DIMINUTION DES CHARGES DE LA DETTE PERPÉTUELLE

L’Etat, comme nous l’avons vu, a le droit, lorsque la chose est indispensable à l’existence on an progrès de la nation, de contracter des emprunts perpétuels qui chargeront les générations futures; mais, d’autre part, dans les périodes de prospérité, il a le devoir de travailler à amoindrir le fardeau de sa dette et, pour le faire, il dispose de deux moyens : l’amortissement et la conversion.

Par Vainortisseiiient, il diminue le capital même de la dette; par la conversion, il en abaisse l’intérêt sans changer le capital.

A. — L’anjortissernent.

L’amortissement que pratique l’Etat pour sa dette perpétuelle ne ressemble pas à l’amortissement que font les particuliers de leurs emprunts. Ceux-ci ajoutent à l’intérêt servi une petite somme représentant une fraction du capital et, an bout d’un certain nombre d’années, ce dernier se trouve remboursé par le jeu de l’intérêt composé. Pour la dette publique, l’amortissement consiste à rembourser un certain nombre de ses titres an pair ou à les racheter au cours de la Bourse pour le compte de l’Etat qui les détruira ensuite. Dans le premier cas, l’Etat use du droit qu’il possède de rembourser quand bon lui semble sa dette perpétuelle; il se servira de ce procédé lorsque les titres sont audessus du pair et, pour rester impartial entre les divers porteurs dont qnelqnes-niis vont ainsi être remboursés à un taux inférieur à la valeur actuelle du titre en Bourse, il choisira ]iar le sort des titres dont il acipiittera le capital. Dans le second cas, l’Etat agit comme un cajiitaliste quelconque qui achète de la rente au cours du jour; il prend ce second moyen lorsque les

titres sont au-dessous du pair et gagne la différence entre le cours actuel et le pair auquel il devrait rembourser. Les titres achetés sont retirés de la circulation et détruits; la fraction de la dette qu'ils représentent est éteinte par confusion, l'Etat devenant à la fois débiteur et créancier de son montant.

L'amortissement est obligatoire pour l'Etat Jorsqual lui est imposé par le contrat d'emprunt et facultatif dans les autres cas.

L’Etat peut employer à l'amortissement, soit une annuité fixe, qui chaque année sera inscrite au budget dans ce but, soit une somme qui variera tous les ans suivant les disponibilités qu'il possède. Lorsqu'on prend le premier procédé, les sommes affectées à l’amortissement vont ordinairement en augmentant progressivement de la manière suivante : on prévoit au début, à côté des fonds nécessaires au service des intérêts, un léger crédit destiné au rachat ou au remboursement des titres et, tous les ans, la fraction du crédit total représentant les intérêts des titres déjà rachetés ou remboursés vient accroître l'annuité d'amortissement et sert à retirer de nouveaux titres de la circulation; ainsi l’amortissement, peu considérable au début, va en s'accroissant chaque année. C'est dans ces conditions que fonctionne en Egypte l’amortissement de l’emprunt garanti de 1885; les sommes qui lui sont dévolues s'élèvent chaque année.

L'amortissement doit être fait en détruisant les titres de rente retirés; c’est le seul système logique. Cependant un autre procédé, celui de la caisse d’amortissement, prôné par le docteur Price, a été suivi en France jusqu'en 1825 et en Angleterre jus- ({u’en 1820. Il devait, grâce au jeu de l'intérêt composé, donner de merveilleux résultats: les titres retirés, au lieu d’être supprimés, étaient remis à une caisse spéciale qui les conservait et en recevait chaque année les intérêts: ceux-ci, par leur capitalisation, fournissaient des sommes qui servaient au rachat de nouveaux titres. L’idée était ingénieuse et théoriquement juste, bien que le retrait des titres, s’il est fait dans de grandes proportions, ait pour résultat d’augmenter la valeur de ceux qui restent sur le marché et de rendre ainsi de plus en plus onéreux les rachats de la caisse d’amortissement. Mais, en pratique, ce système se révéla très dangereux; il ne faisait, en réalité, que mettre à la disposition du Gouvernement une réserve dont celui-ci s'emparait dès que le budget se trouvait en déficit; les titres retirés étaient de nouveau jetés sur le marché.

