CONSTRUCTION DES CHEMINS DE FER

La construction des chemins de fer ne saurait être complètement abandonnée à l'initiative privée. Les intérêts généraux du pays, l’augmentation de sa richesse publique aussi bien que sa défense militaire sont liés à un développement rationnel de ses voies de communication. Il faut donc qu'un plan d'ensemble préside à leur établissement et ce plan ne peut être dressé que par l'Etat, qui aura ainsi la haute main sur la création de tout le réseau national.

^ Cauwès, op. ctC, IV, p. 71.

Il en a été autrement en Angleten'e et aux Etats-Unis; l’établissemeiit des chemins de fer a été complètement abandonné aux soins des i><^idiculiers et les résultats de ce système ont été mauvais. J^es lignes ont été construites sans ordre, plusieurs voies rivales desservant les villes importantes, tandis cjue les localités secondaires étaient laissées de côté : il s’en est suivi des guerres de tarifs, puis des ententes entre les compagnies concurrentes. Un publiciste anglais a pu dire ciiie plusieurs mouches trempées dans l’encre et courant sur une carte de Grande-Bretagne auraient tracé un réseau plus parfait que celui qui existe’.

En France, au contraire, un plan rationnel a été a])pliqué à l>artir de 1842, qu’il a fallu i)lusieui\s fois remanier par suite des circonstances. Jj’idée maîtresse eu a été de rattacher à Paris, tète de ligne de toutes les com])agnies sauf une, les diverses parties du territoire; le chemin de fer devenait ainsi un instrument de centralisation.

Plan rationnel de l’établissement des chemins de fer. —

E]i tout ])ays le réseau des (‘hemiiis de fer devrait être créé d’après un pian unique, dont l’exécution se poursuivrait peu à peu, afin de faciliter les communications sur tout le territoire et d’augmenter de la sorte la ])rodu(*tion et la prospérité générales. Le plus souvent, au début, les choses se sont passées autrement. On ne pouvait prévoir alors l’extension extraordinaire que prendraient les chemins de fer et les modifications qu’ils allaient apporter dans les courants commerciaux. 11 en est résulté l’obligation de revenir i)lusieurs fois stii* le projet primitif et de modifier le classement des voies ferrées.

Théoriquement ce classement ]:>eut se faire en divisant en trois groupes les lignes construites ou à construire : F’ le réseau d’intérêt général; 2" le réseau d’intérêt régional; 3" le réseau d’intérêt local.

U Dans le ])remier ligiireiit les lignes internafioiiales, les lignes d’intérêt stratégi(nie et celles cpii relient entre elles les villes les plus importantes du pays". Ges lignes ne devraient pas être concédées à des comjuignies, mais construites et exploitées

* Cîiinv^s, ()}). ( il., n', p. 77.

* 1(1., IV, p. 200 et sniv.

par l’Etat de manière à répondre aux besoins d’intérêt général; elles seraient à double voie et les pouvoirs publics y conserveraient la pleine maîtrise des tarifs. Etant donnée l’importance de leur trafic. l'Etat devrait libéralement dépenser les sommes nécessaires à leur établissement.

2° Les lignes du second groupe ont un intérêt commercial régional. Elles devraient être construites plus économiquement que les précédentes. Gomme elles ont un rôle économique considérable, l'Etat y garderait la maîtrise des tarifs et les exploiterait soit directement, soit par des compagnies fermières. Pour la construction de ces voies, leur importance étant surtout régionale, on pourrait faire appel au concours des circonscriptions traversées. G’est en vertu de ce jnincipe qu’en France, de 1842 à 1845, les départements devaient fournir un tiers des sommes nécessaires à l'achat du terrain des voies.

3” Les lignes d'intérêt local correspondent aux chemins vicinaux comme les voies ferrées du premier groupe ont des analogies avec les routes nationales et celles du second avec les routes départementales. Ces lignes doivent être construites avec le moins de frais possible ; comme l^eur rôle est purement local, c'est avec des subventions venant des départements ou provinces, des communes et des particuliers qu'elles seront établies; l'appel aux subsides de l'Etat ne doit être qu’exceptionnel. Les chemins de fer d'intérêt local sont de deux sortes : les chemins de fer locaux proprement dits et les tramways.

Il est difficile d'établir la distinction entre les deux. On dit frécpiemment que les chemins de fer sont établis sur des terrains spéciaux dont les propriétaires ont été expropriés, alors que les tramways sont placés sur les routes, ce qui nécessite de moindres dépenses; c'est la distinction faite par la législation française. Mais il y a des chemins de fer sur routes et des tramways sur. terrains expropriés. D'autre part, la vitesse est ordinairement plus grande sur les chemins de fer que sur les tramways; ceux-ci ont des arrêts plus fréquents que les premiers. On peut aussi faire le classement d’après la destination, les chemins de fer faisant le transport des voyageurs et de la l>etite vitesse, les tramways ne voitiirant que les voyageurs et leurs colis. Le vrai ciitérinm scml)le être le suivant : le chemin de fer a des rails en saillie sur lesquels })iétons et voitures peu-

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vent dilTicilcment circuler, tandis que les tramways se servent de rails encastrés dans la chaussée par lesquels la circulation n’est pas gênée.

Chemins de fer locaux et tramways em]doient fréquemment des voies étroites,, à largeur de 1 mètre ou même de 00 centimètres; c'est une cause d’écoiiomie considérable.

Plan suivi en France. — On n’a pas suivi en France cette division tripartite et on y a classé les voies à construire en deux groupements seulement : le réseau d’intérêt général et le réseau d’intérêt local.

1” Dans la constitution du premier, on peut distinguer trois grandes périodes.

