CHAPITRE VII

L’Etat producteur.

L’intervention de l’Etat dans la production est de nature à modifier beaucoup la marche de celle-ci. Nous avons supposé jusqu’ici que les hommes se livraient librement à leurs industries, mais, en réalité, ils ont à compter avec l’ingérence des pouvoirs publics dans leur travail à un triple point de vue : d’abord ils sont astreints à observer dans leur production certaines règles édictées par l’autorité, ensuite ils ont à subir, pour différentes branches, la concurrence des établissements de l’Etat, enfin ils voient même complètement soustraites à leur activité quelques spécialités que le gouvernement a constituées en monopoles. L’Etat intervient ainsi indirectement et directement dans la production.

1° Intervention indirecte. — Cette intervention indirecte résulte des lois et règlements relatifs à la production; elle est certainement nécessaire, mais il est difficile d’en déterminer la limite. Nous n’avons pas à l’étudier ici et nous la rencontrerons constamment dans le cours de nos développements. Cette intervention indirecte a des degrés infinis, depuis celle qu’admet l’Ecole classique, voulant seulement que l’Etat fasse respecter la liberté des contrats, jusqu’à celle que demande le Socialisme d’Etat, qui désirerait que, dans tout rapport entre le capital et le travail, l’autorité publique intervînt pour défendre les droits de l’ouvrier. Pour la première c’est l’Etat-gendarme, pour la seconde l’Etat-providence.

L’Etat ne peut pas se désintéresser de la direction que les particuliers donnent à la production nationale, car en vertu de ses droits souverains, il doit assurer l’existence de la collectivité dont

il est rincarnation. Par conséquent, s’il estime que certaines branches de l’industrie doivent être soutenues dans l’intérêt du pays, il le fera; s’il pense, par exemple, qu’il est nécessaire que la culture des céréales se fasse dans le pays, afin de nourrir celui-ci au ca3 où il serait isolé des autres nations, il n’hésitera pas à protéger cette industrie au moyen de subventions ou de barrières douanières. L’Etat, en le faisant, faussera la direction qu’eût librement prise la production, mais il sauvegardera les intérêts supérieurs dont il a la garde. S’il croit indispensable au pays d’avoir une marine marchande, il la soutiendra par des subventions qui attireront les particuliers à ce genre de négoce, alors que, livrés à eux-mêmes, ils l’eussent négligé.

Pour intervenir ainsi dans la direction à donner à la production nationale, l’Etat a deux moyens très puissants : son action pécuniaire et son pouvoir coercitif.

'a) L’Etat a des ressources financières considérables et théoriquement indéfinies, puisque c’est l’impôt qui remplit les caisses publiques. Lors donc qu’il veut développer une industrie qu’il estime nécessaire, il lui donnera des allocations prélevées par l’impôt sur la masse des citoyens. Il se sert donc des revenus de tous pour assurer des bénéfices à quelques particuliers; une telle manière d’agir ne peut se justifier que par l’intérêt générai qui s’attache à l’industrie gérée par quelques-uns. La France donne ainsi des primes à la marine marchande et subventionne l’irrigation des prairies dans les Alpes. L’Etat arrivera au même but en frappant de droits de douane élevés, à l’entrée du pays, les produits étrangers semblables à ceux dont il veut maintenir la production sur le sol national ; les agriculteurs français sont, de la sorte, protégés par des taxes douanières contre la concurrence des blés américains. Le Gouvernement agit encore de la même façon lorsque, au lieu d’assurer les services publics au. moindre prix, il en accroît les charges pour réserver aux producteurs indigènes le bénéfice des fournitures qui leur sont nécessaires.

Cette action de l’Etat sur l’industrie par les subventions qu’il lui donne peut être très efficace. Mais elle doit être réduite au minimum parce qu’elle écarte la production de la voie qu’elle prendrait naturellement et parce que c’est avec un prélèvement fait sur tous qu’un appui est donné à quelques-uns.

b) Le pouvoir coercitif est celui que possède l’Etat de forcer les particuliers à se soumettre à ses ordres; il n’appartient qu’à l’Etat; jamais aux particuliers. Il découle directement de la notion de souveraineté; or l’Etat seul est souverain, le particulier est sujet. Ce pouvoir coercitif est nécessaire au corps social, parce que celui-ci a des fins propres à remplir et que pour y arriver, il lui faut plier les citoyens à l’obéissance.

