ORG.ANISATIOX DU RÉGIME DOUANIER

1” Tarif général autonome. — Un Etat, même s’il conclut des traités de commerce, doit avoir un tarif général, car il faut qu’il sache sous C[uel régime seront placées les nations qui n'ont pas voulu d’entente diplomatique et tout pays pendant l’intervalle qui peut séparer l’expiration d’un traité de la mise en vigueur de celui qui le remplace.

Mais les partisans du tarif autonome veulent qu’aucun traité de commerce ne soit conclu et que les marchandises étrangères restent toujours soumises aux droits portés à ce tarif unique. C’est ainsi un acte unilatéral du Gouvernement qui réglera sur son sol le sort des produits venus de l’extérieur. Les avantages de ce système sont, en premier lieu, la liberté qu’il laisse au Gouvernement : celui-ci, n’ayant les mains liées vis-à-vis de personne, dosera la protection qu'il accorde à la production indigène d’après les besoins du moment. Il procédera quand il le voudra à des remaniements de tarifs. Au contraire, dans le système des traités de commerce, il a pris des engagements pour un certain nombre d’années et ne peut tenir compte pendant ce temps de l'évolution de la production. D’autre part, dans la discussion d’une convention commerciale, on n’obtient des abaissements de tarifs sur un point qu’en en consentant sur d’autres : au lieu de donner à chacun des producteurs la dose de protection dont il a besoin, on rompt l’égalité entre eux et on sacrifie l’un pour arriver à protéger l’autre.

2° Traités de commerce. — A ces arguments, les partisans des traités répondent que le commerce a besoin avant tout de stabilité. Pour que les producteurs puissent orienter leurs elîorts dans une direction, il faut qu’ils soient surs de leurs débouchés

pour un certain nombre d’années. C’est à ce résultat que l’on arrive avec les conventions commerciales qui ont généralement une durée de dix ans. Tantôt elles sont passées avec un seul Etat et fo]"ment un traité de commerce ordinaire, tantôt elles sont faites sur les mêmes bases avec une série de nations et elles constituent alors une Union douanière entre tous les contractants. La plus célèbre de celles-ci a été le Zollverein, qui a précédé la fusion des differents peuples allemands en un Etat fédéral. Ces unions, à cause de la communauté d’intérêts qui existe entre les habitants d’une même région, semblent devoir se développer. Les Etats-Unis cherchent à créer entre tous les pays de l’Amérique une union douanière dans laquelle des avantages spéciaux leur seraient concédés; il est possible que le jour où cette entente se réalisera, une union douanière rivale arrive à grouper la plupart des nations d’Europe en face de l’Amérique.

Dans beaucoup de pays à régime parlementaire, et spécialement en France, les traités de commerce doivent être ratiflés par le Parlement. Ces conventions créent une situation intermédiaire entre le protectionnisme intransigeant et le libreéchange absolu, car elles ouvrent l’entrée du pays à certains produits de l’extérieur, mais, d’autre part, elles conservent un régime protecteur aux industries pour lesquelles le Gouvernement le juge indispensable. C’est pour cette raison que les traités de commerce sont attaqués à la fois par les deux camps. Les protectionnistes leur reprochent de sacrifier une partie de l’industrie nationale à la concurrence étrangère; les libre-échangistes ne voient que des inconvénients pour un pays à restreindre ainsi la liberté des échanges : il faut l’établir immédiatement et d’une façon complète. Si c’est une gêne pour une nation de ne pouvoir exporter librement ses produits sur les marchés étrangers, il ne faut pas y ajouter cet autre désavantage de renchérir la vie de ses habitants en protégeant certaines industries. Mais un tel raisonnement, même en se plaçant au seul point de vue libre-échangiste, oublie que les traités de commerce sont un puissant moyen d’action sur les nations concurrentes. En établissant sur les produits de celles-ci des droits qu’il abaissera ensuite dans les négociations, un Etat obtiendra pour ses articles l’accès de marchés qui leur eussent été fermés sans l’emploi de ce procédé. Les taxes inscrites dans le tarif général, pourvu qu’elles soient suffisamment élevées, deviennent ainsi une