D’abord, en 1842, lorsqu’on élabora un premier plan général, on visa surtout à créer de grandes artères qui relieraient Paris aux extrémités du territoire. Ce fut le premier réseau. Cela fait, on s’aperçut que les régions se trouvant entre ces grandes lignes étaient sacrifiées et qu'il fallait réunir entre elles les différentes portions du territoire, par des lignes transversales coupant les artères principales qui mettaient en communication Paris et les provinces, c’est-à-dire créer un seeoud réseau. Ce fut l’œuvre des conventions de 1859, qui distinguèrent l’ancien réseau, comprenant les voies partant de Paris, et le nouveau réseau, construit ou à construire pour relier entre elles les diverses parties de la France sans passer par Paris. Ce second réseau était composé de lignes moins importantes qui venaient se greffer sur les grandes artères. Comme il y avait encore beau- (‘0iq3 de points du territoire privés de communications, que d’autre part il fallait grouper, pour leur donner de la vitalité, des compagnies locales ({iii s’étaient créées et qii’enfin les intérêts stratégiques exigeaient la construction de nouvelles lignes, intervint une dernière loi de classement, celle du 17 Juillet 1879, due à l’initiative de M. de Freycinet, qui créa un Iroisième réseau ou réseau complémentaire, en réunissant aux l’éseaux d’intérêt général 181 lignes nouvelles concédées ou non encoi’e ■concédées \

Ces trois réseaux, ainsi successivement constitués, forment

('ainvès, op. vit., I\', p, 212 e( auiv.

l'ensemble des chemins de 1er Iranyais d'intérêt général. Leur direction fut divisée entre six grandes compagnies et le réseau de l'Etat, situation qui n'a été modifiée qu'en 1908 par l'incorporation aux ehemins de fer de l'Etat des lignes de la Compagnie de l'Ouest. La loi de 1879, pour les nouvelles voies à créer, prévoyait une dépense de trois milliards et demi, devant se répartir sur un certain nombre d'années. Mais on s’aperçut au bout de peu de temps que les évaluations primitives avaient été trop faibles; en outre la construction des lignes fut trop activement poussée pendant les premières années qui suivirent la loi de classement, t.e (Touvernement se trouva, alors dans l'alternative de suspendre la réalisation de ce programme ou de charger les compagnies de l'exécuter à sa place; il se rallia à ce dernier ])arti et passa avec les compagnies les conventions de 188:3.

2" Pour les chemins de fer d'intérêt local. l'Etat est d'abord intervenu par la loi du 12 juillet 1805. 11 s'agissait d'encourager la création de ces voies par les départements, les communes et les particuliers. On permit d'affecter à leur con.struction une partie des centimes additionnels des chemins vicinaux et en outre le Oouvernement leur accorda des subventions. La loi du 10 août 1871. étendant les pouvoirs des Conseils généraux, autorisa les départements à se syndiquer pour créer ces voies d'intérét local et le résultat fut que certaines de ces petites eompagnies cherchèrent, en se fusionnant, à faire concurrence aux grandes compagnies au lieu de s'oecuper des intérets régionaux.

Il était néeessaire de réagir contre ces tendances. La loi de classement de 1879 commença par faire rentrer dans le réseau d’intérêt général certaines lignes trop importantes pour être simplement régionales: jnds la loi du 11 juin 1880 vint réglementer à nouveau la situation des chemins de fer d'intérêt local. Depuis elle, il faut en tout cas une loi jmiir autoriser leur création; on les traite sous ce rapport comme des chemins de fer d’intérêt général. L'Etat et les départements fournissent à ces lignes, pendant trente ans au maximum, des allocations sous forme de garantie d’intérêts.

Cette garantie est destinée à assurer le payement des dépenses d'exploitation et de l'intérêt du ca])ital d'étal)lissement. à condition (jiie les versements de l'Etat, ajoutés au produit net de la ligue, ii'aient jn-is ])oui* effet de ])orter le taux de cet intérêt à ]dus de 5 ^c. C(‘tte régie n’a jamai." été ajqdiijuée parce que la com-

pagnie n’aurait aucun avantage à ])icn exploiter du moment qu’elle obtiendrait 5 % de son capital, tous les bénéfices qu’elle ferait au-dessus de ce chiffre devant amener une diminution correspondante de la sul)vention de l’Etat; on se borne le plus souvent, lorsque la ligne rend plus de 5 % du capital, à établir un partage de bénétices entre l’Etat et la compagnie.

Les subventions de l’Etat sont ainsi données par annuités; elles ne prennent jamais la forme d’un capital et ne peuvent dépasser le chiffre des allocations versées par les départements et les communes. La contribution de l’Etat est limitée à 400.000 francs par an pour les chemins de fer d’intérêt local d’un même département et un contrôle financier est exercé sur l’emploi de ces fonds. Les départements et les communes traitent en général avec des compagnies qui, tantôt sont concessionnaires, c’est-à-dire se chargent à la fois de la construction et de l’exploitation, tantôt sont seulement fermières, ne s’occupant que de l’exploitation.

Pour les tramways, dont les rails empruntent des routes ou des rues, on s’est demandé s’ils devaient être considérés comme des entreprises de roulage ordinaires ou comme des chemins de fer d’intérêt local. En Prusse h on a admis le premier système. En France, le législateur s’est rallié à une solution intermédiaire : aux termes de la loi du 11 Juin 1880, la déclaration d’utilité publique du tramway est faite, non par une loi, mais par un décret rendu en Conseil d’Etat. D’autre part, la concession de la ligne est donnée par l’Etat, le département ou la commune, suivant que les rails seront posés sur une voie appartenant à l’une ou à l’autre de ces personnes morales. Enfin le concours pécuniaire de l’Etat ne peut être accordé qu’aux tramways à traction mécanique et à condition qu’ils transportent, non seulement les voyageurs, mais aussi les marchandises en petite vitesse ; les subventions qu’ils reçoivent sont soumises aux mêmes règles que celles (|ui sont données aux chemins de fer d’intérêt local. Ces tramways emploient de jdus en plus la traelion électrique.