Quand il appelle les citoyens au service militaire ou qu’il prélève par l’impôt une partie de leurs revenus, lorsqu’il remet à des juges choisis par lui le soin de punir les fauteurs de désordres ou de trancher les conflits d’intérêt entre les particuliers, l’Etat agit en vertu de son pouvoir coercitif. Ce n’est pas à dire cependant qu’il puisse se conduire arbitrairement envers les citoyens et qu’il ait le droit de leur demander tout ce qui lui plaît; qu’il soit représenté par un souverain absolu ou par des Assemblées, il doit toujours agir d’après les lois de la raison et d’après l’intérêt de la communauté qu’il dirige. Il n’a pas à créer le droit, mais seulement à le définir, et il devra donc suivre les règles de la justice et s’inspirer de l’état de civilisation dans lequel se trouve la société qu’il régit, spécialement au point de vue de la propriété et des contrats. Les meilleures réformes, faites trop brusquement, ont des répercussions fâcheuses; il eût, par exemple, mieux valu faire passer les noirs par une période de servage, plutôt que de leur donner immédiatement la pleine liberté au jour de leur émancipation en Amérique.

L’Etat ayant seul le pouvoir coercitif, les citoyens sont désarmés vis-à-vis de lui. S’il transgresse ces règles rationnelles de conduite qui lui sont dictées par le droit naturel et l’état des mœurs publiques, le particulier n’a, en dernière analyse, aucun recours légal contre lui. Il ne lui reste que le droit d’en appeler à la force, c’est-à-dire l’insurrection. C’est le retour à l’état barbare, où la force décide entre le pouvoir oppresseur et le citoyen révolté.

Grâce à son pouvoir coercitif, l’Etat peut très facilement intervenir indirectement dans la production des particuliers et imprimer à celle-ci une direction déterminée. Il a, pour cela, deux procédés : les mesures préventives et les mesures répressives.

Par les mesures préventives, il va au-devant de l’action de l’individu; il annule d’avance certaines clauses dans les con-

trats, il interdit certains actes qui lui paraissent spécialement dangereux ou de nature à faciliter la fraude.

Pour les mesures répressives, il attend, au contraire, qu’un fait dommageable se soit produit et il oblige son auteur à le réparer. Ici, il déclare simplement que le particulier est responsable de ses actes et que, si ceux-ci portent à autrui un préjudice illégitime, l’auteur aura à en indemniser la victime par le payement de dommages-intérêts; de plus, si ces faits sont incriminés par* la législation pénale, ils pourront donner lieu aux condamnations qu’elle prévoit.

Le système préventif semble le meilleur à première vue, puisqu’il empêche le dommage de se produire au lieu de se borner à en réparer tant bien que mal les effets, mais il a l’inconvénient de décourager l’activité productrice et l’initiative des particuliers, s’il enserre celles-ci dans des limites trop étroites. L’état de civilisation d’un peuple se modifiant sans cesse, il faudrait une constante révision des lois de cette nature, pour éviter que ne subsistent des prohibitions surannées. Aussi préfère-t-on souvent le système répressif, qui est de nature à développer, chez les citoyens, l’idée de responsabilité personnelle.

Par le seul fait qu’il maintient l’ordre et la sécurité, qu’il rend la justice avec équité, qu’il protège l’individu en obligeant chaque partie au respect des contrats qu’elle a passés, l’Etat rend à la production les plus grands services. Il l’accroît, car les citoyens, sachant qu’ils jouiront du fruit de leur travail, produiront davantage et mieux \

2° Intervention directe. — L’Etat intervient directement dans la production lorsqu’il se fait entrepreneur de services publics, lorsqu’il institue des manufactures d’Etat faisant concurrence à l’industrie des particuliers ou lorsqu’il transforme en monopoles certaines branches de la production.

1° Le principe de l’intervention de l’Etat comme entrepreneur de services publics est admis par tous les économistes, mais ceux-ci ne s’entendent pas sur la limite du rôle qu’il doit jouer en cette matière. Il ne s’agit pas ici des services publics, tels que l’organisation de la justice ou de l’armée qui relèvent de la

1 Golson, op. cit., I, p. 205 et s.

souveraineté de l’Etat, mais de ceux que les particuliers pourraient gérer à sa place. Laissés aux mains de compagnies privées, ces services risqueraient de n’avoir pas l’unité qui leur est nécessaire, car il faudrait en morceler l’exploitation, un seul individu ou une seule société n’ayant pas les capitaux et les moyens d’action suffisants pour assurer leur exécution sur tous les points du territoire; en d’autres cas, ils ne sauraient, dans les conditions où ils doivent être gérés, donner des profits et, malgré leur nécessité, ils seraient alors abandonnés par l’initiative privée. L’Etat est ainsi obligé d’organiser lui-même ces services ; il le fera soit en régie, c’est-à-dire en y employant ses propres agents, soit en les confiant à des entrepreneurs auxquels il imposera ses conditions et donnera, s’il y a lieu, une rémunération.

a) L’Etat est tenu ainsi, en premier lieu, de faire exécuter les travaux 'publics , qui sont de deux sortes, les uns étant nécessaires à l’accomplissement des devoirs mêmes de la puissance publique, les autres ayant pour objet le bien-être et la prospérité des citoyens. Parmi les premiers se trouvent l’érection des palais de justice et prisons dont l’existence est liée au fonctionnement de la justice, celle des bâtiments où sont installées les administrations et celle de toutes les constructions militaires, depuis les fortifications jusqu’aux casernes.