arme; elles serviront à exercer des représailles contre les nations protectionnistes qui ne veulent pas signer de traité ou qui ne veulent pas consentir des conditions assez avantageuses; vis-càvis des autres pays, elles seront diminuées à la suite des concessions qu'ils auront faites. Cette mesure de guerre pourra efficacement être employée, non seulement contre les Etats qui maintiennent des taxes trop élevées à l'entrée des produits étrangers, mais aussi contre ceux qui, pratiquant le dumping, accordent à leurs fabricants des primes à Texportation ou d'autres faveurs qui leur permettent de vendre leurs marchandises meilleur marché en dehors des frontières que sur le territoire national. Les négociations des traités de commerce pourront servir à discuter tous les griefs dim Etat envers les autres et à leur trouver une solution.

Cette pratique des conventions commerciales, malgré les attaques dont elle a été l'objet, offre certainement de grands avantages. car elle a existé dès les premières relations de peuple à peuple et elle est devenue absolument générale à notre époque b

La stabilité qui résultera d'un traité de commerce, passé pour dix ans par exemple, garantira, les négociants aussi bien contre leur propre Gouvernement que contre celui de l’autre contractant. Ce dernier ne pourra pas. en relevant les droits d'entrée, leur fermer avant l'expiration de ce laps de temps les débouchés qu'il a ouverts. D’autre part, le Gouvernement national est lié lui aussi et il ne peut pas bouleverser la situation économique créée par le traité avant le terme de celui-ci; il lui sera ainsi impossible d'établir de nouveaux droits d’entrée sur les matières premières ou sui* l'outillage servant à l’industrie indigène et dont la situation a été réglée par la convention.

Ce régime devrait avoir l'avantage de modeler les mesures douanières sur la situation économique de l'Etat avec lequel est passé le traité et c'est là une supériorité sur le système du tarif général autonome qui a les mêmes droits pour tous les produits étrangers de même espèce, sans s'inquiéter de leur provenance. Il y a des pays aux usines desquels il convient de fermer le marché national, parce que l'industrie indigène ne possède pas la force nécessaire pour leur faire concurrence; il en est d’autres avec l’industrie rudimentaire desquels les manufactures natio-

^ Voir, claus Leroy-Beaiilien. op. rit.. IV. p. lOS. les traités de commerce de l’antiquité.

nales ont au contraire intérêt à se mesurer. Les clauses des traités de commerce varieront suivant les Etats avec lesquels ils sont conclus.

A ce dosage de la protection suivant les besoins de la production indigène, on peut d’abord objecter qu’il faut tenir compte des exigences de l’Etat avec lequel on contracte et que, pour obtenir des concessions sur un point, il sera nécessaire d’en faire sur d’autres. En définitive, les clauses du traité, au lieu d’établir le degré de protection dont a besoin rindustrie du pays, risqueront de dépendre surtout de la ténacité des diplomates en présence.

Ensuite, si de grandes différences de tarifs existent dans les conventions passées par un pays avec les diverses puissances étrangères, il y aura lieu de craindre la fraude de la dénalionalisation, qui fera passer comme originaire du pays jouissant de bas tarifs des articles provenant en réalité d’un Etat vis-à-vis duquel les droits de douane sont plus élevés.

Enfin, la clause de la nation la jilus favorisée, devenue aujourd’hui de style dans les traités de commerce, arrive à faire disparaître l’avantage de varier la protection douanière suivant le pays avec lequel la convention est passée. Par cette clause, chacune des deux parties à un traité s’engage à faire profiter l’autre des avantages plus grands qu’elle pourra accorder dans l’avenir à une tierce puissance. Ainsi, dans un traité entre la France et l’Italie, passé avec la clause de la nation la plus favorisée, il est dit que les vins italiens paieront à leur entrée en France nn droit de 10 francs par hectolitre; si, par la suite, une convention avec la Suisse décide que les vins de ce pays ne paieront plus que 5 francs, ipso facto, les vins italiens n’acquitteront plus que ce même droit de 5 francs.

