LES BIENS SANS MAITRE DANS LES SOCIÉTÉS ACTUELLES

L’appropriation exclusive de tous les biens, qui est la caractéristique de notre état de civilisation, ne met pas obstacle, ainsi que nous venons de le voir, à la constitution de la propriété collective; elle n’empêche pas davantage l’existence de res nullius, de choses n’appartenant à personne, parce qu’elles ne sont pas encore occupées.

L’importance de ces res nullius varie suivant les pays. Elles sont encore très considérables dans les pays neufs, comme l’Amérique, où une fraction notable du sol n’a pas encore été occupée. Dans les pays anciens, comme ceux d’Europe, toute la surface du territoire est appropriée depuis longtemps, et c’est surtout parmi les meubles que l’on rencontre des objets sans maître. Leur propriété pouvant donner lieu à des conflits entre les particuliers, le législateur a posé en principe, dans la plupart des nations, que les biens sans maître appartiennent à l’Etat. C’est à ce titre que rentrent dans son domaine privé toutes les terres vacantes, ce qui permet aux Etats américains, aussi bien qu’à la Russie en Sibérie, de faire aux colons des distributions gratuites ou des ventes périodiques de terres libres.

Dans la législation française, c’est l’article 713 du Code civil qui fait l’attribution à l’Etat des res nullius ; les rédacteurs du Code ont trouvé ce principe dans les coutumes de l’Ancien régime, qui donnaient au seigneur du lieu la propriété de toutes les terres vagues, landes, marais, et ils n’ont fait que remettre ce droit à l’Etat qui concentrait, désormais, entre ses mains tous les attributs de la souveraineté. Toutefois, en ce qui concerne les objets mobiliers, la règle est étouffée par les exceptions. Ainsi, le trésor découvert se partage, aux termes de l’article 716, entre l’inventeur et le propriétaire du fonds; le droit de chasse, et par conséquent d’appropriation de la res nullius

qu’est le gibier, appartient au propriétaire sur son domaine (loi du 3 mai 1844) ; le droit de pêche appartient à l’Etat dans les cours d’eau du domaine public et aux riverains dans les autres; de plus, aux termes de la loi du 15 avril 1829, le droit de pêche à la ligne tenue à la main est libre pour tout le monde. Il y a même un principe général qui, pour ces objets mobiliers, contrecarre absolument le droit de propriété de l’Etat : c’est qu’à défaut de disposition particulière, l’objet trouvé devient, après un certain temps, la propriété de celui qui l’a découvert. Exception est seulement faite pour les épaves maritimes : d’après l’ordonnance de 1681, elles doivent être vendues et les deux tiers du prix font retour à l’Etat1.

Ces différents biens meubles n’ont pas grande valeur et l’on comprend que l’Etat se désintéresse de leur propriété; mais il est trois catégories de biens, relevant de la propriété immobilière, qui ont une importance considérable et pour lesquelles il est intéressant de savoir s’ils sont ou non des res nullius, car, dans le premier cas, ils deviendront la propriété de l’Etat et, dans le second, celle des particuliers. Ce sont les terres vacantes dans les pays neufs, les mines et la force motrice des chutes d’eau dans les pays complètement occupés.

1° Terres vacantes. — Pour elles, il n’y a pas de doute; quoique non occupées, elles ne sont pas des biens sans maître et la législation de chaque nation les fait rentrer dans le domaine privé de l’Etat. Il en est ainsi des réserves du Far-West, que les Etats-Unis ouvrent progressivement à la colonisation, de tous les immenses territoires vacants de l’Amérique du Sud, de l'Etat du Congo ou de l’Australie et du désert en Egypte.

Lorsqu’un pays crée une colonie, il s’empare de toutes les terres libres et en fait sa propriété. Autrefois, les Etats colonisateurs n’hésitaient pas à expulser, en outre, les indigènes de leurs domaines fonciers et, considérant ceux-ci comme non occupés, ils s’arrogeaient le droit de les distribuer aux colons, leurs nationaux. De telles pratiques ont, aujourd’hui, disparu, mais le vainqueur acquiert, par droit de conquête, les terres qui appartenaient à l’Etat qu’il dépossède, et celles-ci couvrent toujours une superficie considérable chez les nations barbares.