Les travaux publics de la seconde catégorie sont beaucoup plus importants. Ils ont avec les autres cette différence qu’ils sont susceptibles de fournir une rémunération payée par le public et que, en certains cas, ils sont effectivement affermés à des entrepreneurs auxquels ils donnent des profits. Mais souvent l’Etat considère avec raison que de telles taxes entravent le développement du pays. Il proclame donc le libre usage, pour les particuliers, des travaux qu’il a faits et se contente, comme compensation de ses dépenses, de la plus-value que la prospérité générale procure aux impôts indirects.

Parmi les travaux publics de cette seconde catégorie se trouvent :

1° Les voies de communication, routes et chemins de fer, canaux et fleuves, télégraphes et téléphones;

2° Les grands travaux agricoles destinés à fertiliser toute une région, comme les défrichements et les irrigations;

3° Les distributions à domicile d’eau, de gaz, d’électricité ou même de force motrice et la création des égouts destinés à faciliter la disparition des résidus dangereux pour la santé publique \

A cette dernière catégorie de travaux s’applique le principe de décentralisation, car elle est, en général, entièrement confiée aux municipalités, alors que l’Etat prend la direction de l’établissement des principales voies de communication destinées à relier les différentes parties du territoire.

Pour ces divers travaux, il serait possible de remettre leur établissement à des particuliers qui auraient ensuite le droit de se rémunérer, par la perception de péages, des dépenses par eux faites. Ainsi, l’usage des routes et des ponts surtout a été, pendant longtemps, grevé de péages. Mais l’Etat a de nombreuses raisons pour ne pas s’en remettre aux entreprises privées du soin de faire ces travaux. Le développement économique du pays est lié à la facilité des communications qui permettra d’apporter les produits aux marchés où ils se vendront à un prix rémunérateur, tandis que le particulier qui établira une route ou un pont n’aura en vue que le profit qu’il en pourra retirer; si on abandonnait à son initiative la création des voies de communication, les régions pauvres en seraient certainement privées.

D’autre part; si la construction de ces voies était soumise aux règles des contrats ordinaires entre citoyens, il suffirait, dans un pays dont le sol entier est soumis au régime de la propriété privée, de la résistance d’un seul propriétaire, ne voulant vendre son terrain à aucun prix, pour empêcher l’établissement d’une route ou d’un chemin de fer utile à toute une région. Il faut qu’en ce cas l’Etat puisse intervenir pour faire céder l’intérêt particulier devant l’intérêt général; il use de son pouvoir coercitif et, par l’expropriation , il dépossède le propriétaire récalcitrant moyennant une juste et préalable indemnité.

Enfin, pour certains de ces travaux, lorsqu’ils sont confiés à des entreprises privées, l’action des pouvoirs publics doit remplacer la concurrence qui, en fait, est impossible, pour empê-

1 Colson, op. cit., I, p. 209 et s.

cher que les particuliers ne soient victimes d’abus. Pour l’établissement et l’exploitation d’un chemin de fer, par exemple, la concurrence est illusoire, parce que peu d’entrepreneurs ou de sociétés ont les moyens de s’en charger et que, d’autre part, il ne peut y avoir qu’un petit nombre de lignes réunissant deux points du territoire. S’il existe plusieurs compagnies rivales, elles auront tout avantage à s’entendre plutôt qu’à entrer en lutte et elles détruiront ainsi l’action régulatrice qu’exerce la concurrence sur le prix.

g) A côté de l’établissement des travaux publics, d’autres services réclament, comme une nécessité, l’intervention de l’Etat; ce sont les postes, l’instruction publique et l’assistance publique.

Ces différents services pourraient être remis à des particuliers avec moins d’inconvénients que la construction des travaux publics et il en a été ainsi lorsqu’ils étaient encore à l’état rudimentaire : tel fut le monopole des communications postales qui, dans le Saint Empire Germanique, appartenait à la famille de Tour et Taxis. Mais, dans l’état de civilisation qu’ont atteint nos sociétés, la puissance publique ne peut se décharger sur des particuliers d’un semblable soin; il est nécessaire que des communications fréquentes existent avec tous les points du territoire, même avec ceux dont le peu d’importance ne permettrait pas à une entreprise privée de couvrir ses frais. Il n’en est pas autrement de l’instruction : l’Etat estime qu’un minimum de connaissances doit être assuré à chaque enfant, même si sa famille n’a pas les ressources nécessaires pour payer le maître d’école; aussi, dans la plupart des pays, l’instruction primaire est-elle gratuite et obligatoire. Enfin, les pouvoirs publics cherchent également à assurer aux indigents les secours indispensables lorsqu’ils ne peuvent pas se les procurer par leurs propres moyens, spécialement s’il s’agit d’enfants abandonnés, de malades ou de vieillards; ils pensent avec raison qu’ils n’ont pas le droit de se désintéresser de leur sort, malgré la responsabilité individuelle qui est le corollaire de la liberté du travail.