L’exemple le plus célèbre de cette clause est celui de l’article 11 du traité de Francfort de 1871. La France et l’Allemagne se sont accordé le bénéfice de toutes les réductions de tarifs qui seront faites à l’un des six pays suivants : Angleterre, Autriche, Pelgique, Hollande, Russie et Suisse. Cette clause a une portée d’autant plus grande qifelle est perpétuelle, comme le traité de paix lui-même, tandis (pie dans les conventions commerciales, qui sont ordinairement conclues ])our dix ans, elle n’a ([ii’un effet temporaire. La nécessité pour les lêtats de recouvrer leur liberté économique à un moment donné les a amenés à })asser leurs

traités de commerce pour une durée uniforme, afin que tous viennent à échéance en même temps.

Cette pratique de la clause de la nation la plus favorisée, qui étend à toutes les puissances pourvues de traités avec un même Etat les faveurs accordées par celui-ci à Tune d’elles, a succédé à un régime contraire, celui des avantages exclusifs. Chacun des deux contractants s'engageait à ne faire à aucun autre pays les réductions de droits qu'il consentait à fautre partie. Le plus célèbre traité de cette sorte fut celui de Methuen, conclu en 1703, qui plaça le Portugal sous la dépendance économique de l’Angleterre : il décidait que les droits à l’entrée en Portugal des produits britanniques ne dépasseraient pas 15 % et que les droits sur l'importation en Angleterre des vins portugais seraient toujours d’un tiers plus faibles que ceux payés par les vins français. Les Etats-Unis ont passé à notre époque de nombreux traités de cette espèce avec les Républiques sud-américaines, spécialement avec le Brésil, pour arriver à réserver le marché du Xouveau-Monde aux produits américains; ces conventions stipulent en général que les articles manufacturés des Etats-Unis payeront à l’entrée 25 % de moins que les marchandises similaires européennes et, en échange de cette concession, des faveurs sont faites à l’importation aux Etats-Unis des produits de l’autre contractant.

De pareils accords conduisent directement à la conclusion d'une union douanière et au renforcement du protectionnisme, alors que la clause de la nation la plus favorisée est, comme nous allons le voir, une mesure libérale tendant à l’abaissement progressif des droits de douane.

Cette clause a été l’objet de vives critiques; on lui a reproché de détruire le principal avantage théorique du régime des traités de commerce, qui consiste à modeler la protection accordée à l’industrie nationale sur l'état de l'art industriel du pays avec lequel est passé le traité. Il devient inutile d’étudier soigneusement les concessions que l'on peut faire, si la protection que l’on conserve à une partie de l'industrie doit être bientôt détruite par une seconde convention. Les inconvénients des stipulations du traité de Francfort étaient tels qu’ils ont amené la France à renoncer au régime pur et simple des traités de commerce. D'autre part, l’existence de cette clause dans un traité pourra obliger l'un des contractants à ne pas consentir à une tierce puissance certaines concessions uniquement parce qu'elles

profiteront à son premier co-contractant. Ainsi supposons que la France puisse sans danger admettre l’entrée en franchise sur son sol des fers italiens; elle ne le fera pas parce que le même avantage profiterait à l’Angleterre qui jouit du traitement de la nation la plus favorisée et écraserait l’industrie métallurgique française.

L’existence de cette clause peut donc s’opposer à l’adoption de mesures libérales, mais le plus souvent elle a l’effet opposé. Chaque concession arrachée à un Etat s’appliquant aussitôt à tous ceux qui ont avec lui des traités, tous les pays approchent peu à peu de la liberté des échanges.