L’amortissement ne doit, en principe, être fait qu’au moyen des excédents de recettes du budget; si, au contraire, ce dernier se solde par un déficit, il faudrait emprunter d’un coté pour amortir de l’autre. Cette pratique empire même la situation de l’Etat, car il rachète des titres qui, depuis le jour où ils ont été émis, se sont rapprochés du pair, alors que, pour faire absorber par le marché les nombreux titres du nouvel emprunt, il devra les vendre au-dessous du taux auquel se placent actuellement les capitaux. Toutefois, ici encore, l’application diffère de la théorie et l’affectation annuelle d’une somme fixe à l’amortissement est une mesure très sage; elle sera onéreuse dans les années de déficit, mais, au moins, dans toutes les autres, les excédents budgétaires seront employés au remboursement de la dette. Si une telle disposition n’est pas prise d’une manière définitive, il est à craindre que, dans les périodes de prospérité, les plus-values du rendement des impôts ne servent à de nouvelles dépenses au lieu d’être destinées à l’extinction de la dette.

Les Etats-Unis sont le pays qui a pratiqué avec le plus de succès l’amortissement de son passif. En 1865, après la guerre de Sécession, la dette fédérale était de 14 milliards de francs environ; les bénéfices considérables donnés par les droits de douane sous un régime très protecteur ont été employés à son amortissement; en 1892, elle était tombée à 3 milliards et actuellement elle se monte à environ 6 milliards, non compris les dettes des Etats et des municipalités qui s’élèvent à un chiffre égal.

L’Angleterre s’est aussi attachée à amortir régulièrement la dette de plus de 21 milliards de francs que lui avaient léguée les guerres de la Révolution et de l’Empire; elle l’avait ramenée à 16 milliards en 1899. Chaque année une certaine somme est employée à l’amortissement et, de plus, en vertu d’une tradition déjà ancienne, tous les excédents budgétaires reçoivent cette affectation f La guerre du Transwaal a de nouveau élevé la dette à 20 milliards, puis les amortissements ont repris et, au T' avril 1909, ede n’était plus que de 17.750 millions de francs environ (702 millions de livres sterling).

En France, l’amortissement ne s’est jamais poursuivi d’une

^ Le ministère actuel paraît devoir abandonner partiellement cette tradition et, en 11)11, il propose de n’employer <1 l’amortissement que la moitié des excédents de l’exercice expiré au mois d’avril.

façon régulière pendant une longue période et les nouveaux emprunts résultant soit des travaux publics, soit surtout des guerres, ont augmenté considérablement le capital de la dette, malgré les tentatives faites pour le diminuer.

Déjà, au xviir siècle, une caisse de remboursement avait été établie après la faillite de Law. Au xix^ siècle, la Restauration fut le régime qui pratiqua de la façon la plus sérieuse Tamortissement. En 1816 fut organisée une caisse d'amortissement; ce système défectueux fut abandonné en 1825 et. de 1825 à 1830. 538 millions de dettes furent éteints par destruction des titres rachetés; jamais en France l'amortissement n'a été poursuivi avec autant d'énergie et les résultats obtenus font honneur aux Ministres des Finances de l'époque. La loi du 10 juin 1833 attribua une dotation particulière à l'amortissement de chaque espèce de rentes, ce qui fit qu'au lieu de racheter toujours les titres du type qui était le plus bas au-dessous du pair, il fallut opérer des rachats de toutes les espèces de dettes avec beaucoup moins d'avantages. La loi du 11 juillet 1866 créa une nouvelle caisse d'amortissement avec une dotation assez forte, mais avec des charges considérables, comme le service des garanties aux compagnies de chemins de fer et le payement des annuités des dettes remboursables. On recommença à conserver les titres retirés, au lieu de les détruire, et la caisse fît servir leurs intérêts à de nouveaux rachats, bien que les dangers de ce système eussent été maintes fois prouvés; de 1867 à 1870, le capital des rentes rachetées s'éleva à 10C> millions.

