CRÉATION DES DETTES PUBLIQUES

1° Caractères généraux. — Les emprunts que font les Etats diffèrent sous plusieurs rapports de ceux que contractent les particuliers.

1” La durée théoriquement indéfinie de l’Etat lui permet de créer une rente perpétuelle, c’est-à-dire de contracter une dette dont le capital ne pourra jamais être exigé : cette dette consolidée forme de beaucoup la plus grosse partie des dettes publiques. Ce n’est là que l’application par l’Etat d’un procédé dont les particuliers ont beaucoup usé sous l’Ancien régime pour tourner la prohibition du prêt à intérêt en utilisant la durée indéfinie de la terre : une personne recevait d’une autre un capital en s’obligeant à payer une rente perpétuelle gagée sur un immeuble. Les Rois, lorsqu’ils voulurent créer des dettes perpétuelles, se servirent aussi de l’existence indéfinie de certaines personnes morales; c’est de cette façon que François P'' institua les rentes sur l’Hôtel de Vilfe.

Ce mode d’emprunt est très avantageux pour l’Etat, non seulement parce qu’il est dispensé de son remboursement, mais encore j>arce que le poids en diminue progressivement pour deux raisons : d’abord la tendance à la baisse de valeur des mé-

taux précieux fait que le Gouvernement peut se procurer de plus en plus facilement la monnaie nécessaire à racquittement des intérêts; en second lieu, parce que l’augmentation constante de la richesse publique lui permet de recouvrer avec une difficulté toujours moindre sur les particuliers les impôts qui en assureront le payement.

Pour le capitaliste qui souscrit le titre de rente de l’Etat, cette clause de non-remboursement n’a pas d’inconvénient, car, au jour où il aura besoin de son capital, il n’aura qu’à charger un agent de change de vendre à la Bourse son titre de rente. Ce n’est pas l’Etat qui lui en restitue le montant, mais c’est un particulier, celui qui achète le titre; le résultat pour lui est le même. Si, d’autre part, le capitaliste a eu simplement en vue de faire, par l’acquisition du titre, un placement très sûr, garanti par l’Etat, peu lui importe qu’il ne puisse demander le remboursement à son emprunteur.

2" Si le capital de la dette perpétuelle ne peut jamais être exigé de l’Etat, celui-ci n’en conserve pas moins la faculté de le rembourser quand il lui plaira. C’est là une clause très utile à l’Etat; il doit chercher sans cesse à alléger le poids des charges publiques et profiter des périodes de prospérité qu’il traverse pour amortir sa dette. Mais il est important pour lui de n’avoir pas à rembourser à échéance fixe, car il pourrait se trouver à ce moment-là aux prises avec des embarras financiers qui lui rendraient l’acquittement de ses obligations d’autant plus difficile que ses emprunts sont toujours considérables.

3” Tandis qu’un particulier discute avec ses prêteurs les conditions de son emprunt, l’Etat, le plus souvent, agit différemment : il divise la somme dont il a besoin en un certain nombre de titres d’égale valeur et les met en vente eu fixant lui-même le prix qu’il en demande et l’intérêt qu’ils produiront. Ainsi il émettra un emprunt dont chaque titre donnera 3 ou 4 francs do rente à son porteur et il déterminera le taux auquel il le vend aux environs de 100 francs, en l’élevant ou en l’abaissant suivant le crédit dont il jouit.

Il semble à première vue qu’en agissant ainsi, l’Etat use d(‘ son pouvoir discrétionnaire et fait la loi aux soiis^Tipteiii’S ; mais ce n’est pas exact : il demande un service aux ])articidiers et il lui faut aussi passer par leurs conditions. D’abord l’Etat traite parfois avec de grosses maisons de banque, qui placei’oîit

les titres dans le public et ce sont elles en ce cas qui imposent leurs conditions.

Môme lorsqu’il fait lui-même son émission, il est obligé d'établir les bases de son emprunt en tenant compte du taux courant de l’intérêt et de l’état du marché des valeurs, pour cette simple raison qu’il ne trouverait pas de souscripteurs s’il leur imposait des conditions trop désavantageuses.

