons en faisant remarquer :

1° Que la comptabilité des valeurs mobilières et permanentes (celles qui garnissent les hôtels, pavillons, casernes, quartiers, chapelles, hôpitaux, etc.), n'est soumise qu'à deux degrés de contrôle, et qu'elle consiste d'ailleurs dans des écritures fort simples, ainsi que dans des inventaires annuels ;

2* Que le règlement que nous venons d'analyser n'est point applicable aux armées actives hors du territoire de l'Empire, qui sont l'objet de dispositions spéciales appropriées aux circonstances, à la nature et au théâtre des opérations;

3° Qu'il y a également exception à l'égard du service des poudres et salpêtres, dont les comptes sont soumis, en vertu de dispositions antérieures, au jugement de la Cour des comptes.

(1) Voir les règlements particuliers des divers services, pour connaître les officiers et fonctionnaires auxquels le contrôle local est attribué pour chacun.

C'est ce contrôle local, nécessairement le plus sûr, que nous regrettons de ne pas voir plus nettement défini, plus fortement constitué.

17 nii ii1 s

TITRE VIIL

A l'occasion des marchés et des contestations que parfois leur exécution ou leur interprétation soulève, nous avons été amené à dire quelques mots [voir plus haut, titre VI, chapitre n) de Injustice administrative, instituée comme moyen légal de résoudre ces difficultés.

Mais l'ensemble des principes, des règles et des pro-

(l)Vpir:

La loi du 11 septembre 1790, Berriat, volume IV, p. 408; Le décret du 28 pluviôse an vin, Bulletin des lois, 2e trim., n° 17; Le décret du 11 juin 1806, Journal militaire, lre partie, p. 242; Le décret du 22 juillet 1806, Bulletin des lois, 2e sem., p. 337 ; Le décret du 16 août 1853, Journal militaire, 2e sem., p. 122. Ceux de nos lecteurs dont l'intérêt ou la curiosité seraient excités par l'importance d'un pareil sujet ne pourront faire mieux que de lire les ouvrages ci-après indiqués, que le caractère et les talents de leurs auteurs recommandent particulièrement :

Du Conseil d'État selon la Charte, par J.-B. Sirey, avocat aux Conseils du Roi et à la Cour de cassation, 1 vol. in*4°, Paris, 1831; Du Conseil dsttat, envisagé comme conseil et comme juridiction,

par le môme auteur , 1 vol. in-8°, Paris, 1818 ; Éléments de jurisprudence, par Macarel; Questions de droit administratif, par Cormenin ; Des lacunes et des besoins de la législation française, en matière politique et en matière criminelle, par J.-M. Legraverend. maître des requêtes, 2 vol. in-8°, Paris, 1824; Institutes du Droit administratif français, par le baron deGérando, membre de l'Institut de France, 4 vol. in-8°, Paris, 1829.

cédés de l'administration de la guerre, que nous venons de mettre sous les yeux de nos lecteurs, resterait incomplet, si nous n'y faisions entrer des indications plus développées sur le caractère et la portée de cette grande attribution dévolue à l'administration publique sous le nom de justice administrative.

Partons d'abord de ce point de fait et de droit, que la juridiction administrative, en ce qui concerne le département de la guerre, ne s'exerce pas seulement à l'occasion des conventions par lesquelles des particuliers sont liés envers lui; elle s'étend, en effet, à toutes les réclamations formées par des militaires contre une application, fausse à leurs yeux, des lois, décrets, ordonnances et règlements, en matière d'avancement, de traitement ou de pension.

Considérons ensuite :

1° Qu'il n'est pas d'affaire administrative, proprement dite, dans laquelle des droits ou des intérêts opposés ne se rencontrent ou ne puissent se rencontrer j

2° Que les contestations qui naissent de cette opposition d'intérêts privés et d'intérêts de l'État, en ce qui concerne les militaires ou les services administratifs de l'armée, ne sont pas de nature à être portées devant les tribunaux ordinaires ;

3° Que, d'ailleurs, pour les cas où il s'agit de l'exécution ou de l'interprétation de traités, les entrepreneurs ont souscrit d'avance, librement et en parfaite connaissance de cause, l'engagement d'accepter la juridiction administrative ;

4° Que, quant aux militaires, une pareille sujétion, conséquence naturelle et nécessaire de leur état, est écrite dans les lois, ordonnances, décrets et règlements sous l'empire

desquels ils servent.