En résumé, de 1816 à 1871. époque à laquelle fut supprimée cette dernière caisse. 4.874 millions furent versés aux caisses damortissement et 1.786 millions furent employés à racheter le capital de 87 millions de rente: le reste, c'est-à-dire plus de 3 milliards, servit à combler les déficits budgétaires \

Depuis 1871. la dette consolidée française n’a bénéficié d'aucun amortissement. Les remboursements ont porté sur le prêt de 1.530 millions fait par la Banque de France à l'Etat pendant la guerre de 1870. puis sur les obligations amortissables, sur les emprunts à court terme et sur d'autres titres ; en 1893. ces divers amortissements atteignaient un chiffre de 3.5<Xî millions. Mais

* Cau\vè.s. op. ciL. IV. p. 502.

en même temps, la dette perpétuelle, loin d’être diminuée, a été augmentée.

Au budget de 1898 figura un petit crédit de 28 millions pour l’amortissement de la dette consolidée; il ne fut pas respecté. En 1900, le Ministre des Finances, M. Gaillaux, proposa de racheter immédiatement un chiffre assez élevé de rentes perpétuelles et de les détruire; la dépense nécessaire aurait été couverte par un emprunt amortissable et, une fois l’opération faite, il eût bien fallu que pendant le temps voulu le Parlement votât chaque année les sommes nécessaires à l’extinction de cet emprunt. Ce projet n’a pas abouti. Mais, s’il n’y a pas eu d’amortissement de la dette perpétuelle en France, par contre, la dette générale de l’Etat et de ses subdivisions s’est augmentée depuis vingt ans beaucoup moins rapidement qu’en Allemagne et en Angleterre h

B. — La conversion.

Par l’amortissement, l’Etat fait disparaître la dette elle-même, capital et intérêts; lorsqu’il ne peut pas le pratiquer, il lui reste la ressource de la conversion. Par elle, il ne touche pas au capital de la dette; il en réduit seulement les intérêts; mais, comme il s’agit d’une dette perpétuelle, dont on ne peut lui demander le remboursement, la conversion diminue la seule charge à laquelle il ne saurait se soustraire, le payement de la rente. C’est pour lui le plus important.

La conversion est la substitution à un emprunt existant d’un nouvel emprunt produisant un intérêt moindre. C’est donc une novation de la dette ancienne en une dette nouvelle et le second contrat qui remplace le contrat antérieur étant librement accepté par les deux parties, la conversion de la dette perpétuelle n’a aucun rapport avec les consolidations forcées qui imposent aux rentiers une diminution de leurs intérêts ou de leur capital et sont de véritables banqueroutes.

La légitimité de la conversion d’un emprunt perpétuel est aujourd’hui hors de doute. L’Etat ne fait qu’user d’un droit qui, dans les législations actuelles, appartient à tout débiteur perpétuel, celui de racheter sa dette. 11 donne au porteur le choix

Viiir p. 750.

entre le remboursement de son titre au pair et la réduction de rintérct. Ainsi, ayant contracté dans une période de crise un emprunt à 6 ou 5 ^c. il veut, dans un moment de prospérité où il trouve des capitaux à un taux plus bas. en diminuer Tintérêt : il attendra que le titre soit au-dessus du pair, à 103 ou 1C>4 francs par exemple, et il offrira au porteur d'aceepter du 4 5c ou d'étre remboursé à ICmj francs.

Il est nécessaire de donner au porteur cette option pour que l'acceptation de la réduction d'intérêts soit libre de sa part. C’est ce qui n'a pas été fait pour la dette unifiée égy^ptienne en 1880 : elle a été transformée de dette amortissable en dette perpétuelle et son taux fut alors réduit de 7 à 4 sans que le remboursement eût été proposé aux porteurs : c'est un procédé blâmable.