1 Colson. op. cit., II, p. 25 et s.

La propriété privée des indigènes doit, en tout cas, être res-* pectée, mais il arrive souvent que ce respect est difficilement conciliable avec une exploitation intensive. Ainsi les peuplades vivant de la chasse ont besoin d’immenses étendues de terrains, d’ailleurs mal délimitées, et si l’on ne veut pas toucher à ce genre de propriété, on rend impossible le défrichement d’une importante fraction du sol. L’Etat du Congo, pour remédier à cette difficulté, a cherché à fixer d’abord les indigènes vivant de la chasse et à les habituer à la culture, ce qui permet de restreindre beaucoup les espaces qui leur sont nécessaires ; une grande partie des territoires de chasse peut, par ce moyen, être livrée à la colonisation. L’Etat ne conserve pas pour lui l’immense domaine privé qu’il a dans les colonies ou dans les pays neufs, mais il se sert de son droit de propriété pour en diriger la mise en culture progressive par les colons. Tantôt il leur concède la terre gratuitement, tantôt il la leur vend à prix réduit, tantôt, enfin, il la leur loue par des baux de très longue durée, ainsi que nous l’avons vu en étudiant la colonisation.

Le plus souvent, cette attribution à l’Etat des terres vacantes ne fait pas disparaître complètement le rôle que remplirait l’occupation par le particulier si la terre était une res nullius : ainsi, aux Etats-Unis, on reconnaît au colon, qui a occupé et défriché une parcelle de ce domaine privé, un droit de préférence au jour où la terre est mise en adjudication.

2° Mines et chutes d’eau. — Dans les pays dont le sol est depuis longtemps occupé en totalité, l’Etat ne peut exercer son droit à la propriété des res nullius sur des biens aussi importants que les terres vacantes des pays neufs; toutefois, il y a discussion entre les particuliers et lui pour l’appropriation des mines et de la force motrice des chutes d’eau.

a) Mines. — * La question de la propriété des mines peut être résolue de trois manières différentes, suivant que l’on adopte la théorie de l’accession, celle de l’invention ou celle de la propriété régalienne. Le premier de ces systèmes considère la mine comme déjà appropriée, les deux autres la regardent comme une res nullius et l’attribuent l’un à celui qui l’a découverte, l’autre à l’Etat.

1° Le système de l’accession rattache la propriété du sous-sol à celle du sol; c’est celui qui est admis en principe par le Gode civil français, lorsqu’il dit, dans son article 552, que « la propriété du sol entraîne la propriété du dessus et du dessous », mais, après cette reconnaissance théorique, le législateur exproprie le propriétaire du dessus d’une manière à peu près complète par la loi sur les mines, dont l’effet est réservé par la fin de ce même article.

L’application de l’accession est contraire à la bonne exploitation des ressources minières. Il appartient alors au propriétaire du sol de les mettre au jour ou de les laisser inutilisées; or il est de l’intérêt général du pays que les richesses du sous-sol soient mises en valeur; de plus, si celui qui occupe la surface est disposé à exploiter le tréfonds, il n’aura, le plus souvent, ni les connaissances, ni les capitaux nécessaires pour cela. D’autre part, il n’y a rien de commun entre l’exploitation du sol et celle du sous-sol; alors que le morcellement est très profitable à la culture, la production en grand et l’unité de direction sont indispensables à l’industrie minière.

La mise en valeur d’une mine, pour être à la fois rémunératrice et rationnelle, exige l’établissement d’un périmètre d’exploitation très étendu, dans lequel les recherches seront réservées au seul exploitant, et le morcellement de la propriété du sol en rend très difficile la constitution : la société qui se formera pour exploiter une mine devra obtenir des concessions de tous les propriétaires de la surface, et le mauvais vouloir d’un seul d’entre eux suffira à l’empêcher de suivre un filon jusqu’à son épuisement.

Ce système défectueux est cependant appliqué en Angleterre pour les mines autres que celles d’or et d’argent; elles sont soumises au régime de l’accession et les compagnies qui les exploitent traitent avec tous les propriétaires du sol; leurs baux, qui ont ordinairement une durée de 40 à 60 ans, assurent à ces propriétaires le payement de redevances dénommées les royalties. Si les filons des mines du Royaume-Uni n’étaient pas aussi riches et aussi réguliers qu’ils le sont, ce régime aurait certainement nui à leur exploitation.

