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114 COURS 4)'ÉC0N0MnS POLITIQUE.
meurer étranger à FactioD, lui qui cependant, comme son nom rindique, est appelé à tenir le gouvernail. ^
En France, parmi la génération <iui arait fait la rérolution, les pûblicistes les. plus distingués étaient pour la plupart de cette opinion négative, lies théories d*éeonomie publique les plus répandues posaient en princi^ que le gouvernement ne doit rien faire par lui-même, qu'il est essentiellement maladroil, prodigue de l'argent des contribuables et du temps qui vaut de l'argent. C'est qu'en 1789 le courant ^poussait une^ foule d'hommes éclairés et généreux à^adopteret à propager systématlquemeat toutes les idées propres* à affaiblir un pouvoir qui s'était laissé subjuguer panle génie du retardement. Telle était la masse des abus sous L'ancien régime, que la royauté et ses ministres apparaissaient comme les ennemis naturels de la masse de la nation. Tout système qui tendait à leur refuser un maniement de fonds considérables ou à leur enlever la direction d'entreprises essentielles à la prospérité publique, tout ce qui impliquait une négation plus ou moins directe de leur compétence et de leur capacité, se recommandait, par cela seul, à la préférence de quiconque se piquait d'aimer son pays, et particulièrement à celle des arbitres de Topinion publique.
Cette situïitîoti était anormale et exceptionnelle : les idées qu'elle Inspirait n'avaient qu'aune valeur de transition. La sctedce, qui plane dans des régions supérieures à celle des passions du jour, tient à ce que les sold^ tions qu'elle présente soient, non pas immuables, ce se-^ rait trop de présomption, mais au moins durables. Cest pour des situations régulières qu'elle s'efforce d'édifier des doctrines. Lorsque dans ses raisonnemeàfs généraux elle fait intervenir le gouvernement, elle doit le supposer national par son origine comme par ses tendances,
ami du progrès sage et gradué. Au lieu d'uoe antipathie aveugle et passioonée,'elle s'aDiaie envers Tautorité d'une confiance calme, raisonnée, clairvoyante ; c'est conforme à la condition normale des choses^ et aujourd'hui le pen-« chant des intelligences y ramène la France. En fait, une réaction s'opère dans les meilleurs esprits ; elle renverse des idées éphémères que, sous une préoccupation ex<^' ciusive, on avait regardées comme éternelles, et elle inaugure d'autres axiomes moins passagers. Dans les théories d* économie sociale qui prennent faveur, le pou-» voir cesse d'être considéré comme un ennemi naturel ; il apparaît de plus en plus comme un infatigable et bienfeisant auxiliaire, comme un tutélaire appui. On recônnatt qu'il est appelé à diriger là société vers le bien et à la préserver du mal, à être le promoteur actif et intelligent des améliorations publiques, sans prétendre au mo^ nopole de cette belle attribution. On souhaite qu'il revête des attributions pleines de fécondité, en place des bru^ taies prérogatives qu'il avait assumées dans des temps de barbarie et de despotisme, et dont il a été justement dépouillé.
A la condition qu'on ne l'exagère pas, ce mouvement nouveau aura, n'en doutez pas, les plus heureux effetsi^ Cependant l'esprit français est mobile; il est enclin à se transporter d'un système absolu à un autre système non moins exclusif et diamétralement opposé. 11 serait possible que tels hommes éclairés, tels excellents citoyens qui luttaient jadis, afin de restreindre les attribo* tioDS du gouvernement à celles d'un sergent de ville^ chargé de maintenir l'ordre matériel sur la voie publique, de veiller au balayage et d'empêcher le tapage nocturne, se montrassent disposés à lui céder, en plus d'une ma« tiëre, une prérogative illimitée. Soyons en garde contre ces réactions; «lies abondent dans notre histoire; et^
116 COURS D'ÉœNOMIE POLITIQUE.
pendant le demi-siècle qui vient de s'écouler, nous en avons offert au monde dMnsignes exemples.
Pour revenir au sujet qui nous a occupés pendant les dernières leçons, il se pourrait qu'on revendiquât aujourd'hui, pour le gouvernement, l'empire absolu des travaux publi(», tout comme, hier, on lui interdisait absolument de s'y immisœr. Ces idées extrêmes ont été soutenues par des hommes graves : elles ont déjà assez de partisans pour qu'il soit nécessaire de les combattre à la clarté du ciel. Je vais donc vous signaler quelques-unes des nombreuses raisons qui militent en faveur de l'action de Tindustrie privée dans les travaux publics.
Et d'abord l'étendue des travaux publics, réclamés par l'intérêt général, est indéfinie et commande ce concours. Quand il y a une œuvre considérable à entreprendre, il convient d'accueillir avec empressement toutes les forces qui se présentent pour y coopérer, d'aller même au-devant d'elles, du moment qu'elles se présentent honorablement. C'est d'autant plus nécessaire, que l'œuvre est plus vaste et plu^*^iirgente. Or, quelle œuvre est plus immense, plus dispendieuse que la construction des chemins de fer? Je ne parle pas des fleuves à améliorer, ni des routes qui viennent s'embrancher sur les chemins de fer pour en propager les effets, ni de ces chemins vicinaux si modestes, mais si utiles, dont la surface de la terre a besoin d'être sillonnée et dont jusqu'en 1836 nous étions dépourvus presque partout en France? Parmi les peuples civilisés, le perfectionnement des moyens de communication est devenu un sujet d'émulation nationale et un calcul bien entendu. De toutes parts on appelle ces améliorations. Pour les mener avec activité, on ne saurait réunir trop d'efforts.
Les ressources des gouvernements sont bornées ; elles se composent du budget des recettes, sur lequel il faut
prendre de quoi subvenir à toutes les exigences du budget des dépenses. Il reste sans doute Texpédient de Temprunt; mais la puissance de l'emprunt n'est pas illimitée, à beaucoup près. Sur la masse des capitaux que la société met tous les ans en réserve, une partie seulement, assez modique lAême, répond à Tappel de Temprunt, parce que^ en ces temps de paix qui dureront, sMl platt à Dieu, les rentes sur TÉtat ne donnent qu*un faible revenu. Les chances de bénéfice qu'offrent les entreprises d'utilité publique telles que les chemins de fer, souvent même lorsque elles s'accomplissent sans aucun concours de l'État, sont de nature à attirer l)eaucoup de capitaux qui refuseraient de se placer dans la rente. Ainsi par la coopération de l'industrie privée représentée par les compagnies, la part faite aux travaux publics sur l'épargne annuelle du pays est fortement grossie.
Le concours des forces privées avec les forces publiques se motive par vingt autres raisons. L'ambition de tous les hommes est vivement excitée aujourd'hui, elle Test trop peut-être pour la sécurité des États et pour le bonheur des individus; mais, telle qu'elle est enfin, elle a besoin d'aliments. Aux hommes qui ont l'amour des grandes idées et des grandes entreprises, qu anime le désir d'embrasser de grandes affaires^ et qui veulent rester en dehors dpi Tadministration publique ou qui n'y peuvent entrer, ouvrez donc, il le faut, une vaste carrière. Les travaux publics peuvent figurer avec avantage et éclat dans le programme qu'il convient de présenter à ces hommes entreprenants et hardis, afin qu'ils trouvent i leurs facultés un emploi digne d'elles.
Des raisons politiques, tirées du fond même du gou* veroement représentatif sous lequel nous vivons, et qui doit planter son drapeau successivement chez tous les
peuples civilisés, exigent que les compagnies soient noo- Sieulement tolérées, mais encouragées.
Le régime représentatif, dont Montesquieu a dit que c'était la plui belle invention de V esprit humain^ consiste dans Talliance étroite de la liberté avec Tautorité. Il par» taçe le soin de conduire les affaires de la société entre les agents d*un pouvoir suprême et les mandataires directs ou indirects» officiels ou officieux de la société elle-même. I/admission des gouvernés, conjointement avec les dépositaires de Tautorité, à la gestion des af* foires publiques est désormais acquise aux peuples. De là une émulation qui est destinée à mettre en saillie, pour le bien du genre humain, toutes les supériorités, en quelque rang qu'elles aient pu éclore. Noble concours, qui livre un espace indéfini à toutes les intelligences , qui ouvre la carrière à tous les sentiments généreux, à toutes les idées fécondes, à tous les efforts de quelque énergie, et qui, sMI fallait éb croire une philosophie optimiste, serait destiné à remplacer, pour le bonheur des peuples, la lutte sanglante des champs de bataille, en offrant une abondante pâture aux sentiments de rivalité que la na-, ture a placés dans le cœur de Thomme I
' Il existe chez nous aujourd'hui, en droit et en fait, deux souverainetés : d'un côté la couronne que la France entoure de ses hommages et qu'elle est résolue à maintenir, parce que l'expérience lui a enseigné que la monarchie est la plus sûre garantie d'indépendance au dehors, de bon ordre et de prospérité au dedans ; de l'autre ce pouvoir que je continuerai de désigner par le nom qui lui est attribué de souveraineté populaire, (]|uoique pour quelques personnes cette appellation réveille de fAcheux souvenirs. Cette seconde souveraineté, quoique imparfaitement définie encore par les hommes d'État et par les philosophes, n'en est pas moins debout. Elle est la con-*
quête dçs temps modernes ; chez nous, dans la Grandefire^gne et ailleurs^ elle est reconque formellement. Pour qu'elle m soil pas. un vain nom, il, faut que le pays ait le droit de participer par lui-même aux plus grandes affaires, à x:elle& d'où il attend sa puissance et son bienêtre. En un mot, Tintervention de Tindustrie privée dans les travaux publics a pour fondement le principe même de la souveraineté nationale.
Si les peuples ont donné à jamais, il faut le croire, leur démission pour renverser, ils ne Tout pas donnée, il serait imprudent de la leur demander, à Tégard de Tœuvre de progrès pacifique qui se poursuit aujour^ d'hui. lis veulent prendre part à leurs affaires non-seulement parle vote constitutionnel de leurs mandataires, mais encore par leurs efforts directs, personnels, par leur intelligence active et par leurs bras ; non-seulement par Targent quMls apportent chez le percepteur ou qu^ils consentent à prêter au gouvernement, mais encore par celui qu'ils gardent à part eux pour le faire valoir eunmêmes. Tel semble être le sens naturel du gouvernement représentatif; c'est la seule manière de le concevoir qui convienne, une fois passés les moments d'orage «et de révolution.
En France, l'action du mécanisme représentatif a été l(Higtemp&^bsorbée dans un combat qui se passait entre l'opinion publique elle gouvernement. Dans une situa<tion régulière des choses, les institutions ont un autre mobile et fonctionnent dans un autre but. On ne légifère pas perpétuellement sur la garde nationale, sur le jury, sur les élections; sur la presse. Sur ces sujets brûlants on. sAatue une fois pour toutes, ou Ton n'y revient que de loin en loin. La politique, dans l'état normal des sociétés, consiste à organiser et à développer successivement les intérêts moraux, intellectuels et ma-
tériels des peuples, tAche indéfinie qui remplira les siècles. Quand un peuple a sa moisson faite de franchises en principe, il se consadre à les rendre de plus en plus pratiques» plutôt qu'à faire de nouvelles conquêtes dans les régions de TidéaL Quand il est en possession incontestée d*un bon fonds eh idées d*ordre et de liberté, sa besogne est de Texploiter. La mission des générations est de s'appliquer, les unes après les autres, à incorporer ces idées dans des institutions positives, dans des créations qui répondent à leurs besoins. La politique préside à ce mouvement et fait converger vers le but les passions et les intérêts, les intelligences et les forces suscitées par les événements. Sous le régime représentatif, elle laisse aux citoyens une action libre, immédiate et très-étendue dans cette oeuvre de longue baleine, si bien que, quelles qtlé puissent être les apparences, on peut dire que le gouiii|n&nement représentatif existe déjà, là où les particuliers poissent d*une participation directe et indépendante aux grandes entreprises d'utilité publique qui absorbent l'activité sociale, et qu'au contraire le gouvernement représentatif est près de n'être plus qu'une fiction, là où cett^ coopération leur est refusée ou ne leur est reconnue que sur des proportions exiguës.