Pour que Topération réussisse bien. TEtat ne doit offrir au rentier que ces deux alternatives ; il ne doit pas lui permettre de garder son ancienne situation et rendre ainsi la conversion facultative: ce système, essayé en France et en Angleterre, y a donné de mauvais résultats, car beaucoup de rentiers préfèrent garder l'ancien taux, à moins qu'on ne leur assure en convertissant des avantages très considérables.

L'Etat, naturellement, ne fera la conversion et l'offre de remboursement qui raccompagne que si le titre est coté au-dessus du pair: sans cette précaution, les porteurs de titres préféreraient le remboursement à la diminution des intérêts et l'Etat, devant leur payer des sommes énormes, serait obligé de contracter un nouvel emprunt. D'autre part, pour ôter aux rentiers l'envie de se faire rembourser plutôt que d’accepter la conversion. l'Etat devra choisir, pour cette opération, un moment où le cours de toutes les bonnes valeurs est en hausse, parce qu'il sera difficile alors aux rentiers de trouver à placer leur argent à un taux plus rémunérateur que celui que leur propose désormais l'Etat. Lorsque ces diverses conditions se trouvent réunies, le nombre des porteurs qui préféreront le remboursement sera minime et les sommes à leur verser insignifiantes. Ainsi, en 1883. lorsque le 5 % français fut converti en 4 1/2 ^c. le titre était à 107 francs: l'Etat n'eut à rembourser que francs: de même, en lf*02. lors de la conversion du

3 1/2 en 3 ^c. le titre était à 102 francs et le chiffre des remboursements fut infime.

Gomme il est nécessaire que le titre ait dépassé le pair, pour

que la conversion soit possible, l’Etat, en omettant ses rentes au-dessous du pair, éloigne la possibilité de cette opération, car il faudra attendre, pour la réaliser, que le cours ait beaucoup monté par suite de la prospérité publique.

L’Etat, pour engager les rentiers à accepter la conversion, leur fait fréquemment un avantage en leur donnant le nouveau titre au-dessous du pair, à 96 ou 98 francs par exemple.

Souvent aussi, dans le but de rassurer sur l’avenir les porteurs de titres, le Gouvernement s’engage, au moment où il faitune conversion, à ne pas en exécuter une nouvelle avant un temps fixé : ainsi, lorsque l’Etat français transforma en 1902 la rente 3 1/2 % en 3 %, il promit de ne pas opérer de nouvelle conversion avant 1910. Mais il peut aussi déclarer à l’avance qu’à l’expiration du délai d’inconvertibilité qu’il fixe, une nouvelle diminution de l’intérêt sera immédiatement réalisée. G’est ce que fit en 1888 le Gouvernement britannique : en abaissant à 2 3/4 le revenu des Consolidés, qui était jusque-là de 3 %, il garantit qu’aucune conversion nouvelle n’aurait lieu avant 1903, mais prévint qu’en cette même année, le taux de l’intérêt serait abaissé de 2 3/4 à 2 1/2 %.

Les Etats-Unis ont usé des conversions avec plus de bonheur qu’aucun autre pays; en les combinant avec l’amortissement, ils sont arrivés à réduire de 755 millions de francs à 120 millions en 1892 les arrérages de leur dette; il est vrai que celle-ci a un peu remonté depuis lors.

L’Angleterre a obtenu de moins brillants résultats, bien que la diminution de la dette ait été une préoccupation constante de ses hommes d’Etat. Tantôt elle a opéré de simples conversions, remplaçant le taux d’intérêt ancien par un taux plus faible; tantôt elle a transformé la dette perpétuelle en annuités ferminables, ce qui faisait qu’à l’exiiiration du laps de temps fixé, elle se trouvait libérée aussi bien du capital que des intérêts de la dette; tantôt enfin elle a substitué aux rentes perpétuelles des rentes viagères en augmentanl, dans les proportions indiquées par les tables de mortalité, les arrérages servis au rentier, de manière à être libérée à son décès du capital même de la rente.