Conditions de l’établissement d’un chemin de fer d’intérêt général. — L’Etat, comme nous l’avons vu, ne peut ])as se désin-

" Cauwès, op. cif., IV, p. 224.

téresser de la manière dont est établi sur son sol le réseau des 1 c-hemins de fer. Il en est résulte dans la plupart des pays que. même au cas où TEtat remet à des compagnies privées la construction et l'exploitation des voies ferrées, il ne les laisse pa.- ■ libres d'agir à leur guise : 1° il dirige les constructions qu'elles font et intervient dans leur administration; 2" il leur fournit un concours pécuniaire. ‘

1“ Il dirige leurs constructions et intervient dans leur administration. — En France, l'établissement d'un chemin de fer est précédé d'une déclaration d'utilité publique, qui est effectuée par une loi. L'Etat fait ainsi application aux voies ferrées de son droit de souveraineté, puisque seul il peut ordonner les travaux de construction. La loi de classement du li juillet 1879, bien qu'elle prévît l'établissement d'une série de lignes, n'a pas voulu permettre en bloc leur création : elle laisse l'Etat libre d'autoriser ou non chacune des voies projetées car. pour chacune d'elles. \ il faut une loi spéciale. Les pouvoirs publics déterminent ainsi le tracé des lignes d'après un plan d'ensemble destiné à desser- , vir tout le territoire et aucune nouvelle ligne ne peut être ouverte sans leur autorisation. Ils fixent également l'ordre de priorité de construction des voies, de façon à les faire établir successive-

If

ment suivant leur nécessité. ;

Pour exécuter ces travaux de construction, il semblerait logi- • ({ue d'employer un des deux procédés usités pour les travaux c publics ordinaires, c'est-à-dire l'entreprise ou la régie. En * France cependant on se sert d'un troisième système, celui de la concession : la compagnie concessionnaire est chargée à la fois de la construction et de l'exploitation: elle ne construit que pour ex])lniter. Ce régime a l'inconvénient d’engager l’avenir, mais il a prévalu en raison de cette idée exacte que les travaux exécutés par voie administrative ont un prix de revient plu^ élevé que ceux qui sont faits par les particuliers et qu'il y avait donc intérêt à remettre à l'initiative privée l'établissement de.- lignes. On a objecté, il est vrai, que l'Etat était dans une situation aussi favorable que les compagnies, car il se sert des mêmes ingénieurs et des mêmes séries de prix qu'elles et ne doit donc avoir aucune infériorité au i)oiiit de vue de la con-truction. (ie]^endant. que l'administration ait pour ses travaux des frais de production plus forts que l'industrie privée, c'est

un fait qui paraît établi; mais il faut ajouter que les compagnies, à cause du monopole dont elles jouissent, sont astreintes, par leurs cahiers des charges, à des conditions et à des formalités qui leur ôtent une partie de la liberté d’action et de la souplesse de la pure industrie privée.

Lhie fois la ligne construite dans les conditions qu’il a imposées, l’Etat, le plus souvent, ne l’abandonne pas à la compagnie pour qu’elle l’exploite librement.

a) 11 ne lui donne pas la pleine ju’ojniété de la ligne, mais une simple concession temporaire de jouissance après laquelle il reprendra la voie ferrée. En France, le terrain sur lequel est établie la ligne fait partie du domaine public et, comme tel, ne peut être définitivement aliéné. Mais la concession qui est ainsi faite à la compagnie ne saurait être révocable ad nafam comme le sont ordinairement les concessions accordées sur le domaine public, car la création et l’exploitation d'un chemin de fer immobilisent des capitaux trop considérables pour (fue les particuliers puissent s’en charger dans de telles conditions. Le droit de propriété de l’Etat est incontestable, mais la jouissance de la ligne est remise à la com]iagnie pour uu tem]is fixé.

La durée de la concession sera en princi])e plus longue pour la compagnie qui a dû construire eutièrement ([ue pour celle qui a reçu de l’Etat une partie des travaux achevés; en effet, dans le revenu de l'exploitation ({u'elle va toucher, la ])remière doit trouver, outre son bénéfice, l’intérêt des capitaux dépensés et leur amortissement. La ]nime correspondant à celui-ci sera d’autant plus élevée que la concession sera plus courte, d’où il résulte que, de deux compagnies ayant eu les mêmes frais d’établissement, celle qui a un court bail devra avoir un tarif plus élevé que celle à qui l'ex])loitation de la ligne est confiée pour longtemps. En France ce jirincijie de la longue durée des coneessions a été poussé à l’extrême : depuis 1852, elles ont été faites uniformément poui' 1)0 ans, la jouissance des ligues secondaires construites depuis facto i)rimordia! de concession devant prendre fin avec celni-ci.

h} Pendant la concession même ([iii est accordée à la compagnie, l’Etat se réserve le di’oit de ra(‘liat sous certaines (*onditions déterminées à l’avance, dette stipulation est indispensable hirscjiie la ligne est remisi' à la compagnie pour un temps très

long' comme en France. Il existe actuellement une tendance générale en Europe à oser de cette faculté de rachat pour faire rentrer sous Fexploitation directe de l’Etat les lignes administrées par des compagnies. Par le rachat, la plupart des chemins de fer allemands sont devenus un réseau d’Etat. La Suisse, ritalie re])rennent aussi de cette manière Lexploitation directe de leurs voies ferrées. En France, la loi du 13 juillet 1908 a également racheté Je réseau de la Compagnie de l’Ouest.

c) Même pendant qu’une compagnie exploite une voie, l’Etat ne perd pas toute action sur celle-ci. En dehors des droits de souveraineté et de ])olice c{u’il possède sur elle, comme sur toute autre fraction du territoire, il se réserve toujours un certain contrôle; ainsi il soumettra à son homologation les relèvements des tarifs de trans])ort et se réservera d’ordonner toutes les mesures qu’il jugera nécessaires à la sécurité des voyageurs. 11 pourrait aller plus loin et, en raison de l'importance qu'a sur le développement du pays la bonne exploitation des chemins de fer, exiger une participation à la direcdion des (‘ompagnies, soit en ayant des représentants auprès de leurs conseils d'administration, soit en nommant leurs directeurs, comme il le fait pour la Baiu[ue de France et le Crédit Foncier. Cette ingérence immédiate des pouvoirs pul)lics offrirait par ailleurs des inconvénients sérieux et elle n’existe pas en France.