Cependant, et c'est un point essentiel qu'il importe d'établir tout d'abord, la législation considère différemment les traités qui ont pour objet les fournitures de denrées, d'effets, de chevaux, etc,, et ceux qui ont pour objet les travaux publics : distinction qui réagit sur la juridiction, et y fait intervenir, pour ces derniers, les conseils de préfecture, avec le caractère de tribunaux de première instance (1).

D'un autre côté, la justice administrative ne connaît, dans aucun cas, des contestations entre le titulaire d'un traité et ses associés, cautions, sous-traitants ou créanciers. L'intendance militaire intervient seulement pour la délivrance des bordereaux de dépôt, autorisée par le décret impérial du 12 décembre 1806, dont l'art. 1er est ainsi conçu (2) :

Tout sous-traitant, préposé ou agent d'une entre- « prise soumise aux dispositions du décret du 13 juin « 1806 (3), qui, à dater de la publication du présent, « se croirait fondé à ne pas remettre les titres justifica- « tifs de ses fournitures à l'entrepreneur principal, dans « les délais fixés par ce décret (c'est-à-dire dans les six « mois qui suivront le trimestre où la dépense aura été

(1) Cette législation ne laisse pas que de présenter du vague et de faire naître des incertitudes sur des points qui auraient grand besoin d'être fixés, principalement en ce qui concerne la compétence des conseils de préfecture.

(2) Voir au Journal militaire, 2e part. 1806, p. 312.

Ce décret, daté de Posen, en a reçu le nom, qu'il porte encore aujourd'hui, de décret de Posen.

(3) Voir au même recueil et au même volume, p. 73.

« faite), pour n'avoir pas été payé de son service par le « traitant, devra les déposer, dans les mômes délais, « entre les mains du commissaire ordonnateur (aujour- « d'hui de l'intendant) de la division militaire, qui lui « donnera en échange un bordereau certifié constatant « le nombre et la nature des pièces versées, ainsi que « l'époque et la quotité des fournitures qu'elles justice fient. »

Toutefois, il esta observer que les contestations relatives à des marchés éventuels ou conventions consentis par ses agents, pour transport de denrées, sont du ressort des tribunaux ordinaires, et que lesdits agents sont tenus, le cas échéant, défaire, en leur propre nom, tous les actes attribués aux particuliers par les lois e t usages du commerce.

Nous avons parlé plus haut de certains litiges administratifs dont le jugement en première instance est attribué aux conseils de préfecture.

Ce sont :

1° Les difficultés entre les entrepreneurs de travaux publics et l'administration, concernant le sens et l'exécution des clauses de leurs marchés ;

2* Les demandes en dommages-intérêts provenant du fait desdits entrepreneurs et non de l'administration ;

3° Les demandes d'indemnités pour terrains pris ou fouillés pour la confection d'ouvrages publics;

4° I es difficultés en matière de grande voirie.

On comprend tout d'abord qu'il ne peut être question ici que de ceux des travaux ou ouvrages publics exécutés par les services de l'artillerie et du génie pour le compte du département de la guerre, et qu'en ce qui

concerne la grande voirie, ce sont encore ces deux services, celui du génie principalement, qui peuvent se trouver engagés dans les affaires contentieuses portées devant les conseils de préfecture (1).

Ajoutons que ces conseils connaissent aussi de toutes les questions qui se rattachent aux contraventions commises dans les zones de servitude (2).

Gela posé, il reste à examiner si les fonctionnaires chargés d'exercer la justice administrative pour le département de la guerre, offrent toutes les garanties désirables en si grave matière.

Quant à nous, ces garanties nous semblent exister incontestablement à chacun des degrés qu'embrasse sa propre juridiction, non moins que celle qu'il emprunte accidentellement, tant aux conseils de préfecture qu'au conseil d'État. Nous les voyons, en effet :

!• Dans l'instruction spéciale, dans les habitudes de travail sérieux et dans le caractère honorable des fonctionnaires de l'intendance militaire, auxquels est le plus générale-

(1) Se reporter au chapitre VIII du décret impérial du 16 août 1853, cité d'autre part, portant règlement d'administration publique concernant la zone frontière, la commission mixte des travaux publics et ses attributions.

Les attributions de cette commission, dans laquelle sont représentas tous les services publics, embrassent l'examen et la discussion des projets dont l'exécution, dans l'étendue de la zone frontière et dans le rayon des servitudes des enceintes fortifiées, peut intéresser à la fois la défense du terri loire et un ou plusieurs des services civils et maritimes.