De ce point de vue, l'établissement des voies de communication apparaît avec un nouveau caractère politique, et l'on reconnaît que, sous les auspices du système représentatif, les citoyens doivent avoir un rôle à y remplir, indépendamment de l'État, sous la forme des compagnies, ou même des individus, ou encore par l'intermédiaire des départements et des villes.
Ce ne sont pas cependant les seuls motifs politiques qu'on puisse invoquer en faveur de la participation de rindustrie privée aux entreprises de travaux publics.
Nos pèreSy il y a un demi-siècle, ont brusquement dé-
SIXIÈME LEÇON. l«i
moli la société ancienne ; ils i ont détruite de fond en comble par le fer et par le feu. Maintenant l'Europe, et en particulier la France, je le dis à sa louange, s'appliquent à réédifier une société sur le sol ainsi mis à nu. Or, le législateur, sur qui pèse cette lourde tâche, quels matériaux a-t-il à sa disposition ? Des grains de sable. C'est avec de pareils éléments qu'il est tenu d'élever un édifice spacieux et magnifique, qui surpasse tous les monuments politiques des siècles antérieurs. L'œuvre est ardue, mais elle n'est pas impossible, car on peut accomplir de grandes choses avec des grains de sable, à la condition de les cimenter.
Avec les éléments désagrégés, presque réduits en poudre que présente l'époque actuelle, il ne sera point impraticable d'édifier une société grande, prospère et forte, pourvu qu'on sache les unir. Cest ici qu'il convient de signaler comme un moyen de cohésion efficace l'esprit d'association.
Interrogez les hommes éminents : tous vous diront que le premier besoin, le grnnd desideratum du dix-neu- «vième siècle, est la stabilité. Mais la stabilité d'un système exige des points d'appui, des points fixes, et où sontils aujourd'hui ? On les trouvait autrefois dans les classés privilégiées, ou dans les corporations de toute espèce et même dans des individualités puissantes qui , se perpétuant par l'hérédité, et s'élevant du milieu de la foule comme des chênes parmi les bruyères, soutenaient l'édifice social. Nous ne possédons plus rien de semblable sur notre sol nivelé ; et il n'est pas vraisemblable que de pareils étais soient jamais rétablis parmi nous; mais il nous reste la ressource de puissantes entités collectives en rapport avec nos lois, c'est désormais notre seul recours. Ainsit dans l'intérêt de la stabilité sociale, il convient aujourd'hui d'organiser des associations.
i» COURS DfÉCONOmE POLITIQUE.
Lestravaoxfffiblics^ actueUemeotsi popidwes,. offrent
FoccasioD d'en constituer. Accueillons* donc -avec faveur Irâ compagnies de travaux publics.
Coirfbien de fois dans les récits des voyages, n*avezvous pas entendu parler de ces sables mouvants du désert, qui sont portés un joùr>du levant au couchant, et ramenés le lendemain de l-occident à Torient par le vent <pii se met à les balayer dans un sens opposé et donne à leur surface une configuration sans cesse différente. Le -voyageur qui, après quelques jours d'intervalle, repasse fiar les mèlnes points, ne retrouve plus les monticules que la première fois il avait notés sur sa carte. C'est une mobilité désordonnée et perpétuelle qui n'a rien de commun avec le prpgrèe. Telle serait partout, Messieurs, l'image de nos institutions, si nous ne nous efforcions d'en affermir la base par tous les moyens qu'autorisent les étern«lies> idées de liberté et de justice, et parmi lesquels l'économie politique signale avec confiance l'esprit d'association.
Je rappellerai à ce sujet, un fhit que raconte un des maréchaux du premier empire. C'était lors du camp dç Boulogne : Napoléon, vous le savez, avait rassemblé, le long de la Manche et de la mer du Nord, une armée imposante qui menaçait l'Angleterre, mais qu'il fallut conduire à Austerlitz.Le capitaine dont je parle commandait un corps d'armée campé sur les limites de la Belgique et de la Hollande. On était en hiver; pour occuper ses soldats et en même temps pour évoquer devant eux une expédition mémorable à laquelle il avait pris part, il eut ridée de leur faire construire une pyramide sur le modèle de celles de l'Egypte. On se servit du sable qu'on trouvait sur place, on l'amoncela avec, art, et une pyramide régulière apparut après quelques mois, firappant d'admiration les passants et même les soldats qui l'a-
valent érigée. Mais bientôt les pluies du printeipps Tinrent, et twffirent pour détruire en peu de temps ce monumentîmprovisé. 11 coula sur lui-même et il n'en resta •plus rien. Cet incident de la vie des camps, du temps de Tempire m'est demeuré présent à Tesprit; et je me suis dit souvent que si le dix-neuvième siècle n'avisait sérieusement à se pourvoir d'éléments organiques, les créations j>olitiques dont il s'enorgueillit seraient aussi éphémères que la fragile pyramide >érigée par nos soldats désœuvrés 4laiis les plaines.de la Campine.
Mais pourquoi m'appesantir sur ce sujet ? La fable ingénieuse du Vieillard et ses enfants n'a-t-elle pas révélé à votre enfance la puissance de l'association ? Qu'aije besoin de m'évertuer à vous en offrir la démonstration raisonnée^ quand vous avez présentes à la pensée les merveilles enfantées par l'esprit d'association dans un pays voisin ? Sa fécondité infinie est écrite :en ineffaça-^ blés caractères sur toutes les parties dusol britannique^. Ces docks qui recèlent des matières premières en quantité suffisante pour faire travailler une partie de l'Europe, x:es 1,200, lieues de canaux, c^, trois ou quatre mille lieues de chemin de fer, ces ports, ces routes ordinaires elles-mêmes, c'est l'esprit d'association qui a exécuté tout cela presque à lui seul. L'empire britanique dans rinde, c'est le fruit des efforts d'une compagnie. Quels raisonnements vaudraient de pareils exemples !
Hais, dira-t-on, quelques garanties que les compagnies, convenablement organisées, puissent présenter, pour l'exécution des chemins de fer, quelque convenance politique et sociale qu'il y ait à encourager l'esprit d'as- K9ciation, les compagnies ne sont-elles pas entachées 4*un vice radical? Ne sont-elles pas portées à réclamer de hauts prix pour le transport des personnes et des choses?— Si la confection des voies de communication par
rindiistrie privée était, en effet, incompatibl bon marché, Tinconvénient signalé ici motive] que quelques esprits distingués ont pronona compagnies; mais cette sentence est em| injustice et d'une exagération qu*il est aisé cher du doigt.
Même en admettant que les compagnies d| tuer toujours et nécessairement les transpo^ sensiblement plus élevé que celui auquel Tl cendre, il ne serait pas sage de se priver que le pays peut retirer de leur concours, perfectionnées qu'elles ont construites, et seraient encore à entreprendre, les comj mins de fer, par exemple^ imposent aux Vi marchandises, en retour d'un service mie| le passé, et destiné à s'améliorer beaucoi somme inférieure au tribut qu'on payait, rer, aux messageries et au roulage. Cet société un bénéfice.
Mais ce qui doit rassurer complétemenj gences, c'est qu'elles ont intérêt à être m< tarifs sont pour elles le moyen le plus ai de grands profits. Sur ce point l'expériem elle se confirme chaque jour, et les résul bientôt si clairs et si décisifs, que les adi chemins de fer ne sauraient dépasser a de prix, à moins d'être frappées d'aveugh causer, au su de tous, un grand préjudj pagnies dont les affaires leur seraient con|
Sans doute on ne peut espérer que h abaissent leurs tarifs jusqu'au niveau oui une certaine hypothèse, il serait permisj l'État mettra les siens. L'État, je l'aiconsl leçons précédentes, est ou semble mieux
que Tindustrie privée, qui a besoin de recueillir nu revenu direct de sou exploitation, puisquMl ne lui est pas possible d'en retirer avantage indirectement, et dont les intérêts particuliers ne concordent pas absolument avec Tintérét général (1). Toutefois on se bercerait d'illusions si Ton pensait que , pour les transports opérés par ses soins sur les voies qui lui appartiendraient, TÊtat se contenterait toujours des profits indirects que lui procureraient raccroîssement des transactions et le progrès de la richesse publique. Qu'il le puisse ou paraisse le pouvoir, c'est indubitable; mais qu'il le fasse est problématique. Les gouvernements, lorsqu'ils sont pressés par des besoins financiers, ainsi que c'est le cas trop souvent, saisissent avec empressement toutes les occasions d'augmenter leur revenu. Il n'y aurait donc rien d'étonnant à ce que, des temps difficiles survenant, quelques engagements qu'on eût pris en faveur des tarifs bas, on recbercbAt le profit pécuniaire direct des péages, sans préjudice des bénéfices indirects qui résultent toujours, pour le trésor, d'une voie de circulation perfectionnée, et même en courant le risque de compromettre ceux-ci. L'État a un penchant extrême à* gagner sur les services publics dont il s'est chargé. Je ne vous parlerai pas des sommes énormes que rapporte annuellement au gouvernement français la fabrication du tat>ac; c'est un monopole expressément fiscal qu'il s'est réservé. Mais la poste aux lettres, qui présente tant d'analogie avec le sujet qui nous occupe ici, est pour lui une source de recettes, qu'il a longtemps craint de rendre moins abondante en faisant subir au tarif des ports de lettres une réduction impatiemment désirée, quoiqu'il y eût lieu de penser qu'avec des ports de lettres
(I) Voir plus haut, leçon iv, pages 67 et suivantes.
ne COURS D'ÉCONOMIE POLITIQUE.
moins cbers', on dût muItipHer les transactions; et quoi-que dlTerses raisons, de Tordre moral et de Tordre politique -militassent en ibveur. dîune taie néduile. Nous^ avons déjà citél^xemple du leanal 'Érté et des autres' ea^i naux de TAmériV]ue du NoMi^èkécutésipar tfesâtatB, sur lesquels les péages sont élerés. « ' ••, '^ i-^ .« i-
L'expérience le montre: quand un gouvernement <li8-»l pose d'un moyen de se procurer4e Targenliâl larrive par: degrés, sous lai pression r des nécessités financières^ à luii ' foire produire tout: ce qu'il peut\. C'est ainsi que les im-»: pots s'établissent le piussoùvent d'après un tarif modéré ; mais les besoins.de TEtat devenant, à tort 'ou à raison, plus grands^ les taxes s'accroissent ensuite jusqu'au point au delà duquel elles seraient manifestement oppressives. Heureux les peuples, «i ce point n'était jamais franchi!