L’Etat, lors([u’il intervient ainsi dans l'administration des compagnies, le fait au nom des intérêts généraux du pays dont il a la garde; mais il a aussi une autre raison de ne pas laisser aux concessionnaires une pleine indépendance. Bien tpi'il ne soit théoriquement en aucune façon responsable de la gestion d'une compagnie, c(ui est uiie société ])rivée, en fait, le sort de celle-{h est tro]) étroitement lié au dévelo])pement de la richesse publique ])our qu'il puisse s'en désintéresser. Si elle vient à sombrer, sa j’uine causera dans la vie économique du pays une perturbation à laquelle les ])ouvoirs jmldics ne sauraient rester indilîérents et, ])our l'évitei*. ils viendroiit en aide à la com])agnie menacée, soit en lui foui’uissant des subsides, soit en lui rachetant les voies concédées. C'est avec des lignes ainsi reprises qu’a été (*onstitué en France le réseau de l'Etat.

2" A cause de l’intérêt qu'il porte au dévelo])])ement des voies ferrées sur son territoij’c et comme cominnisation des nom-

brenses entraves rfifil met à la libre aetinn des eompag'nies •concessioiiiiaires, l’Etat leur l'oiirnit un eoneours pécuniaire. 11 prend à sa charge une partie des dépenses d’éta])lissement des lignes on meme garantit aux obligataires et aux actionnaires de la société un certain revenu; il leur assure donc mie situation tout à fait privilégiée.

I^a loi du 11 juin 1842, qui a réglé en France les rapports entre FEtat et les grandes compagnies, faisait entre eux un partage des dépenses de construction. L’Etat se chargeait d’acheter les terrains et d'exécuter ce qii’on appelle les travaux (Xinfrastruclure, c’est-à-dire les terrassements et les travaux d’art; la compagnie avait à faire la superstructure, ([ni comprend la pose du ballast et des rails; elle devait de pins acheter et entretenir le matériel roulant \ C'est là le système d(‘ la (*on(*ession mixte qui fut suivi jusqu’en hSàb; depuis lors, on s’est servi tantôt de ce procédé, tantôt de celui de la concession conqilète, on (‘onstriiction et exploitation soiit entièrement remises à la compagnie. I.e système mixte exonérait les comimgnies de la [dns grosse [partie des frais d'établissement de la voie et avait ])onr but de les pousser à étendre leur réseau. Il y est ai’rivé, mais il a été pour l’Etat l'occasion de lourdes charges et (*elni-ci, pour les acquitter, a du recourir à l’emprmd.

L’Etat a d’antres moyens de venir en aide à une compagnie que de lui fournir nue partie des travaux achevés. Il peut, dans les pays neufs, lui donner des terres en tonte propriété, soit le long; de la voie, comme l’ont fait les Etats-LInis pour les chemins de fer transcontinentaux, soit dans d’antres parties du pays appartenant an domaine privé, suivant le ]>rocédé employé par l’Etat du Congo envers la Société du Chemin de fer de Matadi an Stanley-Pool. Ce sont là de véritables subventions en nature. Le gouvernement peut encore acheter une partie des actions et obligations émises par la compagnie, moyen dont s’est aussi servi l’Etat du Congo pour aider à l’établissement de son chemin de fer.

L’Etat peut en outre donner aux compagnies des allocations en argent; celles-ci seront tant()t des subventions définitives, tantôt de simples prêts remboursables Ces secours pécuniaires ont été <‘onsidérables en France : d’après une statistique du Ministère

^ Ctunvês, op, cit., IV, p. 83 et siiiv.

(les Travaux publics, les 38.547 kilomètres composant le réseau on 1902 représentaient une dépense de premier établissement de 17.076 millions de francs, dont 12.261 millions fournis par les compagnies et 4.815 millions par l’Etat ou les localités". Le prêt offre cet avantage que l’Etat rentrera dans ses déboursés si la compagnie fait de bonnes affaires, mais il a l’inconvénient de grever celle-ci d’intérêts très lourds qui l'obligeront à cesser son trafic si elle réussit médiocrement, à moins que l’Etat ne consente de nouveaux sacrifices en sa faveur. On a pratiqué parfois en France un autre .système : c’étaient les compagnies qui empruntaient et l’Etat payait les intérêts de l’emprunt souscrit par elles; mais fréquemment elles ne trouvaient crédit qu’à un taux plus élevé que celui qu’aurait pu obtenir l’Etat. En France, et dans la plupart des pays d’Europe, ces allocations en argent prennent le plus souvent la forme d'une garantie d’intérêts kilométriciue.

Seule en Europe l'Angleterre ne donne aucun appui pécuniaire à ses com])agnies de chemins de fer.

Comme des sommes considérables ont été employées à la construction d'une voie ferrée, il faut que l’Etat ou la compagnie qui les a dé]')ensées retrouve dans l'exploitation de la ligne leur inférêt et leur amortissement: pour cela sera per(;ue sur les voyageurs et les marchandises une somme appelée le péage ; ce péage, destiné à rémunérer les capitaux immobilisés, est absolument distinct de la taxe de transport qui correspond aux dépenses d’exploitation, bien que le voyageur ou l’expéditeur ne puisse pas les distinguer dans le prix de sa place ou dans celui de l’envoi qu’il fait. Lorsqu’une compagnie concessionnaire a été chargée par l'Etat de la construction et de l’exploitation de la voie, elle prélèvera le péage pour son compte. St l’Etat construit la ligne à ses frais, puis la remet à une compagnie chargée seulement de rex])loiter — on l’appelle alors compagnie fermière et non plus concessionnaire — il fera percevoir le péage soit par ses ])ropres agents, soit le plus souvent par ceux de la compagnie, mais le péage n’en existera pas moins, parce que l'établissement d'un chemin de fer exige des sommes trop fortes pour qne l'Etat puisse les prendre définitivement à sa charge.