Ges difficultés ne se rencontrent plus lorsqu’il s’agit de retirer les matériaux des carrières, qui sont ordinairement exploitées à ciel ouvert; aussi la législation française les a-t-elle laissées soumises aux règles de la propriété privée.

Ce système de l’accession est souvent défendu par cette raD son qu’il est seul compatible avec l’idée moderne de la propriété; mais si l’on admet que celle-ci est basée sur le travail, cet argument perd toute valeur. La culture du sol n’a accru en aucune façon les richesses du sous-sol; fréquemment, le propriétaire ne les connaît même pas; il n’y a donc aucun obstacle à considérer la mine comme une res nullius.

2° En ce cas, la mine rentrera dans les objets sans maître et alors ou elle reviendra à la personne qui la découvre, à l’inventeur, ou, par application du principe général exposé plus haut, elle sera la propriété de l’Etat. Le principe de la remise à l’inventeur a cet avantage de stimuler les recherches de mines ; aussi convient-il aux pays neufs, où l’on connaît mal les ressources de vastes étendues de terrains et où l’on a tout à attendre de l’initiative des particuliers, mais il a moins de raison d’être dans les pays dont la constitution géologique a été minutieusement étudiée, parce que cette connaissance préalable facilite beaucoup la découverte des mines. Sans doute, pour les sondages et les études préparatoires, il faut faire des dépenses, qui seront rémunérées par l’attribution de la mine, mais il suffit, pour les récompenser, qu’une indemnité convenable soit allouée aux personnes qui les ont faites. Ce système de la remise à l’inventeur prévaut en Espagne, en Allemagne (excepté pour les mines de la Sarre, exploitées directement par le gouvernement prussien), aux Etats-Unis, ainsi que dans les colonies françaises et anglaises. Il a de graves défauts: d’abord, il faut déterminer en quoi consistent les travaux de sondage; les indications données ou les travaux faits par plusieurs individus ont pu déterminer la découverte : quel sera celui d’entre eux qui se verra attribuer la mine ? D’autre part, où s’arrêtera le droit de propriété de l’inventeur ? Pour avoir signalé en un point l’existence du filon aura-t-il le droit de l’exploiter seul sur toute sa longueur ? Les difficultés d’application de ce système font que l’intervention du législateur est indispensable; aux Etats-Unis, on a dû reconnaître à la personne qui a commencé l’exploitation dans son fonds, un droit de suite sous les propriétés voisines \ En outre, la société n’a pas plus de garantie d’une mise

Colson, op. cit., II, p. 38.

en valeur sérieuse par l’attribution à l’inventeur que par celle qui est faite au propriétaire : rien ne prouve que celui qui a découvert la mine aura les capitaux nécessaires pour la bien exploiter.

3° Reste alors le système qui remet à l’Etat la propriété de ce bien sans maître qu’est la mine. C’est lui qui était suivi dans tous les pays d’Europe sous l’Ancien régime; la mine y était une propriété régalienne1. Ce principe a été repris par la loi française du 21 avril 1810. Il se légitime juridiquement par cette considération que le sous-sol étant trop indépendant de la surface pour appartenir au propriétaire de celle-ci, revient, comme toute res nullius, à l’Etat; économiquement, cette théorie n’a pas les inconvénients des précédentes, car elle laisse l’Etat libre de choisir, pour l’exploitation, le procédé qui lui paraîtra le plus avantageux pour la société. Il pourrait l’exploiter lui-même directement, mais il est à redouter que l’infériorité de la production par l’Etat ne se montre dans cette branche comme dans les autres; il serait aussi à craindre qu’il ne profitât de son monopole pour élever le prix de vente des minerais extraits, pour le plus grand dommage de l’industrie; enfin, il hésiterait à faire les recherches aléatoires et les travaux inutiles qui engagent souvent de fortes dépenses. Ce sont là autant de raisons pour que les pouvoirs publics confient à des particuliers le soin d’exploiter la mine, et il sera conforme à l’intérêt général de leur donner sur elle une concession perpétuelle de propriété, au lieu d’une concession seulement temporaire; en effet, si l’Etat louait la mine par des baux très courts, les preneurs hésiteraient souvent à faire des dépenses d’installation qu’ils n’auraient pas le temps de récupérer et, dans le périmètre concédé, ils n’utiliseraient que les parties les plus riches, laissant à leurs successeurs une exploitation qui serait difficilement rémunératrice. Des baux très longs n’auraient pas de raison, car il ne s’agit pas d’une terre qu’il faut ménager et la mine pourrait être épuisée longtemps avant l’expiration de la concession et la cessation des redevances qui l’accompagnent. Le meilleur système est donc celui de la remise de la propriété à l’exploitant et on ne doit pas lui objecter les bénéfices énormes que pro-