Ainsi, bien que l'exemple-de la gestion des ehemins de fer par TÉlat, en Belgique et dans diverses parties de rAllemagne, démontre qu'en effet présentement on a lieu de regarder les gouvernements^ comme disposés à faire jouir les populations, sur les chemins; de fer, de prix de transport assez modiques, le désavantage qu'en cela présente ou semble devoir présenter l'industrie privée ne saurait être considéré comme obligé et per-^ manent, et on ne peut en faire contre les compagnies un motif d'exclusion.
La remarque en a déjà été faite dans ce Cours (1 ) , l'exploitation des chemins de fer, dans Tétat actuel des cho* ses et avec Texpérience encore restreinte qu^on en a, exige et paraît devoir exiger longtemps des tAtonne-* ments et destentativesminutieuses. Elle comporte même, par rapport à telle ou telle partie des clients, des complaisances qui touchent de près à des faveurs, complai-
(1) Voyei ci-dessus, deuxième leçon.
SIXIÈME LEÇOiN. 127
saoeesou préféreoces que radininistration peut tolérer de la part des compaguies, mais qu'elle se permettrait difficilement à elle-même. D'une manière générale, Tex- I^tation d'un service de transport, par les moyens' ttooveaux et perfectionné^ que la vapeur a mis à notre disposition, réclame aujourd'hui et rédaraera longtemps encore un icertain génie commercial qui se trouvera nureinent paimi les fonctionnaires publics^ et qu'ils nef sauraient montrer s'ils en étaient doués, enlacés qu'ils sont dans un réseau de formalités. Elle comporte aussi • certaines hardiesses fort légitimes au point de vue de la morale, devant lesquelles rindustrie" privée ne re<-^ cule pas, mais dont les fonctionnaires publics oso^* raient difficilement prendre la responsabilité. A ce point de vue, la baisse des prix de transport et la provocation, par ce moyen, de progrès considérables dans rindustrie, rencontrera souvent, de la part de l'État, plus de diffi^. cultes que de la part des compagnies, quoique celles-ci semblent devoir être plus occupées de ne pas compro* mettre leurs bénéfices.
Chaque pays offre des termes de comparaison entre l'industrie privée et ce que j'appellerai l'industrie publique, celle qui est exercée par l'État. J'ai déjà eu l|eu de foire remarquer qu'en France l'industrie publique avait donné des preuves remarquables de son aptitude. Cependant, en somme, il faudrait plus que de la bonne volonté pour lui reconnaître à cet égard la parité avec Pindustrie privée. A cette occasion, je citerai un service de transports qui a été entre les mains de l'État pendant plusieurs années, et qui était exploité par lui d'une ma* nière recommandable : le service des paquebots de la Méditerranée. Depuis 1851 , l'État s'en est dessaisi et l'a remis à une compagaie composée d'bommes aussi éclairés qu'honorables, celle des Messageries impériales.
lis COURS D'ÉCONOMIE POUTIQUE.
Depuis lors, impossible de ne pas reconnaître que ce service a changé de face, au grand avantage du public et de TËtat lui-même. Avec une subvention qui excède de peu la somme dont Tadministration était en perte annuellement, on a le service de quarante-sept bAtiments au lieu de quatorze, et un parcours de 293,000 lieues marines, au lieu de 9â,000. Le commerce français a pris dans le Levant une grande extension et les recettes de TÉtat, par les douanes et par la taxe des dépêches se sont sensi* blement accrues. Pour rÊtat,en outre, pendant la guerre, le service des Messageries a été la source d'économies très-considérables, qu'il n'eût pu attendre de sa propre exploitation (1).
(I) Voici comment s'est exprimé, au si^et de l'exploitation comparée des paquebots du Levant par l'Élat et par la compagnie des Messageries impériales, M. Xavier Raymond dans un remarquable article au sujet des paquebots transatlantiques. (Journal des Débals du 24 mars 1857.) '
a En 1851, lorsque l'État exploitait avec seixe bateaux seulement le service des paquebots du Levant^ il ne faisait que de pitoyables recettes, il était battu sur toutes les lignes par l'activité que déployait le Lloyd autrichien, dont la flotte, composée alors de trente* deux navires, avait naturellement imposé au commerce le mouvement de ses navires pour règle d'opérations. La perte qui résultait annuellement, pour l'administration, de ce fâcheux état des choses, était estimée à plus de 4 millions de francs, dépensés sur un parcours total de 93^000 lieues seulement, presque sans retour pour le Trésor, et à peu près sans profit pour le commerce national. Ce sont les chififres acceptés par les diverses commissions parlementaires ou administratives chargées d'informer sur ce sujet. En 1856, au contraire, le service ayant été concédé à l'industrie privée, et la flotte de la compagnie ayant été portée au nombre de 47 bâtiments armés^ le parcours s'élève à 293,000 lieues, le pavillon fk*ançais lutte partout d'activité avec le pavillon autrichien, il le surpasse sur les grandes lignes, il finit par prendre à son tour l'ascendant, et l'affaire, qui auparavant était uniquement onéreuse, devient fructueuse pour tout le monde. Je n'ai pas besoin de dire ce que le commerce en général et les actionnaires en particulier y ont gagné, mais je ferai remarquer que l'Ëtat n'a pas moins profité que les autres parties. D'abord il est rentré dans des sommes importantes par l'augmentation du produit des lettres et des droits de douanes, conséquence nécessaire du développement des
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Ed résumé, {il est émiDemmeot utile que les compagnies jouent un grand rôle dans la construction et Texploitation des travaux publics, et particulièrement des chemins de fer. I/expérience, qu1l faut toujours consulter, nous offre à cet égard un enseignement décisif. Elle constate en effet qu'après avoir voulu se charger des lignes ferrées, la plupart des gouvernements européens s*en sont dessaisis en faveur des compagnies. Ils les avaient commencées pour leur propre compte par différents motifs, au nombre desquels figurait certainement le désir dont sont animés les gouvernements modernes,
correspondances; ensuite, pour un service plus que quadruple de celui qu'il faisait lui-même, il n'a pas eu à payer une subvention qui dépassât sensiblement la somme que lui coûtait jadis tous les ans sa chétive entretreprise ; enfin^ pendant la guerre qu'il venait de soutenir, il avait retiré des avantages inappréciables de la multiplicité des moyens de communication rapide et régulière qu'il avait avec son ai*mée^ et au point de vue de réconomie de« dépenses, il avait trouvé dans les paquebots-poste de la Méditerrannée des instruments qui lui avaient épargné des sommes dont l'importance est difficile à calculer. J'ai essayé de faire ce compte^ mais j'avoue que je n'ai pas pu réunir les éléments nécessaires pour l'établir avec quelque espérance d'exactitude. Je dirai cependant que j'ai quelquefois entendu évaluer les bénéfices obtenus dans cette circonstance par l'État à la somme totale des subventions qu'il paie à l'entreprise française pour une concession de vingt ans, et je ne crois pas que cette estimation soit exagérée. En tout cas, il est certain que l'activité du service a été la principale cause du changement survenu à l'avantage du pavillon français^ et que, tous les points de vue, elle a été une économie bien entendue. »
Au sujet du montant de la subvention que reçoit la compagnie, comparé à la somme dont l'administration était en perle tous les ans, M. Xavier Raymond présente l'observation suivante :
« A première vue, le chiffre de la subvention que reçoit aujourd'hui la compagnie chargée des services de la Méditerranée parait excéder de l,500,(K)0 francs à 1,600,000 francs le chiffre des pertes reconnues par l'Ëtat lorsqu'il exploitait lui-même la correspondance du Levant; mais il ne faut pas oublier que la compagnie doit aujourd'hui à l'Ëtat, outre le transport des lettres, le transport gratuit entre la France et l'Algérie de 30,000 passagers et de 3,000 tonnes de matériel par an. Cette condition rétablit, jusqu'à un certain point, la balance ».
lao COURS D'ÉCONOMIE POLITIQUE.
de tout centraliser daDsr leurs mains, lUais parmi lesquels il faut citer pareilleitient la difficulté qu'on trouva d'abord à organiser des compagnies assez fortes. Peu à peu, d'une part les gouvernements, dans les grands États surtout, ont reconnu que cette entreprise directe était pour eux la cause d'embarras qui les empêchaient de se consacrer aux affaires politiques proprement dites; d'autre part, de grandes associations industrielles ont apparu avec des forces suffisantes pour aborder victorieusement les plus vastes entreprises en ce genre. Dans ces circonstances, les gouvernements n'ont pas hésité à résigner entre les mains de Tindustrie privée Tattribution dont ils s'étaient emparés, de construire et d'exploiter les chemins de fer. En ce moment, l'exécution et l'exploitation par les compagnies semblent être presque érigées en principe dans la plupart des grands États.
Mais dans de pareilles matières, il n'y a pas de règles absolues ; il ne suffit pas qu'une entreprise soit confiée à l'industrie privée pour qu'elle réussisse. Le succès, ici comme partout, est subordonné à la valeur intellectuelle et morale des hommes. Les administrateurs d'une compagnie ne sont pas nécessairement des hommes intelligents^ actifs, ardents à remplir leurs devoirs. Une compagnie pourra donc se montrer lente à comprendre que le bon marché servirait ses intérêts mieux que la cherté, ou à découvrir le point jusque auquel elle' doit pousser le bas prix du transport des hommes ou des choses; je suppose qu'il s'agisse d'une compagnie de chemin de fer. Mais à la longue, l'aiguillon de l'opinion publique, les réclamations dont la compagnie sera assaillie et les remontrances de l'autorité l'amèneront à résipiscence et finiront par la déterminer à suivre une ligne de conduite plus avantageuse pour le public et pour elle-même. Bien plus, après l'avoir avertie^ Tauto-
rite, pour péli qu^elle ait de zèle, trouvera le moyen d'exercer sur elle une action décisive; car le courant des affaires, la nécessité d'obtenir soit un changement aux claijses des concéiâsions antérieures, soit tMe extension d6 leurs lignes, obligent les cdttipagùieft dé chemins de fer à se présenter, presque périodiquement et- à des intervalles) * rapprochés, devant les pouvoirs de TÉtat dabs l'attitude d'un solliciteur. Ei^ pareil cas, il est tout simple qne l'autorité profite de roccasiofn pour déterminer la compagnie à obtenipétëf atix vœux légitimée dû public.
Les couipagnies anglaises de chemins de fer ont été lentes à comprendre que leur intérêt était de bien traiter le grand nombre. Pendant plusieurs années, elles s'obstinèrent presque toutes & exploiter dans un esprit aristocratique, en ce qui concerne le service des voyageurs. L'abus fut porté à ce pbint qu'il provoqua la formation d*un parli pour le rachat' par l'État, par mesure d'utilité publique. Mais il n'a point été néèessâire d'en venir à cette extrémité. L'action de l'opinion et la fermeté du parlement ont contraint les compagnies à modifier leur système. De cette époque datent sur les chemins anglais les trains dits parlementaires parce qu'ils ont été prescrits par le parlement, qui transportent le public peu aisé à des conditions très-modérées (i). Quant au service des marchandises, il s'effectue, sur la plupart des lignes anglaises et pour la plupart des cas, dans des conditions de bon marché qui sont satisfaisantes.