Avec un degré de nécessité moindre, l’intervention de l’Etat a lieu fréquemment dans d’autres services publics, à cause de l’utilité qu’ils offrent. Le premier de ceux-ci, qui n’a pas de rapport avec la production, est celui des cultes; la puissance pu-

blique ne peut pas s’en désintéresser, à cause de la grande influence qu’a sur les particuliers la manifestation des idées religieuses, mais il doit concilier cette intervention avec le respect absolu de la liberté individuelle en cette matière. Souvent aussi il prend l’initiative de l’établissement de bourses, de musées et d’expositions, de théâtres, destinés à faciliter soit les affaires, soit la culture artistique et intellectuelle des citoyens.

Pour assurer la marche de ces divers services, l’Etat n’hésitera pas à se procurer des ressources par l’impôt lorsqu’il estime qu’ils doivent être gratuits ou qu’ils sont insuffisamment rémunérateurs pour les entrepreneurs auxquels leur exploitation est confiée. Il arrivera même que ceux qui paient les frais de cette intervention de l’Etat n’en tireront personnellement aucun avantage. Ainsi, lorsque le gouvernement donne des bourses d’éducation à des enfants bien doués, appartenant à des familles qui n’ont pas les ressources nécessaires pour leur faire donner une instruction complète, les contribuables qui paient ces frais d’éducation n’en retirent aucun profit ; les pouvoirs publics agissent cependant d’une façon légitime, pourvu qu’ils le fassent avec modération et impartialité, car ils mettent en valeur les qualités naturelles de ces enfants qui constituent une richesse pour la société \

Lorsque l’Etat prend ainsi en main un service, il ne doit pas agir comme un entrepreneur ordinaire, c’est-à-dire que son but n’est pas uniquement d’avoir des bénéfices; il faut qu’il fasse les dépenses nécessaires pour que l’entreprise qu’il a assumée fonctionne bien et toute la part de celle-ci qui n’est pas couverte par les profits sera payée par l’impôt; mais, à cause de cette collaboration pécuniaire des contribuables, il faut qu’il ne se charge que des entreprises indispensables.

Sur le principe même de cette intervention de l’Etat dans la production, tous les économistes sont aujourd’hui d’accord, mais il en est autrement de 1a. limite à laquelle doit s’arrêter cette action de la puissance publique.

L’Ecole libérale a abandonné, au cours du xixe siècle, sa formule du « laisser faire, laisser passer », qui ne donnait au gouvernement qu’un rôle passif, mais elle cherche à limiter le plus

1 Golson, op. cil., I, p. 212.

possible les cas d’intervention : d’une façon générale, elle n’admet celle-ci que si elle est indispensable à la satisfaction d’un besoin qu’on rencontre dans toute société civilisée; elle reconnaîtra ainsi que l’assistance publique doit exister pour les enfants abandonnés et les infirmes. A l’opposé, l’Ecole collectiviste voudrait soumettre au contrôle de l’Etat toute la production; celle-ci formerait un service public dans lequel les représentants de l’autorité sociale dirigeraient l’activité des particuliers. Entre ces deux tendances extrêmes, il est difficile d’indiquer le point précis où devra s’arrêter l’intervention de l’Etat dans la production; il variera d’ailleurs suivant le tempérament des habitants et le degré de civilisation du pays.

Ce que l’on peut dire en faveur de la production d’Etat, c’est qu’il y a des cas où elle est indispensable. L’entreprise privée s’arrête dès qu’elle n’a plus de profits à attendre et alors, s’il s’agit d’un service considéré comme indispensable, il faut bien que les pouvoirs publics s’en chargent; nous avons déjà cité l’exemple des localités peu importantes et d’accès difficile, où le service postal ne serait pas rémunérateur et qui, cependant, doivent être en communication avec le reste du territoire.

Mais, d’autre part, la production administrative présente des inconvénients qui doivent la faire écarter lorsque l’initiative privée peut assurer aussi bien qu’elle le fonctionnement d’un service. Son grand défaut est le manque d’intérêt direct des personnes agissant au nom de l’Etat : d’abord elles ne seront pas économes comme des entrepreneurs privés, puisque les sommes qu’elles dépensent ne viennent pas d’elles, mais des contribuables; ensuite, la routine risque de s’introduire dans une telle production et les procédés surannés de s’y perpétuer. Les industries privées sont dans la nécessité de modifier sans cesse leur fabrication pour se tenir au courant des derniers perfectionnements, sous peine de voir passer leur clientèle à leurs concurrents faisant soit mieux, soit à meilleur marché, et de perdre ainsi la source de leurs bénéfices. Une telle considération touchera peu des fonctionnaires qui ne sont pas intéressés à la production ; on voit les résultats de cette situation dans la gestion de certains monopoles, comme celui des allumettes en France.