1 Cauwès, op. cit., I, p. 553.

cluisent certaines mines et que l'Etat pourrait répartir sur tous les citoyens, car, à côté des quelques exploitations minières donnant de beaux bénéfices, il y en a une foule d’autres qui se soldent par des pertes. Ainsi en France, la statistique décennale publiée en 1898 montre qu’un cinquième seulement des recherches faites par les particuliers et leur ayant occasionné des dépenses a abouti à l’obtention d’une concession, que les deux tiers des concessions accordées n’ont pas été suivies d’exploitation, enfin que, parmi les mines exploitées, celles qui ne couvrent pas leurs frais sont plus nombreuses que celles qui donnent des bénéfices \

Quant à remettre la mine aux mineurs, comme le demandent les revendications socialistes, ce serait une pratique qui donnerait probablement de fâcheux résultats, car les ouvriers n’auraient pas les capitaux considérables nécessaires pour mener à bien une semblable exploitation.

La loi française de 1810 fait de la mine la propriété de l’Etat, mais celui-ci doit en remettre la concession perpétuelle à des particuliers. Dans une certaine mesure, le législateur tient compte des droits du propriétaire de la surface et de l’inventeur. Au premier il attribue une redevance fixée par les pouvoirs publics et qui, en pratique, est très faible; elle ne représente guère que les dommages éventuels qui résulteront, pour lui, de l’exploitation. Quant à l’inventeur, il n’a pas un droit à obtenir la concession, bien qu’elle lui soit généralement donnée; il a seulement droit à une indemnité pour les travaux par lui faits si la mine est confiée à d’autres. C’est l’Etat qui, en vertu de son droit de propriété, détermine cette indemnité; pour la même raison, il fixe le périmètre de la concession et prélève une redevance sur l’exploitation.

La concession, une fois qu’elle a été accordée par l’Etat, constitue pour son titulaire un véritable droit de propriété perpétuel et transmissible; ce droit est seulement soumis à quelques restrictions causées par l’importance sociale que possède l’objet sur lequel il s’exerce. Ainsi la mine ne peut pas, sans autorisation de l’Etat, être divisée ou réunie à d’autres : on a craint, dans le premier cas, qu’il en résultât une mauvaise exploitation, dans le second, un accaparement. D’autre part, des précautions ont été

Voir Colson, op. cit., II, p. 237.

prises contre la suspension et l’arrêt de l’exploitation qui pourraient être préjudiciables aux besoins des industries manufacturières; non seulement il faut une autorisation de l’Etat pour abandonner un quartier de mine, mais le gouvernement, aux termes de l’article 49 de la loi, a le droit d’intervenir dès que l’exploitation est restreinte d’une manière contraire à ses intérêts ou à ceux des consommateurs. C’est donner à l’administration un droit général d’obliger les concessionnaires à exploiter, alors qu’ils doivent être guidés par les seuls besoins du marché. Si la mine ne donne pas un rendement rémunérateur, le retrait de la concession est inutile, car on ne trouvera personne pour prendre la place des exploitants actuels; si, au contraire, elle assure des bénéfices, l’intérêt des concessionnaires suffira à les pousser à extraire. En tous cas, l’intensité de cette exploitation doit être souple et se régler sur les besoins du commerce : le droit général d’intervention reconnu à l’Etat risque d’être exercé d’une façon intempestive et tracassière. Il n’y a qu’un cas où l’intérêt public exige véritablement que l’administration intervienne pour prononcer la déchéance des concessionnaires : c’est celui où ils ont abandonné la mine sans idée de retour. Redevenue res nullius, elle fait retour à l’Etat qui, avant de la remettre à de nouveaux exploitants, prononcera la déchéance des anciens, afin d’éviter leurs réclamations ultérieures. Cette situation se présente assez fréquemment pour des mines pauvres : l’exploitation commencée en est abandonnée comme infructueuse, puis des perfectionnements nouveaux permettent de la reprendre dans des conditions avantageuses ; il faut alors que l’Etat ait le droit de disposer à nouveau de la mine.