Au moment où nous écrivons ces lignes, les compagnies des chemins de fer français excitent les plaintes
(1) Le lecteur trouvera dans le premier volume de ce Cours (Leçon Xlll, pag. 554 et suivantes, et Appendice aux leçons XII et Xlll, pag. 583 et suivantes) des détails sur ce qu'a offert de l'ëpréhensible h gestion des compagnies anglaises ^ l'égard des voyageurs, dans les premiers temps, et sur le mouvement qui s'est déclaré alors dans le public el dans le parlement.
du commerce par ia lenteur et même lirrégularité qui caractériseut le service des marchandises. Elles profitent du texte du cahier des charges pour ne délivrer de lettres de voiture qu'avec une fixation de délais tellement éloignés, du moins pour les petites distances, qu^on en est à regretter dans certaines localités le roulage accéléré et même le roulage ordinaire. Le service dit de messagerie, qui a pour objet le transport à grande vitesse des petits colis, laisse à désirer plus encore; iln^a pas toujours la célérité et la ponctualité désirables, et quelques agents subalternes s*y permettent des soustractions contre lesquelles il est impossible de réclamer utilement. Tous ces manquements envers le public sont préjudicia-> blés aux intérêts des compagnies; car, elles ne peuvent Tignorer, toute facilité ou toute sûreté nouvelle qu'elles offrent au public se résolvent pour elles-mêmes en un accroissement de clientèle et de profit, et toute gêne ou méfiance dont elles sont la cause tournent à leur propre détriment. La clameur de Topinion, aidée s'il le faut, de la pression, qu'il appartient au gouvernement d'exercer eu faveur de Tintérêt public méconnu, et dont l'occasion se présente à lui souvent, sans qu'il ait besoin de la chercher, déterminera, on n'en peut douter, à adopter des errements meilleurs, les compagnies de chemins de fer, qui toutes comptent en bon nombre des hommes éclairés dans leurs conseils. On est fondé à penser que ce qu'on remarque de défectueux dans l'exploitation des chemins de fer français provient en grande partie de ce que la masse des marchandises à transporter a excédé toutes les prévisions , et a surpris les compagnies avec un matériel insuffisant et un personnel mal dressé encore. L'intelligence dont elles ont fait preuve en général dans l'assiette des tarifs pour les marchandises est une ga-
rantie de la bonne volonté qu^elles mettront à céder au vœu public, par la fixation de délais plus raisonna^ blés à regard de la petite vitesse, pour les distances médiocres ou petites. Il est vraisemblable que, en outre, on instituera pour les marchandises un service de moyenne vitesse qui répondra à ce qu'était jadis le roulage accéléré, intermédiaire entre les messageries et le roulage ordinaire ; le principe en est admis, et par les compagnies et par Tadministration publique. Enfin le service de messagerie sera mieux organisé et mieux surveillé.
Je terminerai par quelques observations au sujet des inconvénients et des dangers que présente TorganisatiOD des grandes compagnies de notre temps.
Les mérites principaux des compagnies et les titres qui les recommandent pour les travaux publics, dérivent de ce qu'elles constituent Tapplication à ces entreprises de Tindustrie privée ou de Tintérêt privé, qui est un mobile d'une grande puissance. Les compagnies perdraient la majeure partie des titres qui les recommandent si, dans leur organisation et leurs actes, Tintérêt privé n'avait plus qu'une attribution secondaire* Ce ne serait alors ni plus ni moins qu'une montre dont on aurait enlevé le ressort. Mais est-il possible qu'elles se dénaturent à ce point, et le cas mérite-t il d'être prévu? Il faut le reconnaître, à cette question on doit répondre par l'affirmative. Depuis que les compagnies de travaux publics ont pris les proportions énormes, inouïes, qui distinguent les compagnies de chemin de fer, elles sont placées dans des circonstances telles que le danger, signalé ici, est dans l'ordre des choses à prévoir. Les grandes compagnies de chemins de fer ne sont plus des associations comme celles d'autrefois, où les principaux intéressés, réunis sous le nom de Conseil d administration ou de Bureau des directeurs {Board of directors), géraient les intérêts com-
muns qui étaient aussi les leurs propres. Ce sont de grands corps gouvernés par des personnes qui n*ont ou peuvent a'avoir qu'un très-faible intérêt {proportionnel dans Tentreprise, à titre d'actionnaires^. Qu'est-ce en effet, que les cent actions de 500 francs exigées par la jurisprudence française de tout administrateur d'une compagnie 4e chemin de fer? Qu'est-ce par rapport au capital total engagé dans l'affaire, qui excède souvent des centaines 'de millions? Qu'est-ce^ le plus souvent, par rapport à la fortune de l'administrateur Jiui- même.? On en est donc venu à ce point que l'intérêt privé ce^se ou pqisse aisément cesser d'être le mobile de la. majeure partie des personnes chargées de l'administration, et certainement c'est fort regrettable ;.,, .
Les fonctions d'administrateur , qui devraient être remplies par des intéressés soucieux de bieii gérer l'intérêt collectif de la société, par la raison que ce. serait .bien administrer leur. propre fortune, sont > donc trop souvent dépouillées de ce caractère. Pour le plus grand nombre des administrateurs, ce sont des pl^es analo*gués aux emplois publics, mais en différant en ceci qu'elles sont plus largement rémunérées et qu'elles sont4*nn exerx^ice plus commode. Dans, ces circonstances, beaucoup d'administrateurs, j'en suis persuadé, remplissent scrupuleusement leurs devoirs; mais c'est uniqpen^ent par l'effet d'un sentiment patriotique, à moins que ce ne soit pur le désir d'être maintenus dans leur position et d'en conserver les avantages. Ce dernier mobile est bien aussi de l'intérêt privé, non pas cependant de cet intérêt privé direct qui ne , peut . réussir que par le succès de l'intérêt collectif. 11 est sujet à se confondre avec un autre intérêt privé, de lignée douteuse, véritable bâtard, enclin à rechercher sa satisfaction par l'intrigue et par la coalition avec d'autres intérêts du même genre,
jse concertant pour dominer rassemblée des actionnaires» y. composer des majorités factices et y obtenir des votes complaisants et aveugles^ Heureux, lorsque l'intérêt privé des administrateurs n'est pas diamétralement opposé & celui de la compagnie! Il n*est pas sans exemple, es effet» que des membres d*un conseil d'administration ou d-un board of directors aient sollicité cette position pour y poursuivre leur avantage personnel au détriment des actionnaires; tantôt au moyen d'une spéculation sur les actions, tantôt* en se faisant attribuer une fourniture considérable à un prix élevé» ou en devenant sous le nom d'un tiers» et quelquefois sous leur propre nom, car cela s'est vu» les entrepreneurs d'une partie des travaux. On a cité quelques faits graves de ce genre. Dans la phase nouvelle où sont entrées les compagnies» et qui se distingue par \e désintéressement (je veux dire l'absence d'intérêt) d'une grande partie des administrateurs dans l'affaire sociale» il peut arriver aussi que les employés» trop abandonnés A eux-mêmes, nonseulement négligent leurs devoirs» mais coiBmettent des infidélités désastreuses pour la société. De ces désordres» il y a eu des exemples récents dans la plupart des grands pays» particulièrement en Angleterre et aux États-Unis» et même en France (i) : des employés préposés à la caisse ou à la garde des titres» se sont livrés à des soustractions audacieuses ou à la fabrication de faux titres» et de celte manière les compagnies ont éprouvé de trèsgrands dommages.
Contre de pareils abus» il existe sans doute un préser-
(I) Dans ces derniers temps» le monde a retenti des scandaleuses soustractions commises par Redpath envers la compagnie anglaise du Nord, par un de ses pareils envers la compagnie anglaise du Sud-Est, et par Carpentier et consorts envers le chemin de fer du Nord, en France. Plusieurs faits du même genre se sont produits aux États-Unis.
Tatif: ce serait que les actionnaires, prenant leurs propres affairesen main, suppléassent par la vigilance de leur contrôle à ce que le sentiment d'un intérêt privé, solidaire de Tintérét collectif, a de trop restreint dans les conseils d*administration. Il est hors de doute que si les assemblées générales des actionnaires représentaient sérieusement Tassociation, et si les hommes intelligents qui ont le droit d'y paraître venaient y faire entendre leur voix, les conseils d'administration en recevraient une impulsion salutaire, qu'ils se montreraient toujours zélés, et à plus forte raison, que leurs membres s'abstiendraient individuellement de poursuivre la satisfaction de leur intérêt propre au détriment de l'intérêt social. Mais les sociétés anonymes, constituées de nos jours avec une nlultitude d'actionnaires, qui ne se connaissent pas les uns les autres et sont dispersés quelquefois dans le monde entier, sont des républiques presque complètement dépourvues d'esprit public.
Une assemblée générale est un forum qui serait le plus souvent désert si les administrateurs ne se chargeaient de le remplir de leurs amis ou de leurs créatures, qu'il est aisé d'y introduire par le moyen des actions au porteur, et ce n*est pas d'uue réunion pareille qu'il faut attendre une impulsion éclairée. Ce n'est point par la sévérité de leur contrôle que ces assemblées se sont fait une réputation. Les auteurs des vaudevilles les ont mises en scène sous un tout autre aspect. De sorte que, dans l'état actuel des choses, les conseils d'administration ne sont guère justiciables que de leur conscience personnelle ou encore de l'opinion publique, tribunal malheureusement fort distrait et trop facile à circonvenir.
Il faut espérer que le progrès des mœurs publiques suscitera dans les affaires de ce genre une intervention
plus efficace des actionnaires et du public. Une compagnie est un petit État soumis au régime représentatif, et dont il faut que les actionnaires se pénètrent de Tesprit que les publicistes s'accordent à recommander pour la bonne marche des institutions représentatives chez les nations. Il faut qu'ils soient vigilants, il faut qu'ils se mêlent eux-mêmes un peu de leurs affaires, s'ils veulent que d'autres s'en mêlent beaucoup. Telle est la loi de ce monde, telle est la règle qui est faite à l'homme ici -bas : il n'y a pas d'avenir pour celui qui se refuse à prendre de la peine; il faut qu'il s'attende à décliner peu à peu, sinon brusquement, et à être tôt ou tard une dupe ou une victime.
0«« cnconrair^tiieiitfi en faveur «le* asuoeiatlouM. — <Jnr«iitie
it*un minimniii d'Intérêt.
\jà gouvernement, qui est la plus grande force sociale, doit, dans ses rapports avec les compagnies, se montrer, comme il appartient aux forts, bienveillant et même généreux. Par l'accueil qu'il fera à leurs réclamations, par le caractère de la surveillance qu'il exercera sur elles, par Tattitude qu'il prendra vis-à-vis d'elles chaque fois qu'il aura à s'occuper de leurs affaires, il devra leur témoigner son bon vouloir. En France, par exemple, le conseil général des ponts et chaussées, procédera avec promptitude à Texamen des plans de travaux qui lui seront soumis, et il s'efforcera ainsi d'épargner aux compagnies un tenaps précieux. Il évitera de même de leur prescrire
aucune coustruction dispendieuse dont la nécessité ne ^ereiit pas. bien démontrée. En réglen^entant les compagnies, l'administration songera à accroître plutôt qu'à jnBSîtreindre leurs bénéfices, sous la réserve, bien entencUi^ de Tintérêt légitime du public, et de sa sécurité. Elle ne les tiendra pas en état de perpétuelle suspicion, 60usprétexte des abus qui. seraient possibles de leur part ; •elle apportera dans ses rapports avec elles la conviction de leur moralité; le moyen le plus sûr de rendre les hommes honnêtes ou de les y affermir, c'est de les traiter comme telsi A plus forte raison, elle i manifestera epr vers elles le plus profond respect du droit de propriété ; elle y est étroitement tenue envers tout le monde.