4" Une autre particularité des emprunts d’Etat,’ c’est qu’ils sont souvent émis au-dessous du 'pair. Je suppose qu’un Etat, étant donné le peu de crédit qu’il inspire, ne puisse trouver à emprunter qu’à G % au pair, c’est-à-dire qu’il exigerait de ses souscripteurs le versement de 100 francs et s’engagerait à leur servir un revenu de 6 francs ; il préférera le plus souvent émettre le titre à 100 francs à 3 % en ne demandant au souscripteur qu’un versement de 50 %, ou à 4 1/2 % en ne lui réclamant que 75 francs. Par là il assure au porteur une prime de remboursement : il se reconnaît débiteur de 100 francs, il remboursera à ce taux et cependant il n’a reçu que la moitié ou les trois quarts de cette somme. Pour le particulier, eu égard au capital qu'il a versé, il reçoit en réalité du G %. La plupart des emprunts d’Etat, en France et à l’étranger, se font de cette façon : ainsi l’emprunt japonais, émis au taux de G % en 1904 à l’occasion de la guerre avec la Russie, était souscrit à 93 francs.

Cette opération est très avantageuse pour le souscripteur; s’il fait un placement à longue échéance, il est certain que l’Etat ne convertira pas de longtemps le taux de son emprunt, parce qu’il serait ruineux pour lui de le faire avant le jour où le titre sera au pair, pour des raisons que nous verrons bientôt; s’il n’a voulu que placer de la sorte son argent pour quelques années, il escompte que son titre se sera rapproché du pair au jour où il le vendra, à cause de l’amélioration du crédit de l’Etat, et qu’ainsi il gagnera à la vente.

Pour l’Etat, cette combinaison est beaucoup moins brillante et M. Gide^ l’a justement comparée aux emprunts que contractent les fils de famille chez les usuriers en leur souscrivant un billet de 1.009 francs pour ne recevoir effectivement que 6 ou 800 fr. Ce qui fait qu’un pareil engagement en dépit de ses apparences n’est pas très onéreux pour l’Etat, c'est que celui-ci a l’intention

^ Cours (T économie politique, p. 414.

de ne jamais rembourser les titres de sa dette. Il emprunte le plus souvent en rentes perpétuelles, ce qui le dispense de toute obligation de restitution; en conséquence, si son crédit et la valeur du titre s’augmentent peu à peu, comme la chose est probable, ce n’est pas lui, mais les particuliers négociant successivement le titre qui en supporteront la plus-value et le payeront à un prix de plus en plus élevé. Ce qui est intéressant pour l’Etat, c’est non le prix d’un remboursement qu’il n’est pas tenu de faire, mais le taux de l’intérêt qu’il devra payer et ce dernier est abaissé par le fait de l’émission au-dessous du pair; le rentier, en effet, sera plus accommodant pour le taux de l’intérêt, du moment qu’il espère une prime de remboursement. L’existence de celleci encourage la spéculation; le titre verra sa valeur augmenter avec la prospérité publique et, dans les transactions à la Bourse, il se rapprochera peu à peu de sa valeur nominale de 100 francs. Le capitaliste, au moment de sa souscription à l’emprunt, compte sur la réalisation de cette plus-value et il consentira à recevoir un intérêt d’un taux légèrement inférieur à celui qui est courant dans le pays parce qu’en revanche il a l’espoir d’une augmentation de la valeur de son titre en capital. Ges prévisions, d’ailleurs, sont conformes à la réalité : ainsi le 3 % français, pendant dix ans, de 1892 à 1902, a dépassé le pair et actuellement il se tient peu au-dessous; cependant les titres des différents emprunts convertis dont il se compose ont été émis à des taux très inférieurs au pair.

G’est en Angleterre que l’on a commencé, au xviii® siècle, à émettre les emprunts au-dessous du pair, puis cette pratique s’est répandue partout, spécialement en France et aux Etats- Unis.

Gette manière d’agir n’ofîre pas de grands dangers pour l’Etat, du moins pour les emprunts perpétuels, puisque, comme nous venons de le voir, il peut toujours se dispenser de les rembourser; elle est cependant à rejeter, parce qu’elle éloigne le moment où le poids de la dette pourra être allégé par une conversion, en d’autres termes par une diminution du taux de l’intérêt. Nous veri’ons, en eJTot, cju’il faut attendre pour cette opération que le titre soit au-dessus du pair.