b) Force motrice des cours d’eau. — La force motrice des chutes d’eau, appelée aujourd’hui la « houille blanche », n’a eu que peu d’importance jusqu’au jour où les applications de l’électricité ont permis de la transporter à distance pour aller fournir aux manufactures, aux tramways ou à l’éclairage l’énergie électrique dont ils se servent. Depuis lors, les chutes d’eau naturelles et la pente des cours d’eau, qui permet, par des barrages et des dérivations, d’établir des chutes artificielles, ont pris une valeur considérable, qui s’accentuera encore à mesure que l’usage de la vapeur augmentera de prix par la diminution du rendement des houillères. On a songé, dès lors, dans un in-

térêt public, à faire de cet usage des eaux une propriété distincte de celle des rives, comme on avait séparé pour les mines la propriété du sol de celle du sous-sol. Mais cette force motrice des cours d’eau n’est pas une res nullius ignorée du législateur au moment où il a écrit le Gode, car il en a réglementé l’usage pour les riverains, auxquels, de toute antiquité, elle a servi à actionner des moulins. Les riverains des cours d’eau non navigables peuvent faire des barrages, afin d’utiliser la force motrice du courant, et l’administration intervient, non pour leur donner le droit de s’en servir, mais pour répartir également entre eux l’usage des eaux et pour garantir le libre écoulement de celles-ci. En d’autres termes, au principe que l’eau courante n’appartient à personne, il faut ajouter immédiatement ce correctif que la loi reconnaît aux riverains seuls le droit de se servir de l’eau de ces rivières, et qu’en particulier la force motrice est leur propriété exclusive. Dans ces conditions, il suffira du refus d’un seul propriétaire riverain pour empêcher la création d’une chute d’eau au point où elle serait facile à établir.

Il est certain qu’un tel état de choses est peu conciliable avec l'importance qu’ont prise, aujourd’hui, les chutes d’eau ; plusieurs pays ont déjà réglementé cette force motrice et, en France, divers projets sont à l’étude à ce sujet. Le plus radical consisterait à faire de la force motrice de la chute d’eau une res nullius et à créer sur elle, au profit de l’Etat, une propriété séparée de celle des riverains et semblable à celle des mines; l’Etat, suivant les systèmes proposés, abandonnerait à des particuliers la chute à titre perpétuel et transmissible, comme il le fait en matière de mines, ou ne la leur remettrait que pour un temps déterminé dans l’acte de concession. Ce système du bail présenterait ici des avantages qu’il n’a pas pour les exploitations minières; il ne s’agit pas, en effet, d’un filon destiné à s’épuiser, mais d’une force motrice d’une durée indéfinie, se renouvelant constamment. Pourvu que la concession fût suffisamment prolongée pour que l’exploitant fît les travaux nécessaires à l’utilisation de la chute, il serait intéressant pour l’Etat de conserver la propriété de celle-ci.

Ce régime aurait l’inconvénient général de ne pas respecter les droits que la loi a jusqu’ici reconnus aux riverains de ces cours d’eau; il traite la force motrice comme une res nullius, alors qu’en réalité elle est déjà appropriée. Il serait préférable

de respecter la propriété des riverains en la réglementant et en faisant intervenir le droit d’expropriation si l’intérêt public exigeait l’utilisation d’une chute contre le gré des personnes qui la possèdent.

Pour les cours d’eau navigables, cette difficulté n’existe pas; ils font partie du domaine public et l’Etat a une liberté absolue pour donner l’autorisation d’exploiter leur force motrice; il lui appartient donc de les utiliser de la façon la plus avantageuse à l’industrie du pays. Mais celle-ci se heurte à la crainte qu’a l’Etat d’aliéner une partie de ses droits sur son domaine public et aux concessions précaires, pouvant être retirées sans indemnité à chaque instant, qui en sont la conséquence.

Il en résulte que les industriels hésitent beaucoup avant de faire des dépenses considérables pour utiliser la force perdue des rivières qui pourrait leur rendre les plus grands services. Pour bien employer la houille blanche, il est nécessaire d’accorder, sur les cours d’eau du domaine public, de longues concessions grevées seulement, pendant leur durée, d’un droit de rachat moyennant un prix fixé à l’avance.

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