En fait, le péage existera donc toujours et, pour le justifier

* Revue d' économie politique, 1905. p. GO.

autrement que par l’impossibilité matérielle de le sn])primei\ on peut dire qu’il est juste que la création de ce mode de transport très onéreux qu'est le chemin de fer soit payé par ceux qui s’en servent et non par tous les contribuables. Cependant, en théorie, la question du péage se 'pose pour les voies ferrées de la même façon que pour les routes ordinaires. Aussi Proudhon et d’autres économistes ont-ils conclu de la similitude de situation à une même suppression des péages ; l’Etat, pour ces auteurs, devrait construire gratuitement la voie ferrée, comme gratuitement il établit les routes. La vraie raison qui s’oppose à cette assimilation est que la création des chemins de fer exige de tels capitaux que, par la simple plus-value du rendement des impôts, l’Etat n’arriverait jamais à rentrer dans ses déboursés; il lui est donc impossible de supprimer le péage. Nous 'avons vu qu’après sa disparition sur les canaux, il a fallu y revenir indirectement; pour les chemins de fer, on n'a même pas pu songer à l’abolir.

Garantie d’intérêts. — Il convient d’insister un peu sur cette forme particulière d’allocations de l’Etat aux compagnies concessionnaires que constitue la garantie d’intérêts, parce que c'est là un système plus compliqué que les autres et auquel jdusienrs pays, notamment la France, ont largement recouru. Son but est d’engager les compagnies à se charger de la construction et de l’exploitation de lignes qui ne donneront que peu de bénéfices et, pour y arriver, l'Etat garantit au capital que la compagnie emprunte dans cette intention un minimum de revenu ; les fonds disponibles sont ainsi attirés vers ce i2enre de placement par la certitude qu’ils ont d’être rémunérés. Si donc le produit net de la ligne, c'est-à-dire l’excédent de ses recettes sur ses dépenses, reste au-dessous du minimum de revenu fixé par l’accord de l’Etat et de la compagnie, c’est l’Etat qui parfera la différence : la compagnie, par exemple, a emprunté au taux de 4 % les sommes dont elle avait besoin pour une ligne déterminée et l’Etat lui donne la garantie d’intérêts à ce taux; si la ligne, après imputation de la totalité des dépenses, ne produit que 2 % du capital em])riinté, l’Etat versera également 2 % afin de compléter l’intérêt du aux prêteurs.

Ce système, au moins lorsque les sommes dont l’intérêt est gai’anti sont employées à la construction de la ligne et non à

son exploitation, part de Fidée juste que les travaux d’établissement des voies terrées profitent autant aux générations futures qu’à la génération actuelle; il est donc équitable que les premières supportent une partie des frais de ces travaux et c'est le résultat de la garantie d’intérêts qui répartit l’acquittement de la dépense sur un grand nombre d’années et qui est payée par tous les citoyens, puisqu'elle est fournie par l'impôt.

D’ailleurs les versements faits par l’Etat ne sont pas nécessairement définitifs. La garantie d’intérêts qu’il donne peut être, soit une subvention ne comportant pas de restitution, soit un simple prêt remboursable \ Ce second système est celui de la France : l’Etat avance à la comjiagnie les sommes qu’il lui remet -et ce prêt est productif d'intérêts au taux de 4 %.

La contre-partie rationnelle de la garantie d'intérêts consiste dans le partage entre l'Etat et la compagnie, au-dessus d’un certain chiffre, dos bénéfices que donnera l'exploitation de la lig-ne. L’Etat prenant à sa charge, au moins temporairement, les risques de perte de la compagnie, il est équitable qu’il profite d’une partie des chances de gain qu’elle court. Le partage des bénéfices, au-dessus d’un chiffre fixé, existe en France.

La garantie d’intérêts a été pour les compagnies une aide puissante : grâce à elle, leur crédit se trouve doublé du crédit de l'Etat, puisque celui-ci s’engage à rétribuer au taux fixé le cajiital qu’elles empruntent. Elle n’a pas été moins utile à l'ensemble des citoyens des pays qui font pratiquée, car elle a permis l’extension rapide du réseau des voies ferrées qui était nécessaire au développement de la richesse nationale. Mais, en même temps, elle offre des inconvénients. Le principal est l'incertitude des engagements que prend l’Etat : lorsqu'il donne la garantie d’un intérêt fixé, non seulement aux sommes destinées à la construction, mais encore à celles qui seront empruntées par les compagnies pour couvrir leurs déficits d'exploitation, il peut être entraîné à payer des annuités considérables. Les comptes de garantie ont aussi cet effet de créer entre l'Etat et les compagnies des rapports extrêmement complexes. Enfin, la garantie d’intérêts risque d’ôter aux compagnies l'aiguillon de l’intérêt personnel ; que la ligne soit mal administrée, qu’il en résulte .des pertes qui pourraient être évitées, peu importe à la compa-

’ Cainvès, op. c/7., IV, p. 100 et siiiv.

gnie puisque l’Etat comblera le déficit immédiat et que le remboursement des sommes qu’il avance de ce chef est renvoyé à une date lointaine. C’est là un régime très défavorable à toute industrie; dès qu’elle n’est pas responsable de ses pertes, elle ne soigne plus sa production. On a appelé régie désintéressée cette situation d’une compagnie qui ne peut pas, grâce à des améliorations de son exploitation, élever le dividende de ses actionnaires au-dessus du minimum garanti par l’Etat; les régions qu’elle dessert en souffrent, car elle n’a aucun avantage à bien faire son service et d’ordinaire le néglige. Ainsi, en Autriche, où fonctionnait la garantie d’intérêts depuis 1854, on a du, à partir de 1877, recourir à un autre système qui permet à l’Etat de reprendre et d’exploiter directement les lignes qui font trop appel à ses avances.