Mais les encouragements moraux ne sauraient toujours suffire, ni même les procédés. Envers les compagnies qui entreprennent des grandes voies de communication, fréquemment la bienveillance a besoin de se traduire en écus. Nous examinerons donc ici la question de Tassistance matérielle que les associations peuvent attendre de Tadministration publique ; et nous passerons rapidement en revue ce que les gouvernements des divers pays ont fait sous ce rapport.
Une forme d'encouragement qui a été appliquée dans plusieurs pays, et en particulier aux États-Unis, sur une grande échelle, est celle qui consiste- à affranchir des droits de douane certaines matières premières ou certains mécanismes, à l'usage des compagnies de travaux publics. Aux États-Unis^ pendant longtemps, les rails de fabrication étrangère destinés h la constructioQ des chemins de fer sont entrés en franchise. Le droit d'entrée sur les fers étant élevé, l'exemf^tion de cette tax€ i*eprésentait une immnnité assez considérable. Pour un chemin à deux voies, par exemple, qui, accessoires compris, n'exige pas moins de 200 kilog. par mètre courant^ au
taux du tarif français, une exemption semblable donnerait une économie d'environ 2&,000 fr. par kilomètre. Tel chemin de fer s^miéricain que je. pourrais citer, exécuté à une seule voie, il est vrai, n'a pas coûté beaucoup plus(l). ,,.....
En France, on n'a pas jug^ à propos d'imiter cette disposition; mais si l'État lui-même, comme on Ta vu alors qu'il construisait quelques-uns des chemins de fer, s'astreint à acheter aux maîtres de forges français les rails que l'Angleterre lui fournirait à beaucoup meilleur marché, et si, à plus forte raison, il empêche les cora^ pagaies de jouir du bénéfice du. bon marché que leur offriraient les forges ou les constructeurs de locomo^ tives du dehors, il ne leur en. a pas moins témoigné sa bienveillance, par l'octroi de diverses immunités. Ainsi, pendant plusieurs années (jusqu'en 1855), l'impôt général du dixième sur le prix des places dans les voitures publiques avait été réduit des deux tiers environ en ce qui les concerne, et les lois qui autorisent les chemins de fer ont supprimé les droits d'enregistrement, en faveur des associations qui les entreprennent, pour les acquisitions qu'elles ont à faire (2) •
(I) Le chemin de fer de Charleslon, ville principale de la Caroline du Sad, à Augusta (Géorgie), qui a été achevé en 1833, ne revenait, en mai 1834, y compris les locomotives, les chars et le reste du matériel, ^u^ 6,000,000 fr. pour 219 kilomètres. C'est par kilomètre, 27,400 fr. On pourrait même dire qu'il ne coûtait aux actionnaires que 5,500,000 fr., lott 25,115 fr. par kilomètre, parce que^ au moment dont nous parlons, tor les 6 millions qui avaient élé consacrés à le construire, 500,000 fr. avaient élé fournis par Texploilation même. Il était à ime seule voie. On y avait heaucoup économisé le fer ; les rails étaient eà bois recouvert d'une simple hande de raétaU C'était un prodige d'économie. Il n'y arrivait pourtant pas d'accident.
(fi Dans toutes les acquisitions de terrains ou même de propriétés bâties que le« compagnies ont à faire pour Texéculion des entreprises dont dles sontconcessionn aires, le droit proportionnel, qui reprc^sente 6 et
liO COURS D'ÉCONOMIE POLITIQUE.
Les gouvernements ont adopté d'autres encouragements plus efficaces encore, consistant à donner de Targent, ou bien des garanties à Paide desquelles il devenait facile d'en trouver.
J'ai déjà signalé les avances que le gouvernement anglais a faites, par l'intermédiaire de la commission des prêts de rËcbiquier, à des compagnies de travaux publics (1).
Chez nous, depuis 1880, le gouvernement a plusieurs fois assisté financièrement les compagnies. Il leur a prêté de l'argent à un taux d'intérêt modique, moindre que celui que les capitalistes auraient exigé d'elles, en un temps où même il est douteux qu'elles eussent trouvé crédit cbez des particuliers. Le chemin de Versailles (rive gauche) a reçu 5 millions, et celui d' Alais 6 millions, à A pour 1 00 ; celui de Rouen en a eu 14 à 3 pour 100, et il a été d'ailleurs entendu que le remboursement de ce capital ne lui serait réclamé que par trentièmes. La compagnie deBâle à Strasbourg a obtenu un prêt de 12,600,000 fr. à S pour 100, avec cette clause que le gouvernement ne percevrait l'intérêt de sa créance que dans le cas où les actionnaires eux-mêmes auraient touché un revenu de 4 pour 100, et l'amortissement est plus lent encore que pour la ligne de Rouen. La compagnie de Rouen au Havre ^ a reçu : i"* une subvention gratuite de 8 millions, et 2*" un prêt de 10 millions à 3 pour 100 : le gouvernement ne devait avoir droit à l'intérêt de ce prêt que trois ans après l'époque fixée pour l'achèvement des'travàux. Indépendamment des 14 millions fournis à la compagnie de Paris à Rouen, le gouvernement s'est engagé à lui en donner 4, dans le cas où le chemin de fer de Rouen au
demi pour lOO^ a été réduit au droit Hxe de 1 fr. Tout concessionnaire jouit de cette faveur.
( I ) Voir plu8 haut, pag. 53 et 54.
SEPTIÈME LEÇON. Ui
Havre serait voté (1); cette hypothèse s'étant réalisée, le total de la subvention se trouve porté pour elle, comme pour la compagnie du Havre, à 18 millions. Ainsi TËtat a avancé ou donné 36 millions à la ligne de Paris à la mer par Rouen et le Havre.
Un autre mode d'assistance financière a été employé par le gouvernement français et a acquis depuis quelques années une très-grande extension, c'est la garantie d'un minimum d'intérêt ; on en a fait usage pour la première fois envers la compagnie de Paris à Orléans, à laquelle on avait garanti un minimum de revenu de & pour 100 pendant quarante-six ans. On y a eu recours depuis dans des affaires très-vastes, envers presque toutes les grandes compagnies de chemin de fer, tant pour leurs actions que pour leurs obligations, et on a eue s'en applaudir. Sans bourse délier, c'est le moyen d'inspirer une grande confiance à l'esprit d'entreprise. Dans un instant je m'étendrai davantage sur ce mode d'encouragement.
Les gouvernements allemands ont également prêté assistance aux compagnies. Le dernier roi de Prusse, Guillaume 111, par un article de son testament qu'une pensée politique avait dicté, a^ait légué un million de thalers (3 millions 750,000 francs) à la compagnie, quelle qu*elle fût, qui rattacherait par un chemin de fer la capitale du royaume àla vallée du Rhin. Dans un grand nombre de cas les gouvernements allemands ont accordé aux compagnies des faveurs qui avaient des rapports avec la garantie d'un minimum d'intérêU En retour, ils se sont quelquefois attribué certains avantages d'un genre différent de ceux que s'est réservés le gouvernement français.
Le gouvernement autrichien avait employé à l'égard
(I) Afin d'alléger la dépense que la compagnie aurait à faire dans ce cas pour la traversée diagandieuse de la TiHe de Rouen.
dé la ebmpagnië du chemin de fer de MUefû à Véiilsè/ùij mode d'eMburageMeût qu'dn ne retrouve nalle âtitr^ part; La> Compaguie, après racbèvemént des travaux, devait i^oir deul aimées pour expérimenter la ligueets^éclairer sur les profits à eo attendre, et à rexpiratibn dé ée^deox tDDées, elle devait* fah^ ^savoir au gouVéMi«iiiëbt- si elle entebdait t)U nbuia conservëf : Dbb^ l0'cai dé* la négà* tive^ le gouvernement devait aéquérif le chetnin de fer et le payer au moyen d^obligatfons4f'& pour 100^ ^hù périr, égales en capital &' la dépense de lacomphgnié. * ' (■ Le gouvernement russe avait'accordé unte gàranfie de 4 pour 400 d^intérét à la compagnie q(ui se chafrgeait du chemin de fer de Varsovie à la frdntière d* Autriche. '' > L'Union américaine mériteune attention particuliëre' en matière de travaux publics. Composée de trente et un États souverains, indépendants pour leur administration intérieure^ elle représente par cela même une grande variété de modes d'encouragement. ^'
Daps les États du Nord, qui sont ceux où le gouvernement et les particuliers ont déployé le plus d'activité en faveur des voies de communication peifectionnées, on a fréquemment eu recours à ce que tes Américains appeïlenile prêt du crédit de r État.Yoicien quoiil consiste : L'État ren^t des titres de rente aux compagnies,'* qui les négocient à sa place, et il reste chargé d'en servir les intérêts, à défaut des compagnies, en se réservant de se* faire rembourser par elles tout ce qu'il aurait avancé ainsi. En soi, c'est fort analogue à ce que notis appelons en Europe la garantie d'un minimum d'intérêt sur ube somme déterminée. Seulement, la somme dont l'intérêt se trouve garanti ne forme qu'une partie quelquefois médiocre de la dépense totale de l'entreprise.
Cette forme de secourra été employée notamment dans l'État de Massachusetts, un des plus éclairés et
•des plus riches de FUnioD. Le chemin de fer qui met Boston, capitale de cet État, en communicatioD avec les régions lointaines de l'Oiiest, avait coûté (je parle ici de Tétat des choses tel qu'il se présentait il y a un certain nombre d'années déjà) 31 millions (1). Là-^dessus, le gouvernement avait prêté son crédit à Tentreprise, pour une sommé de 21 ,360,000 francs ; il y avait en outre souscrit, comme simple actionnaire, pour une autre somme de 5,3&0,000 francs; de sorte que le total de ses avances était d'environ 27 millions sur 81 . C'est à peu près comme s'il eût exécuté lui-même. De tous les chemins de fer du Massachusetts, -je ne cite que celui-là ; mais plusieurs autres ont plus ou moins joui du prêt du crédit de l'État.
L'État de New-York, le premier de la confédération par sa population et ses ressources, s'est chargé lui-même de la plupart des canaux qui ont été exécntés sur son teiritinre. Mais il a concédé les lignes de fer à des compagnies,et il a encouragé plusieurs de ces associations en leur prê-taiit son crédit dans une certaine mesure. Cet État a jugé propos d'ouvrir, entre sa métropole et le vaste réseau que présentent les grands lacs, une communication autre qae celle du canal Érié qu'il possède déjà depuis 1825. Delà un grand chemin de fer, auquel a été accordé, sous cette forme, un encouragement d'ailleurs très-modique relativement à la longueur du parcours (718 kilom.) ainsi qn'à la dépense.
. L'État de Pensylvanie, qui ne se pique pas, en général, >de lieaucoup d'unité, a employé des modes d'en-
(I) Celte somme s'est accrue depuis, soit que la Hune ait reçu des erobrancbementSy soit qu'on y ait Tait de nouveaux ouvrages, soit qu'elle lit reçu des perfectionnements. le lis dans V American Almanac de 1857 (page 249), que les frais d'établissement de ce chemin de fer (fTextem- KaUtoad) sont de { 0,495,505 dollars, soit 56,045,997 fr.