(2) Voir au Journal militaire :

La loi déjà citée du 10 juillet 1791 ;

Le décret impérial du 10 août 18K3. 2e sem., p. 70 (articles iO et suivants).

ment dévola le soin d'instruire en premier lieu les affaires contentieuses de l'administration de la guerre;

2° Dans la position élevée du Ministre, qui, appelé à prononcer en second lieu, et définitivement presque toujours, a pour premier devoir d'honorer et de faire respecter, par l'équité de ses décisions, l'autorité du chef de l'État, qu'il représente 5

3° Dans le caractère de magistrature civile des conseils de préfecture;

4* Dans les lumières, dans la haute expérience et dans l'indépendance du conseil d'État, où vient aboutir en dernier ressort tout recours des parties qui peuvent se croire mal jugées.

Affranchie des formalités qui embrassent et retardent l'action des tribunaux ordinaires, la justice administrative n'en est pas moins à l'abri de toute grave erreur. Elle nous apparaît même comme un bienfait pour les

particuliers dont les réclamations lui sont déférées ; car, par la simplicité des procédés et la promptitude des décisions, ils échappent aux lenteurs de la justice ordinaire et aux frais le plus souvent onéreux qu'elle entraîne, sans le sacrifice d'aucune des garanties essentielles qu'elle leur eût offertes.

Quoi de plus propre, en effet, à rassurer tous les intérêts que les règles d'après lesquelles la justice administrative procède :

Étude et première exposition des faits par des fonctionnaires

versés dans la législation ; Interprétation consciencieuse des actes, engagements et

textes réglementaires applicables à ces faits; Audition des parties intéressées et appréciation équitable

de leurs dires, aussi bien que des documents produits par

elles à l'appui de leurs prétentions; Rapports circonstanciés et fidèles qui en motivent les con-

clusions, dans le bat d'éclairer la religion, soit do Ministre qui doit statuer, soit du Conseil d'État chargé de prononcer sur le mérite de la réclamation ;

Enquêtes préalables, dans tous les cas qui sont de nature à en comporter le secours;

Enfin, au Conseil d'État, publicité des rapports, audition des avocats des parties adverses et solennité des délibérations.

Lorsqu'il y a lieu à enquêtes préalables, l'exécution et la constatation en appartiennent, selon la nature du litige, soit aux fonctionnaires de l'intendance, soit aux officiers de l'artillerie ou du génie, qui en prennent au besoin l'initiative.

Quelquefois, et lorsque l'affaire ne rentre pas dans la compétence des conseils de préfecture, ce qui, nous croyons utile de le répéter, n'a lieu que pour des questions spéciales de travaux publics ou de grande voirie, le Ministre de la guerre ordonne directement Tenquôtef et la confie à un fonctionnaire qui ait été étranger aux précédents, soit que les autorités locales appelées à en connaître d'abord ne lui paraissent pas avoir considéré l'affaire sous son véritable jour, soit qu'il les regarde comme trop engagées par leurs premières appréciations.

En résumé, quel qu'ait été le juge de la contestation, conseil de préfecture ou Ministre, la décision est exécutoire, et elle est de plus définitive, à moins de pourvoi devant le conseil d'État : voie toujours et de plein droit ouverte contre les unes et les autres décisions, sous la condition de se pourvoir dans un délai qui ne peut excéder trois mois.

Dans le cas de semblables recours, l'affaire est portée devant la section du contentieux, où elle devient l'objet d'une nouvelle instruction écrite. Rapport en est fait, au nom de la section, en séance publique de l'assemblée du conseil d'État, délibérant au contentieux. Après le rapport, l'avocat de la partie est entendu dans ses observations orales. Le maître des requêtes chargé de remplir les fonctions de commissaire du Gouvernement donne ses conclusions, et l'assemblée entre en délibération .

La délibération n'est pas publique. Onze membres au moins, ayant voix délibérative, sont nécessaires pour la valider. C'est le président de la section du contentieux qui préside. En cas de partage, sa voix est prépondérante. Les résultats de la délibération sont reproduits et consignés dans «un. projet de décret qui, revêtu de la signature de l'Empereur, règle le litige et y met fin.

Ainsi, d'une part, l'administration conserve, dans de justes limites, la liberté d'action qui lui est nécessaire, et, de l'autre, les intérêts privés en contact avec elle se voient protégés contre les erreurs qu'elle pourrait commettre à leur détriment.