Pour faire exécuter ses travaux, l’Etat a le choix entre deux procédés : il peut traiter avec des entrepreneurs privés, qui se

chargeront de faire le travail, ou les faire exécuter en régie, c’està-dire par ses propres agents. Or l’expérience prouve que, des deux moyens, le premier est moins cher que le second, bien que les entrepreneurs prélèvent leur bénéfice sur l’opération. Ils produisent à meilleur marché, à cause de l’intérêt qu’ils ont à la fabrication; lorsqu’il peut confier à l’industrie privée l’exécution des terrassements destinés à des ouvrages de fortification ou lui faire construire les navires destinés*à la marine de guerre, l’Etat réalise une économie.

On remarque d’ailleurs que si le prix de revient des travaux publics remis à des entrepreneurs est moins élevé que celui de la régie, il reste néanmoins supérieur à celui de la production privée de même nature.

La raison en est très simple : les administrations d’Etat, pour éviter aux fonctionnaires chargés de choisir les entrepreneurs qui feront les travaux le reproche de partialité, sont obligées de recourir à l’adjudication publique, c’est-à-dire que tous les industriels susceptibles d’exécuter l’opération projetée sont invités à faire leurs propositions, et celui qui offre les conditions les meilleures est chargé du travail. Or ce système de l’adjudication, très formaliste, manque de la souplesse et de la rapidité nécessaires pour profiter des occasions avantageuses. Lorsqu’il s’agit de travaux importants, pour lesquels peu de maisons peuvent soumissionner, on voit se produire des ententes entre les entrepreneurs, qui se font ainsi adjuger l’exécution avec des bénéfices exagérés. On rencontre au&si l’écueil inverse d’établissements peu sérieux offrant, pour s’assurer la préférence, des conditions telles qu’ils ne couvriraient pas leurs frais s’ils exécutaient le travail consciencieusement; cette situation est si fréquente que, dans la plupart des adjudications, on a dû reconnaître à l’administration le droit de ne pas choisir le soumissionnaire offrant les plus grands rabais \

D’autre part, les cahiers des charges des travaux publics contiennent souvent des prescriptions qui, excellentes en ellesmêmes, sont de nature à augmenter le prix de revient; ainsi ils interdiront l’emploi de fournitures étrangères, ils exigeront que la main-d’œuvre soit, pour la plus grande part, assurée par les

1 Colson, op. cil., II, p. 7i3 et s.

ouvriers nationaux ou feront des avantages aux associations ouvrières.

Ainsi l’Etat, lorsqu’il se charge d’un service, se trouve toujours dans l’alternative ou de produire en régie, avec toute la cherté qui s’attache à ce système, ou de se servir de l’adjudication publique, dont les formes solennelles se prêtent beaucoup moins que les marchés de gré à gré aux opérations du commerce.

Toutes ces raisons militent en faveur de la limitation de l’intervention de l’Etat dans la production. Si le genre de production en cause est un de ceux qu’il juge indispensables à l’intérêt du pays, comme la plupart des précédents, il ne doit pas hésiter à le transformer en service public, quel qu’en soit le prix, mais dans tout autre cas, il vaut mieux laisser libre jeu à l’initiative privée.

2° L’Etat intervient encore dans la production lorsqu’il crée des manufactures qui font concurrence à l’industrie privée ou lorsqu’il gère des services que les particuliers administreraient aussi bien que lui. C’est ainsi qu’il agit, lorsqu’il fonde des établissements tels que les manufactures de Sèvres ou des Gobelins en France, tels que les Imprimeries nationales, ou lorsqu’il se réserve la gestion de tout ou partie des chemins de fer du pays, ce qui arrive dans la plupart des Etats, ou lorsqu’il exploite, comme en Allemagne, des mines qui font concurrence à celles des particuliers.

L’Etat n’a pas, ici, la raison d’intervenir qui existait dans les cas que nous avons précédemment examinés; il n’est plus question de services publics indispensables et que ne peuvent assurer les simples citoyens. L’action de l’Etat est ici néfaste, parce qu’elle énerve celle de l’initiative privée. Les établissements industriels publics peuvent fixer leur prix de vente au-dessous de leur prix de revient, car leurs déficits seront comblés par les res sources de l’impôt et, dès lors, il n’y a plus contre eux de concurrence possible pour les particuliers. Ils seront obligés de délaisser une branche de production dans laquelle les prix dépendent non plus de la loi de l’offre et de la demande, mais de l’arbitraire de l’administration, et ils porteront leurs efforts dans d’autres directions où la supériorité de leur fabrication leur assurera une clientèle.