Si, au contraire, l’emprutit est émis au paie, l’Etat arrivera rapidement à pouvoir le convertir; il sufllra (pie la valeiii' du titre monte de quelques francs pour qu’il puisse avantageuse-

ment tenter cette opération et diminuer ainsi la charge des intcréts qu’il paie. J1 est vrai que les souscripteurs, s’ils peuvent faire la loi à l’Etat, exigeront qu'il les garantisse, pendant un certain nombre d’années, contre tout remboursement et toute ; conversion.

2'' Caractères particuliers des diverses dettes d’Etat. — -

1” Des différentes dettes entre lesquelles l’Etat a le choix, celle qui v lui offre le plus d’avantages est la dette perpétuelle ou consolidée, r car, comme nous l’avons vu, il se trouve envers elle dans la q.; meilleure situation que puisse avoir un débiteur; il n’est jamais obligé de rembourser et il peut le faire quand bon lui semble; d’autre part, avec le temps, l'acquittement des intérêts lui de- ■: vient de plus en plus aisé. %

L’inconvénient de ce genre de dettes vient précisément des facilités qu’il offre à l’Etat; celui-ci est tenté d’en augmenter sans 1 cesse le montant, au lieu de travailler à le diminuer, et c’est bien v* ce qui est arrivé en France : dans les 32 milliards environ constituant le total de la dette de l’Etat, la dette consolidée entre à elle :■ seule pour 22 milliards et demi.

2” Les emprunts amortissables ont une importance beaucou]) î moins grande dans la dette de l’Etat français; la dette 3 % \ amortissable représente 3 milliards et demi environ. Mais, au contraire, les communes et les départements ne peuvent cou- ? tracter que des emprunts amortissables. Le capital est ainsi ^ remboursé par eux en un temps qui est fixé par la loi autorisant ) l’émission; un délai fort long, de 40 à 75 ans ordinairement, leur est imparti pour le faire. Dans les crédits affectés à l’emprunt figure chaque année, à côté de la somme employée au service | de l’intérêt, une annuité consacrée à l’amortissement; celle-ci, s très faible au débul, va en s’accroissant chaque année par le | jeu de l’intérêt composé. Voici, en effet, la manière dont on pro- | cède ordinairement : les titres qui chaque année seront remboursés sont indiqués par tirage au sort; la première année. ^ n’est employée à cet office que l’annuité fixée pour l’amortis- J sement, puis, tous les ans, la somme qui auparavant servait à -j payer l’intérêt des titres désormais remboursés, est consacrée à ; l’amortissement de ceux qui restent. De cette manière, sans ] charge nouvelle pour l’Etat, l'annuilé versée pour le rembourse- ! ment va toujours en grossissant. Du yieut même dire, au cas où ,

l’emprunt a un but utile, comme la création de grands travaux publics, que non seulement la charge annuelle résultant de ramortissement et fixée au début à un chiffre très faible ne s’augmente pas, mais qu’au contraire elle diminue et finira par disparaître, parce que l'élévation du rendement des impôts, résultant de l’essor donné à la richesse publique, arrivera à dépasser les frais d’amortissement.

Pour tous les économistes qui pensent que chaque génération doit acquitter ses dettes, l’Etat ne devrait contracter que des emprunts amortissables, afin de ne pas grever indéfiniment l’avenir, ainsi que le font les dettes perpétuelles.

L’inconvénient de ce genre d’emprunts réside dans la difficulté de convertir l’intérêt stipulé en un intérêt plus bas, lorsque le crédit de l’Etat lui permet de tenter cette opération. Pour faire une conversion, il faut offrir leur remboursement à ceux des porteurs qui n’acceptent pas le nouveau taux d’intérêt réduit qu’on leur propose. Or, bien que plusieurs Etats aient ainsi converti des emprunts amortissables, la question reste très douteuse de savoir si un emprunteur peut ainsi modifier, contre le gré d’une partie des prêteurs, les conditions d’un contrat de prêt qui a été fait pour une durée fixe.

Les emprunts amortissables ont encore ce défaut qu’ils sont ordinairement émis à un chiffre très inférieur au pair, afin de compenser les chances de remboursement immédiat que courent les souscripteurs.