144 COURS DÉCONOMIE POLITIQUE.
couragenienl très-divers : la prise (l*acUons, le prêt de son crédit, ud privilège de loterie. D'autres Ëlats oDt de niéaie autorisé des compagnies à ouvrir des loteries, dont celles-ci s'eugageaient à consacrer les bénéfices à l'exécution de leurs lignes; nous avons déjà eu occasion d'en citer un remarquable exemple{l). En 18â3, la loterie ayant été abolie dans la Pensylvanie, les compagnies eu petit nonibre,auxquetles cette prérogative avait été accordée, se jugèrent dépossédées et réclamereot. Elles furent indemnisées par quelques souscriptions du gouvernemeot ; c'est ce qui est arrivé particulièrement à celle du canal de l'Cuion.
Dans les États du Midi, la forme la plus usuelle du concours du gouvernement a été celle de la souscription ; le gouvernement prend des actions comme un simple particulier. Ce mode a été appliqué à deux très-grandes lignes; je veux parler d'un canal et d'un chemin de fer, qui, de la partie du littoral de l'Atlanlique où sont situés Baltimore et Washington, vont ou doivent aller à travers la chaîne des Alléghanys, par la vallée du Polomac, rejoindre la vallée de l'Ohio. Le canal (S) a reçu de TËtat de Maryland, dont il parcourt le territoire, des prêts considérables, et de plus des souscriptions non moins étendues, mais avec des réserves, il fautle dire, passablement léonines. A l'égard du chemin de fer, le concours du Maryland a eu lieu au moyeu d'une souscription très-forte. ^ Ces deux mêmes grandes entreprises ont été aussi l'objet de grosses souscriptions de la part d'autres Etats, et on serait presque fondé à les considérer comme les œuvres
iVoir, plus haut, leçon V. page lit.
« lungiièur du canal de la Cbésapeake à l'Ohio sera <le 550 kilom. ,11 ni ï peu pria «xéculë sur aOli kilom.
Le cbenitn a« fer de BalUruore A l'Ohio a S43 kilom. Il est aciievé.
des Etats, plutôt que comme des entreprises de Tindustrie privée.
11 est, ou du moins il a été pendant longtemps admis en usage, dans l'Etat de Virginie, que toute entreprise sérieuse ait droit, de la part du gouvernement, à une souscription égale aux deux cinquièmes du capital social ; c*est un appui très-efûcace, un généreux concours. Une ligne d'une importance vitale, destinée à rattacher la capitale de l'Etat à la vallée de TOhio, vers laquelle convergent toujours les principales entreprises des Etats voisins du littoral, a même obtenu une souscription des trois cinquièmes ( 1 .
Ce système de la prise d'actions par TÉtat s'observe dans la Caroline du Sud et dans les autres Etats méridionaux. On en trouve aussi quelques exemples dans les Etats de TOuest; dans TObio, où le gouvernement a beaucoup fait lui-même, et dans le Canada.
Il nous reste à examiner quel est de tous les modes d'assistance financière que TEtat peut employer^ le plus efficace et le plus digne d'être recommandé pour le plus grand nombre des cas.
Je vais essayer de démontrer qu'il n*en est pas un qui, dans la plupart des cas, présente autant d'avantages que la garantie d'un minimum d'intérêt, et que c'est le plus puissant pour faire exécuter, aux moindres frais pour l'Etat, une grande masse de travaux par l'industrie privée.
Le succès avec lequel il a été pratiqué en France est à lui seul une démonstration complète.
{\) Celte ligne devait se composer l^d'un canal^ très-avancé mamtenant, qui suit la vallée du James-River jusqu'au pied des montagnes; 2" d'un chemin de fer qui rranchirail la crête des Alleghanys, et 3* du cours du Ranawha perfectionné depuis Textréroité du chemin de fer jusqu'à 1 Ohio. Elle devait avoir jusqu'à l'embouchure du Kanawha environ 770 kilum.
t46 COURS D'ÉCONOMIE POLlTIQUE^
Le présideot du conseil d'admiaistratioa de la compagnie d'Orléans, M. Bartholony, justemenlfrappédesavantages. économiques et politiques que devait procurer ce mode d'encouragement en faveur des compagnies, en a repris Tidée (I) et Ta développée dans plusieurs écrits qui ont été Justement remarqués (2) ; il en a ainsi saisi Popinion publique. En 1838, aussitôt après avoir obtenus a concession, la compagnie du chemin de fer d'Orléans sentit le besoin de Tassistance du gouvernement. D'après les avis de M. Bariholony, elle la sollicita sous la forme de la garantie d'un minimum d'intérêt, qu'elle obtint en effet. En conséquence, les actionnaires devaient toucher un dividende de k pour 100, quoi qu'il arrivât, lors même que le chemin d'Orléans n'aurait produit aucun revenu net. En cas d'iusufûsance, le gouvernement devait y suppléer. Sur le revenu de ft pour 100 garanti aux actionnaires, 3 représentaient l'intérêt du capital, le minimum d'intérêt garanti étant seulement 3 pour 100. Le complément de 1 pour 100 était destiné à opérer lamortisscment du capital. Un versement annuel de 1 pour 100 amortissant un capital au bout de quarante-six ans, en composant les intérêts au taux de 3 pour iOO, la compagnie, une fois le terme de quarante-six ans échu, étaii supposée devoir être rentrée dans ses fonds, et la garantie de l'Etat cessait alors, quoique la concession fût de quatrevingt-dix-neuf ans. A la faveur d'un artifice de rédaction dont tout le monde connaissait la portée au mouient du vote, et que je vous ferai connaître dans une des leçons
(i EWg avait été indiquée dans quelques publications et particulicremeiil dans les Vues politiques et pratiques sur les travaux publics de Frauce, par MM. Lamé, Clapeyron, Stéphane et Eugène Flachat (1832).
(2) Notamment dans deux brochures intitulées : Du meilleur système a suivre pour l'exécution des travaux publics, et Appendice au meilleur système, etc.
suivantes (i), Tintérêt et ramortîssement s*élevant ensemble à 4 pour 100 ont été garantis sur le capital qui devait être réellement requis pour rétablissement du chemin, capital dont l'évaluation était nécessairement incertaine à la date de la convention (2),
Dans ce système, TÉtat est créancier de la compagnie pour tout paiement qu'il aura ainsi effectué, en ce sens que, toutes les fois que le revenu net d'une année dépasserait 4 pour iOO, le surplus serait employé à rembourser au trésor la portion des dividendes antérieurs qui aurait été fournie par lui. Enfin on a accordé à la compagnie la faculté de faire, aux dépens de son capital, pendant l'exécution des travaux, le service des intérêts; car avant que le chemin de fer ait pu rapporter un centime, et dès l'origine, les actionnaires ont reçu à l'expiration de chaque année 4 pour iOO sur leurs versements; c'est une règle que l'administration française a admise dans la pensée d'attirer vers les entreprises des chemins de fer une masse de petits capitaux. Le montant des intérêts servis delà sorte grossit d'autant le capital sur lequel le minimum est garanti. Telle est en substance la garantie d'un minimum d'intérêt, telle qu'elle avait été primitivement convenue à l'égard de la compagnie d'Orléans. On ne s'en est écarté depuis qu'en un point.
Le système qui se présente le plus naturellement en regard de celui-là, est celui qui consiste à accorder aux compagnies des subventions, c'est-à-dire des sommes qui leur sont remises purement et simplement, afin de diminuer leur apport. Comparons-les l'un à l'autre, et afin que cette comparaison porte sur des termes précis, prenons un exemple en quelque sorte historique, celui
(1) Voir plus loin, leçon Vlll, page 171,
(2) OnesUmail alors l.i dépense à 40 millions. Elle fnl de 50, sans compter les ouvrages ou établissements ajoutés depuis.
du chemin de fer du Nord, c'est-à-dire de Paris à Londres et à Bruxelles, au sujet duquel les deux systèmes se sont trouvés en présence. En 1835 et 1837, deux compagnies sollicitèrent simultanément la concession de ce chemin, chacune sous la condition de Tun de ces encouragements. M. Bartholony, allié à d*autres capitalistes, demandait Tapplication du système de la garantie d*un minimum d'intérêt. M. Cockerill, manufacturier renommé pour sa capacité et pour retendue de ses entreprises, demandait une subvention de 20 millions de francs. L'administration française qui, à cette époque, repoussait le système de la garantie dun minimum d'intérêt, crut devoir adopter la proposition de M. Cockerill. 11 n'y fut cependant pas donné de suite, les chambres ayant rejeté le projet de loi. Essayons de mesurer les chances diverses que courait l'État dans l'une et l'autre hypothèse. Évaluons les déboursés certains ou probables de l'État dans les deux cas, en nous transportant par la pensée à l'époque où la garantie d'un minimum d'intérêt de ft p. lOO eût expiré, c'est-à-dire à quarantesix ans en avant, et en capitalisant les sommes versées par l'État, dans l'un et l'autre cas, avec les intérêts, à partir du moment des versements jusqu'alors, à un taux uniforme, celui de à 1/2 pour 100, par exemple (1). La seule manière de rendre le parallèle exact consiste à rapporter ainsi à un même instant, pris soit en avant, soit en arrière, les sacrifices imposés à l'Etat par l'un et par l'autre système. Et l'époque qu'il est le plus naturel de choisir est celle où le sacrifice serait entièrement consommé avec celle des deux combinaisons qui peut le plus en reculer le terme. Au surplus, quelle que
(I) Nous reprenons ici les termes sur lesquels ou a raisonné alors. La conclusion finale serait à peu près la même avec tels autres qu'on y pourrait raisonnablement subsUluer.
soit répoque choisie, le résultat comparatif auquel conduit le calcul est uniforme ; l'arithmétique est une dans ses arrêts.
Dans le système de la subvention, l'État faisait, avonsnous dit, un sacrifice de 20 millions pour l'exécution d'une ligne dont on évaluait alors la dépense à 80. Si Ton recherche ce que la somme de 20 millions, remise h la compagnie au début de ses travaux, fut devenue au bout de quarante-six ans , en admettant qu'on l'eut fait valoir au taux de 4 et demi pour 100 Tan, on trouve, par un calcul simple, que la puissance de l'intérêt composé l'eût fait monter à 180,650,000 fr. Tel est donc le chiffre comparatif par lequel eût été représentée l'avance du gouvernement dans cette hypothèse.