Le fait s’est produit plusieurs fois, comme nous le verrons, dans le commerce des céréales, et l’autorité administrative, qui avait voulu partager avec l’industrie privée le service de l’alimentation, se trouva obligée de répondre seule aux besoins du public sans avoir les moyens de le faire. Une branche de la production se trouve, en ce cas, complètement socialisée jusqu’au jour où cesse l’intervention de l’Etat.

Il n’existe aucun moyen d’éviter cet abandon par l’industrie privée des branches où elle subit la concurrence de l’Etat1. En effet, de trois choses l’une : ou les établissements administratifs suivent toutes les fluctuations des prix du marché libre, et ils n’offrent alors aucun avantage aux consommateurs; c’est ce qui s’est produit pour les mines domaniales prussiennes de la Sarre en 1902; elles ont profité de la hausse de la houille plus encore que les autres mines ; — ou ils fixent leurs prix à un taux inférieur à celui de l’industrie privée et ils ruinent celle-ci; — ou, se plaçant entre ces deux extrêmes, ils cherchent à exercer sur les cours une action régulatrice en n’en suivant les hausses et les baisses que dans une certaine mesure; ce serait là un effet bienfaisant, mais il est impossible à réaliser pour la raison suivante. Du moment qu’il ne s’agit pas d’une branche d’industrie complètement socialisée, cette production administrative ne fournit, en temps normal, qu’une partie du marché; lorsque les autres producteurs auront des demandes en trop grand nombre pour les satisfaire toutes, ils élèveront leurs prix et aussitôt les acheteurs les abandonneront pour se porter en masse vers les magasins de l’Etat, dont les prix ont subi une hausse moins forte, mais ceux-ci ne pourront répondre à toutes ces commandes, car leur outillage n’est pas suffisant pour une clientèle aussi considérable.

Malgré ces défauts inhérents à leur nature, les établissements industriels appartenant aux Etats ou aux municipalités sont assez nombreux. Les uns, comme les mines et les manufactures appartenant à l’Etat prussien, ont seulement pour but de fournir des ressources au budget; ils cherchent donc, comme des établissements privés, à réaliser le plus de bénéfices possible, au lieu de demander à l’impôt de couvrir une partie de leurs

Colson, op. cit., II, 738 et s.

dépenses. D’autres, créés dans le but louable de venir en aide aux classes nécessiteuses de la société, cherchent à leur assurer, à un prix peu élevé, leur entretien; c’est le cas des boucheries, des boulangeries municipales et des habitations construites par les cités pour les logements ouvriers. Ce genre d’établissements est beaucoup plus dangereux pour les finances publiques que les précédents; si l’on veut assurer à une partie de la population sa nourriture ou son logement à un prix qui ne couvre pas les frais de production, les ressources de l’impôt, prélevé sur ceux qui possèdent, combleront les déficits de l’entreprise et réaliseront partiellement le nivellement des fortunes rêvé par les socialistes. Sans aller jusque-là, les municipalités peuvent, en ouvrant des magasins de denrées alimentaires, rendre de grands services aux ouvriers; il suffit pour cela d’établir le prix de vente à un taux tel qu’il couvre les frais de production et réserve un bénéfice raisonnable. Cette concurrence ne tuerait pas le •commerce libre, mais l’obligerait à baisser ses prix qui, pour l'alimentation surtout, sont considérablement majorés par l’exagération du nombre des intermédiaires.

Enfin, d’autres établissements d’Etat ont été fondés à titre de fabriques modèles destinées à maintenir, dans le pays, les traditions d’art et de bonne exécution. Ces manufactures ne cherchent pas à couvrir leurs frais de production par le prix de vente; dégagées de toute préoccupation commerciale, elles peuvent s’adonner exclusivement à la culture de l’art industriel en créant des modèles que l’industrie privée cherchera ensuite à reproduire à meilleur compte.

C’est la seule raison sérieuse que l’on puisse donner pour le maintien de quelques manufactures d’Etat, comme en France celles de Sèvres, des Gobelins ou de Beauvais. Mais les établissements de cette nature doivent être en petit nombre, parce qu’ils sont un luxe qui grève lourdement les finances publiques.