En France, on a beaucouj) usé de la garantie d’intérêts ; des conventions intervinrent à ce sujet en 1859 entre l’Etat et les six grandes compagnies formées au début du second Empire; modifiés en 1863 et en 1868, ces accords prirent fin en 1883 et furent remplacés par de nouvelles conventions.

1“ Conventions de 1859. — L’Etat, à cette époque, voulait favoriser la création de nouvelles voies et, dans ce but, les lignes exploitées par chaque compagnie furent divisées en deux groupes : V ancien réseau et le nouveau réseau, composé des lignes à établir. La garantie d’intérêts n’était accordée qu’au nouveau réseau; elle était de 4 %, soit en réalité de 4,65 % avec la prime d’amortissement; les sommes versées à ce titre par l’Etat étaient une avance que la compagnie devait rembourser. Mais souvent ces voies du nouveau réseau n’étaient que des embranchements destinés à augmenter le trafic des grandes artères appartenant à fancien réseau; il était donc juste que tous les bénéfices de cet ancien réseau ne fussent jias intégralement acquis à la compagnie et ((ii’ils allassent en })artie grossir le produit des lignes du nouveau réseau liénéficiant de la garantie d’intérêts. Aussi lit-on du produit de l’ancien réseau deux parts appelées le revenu résrreé et le revenu non réservé. Le premier, atteignant un certain chiJîre de revenu fixé à forfait entre l’Etat et la com])agnie concessionnaire, ap])artenait à cette dernière. Le revenu non réservé, fourni jiar l’excédent du revenu net total de la ligne sur le revenu réservé, était au contraire soumis au déversoir,

r'est-à-dire qu'il devait ctre réparti sur le nouveau réseau et diminuer ainsi les sommes que TEtat avait à lui fournir à titre de ij;arantie d'intérêts. Ce système était ingénieux, mais il était très difficile à l'Etat de savoir quel était le produit net véritable des lignes et cette situation donna lieu à des fraudes de la part des compagnies : celles-ci ])0uvaient en outre, l(jrs([u'elles y étaient intéressées, augmenter ou diminuer dans une certaine mesure le trafic des lignes en imposant des détours aux trains de marchandises. Pour ces raisons et une foule d’autres, les charges de l'Etat furent plus considérables qu’on ne le pensait et en 1883 il avait avancé aux compagnies 750 millions dont 40 millions 1/2 seulement lui avaient été remboursés h Les conventions de J 850 fixaient à cinquante ans, à partir de 1805, le laps de temps pendant lequel les compagnies pourraient faire appel à la garantie d'intérêts.

Intervint ensuite le grand programme de travaux ])ublics de Freycinet qui. dans la loi du 17 juillet 1879, comprenait mie dépense de 3 milliards J/2 pour l’amélioration et l'extension des chemins de fer. Ces jirévisions, ajoutées à celles qui étaient faites pour les canaux, les lleuves et les ports, formaient un total de 5 milliards qui devaient être fournis en dix ans par un budget extraordinaire. Mais bientôt on vit que les évaluations primitives étaient insuffisantes et, à la suite de la crise financière de 1882. il fallut s'assurer le concours des compagnies pour pouvoir continuer l'exécution des travaux : ce fut le but des conventions de 1883.

2" CoxvEXTTOxs DE 1883. — Ces nouveaux accords renforcèrent la situation des compagnies. La plupart des lignes rachetées par l'Etat ou classées dans le programme des constructions à faire furent incorporées au réseau des six grandes compagnies. Cellesci obtinrent, ])our l'étalfiissement de ces nouvelles voies, une situation très avantageuse. Auparavant, elles prenaient à leur charge la construction des voies nouvelles et la garantie intervenait ])our leur ])ermettre de ])ayer les intérêts des sommes qu’elles avaient empruntées dans ce but; depuis 1883, c'est au contraire l'Etat qui fait la plus grande partie des frais d’établissement: la compagnie verse nue contribution de 25.000 fi’ancs

Cninvès. (}p. f it.. 1\'. ]). TOT et suiv.

par kilomètre à construire et l’Etat i)aie le reste de la dépense, c’est-à-dire en moyenne 375.000 francs par kilomètre. Ce sont les compagnies qui avaiicent à l’Etat les sommes nécessaires, en émettant des emprunts pour son compte. Cette sitnatioiq où tons les aléas dans le prix d’établissement des lignes sont mis à la charge de l’Etat, est regrettable, mais elle était inévitat)le en 1883: pour répondre aux espérances qu’avait fait naître dans les ])0]mlations la loi de classement de 1870, il fallait décider les compagnies à se charger de construire dans un bref délai jdiis de 10.000 kilomètres de voies peu productives et elles posèrent leurs conditions.

La garantie d’intérêts, d’après ces nouvelles conventions, est une avance à 4 % faite par l’Etat aux compagnies; mais le compte de l’intérêt des sommes qui leur sont ainsi prêtées constitue un second compte distinct du premier et non productif d’intérêts. En outre, en 1883, (piatre com]:>agnies étaient débilrices de l’Etat dn fait de la garantie d’iidérêts; il leur a été fait remise de leur dette, à la condition qu’elles construiraient des voies nouvelles pour une somme égale. Le prêt a été ainsi transformé en subvention.