Pour augmenter l’attrait de ces emprunts, on les complique de lots de 100.000 ou de 200.000 francs qui sont gagnés par les premières obligations sorties lors des tirages périodiques : tel est le cas, par exemple, des obligations de la ville de Paris, du Crédit Foncier français et du Crédit Foncier égyptien. Le montant de ces lots n’est pas, bien entendu, fourni gratuitement aux obligataires qui les gagnent; il est tout simplement prélevé sur les sommes affectées au service de l’intérêt, dont le taux est diminué de manière à l’cndrc disponible l’argent nécessaire aux lots. Cette combinaison de l’emprunt à lots donne prise à de sérieuses critiques. Sans doute elle exerce sur le public une grande attra(‘tion, mais celle-ci ne diffère en rien de la séduction qui s’attache à toute loterie et les motifs de moralité qui ont fait ])rohiber en France les loteries par la loi de 1886 seraient ])arfailement applicables aux emprunts à lots.

Une forme de dette voisine des emprunts amortissables est celle des annuités terminables, qui a été usitée surtout en Angleterre. C’est une dette qui prend fin à une échéance déterminée sans aucun remboursement du capital; en d’autres termes, l’Etat s’engage seulement à servir les intérêts de l’emprunt pendant un certain laps de temps, comme 50 ou 75 ans, après quoi il sera libéré, bien qu’il n’ait pas amorti le capital. Ce genre d’emprunt offre cet inconvénient qu’il faut servir à ses porteurs un intérêt élevé, afin qu’ils puissent opérer eux-mêmes l’amortissement que ne fait pas l’Etat, sinon personne ne le souscrirait.

3” Les dettes à échéance fixe ont aussi été pratiquées par les gouvernements. Elles ont ce danger que, si l’Etat se trouve dans une période de crise au moment de l’expiration du prêt, il lui faut contracter un nouvel emprunt pour rembourser l’autre et les conditions pourront en être plus onéreuses que celles du premier. Les Etats-Unis ont fait un grand usage de ce genre d’emprunts par les bons cinq-vingt à 6 % de la guerre de Sécession, ce qui signifie que l’Etat ne pouvait pas les rembourser avant cinq ans, mais devait le faire dans le délai de vingt ans. Il disposait ainsi d’une période assez longue dans laquelle il pouvait choisir le moment d’exécuter ses paiements. En 1864 furent créés de même des titres dix-quarante. Le Gouvernement français, sous le second Empire et en 1870, mit aussi en circulation des bons cinq-dix^.

Des obligations trentenaires ont été également émises à plusieurs reprises; enfin le Trésor français emploie encore ce procédé d’emprunts à échéance fixe pour ses obligations à court terme; elles ont une durée maximum de 6 ans.

4" Qucint à la dette flottante, elle est alimentée en France par deux sources : d’abord par les fonds avancés au Trésor en compte courant par les trésoriers-payeurs généraux, les départements, les communes, les établissements publics, la Caisse des dépôts et consignations et, en second lieu, par les sommes que lui fournissent les particuliers en souscrivant les bons du Trésor, dont nous venons de parler, qui sont des obligations à court terme, de 3 mois à 6 ans. Lorsque la dette flottante a été trop enflée et que le Trésor ne peut plus la rembourser par les moyens ordinaires, on en consolide une partie, c’est-à-dire que fEtat

^ Cauwès, op. cit., IV, p. ôOo.

crée des rentes perpétuelles destinées à lui fournir les sommes dont il a besoin pour payer ses dettes exigibles : c’est décharger le présent en grevant l’avenir.

5^* La dette viagère voit, comme nous le savons, changer constamment ses titulaires. Elle est, dans la plupart des pays et spécialement en France, en perpétuel accroissement, le nombre des fonctionnaires ayant droit à une retraite s’élevant toujours en même temps que le chiffre moyen des pensions. L’Etat français paye actuellement plus de 240 millions de retraites, alors qu’avant 1870 la dette viagère n’était que de 78 millions.

3° Moyens de contracter les emprunts. — L’Etat, pour placer les titres de son emprunt dans le public, a le choix entre trois procédés.