En France, une série de (‘onversions a eu lieu au xix*’ siècle, qui n’ont pas toutes procuré au Trésor les avantages (pi’il pouvait en attendre.

En 1825 ^fut opérée la conversion de Villèle, ainsi désignée du

nom du ministre qui la lit : elle offrit aux porteurs du 5 %, qui avait dépassé le pair, trois alternatives : accepter du 4 1/2 au pair ou du 3 % à 75 francs ou enfin garder leur situation antérieure; dans les deux premiers cas, les rentiers étaient garantis contre tout remboursement pendant dix ans. Les porteurs des trois quarts de cette dette préférèrent garder leur ancienne position.

En 1852, la conversion Bineau fut faite plus correctement. Les ])orteurs des titres 5 %, qui avaient alors dépassé 102 francs, furent mis dans falternative d’étre remboursés ou d’accepter de nouveaux titres à 4 1/2 %. L'Etat s'engageait, en outre, à ne réaliser aucune nouvelle conversion avant dix ans.

En 1862. la conversion Fonld fut plus compliquée et elle déguisa un accroissement de la dette destiné à donner de nouvelles ressources au Trésor; elle fut d’ailleurs facultative pour les rentiers. A cette époque, le 3 % avait un cours plus élevé que le 4 et le 4 1/2 %, parce que ses porteurs étaient plus garantis que les autres contre l'éventualité d'une conversion, à cause de la modicité de son intérêt; en 1862, pour acheter en 3 Sc cours de la Bourse, le capital représentant 5 francs de rente, il fallait verser environ 9 francs de plus que pour l’avoir en 4 1/2. Le Ministre spécula sur cette hausse du 3 % et il proposa aux porteurs du 4 et du 4 1/2 de remplacer leurs titres par des titres 3 %, en payant une soiilte nn peu inférieure à 0 francs par 5 francs de rente. La plupart d'entre eux agréèrent cette proposition et •l’opération procura au Trésor 150 millions de francs, grâce aux soultes, mais elle augmenta le capital de la dette de plus d’un milliard et demi \

En 1875, le Ministre des Finances, M. Léon Say, transforma l’emprunt Morgan amortissable de 250 millions, contracté en 1871, en rentes perpétuelles 3 %. On remit aux porteurs la quantité de titres 3 % suffisante pour leur donner le même chiffre de rentes que leur assurait l’emprunt Morgan; mais ils durent verser une soulte qui fournit au Trésor 68 millions. Cette opération fut en réalité onéreuse, car elle ne diminua pas le chiffre des rentes à payer et augmenta cependant le capital de la dett^.

En 1883, le 5 % fut très correctement converti en 4 1/2; les

^ Caiiwès, op. cii., IV, p. .545 et suiv.

porteurs des nouveaux titres furent garantis contre toute réduction de leur rente pendant dix ans.

En 1887, M. Rouvier, Ministre des Finances, convertit en 3 % le 4 1/2 de 1852 et le 4 %; mais, pbur engager les porteurs à accepter la transformation de leurs titres, on leur fit des avantages qui augmentèrent le capital de la dette de 188 millions, en même temps que le chilïre des intérêts à servir était diminué de 5.600.000 francs.

Enfin, en 1902, M. Rouvier, revenu au Ministère, convertit en .3 % le 3 1/2 en donnant aux rentiers le choix entre leur remhoursement et l’acceptation de la réduction d’intérêts; il promit en outre qu’aucune nouvelle conversion n’aurait lieu avant 1910.

Tout Etat a le devoir de convertir sa dette, dès que la situation de son crédit le lui permet, à la condition, bien entendu, d’offrir aux rentiers l’option entre leur remboursement et l’acceptation des nouveaux titres. R a, en effet, l’obligation de ne prélever sur les contribuables que les sommes strictement nécessaires à la marche des services publics et aux arrérages de la dette; du jour où ces derniers peuvent être réduits, il est tenu de faire bénéficier ses sujets de la diminution des impôts qui en résultera pour eux f

^ Voir à l’Appendico III, Le.s emprunts eu Egypte.