Il faut ajouter que l’existence de ces industries, dépendant de l’administration, n’offre pas de dangers pour la production privée, à cause du nombre d’objets très limité qu’elles mettent en vente. Mais si, abandonnant cette conception artistique, on veut fonder des manufactures d’Etat faisant concurrence à l’industrie privée, on tuera celle-ci en lui ôtant toute sécurité, puisque les prix dépendront, non du coût de production, mais de l’arbitraire administratif. Si l’administration voulait cou-

vrir tous ses frais par la vente, non seulement elle 11e ferait pas aux industries privées une concurrence désastreuse, mais, à cause des vices inhérents à sa production, elle ne pourrait vendre qu’à des prix plus élevés que les particuliers et devrait fermer ses établissements. Lorsque l’Etat ne vient pas directement en aide, par des subventions, aux industries qui lui appartiennent, il le fait, le plus souvent, indirectement; il fournira, par exemple, gratuitement les usines de l’industrie, ou il lui prêtera sans intérêt son fonds de roulement, ou encore il fera exécuter une partie de son travail par la main-d’œuvre militaire ou pénale qui ne sera pas rémunérée ou le sera à un taux inférieur à celui de la main-d’œuvre libre. Ces avantages, qui n’entrent pas en ligne de compte dans la balance du budget, permettent à la manufacture de l’administration de ne pas se trouver en déficit.

On ne peut guère juger actuellement les résultats des tentatives faites par l’Etat ou les municipalités pour produire directement, car elles ne sont ni assez anciennes, ni assez importantes, sauf dans l’industrie des transports par chemins de fer, qui est parmi celles que l’administration publique peut gérer le plus facilement. Or si, en Allemagne, les résultats semblent être satisfaisants, en d’autres pays, comme en Italie, ils sont jusqu’ici déplorables et, d’une façon générale, il ne semble pas que, même dans cette branche, où il s’agit non de faire concurrence à l’industrie des particuliers, mais d’exploiter un monopole dont étaient auparavant investies des compagnies privées, l’Etat se soit montré supérieur à celles-ci.

Mais il est une sorte de commerce dans laquelle il est facile de juger des effets désastreux de l’intervention de la puissance publique, car l’histoire en a multiplié les exemples : c’est le commerce des céréales. Jusqu’à une époque récente, les gouvernements, préoccupés d’éviter la famine, ont voulu suppléer à l’insuffisance de l’initiative privée par l’action administrative pour assurer l’alimentation de leurs sujets et toujours les résultats de cette politique furent néfastes. A Rome, pour ménager la plèbe nombreuse de la Ville, des distributions de blé lui furent faites dès le tribunat de Caïus Gracchus, et devant cette concurrence avec laquelle il ne pouvait lutter, le commerce libre se retira, de telle sorte que l’alimentation de cette plèbe toujours plus considérable devint, sous l’Empire, une des principales

préoccupations de l’autorité qui y employait une grande partie des revenus des provinces. D’autre part, les cultivateurs de la campagne romaine laissèrent en ^friche leurs champs, puisqu’ils ne pouvaient plus écouler leurs céréales sur les marchés de la Cité, et la réduction des surfaces emblavées amenait la famine dans les provinces d’Italie dès que la récolte était mauvaise, tandis que l’administration s’efforçait de procurer à tout prix à Rome les quantités de blé qui lui étaient nécessaires pour éviter les émeutes.

Le principal effet de ces importations de grains faites par l’autorité, qui se continuèrent au Bas-Empire et en France jusqu’à la Révolution, était d’arrêter aussitôt l’importation libre et d’aggraver ainsi le mal auquel on voulait remédier. Une société avait été formée, sous Louis XIV, pour affermer l’administration des blés du roi , dont le but était de transporter des céréales dans les parties du royaume où sévissait la disette et son intervention avait toujours pour effet d’augmenter le mal; d’où le nom de 'pacte de famine qui lui fut donné par le peuple, se figurant, d’après ses résultats, qu’elle avait pour but d’affamer la population en spéculant sur la rareté des grains. En 1788, le ministre Necker, voulant arrêter une légère hausse des blés, dépensa <45 millions à importer des stocks de blé qui n’auraient pas pu assurer l’alimentation de la France pendant trois jours; mais, par l’effet de cette ingérence officielle, le commerce libre des grains cessa et, dans toutes les régions où les ^convois de l’Etat n’arrivèrent pas à temps, une partie de la population périt de faim. L’expérience se continua pendant toute la Révolution ; le ^ravitaillement de Paris en blé fut presque toujours insuffisant, parce que le Comité des subsistances et l’administration de la Cité voulurent nourrir la population en lui revendant à perte les céréales qu’ils avaient achetés au moyen des ressources de l’impôt1.