D’ailleurs, pour que la pratique de cette clause se soit ainsi généralisée, il faut des raisons sérieuses dont deux au moins sont faciles à déduire. En réalité, les traités de commerce passés par un Etat avec les autres n’établissent pas, comme ils pourraient le faire, des taxes variant avec chaque pays; les mêmes droits, ou à peu près, sont stipulés pour tous et ils le sont sur la base qui a paru nécessaire en traitant avec la puissance dont la rivalité est le plus à redouter pour chaque article. Le même régime conventionnel existant à peu près envers tous les Etats étrangers, il est naturel que, si on y apporte une modification, celle-ci profite à tous à la fois; or c’est là précisément l’effet de la clause de la nation la plus favorisée.

En second lieu, si celle-ci n’existait pas, les débouchés qu’un pays croirait avoir ouverts à ses commerçants dans un autre Etat pourraient lui être fermés si ce dernier passait avec une tierce puissance un traité plus favorable. Je suppose que la France admette les vins italiens à circuler sur son sol en payant un droit de 5 francs seulement par hectolitre; la production italienne, comptant sur ce marché, prendra ses mesures pour l’alimenter. Mais survient un traité entre la France et l’Espagne qui ne grève les vins espagnols que d’une taxe de 2 francs; cette différence de condition permettra à ces derniers d’envahir le marché français et d’en expulser les vins italiens. La clause de la nation la plus favorisée, insérée dans le traité franco-italien, eût empêché ce résultat, puisque l’abaissement du droit pour les vins d’Espagne eût aussitôt profité à ceux d’Italie. Cette clause, uniformisant pour toutes les puissances les droits de douane sur le pied du plus bas d’entre eux, tend à abaisser peu à peu les taxes douanières entre tous les Etats et rapproche progressivement du libre-échange. C’est à ce titre

surtout que son etîet bienfaisant est certain ; elle fait partie de ces mesures dont nous parlions en terminant la discussion théorique du libre-échange et de la protection qui doivent être recommandées parce qu'elles rendent de plus en plus aisée la circulation des produits entre les peuples.

Il faut ajouter que les effets regrettables de cette clause, en ce qu'elle détruit le dosage de la protection qui devrait varier pour les produits de chaque industrie suivant les pays concurrents, sont atténués par la grande spécialisation des traités de commerce actuels. Comprenant un grand nombre d'articles, ils individualisent d'une manière très précise chaque espèce de marchandises et. comme les avantages faits à l’une d’elles ne s'appliquent qu’aux articles identiques produits par d’autres pays, il arrivera que souvent cette identité absolue n’existera pas et que la clause de la nation la plus favorisée ne pourra pas être invoquée.

3° Système du double tarif maximum et minimum. — C’est une combinaison des deux systèmes précédents, mais il faut reconnaître que son application stricte ôte aux traités de commerce un de leurs principaux avantages, la stabilité qu'ils assurent aux relations de pays à pays pendant quelques années.

Ce régime est celui de la France depuis la loi de douanes du li janvier 1892.

La loi établit deux tarifs, l'un maximum et l’autre minimum. Le premier est applicable aux Etats avec lesquels aucun accord n'a été passé; le second marque la limite des concessions qui jDOurront être faites aux autres nations; l'application du larif minimum à celles-ci résulte soit d'une loi, soit d’une convention. Les actes diplomatiques conclus ainsi avec les puissances étrangères different des traités de commerce proprement dits : le Gouvernement français s’engage seulement à appliquer aux nations qui lui accordent des avantages corrélatifs le bénéfice du tarif minimum tel qu'il résulte de la loi de douanes. Si. celle-ci recevant des modifications, le tarif minimum se trouve relevé, ce sont ses nouvelles dispositions qui s'appliqueront, sauf, bien entendu, le droit pour l'autre contractant de révoquer les concessions qu'il a consenties. Ainsi, plusieurs fois des augmentations de droits ont été faites sur des articles spéciaux entre 1892 et 1910, puis un remaniement général des tarifs dans un sens plus protecteur a été opéré par la loi du 29 mars 1910; il en

est résulté aussitôt des mesures de représailles : la Belgique a quadruplé les taxes à Feutrée des vins français.