Recherchons maintenant quel eût été, à la même époque, le montant des déboursés auxquels TÉtat eût pu être entraîné par l'effet de sa garantie, en capitalisant de même les intérêts composés à partir des versements. Ce chiffre comporte, ou plutôt comportait à l'époque où se discutait cette concession, des évaluations très-diverses, puisque la quotité des sommes que l'État eût dû fournir en vertu de son engagement, était une inconnue impossible à apprécier avec certitude. L'expérience n'avait pas fait connaître encore Iqs brillants résultats que les chemins de fer produisent à leurs actionnaires. Déjà cependant l'opinion des hommes les mieux informés était que la contribution à laquelle l'Etat s'engageait éventuellement serait positivement nulle. Tout annonçait en effet que le chemin du Nord serait une ligne productive : il devait traverser un pays riche , peuplé, industrieux, où s'opère un grand mouvement d'hommes et de marchandises; les revenus devaient donc atteindre et dépasser le taux de & pour 100 qu'il s'agissait de garantir. Dans celte hypothèse, les deux termes à com-
parer seraient d^un côté 180 millions, et de Tautre, zéro; ce qui donne à la garantie d'intérêt tout avantage»
Supposons que, pendant toute la durée de la garantie, le chemin de fer n'eût rendu que 3 pour 100; dans ce cas, l'Etat eût été tenu de payer annuellement 1 pour 100 d'intérêt. La somme qui représenterait la totalité de ses déboursés, avec les intérêts capitalisés au taux de 4 et demi pour 100, depuis les époques successives des versements annuels jusqu'au terme de quarante six ans, à partir de la concession, serait de 116 millions, soit de 64 millions moindre que le sacrifice de 180 millions qui correspond à l'autre système. Si le chemin n'eût dû rendre que 2 et demi, l'avantage eût été encore du côté de la garantie d'intérêt ; seulement il eût été limité à une somme de 5,/(/(0,000 francs.
Il en aurait été autrement, dans le cas où le produit net n'eût jamais dû être que de 2 pour 100 durant les quarante six années; alors les versements de l'Etat, rapportés au terme déjà indiqué de quarante-six ans en avant, auraient formé finalement, avec les intérêts capitalisés, une somme supérieure de 53 millions aux 180 millions, valeur définitive de la subvention. Mais cette hypothèse était tout à fait inadmissible dès l'époque où l'on discutait la concession du chemin de fer du Nord. Nous qui raisonnons vingt ans plus tard, nous constatons que la ligne spéciale, qu'on appelait le chemin du Nord en 1835, rend 15 ou 17 pour 100 au lieu de h qu'il s'agissait de garantir. En mettant les choses au pis, tout ce qu'on pouvait craindre, en se plaçant dans une hypothèse très-défavorable, était que, pendant, un premier intervalle de trois ou quatre années, le bénéfice réduit extraordinairement par les tâtonnements, les fausses manœuvres et les bévues inévitables dans toute nouvelle entreprise, restât un peu au-dessous de 4 pour 100, et l'Etat
aurait ainsi été astreint, durant ce court espace de temps, à une certaine contribution pour compléter le dividende garanti. Mais, moyennant le droit de reprise, tel quMl a été réservé à TEtat envers toutes les compagnies, sur tous les exercices subséquents dont le revenu net dépasserait li pour 100, ce n*eûtélé qu'une avance qui eût été bientôt recouvrée; car Texpérience atteste que, d'année en année, les revenus des chemins de fer, en tout pays, s'accroissent avec rapidité, et on ne recommence pas indéfiniment les écoles des premiers jours^ Ainsi, pour le chemin de fer du Nord et pour tous les chemins qui eussent eu quelque analogie avec celui-ci, et même pour d'autres d'un produit bien moindre, la supériorité de la garantie d'un minimum d'intérêt sur la subvention était flagrante.
Faisons maintenant une supposition plus étendue et moins favorable à ce système de la garantie d'un minimum d'intérêt, et voyons si alors ce système conserve ses avantages.
Supposons donc un gouvernement jaloux de s^afTermir et de s'enraciner sur le sol où il est établi ; que la grandeur d*une bienfaisante paix séduit plus que la terrible majesté de la guerre, et qui cherche à conquérir l'admiration et le respect des peuples, en s'entourant, non de Téclat de sanglantes victoires, mais de l'auréole des arts utiles et des œuvres fécondes. Admettons que le gouvernement abstrait dont je parle, indépendamment des travaux qu'il exécuterait par lui-même, en confiât aux compagnies pour la somme de 2 milliards.
Cela posé, faisons une concession bien invraisemblable aux adversaires de la garantie d'un minimum d'intérêt. Accordons que, dans ce vaste ensemble de travaux, les compagnies, mal inspirées et peu intelligentes, en aient choisi plusieurs qui ne dussent point être rémunéra-
teurs; que les pouvoirs publics, médiocrement soucieux des deniers des contribuables, aient donné la garantie de TËtat sans y regarder avec attention. Faisons abstraction de l'influence viviûante qu'exercent inévitablement les différentes parties d'un même réseau de communications les unes sur les autres, et passons sous silence l'activité de circulation qu'elles s'impriment réciproquement. Ne tenons compte qu'à demi de l'impatience que témoignent universellement les populations de parvenir au bien-être par le travail, et de l'empressement avec lequel on les voit |)artout mettre à profit toutes les occasions et tontes les facilités qui peuvent leur être offertes, particulièrement celles qui résultent de voies de communication économiques ou rapides , élargissant les débouchés et agrandissant les marchés. En conséquence de toutes ces suppositions désavantageuses et fort gratuites assurément, nous admettrons que sur les deux milliards de travaux de communication exécutés par des compagnies, dans un grand pays tel que serait la France, en dix ou quinze ans, la moitié ne donne que 2 p. 100 de produit net, pendant les quarante-six années assignées à la durée de la garantie. Dans de pareilles conditions, que certes on ne pourra nous accuser d'avoir choisies dans le but de préconisera tort et à travers le système de la garantie d'un minimum d'intérêt, essayons de mesurer les charges qui pèseraient sur le gouvernement.
Ces charges consisteraient à payer pendant quarante- Six ans, 2 pour 100 de la somme d'un milliard, c'est-àdire 20 millions. Mais cette dépense annuelle de 20 millions, le pays ne la retrouvera-t il pas et au delà, à la faveur des voies de communication qui auront été établies?
D'abord les citoyens, dont il ne faut pas séparer la cause de celle de l'État, retireront un grand proGt du
système des chemins de fer ainsi ouverts. Le roulage occasionne à la France une dépense annuelle de 600 millions (1) ; cette somme ne figure pas au budget dePEtat, mais nous ne Fen payons pas moins/ Avec des voies de communication perfectionnées, nous ferons peut-être sur celte dépense une économie des deux tiers ; cavons au plus bas et disons un tiers seulement, ou 200 millions. L'Etat paiera donc 20 millions, pour affranchir les particuliers d'une dépense de 200 ; serait-ce là une si mauvaise affaire pour le pays ?
L*Etat lui-même trouvera, par l'accroissement des recettes publiques, un revenu supplémentaire qui en peu d'années formera un total supérieur aux 200 million^ qu'il. devra solder. Le témoignage des faits acquis est formel à cet égard. En premier lieu, il est constant que, toutes les fois que de grands travaux s'exécutent, la consommation des entrepreneurs et des ouvriers accroît les recettes, et que Timpôt fait rentrer dans les caisses publiques une partie des sommes ainsi dépensées. Pour la ville de Paris en particulier, j'ai entendu faire cette remarque par des personnes bien instruites, que, quand elle dépense 5 millions en travaux publics, ses recettes augmentent d'un million. Durant l'exécution du vaste ensemble de communications entrepris par les compagnies que nous supposions tout à l'heure, l'Etat percevrait donc sans bourse délier peut* être le dixième des deux milliards fournis par les compagnies. Ce serait à rabattre de ses déboursés futurs.
Secondement, une fois les nouvelles voies de communication établies, à Ja faveur des facilités nouvelles ainsi offertes au public, les transactions deviendraient plus nombreuses et plus actives. Or, toutes les transactions
{{) Je raisonne ici en rac reportant à l'époque où la France n'avait pas encore de chemins de fer ou en avait à peine, c'est-à-dire en i847.
rapportent au trésor par des voies diverses et multipliées. On ne doit pas craindre de dire que Taugmentation annuelle du revenu ainsi causée par l'extension des affaires, en Testimant au uiiuiinum, dépasserait les 20 millions réclamés tout à l'heure.
On peut, à ce sujet, citer des faits convaincants ; et je les choisirai dans ceux qui nous touchent, que vous pouvez voir et palper.
Si Ton vous demandait quelle est, du point de vue de Téconomie politique, la différence la plus saillante entre le gouvernement de 4830 et les gouvernements qui Tavaiont précédé, vous répondriez, sans doute, qu'il s'est distingué de ses devanciers par la masse des travaux publics quil a fait exécuter, et qui, au surplus, a été bien dépassée depuis. 11 est de fait que le budget des travaux publics à la charge de l'Etat a été, par des accroissements successifs, plus que quadruplé sous le gouvernement de 1830. Les départements ont rivalisé de zèle et d'efforts avec le gouvernement central, et ils ont résolument grossi leurs budgets pour la même destination. L'accroissement des recettes publiques, depuis qu'on se livre à ces constructions, surpasse de beaucoup le résultat similaire des époques antérieures. Le signal des grands travaux, sous la royauté de juillet, fut donné par la loi dite des cent millions, qui fut votée en 1833. L'effet de cette loi commença à se faire sentir en 1835. Si, de cette épo(iue à 18^8, vous examinez les comptes des finances, vous verrez que T accroissement annuel moyen des recettes est de 20 millions, c'est-à-dire que chaque année l'impôt, sans aggravation de taxes, par la seule influence de la multiplicité croissante des transactions et du progrès de la consommation, rend 20 millions de plus (1). Et pourtant, la somme dépensée pour les tra-
(i) En 1S34, le montant total des contributions indirectes a été de
vaux publics extraordinaires, de 1830 à 18&8, est bien moindre que celle que je supposais tout à Theure, de
604 millions; en i847, il ëtail de 860, et encore celte année offre- t-elle une décroissance par rapport à la précédente (jui avait rendu 872 millions La différence enlre 1834 et 1847 est donc de 256 millions pour 13 ans, soit en moyenne 20 millions.
Le gouvernement de 1830 trouva le budget des travaux publics à 44,921,574 fr. (c'est le montant dépensé en 1820), et le porta par des ac^ croissements successifs à iîOiJSOJOI fr. (montant des dépenses de 1847.) Là-dessus, le service ordinaire qui n'a guère pour objet que Tentretien des travaux faits, a absorbé (en 1847) 69,681,161 fr., et le service extraordinaire, le plus important à considérer ici, puisqu'il a pour objet les travaux nouveaux, 13i,4'i7,940 fr. En 1829. le service extraordinaire n'existait pas, ou du moins se reluisait h 149,646 fr. .
La somme totale consacrée aux travaux extraordinaires, du P' janvier 1831 au 31 décembre 1847, est de 1,011,846,454 fr.
Le tolul des budgets ordinaires a été de 88j,398,334
Soit un total général de. . . 1,897,244,789 fr. D'après ces chiffres, on voit que la dépense moyenne annuelle du ministère des travaux publics, de 1831 à 1847, a été de :
Pour le service ordinaire, de ... 52.082,255 fr.
Pour le service extraordinaire, de 59,520,380
Soit en total 1 1 1 ,002,635 fr.
Le total des son. mes affectées par une suite de lois spéciales, aux diverses sortes de travaux publics, à exécuter sous les ordres du-tninistre de ce département, ou sous ceux du ministre de l'intérieur qui avait gardé une partie des monuments dans ses attributions, s'est élevé, du !«' janvier 1831 au 31 décembre 1847, à un milliard 613,674,334 fr. qui se ré[)artissent ainsi entre les diverses sortes de travaux publics :
Routes 233.243,000 fr.