1“ 11 peut d’abord s’adresser à des maisons de banque et leur remettre à prix débattu les titres de l’emprunt; elles se chargent ensuite de les écouler dans le public. Ce système offre ce défaut que le syndicat de banquiers qui prend la responsabilité de l’émission exigera de gros avantages et n’acceptera les titres qu’à un taux très bas. Une importante fraction du produit de l’emprunt va rester ainsi entre les mains des intermédiaires. C’est cependant le seul moyen possible pour les Etats dont le crédit n’est pas encore connu ou se trouve ébranlé. Il a cet avantage cpie l’Etat sait exactement la somme qu’il pourra retirer de son emprunt et que le versement de celle-ci lui est garanti par les établissements avec lesquels il a traité.

2“ L’Etat peut vendre directement à la Bourse, au fur et à mesure de ses besoins, les titres de l’emprunt. C’est le procédé qui a été employé en France pour l’emprunt de travaux publics de 1883. Il a l’inconvénient d’être occulte, le pays ne sachant pas au juste à un moment donné le montant des charges qu’il sup- ]->orte de ce chef.

3° Enfin le troisième système, déjà employé en France en 1818 et à peu près exclusivement pratiqué depuis 1852, est celui de la souscription publique. L’Etat, à un jour donné, met en vente les titres de l’emprunt et tous ceux qui veulent souscrire le font à la fois; il n’y a donc plus d’intermédiaire entre lui et ses prêteurs. Cette manière de procéder, grâce à l’étendue du marché, facilite l’émission d’emprunts considérables. Elle est

— soc» —

préférée par les gouvernements, parce que le fait que l'emprunt est couvert plusieurs fois paraît être une éclatante manifestation de leur crédit, alors qu'il prouve seulement que l'acheteur, sachant qu'il n'aura pas tous les titres qmil demande, en souscrit un nombre plus grand que celui qu'il désire en réalité. La souscription à l'emprunt, en ce cas. peut aussi devenir une manifestation patriotique si l'Etat traverse une crise difficile et il est alors une preuve de solidarité de la part des citoyens. C'est ainsi que l'emprunt français de 3 milliards, après la guerre de 1870, fut couvert 13 fois : 43 milliards furent souscrits.

Fréquemment on range parmi les avantages de la souscription publique celui de mettre immédiatement les titres entre les mains des personnes qui les garderont, de les classer tout de suite. La chose n'est pas absolument exacte, car une forte partie de l'emprunt sera souscrite par des maisons de banque qui espèrent replacer les titres à un taux plus élevé que celui de l’émission. Toutefois ce placement définitif peut être réalisé si on déclare irréductibles les souscriptions au-dessous d'un certain nombre de titres: alors ceux qui ont ainsi été souscrits par petits paquets vont bien directement aux épargnants modestes qui les gardent. Il se peut que le total de ces petites souscriptions irréductibles atteigne le montant de l'emprunt.

Ordinairement, il n'y a qu'une faible part du titre qui soit payée en souscrivant; le reste est acquitté par des versements échelonnés.

Grâce à la souscription publique, rien dans la somme demandée au public ne restera aux mains d'intermédiaires; mais il arrive fréquemment que l'Etat, pour obtenir par de nombreuses souscriptions une preuve apparente de son crédit, fait l'émission à un taux inférieur à celui qu’il devrait obtenir, d'après l'intérêt courant du marché. Il vendra par exemple 75 francs le titre de rente remboursable à 100 francs, alors qu'il pourrait ne le céder qu'à 80 francs. Il finit alors par perdre davantage à la combinaison que s'il avait passé par l’intermédiaire des banquiers.

On s'est fréquemment servi en Angleterre, dans ces souscriptions publiques, du système de V adjudication; l'Etat, en ce cas. fixe non pas le prix de vente du titre, mais seulement un minimum au-dessous duquel il n'acceptera pas les souscriptions. Chaque particulier, d'après la confiance qu'il a dans le

crédit de l’Etat, détermine alors le i)rix qu’il ollrc du titre et, si la souscription a dépassé le montant de l’emprunt, ceux qui ont donné des titres le plus haut prix sont les premiers servis, puis on descend l’échelle des offres faites jusqu’à ce que tons les titres de l'emprunt aient été placés, '