Cette intervention administrative dans le commerce des grains avait seulement pour but d’assurer l’alimentation du pays; une autre tentative beaucoup plus hardie et faite dans un but lucratif fut celle du vice-roi Mohammed-Ali en Egypte, au commencement du xixe siècle. Il poursuivit l’établissement d’un vé-

1 Colson, op. cit., II, p. 739.

ritable monopole du commerce des céréales entre sa patrie et l’Europe; dans ce but, il faisait payer aux^fellahs leur impôt en nature, puis leur achetait le reste de leur récolte et vendait le tout dans les ports d’Europe où il avait établi de vastes entrepôts. Les tentatives du vice-roi, bien qu’elles eussent pour effet d’organiser l’exportation des grains que les particuliers ne pouvaient faire que difficilement, donnèrent de mauvais résultats.

Un exemple plus moderne d’intervention de l’Etat dans le commerce des particuliers nous est donné par la convention de Taubaté qui, en 1906, fut conclue au Brésil par les Etats de San-Paolo, de Minas-Geraes et de Rio-de- Janeiro; ces Etats s’engageaient à faire les achats nécessaires pour maintenir artificiellement le cours du café d’espèce commune, entre 55 et 65 francs par sac de 50 kilos, en même temps qu’ils interdisaient de nouvelles plantations de caféiers. Pour couvrir les dépenses de cette opération,, ils ont établi une surtaxe de douane de 3 francs par sac de café exporté et contractent des emprunts. Ces Etats ont été amenés à acheter ainsi beaucoup plus de café qu’ils ne pensaient ; celui de San-Paolo, à lui seul, a maintenant (1908) un stock de 8 millions de sacs dont il ne sait comment se défaire, et ces achats n’ont pas empêché le café de baisser de 20 % depuis la convention. Cet essai d’intervention n’a donc pas mieux réussi que les précédents.

3° L’Etat intervient encore d’une façon directe dans la production lorsqu’il convertit en monopoles certaines branches de l’industrie. L’Ecole socialiste voudrait que toute industrie devînt un monopole d’Etat, afin de supprimer le travail libre; l’Ecole libérale tend, au contraire, à assurer la liberté de toute profession. Si l’on ne peut souscrire aux prétentions de la première, on ne doit cependant pas condamner en bloc tous les monopoles.

Quelques-uns d’entre eux ont un rôle éducateur et offrent, à ce titre, une utilité temporaire : ainsi, sans la création, par Colbert, des manufactures royales, investies d’un privilège exclusif pour certaines fabrications, — Saint-Gobain, Beauvais, Aubusson, les Gobelins, - — la grande industrie n’aurait pu se développer en France à cette époque ; elle eût été écrasée par les toutes puissantes corporations de métier. Mais de telles entraves à la liberté de production doivent disparaître une fois

que l’industrie nouvelle a triomphé des obstacles qui s’opposaient à sa création.

Sous le régime actuel de liberté industrielle, des monopoles d’Etat ne sont légitimes que s’ils sont basés sur l’intérêt public ou s’ils portent sur la fabrication d’objets dont la consommation est plus nuisible qu’utile. Parmi les premiers, on peut citer celui de l’émission des monnaies et des billets de banque, celui de la préparation des poudres; ils se justifient parce que l’Etat ne peut se désintéresser des productions de cette nature, soit à cause de sa propre sécurité, soit à cause de celle des citoyens.

Parmi les seconds, les meilleurs exemples sont les monopoles du tabac et de l’alcool. Là où ils existent, ils ont, pour l’Etat, une grande importance fiscale; ils sont, pour lui, la source d’abondants revenus, car ils portent sur des articles d’une large consommation qui sont vendus à un prix très élevé. Si d’ailleurs la cherté de ces produits avait pour effet d’en tarir la consommation au lieu de fournir seulement des ressources au Trésor, le résultat obtenu serait encore plus heureux pour la société. Mais ces monopoles ne doivent pas frapper des objets nécessaires aux particuliers, car ils en élèveraient le prix; à ce titre, il faut condamner le monopole du sel qui fut si impopulaire, en France, sous l’Ancien régime, dans les pays de grande gabelle et qui a subsisté en Italie pendant une grande partie du xixe siècle, ainsi que le monopole des allumettes qui existe encore aujourd’hui en France.

Le tabac et l’alcool sont, au contraire, des produits dont le prix de vente peut être majoré impunément. Au lieu de transformer leur production en monopole, l’Etat peut se borner à la frapper de droits importants en la laissant aux mains des particuliers. Mais ce dernier système présente un grand inconvénient : les profits qui résultent, pour le fabricant, de sa production sont peu de chose à côté des bénéfices qu’il tirera de la fraude et il faut alors une armée de contrôleurs pour empêcher celle-ci. C’est ce qui arrive en France pour l’alcool ; sa production, par un très grand nombre de propriétaires, rend la surveillance très difficile et la fraude procure des profits considérables à ceux qui la pratiquent. En pareil cas, si l’Etat pense vraiment que la santé publique exige un relèvement notable du prix de vente, il ferait mieux d’établir le monopole, soit de fabrication, soit de rectification, soit de vente de l’alcool.