Les accords ainsi conclus avec les pays étrangers sont en principe toujours révocables, moyennant un préavis donné douze mois à Favance. Cette disposition a eu pour but, dans Fesprit des auteurs de la loi, do permettre de modifier à tout instant le degré de protection accordé à chaque industrie suivant ses besoins actuels; elle est donc directement opposée à Fidée de stabilité pendant un certain nombre d’années qui constitue la caractéristique des traités de commerce. Mais cette absolue liberté n’a pu être maintenue; pour conclure des accords avec les autres Elats, assurant des dé])oucliés aux produits français, le Gouvernement a dû consolider certains droits, c’est-à-dire promettre de ne pas les élever pendant toute la durée de la convention : la Russie, par exemple, a obtenu cet engagement pour les taxes à l’entrée des grains.

D’autre part, le tarif général maximum étant le régime normal pour les nations qui n’ont pas de traité, le législateur a autorisé le Gouvernement à établir, à titre de représailles, des surtaxes à ce tarif pour les puissances qui frapperaient les articles français de droits spéciaux; ces mesures doivent être ratifiées par le Parlement.

Ce système du double tarif, limitant à Favance les concessions qui pourront faire l’objet des négociations diplomatiques, s’inspire directement des idées protectionnistes; il a été le résultat de l’entente qui s’est produite à ce sujet entre les agriculteurs et les grands industriels, les premiers demandant à être protégés contre la concurrence américaine, les seconds contre les producteurs des pays qui ont la houille à meilleur marché que la France.

Le principal avantage de ce régime devrait être d’écartei* les inconvénients de la clause de la nation la plus favorisée; celle-ci ])ouri'a trouver place dans les accords passés, mais elle n’abaissera pas les droits au-dessous du tarif minimum. Toutefois, en certains cas, il a fallu faire Héchir ce tarif devant les exigences d’un Etat étranger : des lois intérieures ont dû intervenir qui ont diminué les taxes du tarif minimum sur 0 articles p'our arriver à traiter avec la Russie et sur 54 pour conclure avec la Suisse’. Ces réductions prolitent naturellement à

^ Cide, Cours d'ccotioinic 2^oHiiq'uc, p. üTÎ).

tous les pays qui bénéficient de fapplication du tarif minimum et à tous ceux qui. sans avoir obtenu une aussi forte diminution des droits, se sont précédemment assuré le traitement de la nation la plus favorisée.

Malgré ces abaissements du tarif minimum consentis en des cas exceptionnels, le système du double tarif présente cette qualité générale que certaines industries ne seront pas sacrifiées à d’autres, puisque J a limite des concessions autorisées est fixée à l’avance.

Par contre, une loi de cette nature une fois établie ne peut pas être fréquemment modifiée — elle ne fa été dans son ensemble qu’en 1910 par un renforcement du protectionnisme — et il s’ensuit que ce régime fait obstacle à l’adoption de mesures de plus en plus libérales pour les échanges internationaux. La clause de la nation la plus favorisée, dans les traités de commerce ordinaires, fait que les barrières protectionnistes tombent morceau par morceau; chaque renouvellement d’un traité peut €11 emporter une part au profit de tous. Le tarif minimum arrêta aette marche vers la liberté commerciale; il empêche toute concession considérable.

La plupart des Etats d’Europe ont été placés par la France sous le régime du tarif minimum pour tous leurs articles, les uns par une convention, les autres, comme l’Angleterre et la Belgique, sans convention. Ceux d’entre eux avec lesquels l’accord a été le plus difficile sont la Suisse, qui n’accepta de passer un traité qu’en 1895, et l’Italie, pour laquelle une convention n’intervint qu’en 1899; le régime de la nation la plus favorisée a été accordé aux produits de ces deux pays, à l’exception des soies italiennes. L’Egypte bénéficie aussi du tarif miminum en vertu du traité de 1902. Beaucoup de pays hors d’Europe n’ont le tarif minimum que pour une partie de leurs produits; d’autres — et en Europe le Portugal seul — sont soumis au régime du tarif maximum h

* Voir ù l'Appendice, Le régime douanier de l'Egypte.