Ponts 15,325,000 »
Canaux 2i3,60D,000 »
Rivières 151,610,000»
Ports, travaux maritimes et phares. 175,658,000 »
Chemins de fer 7iO,69i,650 »
Monuments et bâtiments civils. . . 73,513,684»
Total 1 613.674,334 fr.
Les sommes ainsi affectées n'étaient pas toutes dépensées le 24 février ou le !•' janvier 1818; il s'en fallait de beaucoup, particulièrement pour les chemins de fer et même pour les roules. Sur la somme de
deux milliards en dix ou quinze ans, pour le contingent des seules compagnies.
Depuis la fin de 1851, les travaux publics extraordinaires ont reçu une impulsion plus énergique encore, et le public a été mis en jouissance successivement d*un plus grand développement de voies de communications perfectionnées. La progression annuelle des impôts indirects a été plus forte d*autant. La connexion des deux faits est évidente.
La preuve que dans le cas de l'entreprise de deux milliards environ de travaux par les compagnies, la garantie d'un minimum d'intérêt ne procurerait à l'Etat que des bénéfices, est désormais acquise. En France aujourd'hui, les garanties qui ont été consenties par l'Etat s'élèvent en capital à la somme de 1,554,745,000 francs, représentant une annuité de 61,302,800 francs. L'Etat pourtant n'a pas encore été appelé à débourser un centime pour cet objet (1), quoique dans le nombre des en-
740,6!) i,650 fr.,ici portée pour les chemins de fer, il faudrait rabatlre des (Impenses faites ou à faire par TËtat :
1° 08,002,983 fr., représentant des allocations définitivement supprimées par suite de concessions à des compagnies, ci. . 68,002,983 fr.
2° 15,000,000 fr. prorais à une compagnie qui renonça à sa concession, ci 15,000,000 »
3° I75,442,0n fr. do dépenses à faire en travaux remboursables par les compagnies, ci 175,442,017»
Total 258,445,000 fr.
Il y avait même encore 58,600,000 fr. de prêts en argent accordés à des compagnies, et temboursables par elles.
(Voir pour les détails, l'article intitulé : Statistique des travaux publics sous la monarchie de 1837, inséré dans le n^ 90 du Journal des Économistes. ^Octobre 1848.)
(t) Sur le montant total des garanties consenties par l'État^ les cinq centièmes seulement se rapportent à des années antéiieures à 1851 (1840 et 1849), tandis que les quatre-vingt-quinze centièmes se rapportent aux
cinq années de 1851 à 1855, et plus particulièrement à 4852 et 1855,
treprises il y en ait où le taux de l'intérêt garanti sur les actions ou sur les obligations, soit non-seulement de A, mais de 5. Il a au contraire obtenu, on vient de le voir, un fort surcroît de recettes, et il s'est exonéré de services assez dispendieux, comme le transport des dépêches, où il a économisé une partie notable de ce que lui coûtaient d'autres transports tels que celui des militaires et du matériel de la guerre ainsi que des condamnés. Il est vrai qu'à la garantie d'intérêt a été jointe dans plusieurs cas une subvention en argent ou même en travaux ; mais cet autre mode d'assistance est en décroissance marquée, et il tend à disparaître (1).
Cependant je n'ai pas exposé encore la totalité des avantages de cette forme d*encouragement. Avec tous les autres systèmes qui se résolvent finalement en une subvention préalable, l'État se met en avances; il doit verser les sommes qu'il a promises & chaque entreprise avant que la ligne de communication ait été ouverte au public; car c'est pour la construction même de cette ligne qu'il apporte son concours. Avec la garantie d'intérêt, rien
savoir : 12 pour 100 en 18B2 et 31) pour 100 pour le premier semestre de 1855.
L'annuité totale garantie par l'État se répartit entre onze compagnies» mais les quatre-vingt-quinze centièmes en sont attribués aux six compagnies principales d'Orléans, de Lyon à la Méditerranée, de l'Ouest, de Paris à Lyon, du Midi et du Grand-Central.
Pour que l'État fût appelé à servir des intérêts en raison de la garantie qu'il a consentie à chaque compagnie, il faudrait que le produit net par kilomètre descendît au-dessous d'un point tellement bas en comparaison des profits constatés, qu'à cet égard toute sécurité subsiste.
(I) La compagnie de Lyon à la Méditerranée a obtenu, outre une garantie d'intérêt sur 159,375,000 fr., une subvention en argent ou en travaux, de 126,171,000 fr. La compagnie du Midi a eu une garantie d'intéi et sur un capital de 1 18 millions et une subvention de 51 ,500,000 fr. (Documents statistiques sur les chemins de fer, publiés par ordre du ministre de l'agriculture, du commerce et des travaux publics, pag. 5t et 53.)
de semblable; jusqu'à ce que la voie ait été achevée et livrée à la circulation, jusqu'à ce qu'elle ait commencé à enrichir le pays et à grossir indirectement par Timpôt les ressources du Trésor, TElat ne peut avoir un cen time à payer. C'est là un titre de préférence qui doit être particulièrement apprécié.
Le système de la garantie d'un minimum d'intérêt répond d'ailleurs à certaines nécessités de la constitution économique de la société française.
L'organisation économique de la France présente, il faut le dire, ou présentait jusqu'à ce jour, entre autres imperfections, une lacune fâcheuse. La fortune mobilière, jusqu'à ces dernières années, a été peu ou mal constituée chez nous; notre richesse était essentiellement territoriale, et notre capital existait généralement à l'état de propriétés foncières. Hors de là, les deux placements qui répondaient le mieux aux convenances de la plupart des capitalistes étaient la rente sur l'Etat et le prêt hypothécaire; encore la rente rencontrait-elle chez bien des personnes beaucoup de répugnance, et le placement hypothécaire n'est pas sans danger ni sans ennui.
Lors donc qu'un capital supplémentaire avait été créé par l'épargne, le plus souvent il cherchait un placement territorial. Les capitaux ainsi formésétant par petites masses, de là suivait un morcellement du sol qui, amenant, le morcellement de l'exploitation, est contraire à un bon aménagement du territoire. Abstraction faite de cet inconvénient, grave pourtant aux yeux des meilleurs juges, il semblerait au premier abord que ce penchant des capitaux pour la terre, au fur et à mesure de leur apparition, dût être profitable sans réserve à l'agriculture. Il n'en est pourtant pas tout à fait ainsi. Ce qui en résultait le plus clairement, c'était renchérissement de
SEPTIÈME LEÇON. im
la terre, mais non pas au même degré et nécessairement une amélioration des procédés de culture.
Lorsque par des encouragements judicieux et infiniment peu onéreux à l'État, tels que la garantie d'un minimum d'intérêt aux grandes entreprises de travaux publics, on suscite la formation d'une grande richesse mobilière, et qu'on ouvre une sphère nouvelle aux capitaux qui cherchent un placement, on place Téconomie de la société sur de meilleures bases.
Le système de la garantie d*un minimum d'intérêt présente une supériorité d'un autre genre sur la subvention et sur les autres modes d'encouragement pour l'industrie privée, qui ont été éprouvés. Le système de la subvention laisse subsister tous les éléments inconnus dans les entreprises qu'il soutient, et il n'y ajoute aucun élément certain, il atténue la dépense à la charge des compagnies, mais il ne change pas la nature des bénéfices, il ne les entoure d'aucune certitude. 11 n'imprime donc pas aux actions de ces entreprises le cachet de sécurité qui les ferait rechercher des pères de famille. La garantie d'intérêt, au contraire, communique aux actions, dans une mesure remarquable, le caractère de certitude qui distingue les titres de rentes sur l'Etat ; elle leur laisse en même temps un attrait séduisant, par la chance qui subsiste d'un bénéfice notable, en sus du minimum d'intérêt garanti. Elle flatte ainsi un sentiment indestructible dans le cœur humain, elle met en jeu un mobile énergique : elle a pour auxiliaire le culte de ce dieu auquel les Athéniens avaient érigé un autel qui frappa l'attention de saint Paul, je veux parler de l'inconnu.
Rien n'est plus propre à attirer les capitaux que cette combinaison du certain et de l'incertain. En voici la preuve par un exemple : à une époque où le crédit pu-
blic, en Fraoce, était momentanément déprimé, et où le 5 pour 100 était fort au-dessous du pair, en 1831, la ville de Paris eut à contracter un emprunt de AO millions. L'administration municipale Témit au taux de & pour 100; mais, à cet intérêt fixe, elle eut Tidée de joindre un élément aléatoire, une prime affectée à certains numéros des titres, qui seraient désignés par des tirages successifs au sort. Grâce à cette ingénieuse association du connu et de l'inconnu, l'emprunt se négocia à un taux élevé, notablement supérieur à celui des rentes sur l'Etat, quoique aucune ville, pas même celle de Paris, ne présente à un prêteur les mêmes sûretés que la France.
Qui de nous ici n'a entendu parler de l'Écossais Law, auteur, il y a un siècle, de ce Système qui échoua si tristement en occasionnant tant de désastres? Cet homme qui, dans la pratique, se montra si impuissant, soit qu'il se laissât aller sans règle à son imagination, soit qu'il ne pût maîtriser les circonstances au milieu desquelles il était placé fet secouer les influences corruptrices qui pesaient sur le gouvernement, était cependant doué d'une intelligence supérieure. 11 est resté de lui un mot qui se rapporte à notre sujet et qui mérite d'être conservé : c'est que les gouvernements doivent/^re/er le crédit au lien de le recevoir. A une époque où les gouvernements, vivant d'expédients, recouraient aux usuriers et empruntaient, pour ainsi dire, à la petite semaine, ce piot était bien hardi, et on le considéra comme une saillie présomptueuse d'un aventurier infatué de luimême. De nos jours c'est devenu une vérité. Les gouvernements ont acquis aujourd'hui un crédit si étendu qulls sont en mesure de le distribuer, au lieu de le recevoir. Une des formes les plus heureuses et les plus fécondes sous lesquelles ils puissent remplir le rôle de dispensa-
leurs du crédit est, sans contredit, la garantie d*un minimum dUntérêt pour les entreprises d'utilité publique.
EsaiAOB des otO^c^ioiiB contre la f^araBtle d^an mlnlmaiit
d'intérêt.
Vers 1836, le système de la garantie d'intérêt qui depuis a été adopté en France sur de si grandes proportions et avec un si éclatant succès, pour les chemins de fer, avait été discuté au sein du parlement français, et il y avait trouvé peu de faveur. Quelques-uns des orateurs les plus éminents par leurs lumières formulèrent contre ce mode d'encouragement des objections qui eurent du retentissement et que la majorité accueillit. Dans l'état actuel des choses, il n'y a plus aujourd'hui qu'un intérêt rétrospectif et scientifique à réfuter ces objections. Placés comme nous devons l'être ici au point de vue de la science, nous procéderons à leur examen, d'une manière rapide.
Mais il est préalablement un point à éclaircir. J'ai supposé que le minimum d'intérêt, ou pour mieux dire de revenu garanti, était fixé à & pour 100, y compris i pour 100 d'amortissement; ce minimum équivaut ainsi à une rente de 3 pour 100 perpétuelle^ c'est-à-dire dont le capital ne se rembourse pas par parcelles, ou, en d'autres termes, ne s'amortit pas. Pourquoi ce taux de k pour 100, amortissement compris, a-t-il été choisi à l'origine, et pourquoi dans ces dernières années s'en est-on écarté aussi peu et aussi rarement que possible ?