D’antre part, le champ de la garantie d’intérêts a été considéi*ablement étendu. Avant 1883, celle-ci ne portait (pie sur Tiidérêt des obligations et ne s’appliquait (fu’au nouveau réseau. Depuis cette date elle est accordée, non seulement aux obligataires, mais aussi aux actionnaires auxquels un dividende fixé est garanti et elle s’étend à tout le réseau des compagnies, ancien <‘omme nouveau. L’Etat trouvait divers avantages à supprimer la distinction entre les deux réseaux. D’abord, les grandes lignes <-onstituant fancien réseau raïqmidant plus (pie celles du nouveau, il lui était ydiis avantageux de groiqier le jirodiiit de toutes les lignes et de donner la garaidie |)our le déticit de l’ensemble de celles-ci; ensuite le nouveau régime facilitait les conqites de l’Etat avec les compagnies et il évitait les détournements de trafic (jiii étaient fréfpients au])aravant au détinment du nouveau réseau — doid h^s déficits étaieid (‘()uv('rts ])ar la garantie d’intérêts — et au i)rolit de l’ancien, sur ler{uel les bénéfices apparlenaieid en entier à la conpnignie, au moins tant (pi’ils ne (léi)assaient jias le montaid du revenu rés(‘rvé. Dette simplification d('s comptes a donné de bons l’ésiiltats; l’P^tat et la comj)agni(‘ soid aiijourd’iiui à peu jirès égalemejfi intéressés à bien

exploiter et c’est pour cela que la garantie d'intérêts, malgré sa complication, a eu en définitive de bons effets. De nombreuses vérifications de comptes sont inévitables entre l’Etat et les compagnies, mais il n’y a guère qu’un point sur lequel leurs intérêts soient en opposition : c'est lorsqu'il s'agit de faire le partage de certaines dépenses entre le compte de la garantie, qui est commun aux deux associés, et les comptes spéciaux à chacun d'eux, comme le compte des subventions à fonds perdu, qui est propre à l’Etat et a pour but de favoriser la création de certaines lignes improductives, ou le compte du domaine privé de la compagnie, formé de réserves prélevées sur les dividendes et étant l'exclusive propriété des actionnaires f

Depuis 1883, la garantie d'intérêts n'est plus destinée, comme auparavant, à couvrir seulement les frais d'établissement des lignes nouvelles, mais encore à solder les dépenses d’exploitation et même les indemnités à verser en cas d'accident ou les retraites des employés des compagnies. Lorsqu’une d'elles ne peut plus faire face à ses dépenses, l'emprunt qu'elle fait pour les couvrir bénéficie de la garantie d'intérêts; mais le montant des sommes pour lesquelles il peut ainsi être fait appel chaque année à la garantie est limité par divers moyens, comme la fixation par la loi de finances du prix des travaux complémentaires que le Ministre des Travaux publics pourra autoriser.

De plus, en 1883, les nouvelles lignes concédées obtinrent un régime de faveur, dit rV exploitation partielle ou provisoire, destiné à rejeter sur l’avenir toutes les charges qu’elles allaient occasionner. Pour ces lignes, les frais d'exploitation non couverts par les recettes, ainsi que les intérêts des sommes empruntées pour les construire, autres que ceux qui étaient payés par l'Etat au titre de la garantie d’intérêts, devaient être soldés par des emprunts successifs. Ainsi la construction d’une ligne a coûté 20 millions; cela fait, au 4 %, 800.000 francs d’intérêts. La compagnie émettra pour 20 millions d’obligations, puis au bout de la première année, pour payer les intérêts dus, elle créera pour

800.000 francs d’obligations nouvelles ; de plus si, pendant cotte même année, il y a eu un déficit d’exploitation de

400.000 francs, la compagnie lancera, non plus 800.000, mais t. 200.000 francs d’obligations. L’année suivante, elle émettra de

C'oi-son, op. eit., "N’I. p. 41'.).

nouveau 1.200.000 francs crobligations pour couvrir les charg’es de Temprunt de rannée précédente et, en plus, le chitïre d’obligations nécessaire pour solder le déficit d’exploitation de la nouvelle année écoulée et ainsi de suite. De cette manière l'Etat et la compagnie n’ont rien à débourser immédiatement; ils rejettent sur l’avenir la charge des intérêts et du capital de leur dette. On espérait, eu agissant ainsi, que les plus-values données ultérieurement par l’augmentation du trafic des ligues exploitées permettraient de solder facilement ces dettes accumulées. Il y avait cependant nu danger considérable à grever ainsi l'avenir de charges certaines et élevées, alors que les plus-values destinées à les acquitter étaient seulement probables. Aussi, de 1880 à 1892, l’Etat a-t-il obtenu de quelques compagnies, soit la restriction du compte d’exploitation partielle, soit sa suppression, soit même pour l’une d’elles, le Nord, la renonciation au droit de l'ouvrir; mais ce compte subsiste pour le Paris-Lyon-Méditerranée et pour l’Orléans \

Le régime de la garantie d’intérêts n’a pas donné lieu, de la part des compagnies, aux abus que l’on aurait pu craindre par suite de la large extension qui a été accordée à son domaine en 1888. La compagnie du Nord n’y a jamais fait appel. Le maximum des sommes réclamées de ce chef par les autres compagnies a été de 116 millions en 1804 dont 78 millions pour les grandes compagnies; mais deux ans ])]us tard son total s'était abaissé à 51 millions. Pids, au lieu de solliciter des avances du Trésor, le Paris-Lyon-Méditerranée, l’Est et l'Orléans lui remboursèrent des sommes de plus en plus considérables; il est vrai qu'en 1901 et 1902, les deux premières de ces (‘ompagnies durent de nouveau avoir recours à la garantie, mais depuis lors, elles ont repris leurs versements. En 1908. l’Etat a du avancer 33 millions au titre de la garantie : 26 millions à l'Ouest, dont l'administration était troublée depuis plusieurs années par la menace du ra(*hat qui s’est réalisée en (*ette même année et 7 millions à de petites compagnies; enfin, en 1910, il a. fourni de ce chef 19,9 millions : 6 millions à l’Orléans, 6,5 millions au Midi et 7,4 millions à des réseaux seinndaires.

La garantie d’intérêts a donné de lieauconi) moins lions résultats, Jorsf|ii’elle a été a])])li(jiiée aux chemins de fer d’intérêt

^ Cainvt^s. op. rit., IV, p. 113 et sniv.

local et aux tramways qui, le plus souvent, doivent attendre très loniitemps avant de couvrir leurs trais. Au lieu d’ètre une avance^ la garaidie devient alors une véritable subvention annuelle, car remprunteur ne pourra jamais la rembourser : il se trouve dans la situation de régie désintéressée, exploitant pour le compte du concédant et n'ayant ancnn intérêt à bien administrer. On emploie fréquemment en ce cas le système des forfaits : au lieu de calculer chaque année les dépenses réelles de construction, d’ex]'>loitation et dn service des emprunts pour déterminer la somme versée au titre de la garantie, on la base sur un ca])ital fixé à forfait et on défalque des recettes de la ligne, comme dépenses d’exploitation, un chilîre également établi à forfait. J. es exploitants trouvent leur bénéfice dans la différence entre la somme ainsi déterminée crime manière fictive, pour être rémunérée par la garantie et la somme plus faible que coûte en réalité l'exploitation ou le service des emprunts \ Pour éviter les spéculations de cette nature, les départements donnent aujourd'hui simplement des subventions en capital et non des garanties d’intérêts aux chemins de fer locaux; c’est un meilleur système.

Partage des bénéfices. — Le jiartage des bénéfices an-dessus d'un certain chiffre entre l’Etat et la compagnie concessionnaire est la contre-partie de la garantie d'intérêts : il a été inscrit tant dans les conventions de 1859 que dans celles de 1883.

Pour les premières, une fois les sommes avancées au titre de la garaidie d’intérêts complètement remboursées par les compagnies à l’Etat, la fraction du produit net des lignes excédant 8 % du capital de premier établissement sur l'ancien réseau et 6 % sur le nouveau devait être divisée par moitié entre l’Etat et les compagnies. Le partage ne devait commencer cfifen 1872 et. en fait, il n’ent pas lieu avant 1883.

D’après les conventions de cette dernière année, la garantie d’intérêts et le ])artage des bénéfices se combinent de la façon suivante. Pendant ({ue le revenu de 4 ^/c garaidi n'est pas atteint par le produit des lignes. l'Etat a seul la. charge du déficit et avance à la compagnie les fonds nécessaires pour parfaire ce taux d’intérêt, lairsipie les recettes dépassent le revenu garanti.

^ Voir Colsoij. O//, cit.. VI. p. 4r)3.

tout le surplus est d’abord employé à remlajiirser à l’Etat le eaibtal et l’iiitérét des sommes cpi’il a ])rétées; juiis mie lois là compagnie complètement libérée, elle béiiélicie des excédents de recettes jusqu’à ce qu’ils atteignent un chilTre fixé par entente avec l’Etat, comme- ])oint de départ du jiartage des bénéfices. Au-dessus de ce chilîre, les 2/3 de l’excédent vont à l'Etat et le dernier tiers à la compagnie.

En iOOG, la Compagnie du Paris-Lyon-Méditerranée a eu ainsi 14 millions 1/2 à partager avec l’Etat; mais, depuis lors, son produit net est retombé au-dessous du taux auquel commence le partage. En 1010, celui-ci n’a eu lieu pour aucune des grandes compagnies; celle de l’Est a fait à l’Etat un remljoursement de 1(S millions sur les avances qu’elle a re(;ues; ])ar contre, celles du Midi, d’Orléans et (pafiques comj^agnies secondaires ont eu recours à la garantie.

Cette combinaison de la garantie d’intéréts et du partage des bénéfices a pour couséquence d’associer l’Etat et la compagnie concessionnaire daus les résultats de l’exploitation; elle autorise le premier à s’attribuer de très larges pouvoii’s de contrôle sur l’administration de la seconde, car, si son ingérence cause des déficits, il en siq')portera, au moins temporairemeid, une partie.

Organisation financière des compagnies. — Malgré la tutelle à lacpielle elles sont soumises de la part de l’Etat et les secours pécuniaires qu’elles en reçoiveid, jes (‘om])agnies concessionnaires sont, en France et dans la plupart des ])ays. constituées comme des sociétés privées queb'onqiies ; ainsi l’Etat ne s’est réservé ni le droit de nommer leurs directeurs, comme il le fait ])our la Banque de France et le Crédit Foncier, ni le droit d’avoir des délégués auprès de leurs conseils d’admiiiistration. Ces com- ])agnies, comme toute société, émettent des aciions et des ohlifiafioHs. La spéculation s’est emparée de ces titi’cs, surtout dans les ])ays oii l’étaldissement des chemins de fer est libre ; en Angleterre et aux Etats-ldiis, on a vu des c()m])agnies, sans base sérieuse, se fonder avec un capital d’actions infime, iniiciiiement ])our ])ouvoir lancei’ dans le ])ublic un cbitVi’c considérabb' d’obligations. Ces cond)inaisons de pure s])éculation oïd amené la faillite d’un gratid nombre de compagnies ainsi conslituées; aussi, en Angleterre, diverses lois, de 1844, de 18fi(), de 1874, ontelles du intervenii’ pour l’éprirner ce moiivemeid.

En France, les six grandes compagnies avaient, en 1908, un capital d'actions de 1.470 millions, dont les dividendes, couverts par la garantie, représentent une somme de 155 millions environ et elles avaient émis pour environ 14 milliards 1/2 d’obligations \ Il y a donc une disproportion entre ces deux éléments : le capital-actions, qui est très faible par rapport au capital représenté par les obligations, a cependant entre les mains toute la direction de la société. Il faut ajouter que cette situation anormale n'offre pas de danger pour les obligataires, puisque l’Etat leur garantit le payement de leurs intérêts; c’est la raison qui fait que, malgré ce passif considérable, les compagnies voient leurs titres se maintenir à un taux élevé.

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