L ASSURANCE

Le chiffre total des primes encaissées par les divers organes d'assurance au cours de la même année n’avait pas été inférieur à 159 millions 1/2 de francs.

910. ü) L’assurance contre le cliômaqe. — De toutes les ass rances contre les risques divers qui menacent les personnes, l’assurance contre les conséquences du chômage involontaire est actuellement la moins développée, du moins dans notre pays. A l'étranger, elle a été réalisée grâce à des institutions de diverse nature b Certaines caisses d’assurances sont dues à l’initiative de patrons philanthropes. La plus connue, celle de Cologne, bénéficie d’une subvention municipale et comiite plusieurs centaines de membres honoraires. Elle ne groupait encore, en 1907, que 1.255 adhérents et le chiffre des indemnités de chômage par elle distribuées nedépassait pas 50.000 francs. Ce sont des chiffres sans importance. Beaucoup ]>lus effective est, au point de vue du chômage, l'action des caisses fondées par les associations profes.sionnelles. En Angleterre et en x\llemagne, notamment, ces organisations protègent environ 2 millions d’ouvriers. En 1908, les 100 plus importantes tradeunions anglaises avaient distribué, comme indemnités de chômage, plus de 25 millions de franes.

Dans certains pays, notamment en Belgique, les caisses syndicales de chômage ont obtenu le coneours péeuniaire des pouvoirs publics, sous la forme d’une majoration du chiffre de l'indemnité allouée par elles aux chômeurs. C’est ce que l’on appelle le « système de Gand ». Sous une forme locale, il fonctionne en France dans quelques grandes villes. Laloidefinancesdu 22 avril 1905, complétée par divers décrets, en a étendu l’application au pays tout entier. Les caisses syndicales ou professionnelles de chômage, à la condition de se conformer pour leurs statuts aux prescriptions légales, obtiennent une majoration des indemnités qu’elles allouent, majoration qui est de 20 % pour les caisses locales et de 30 % pour les caisses fédérales comprenant plusieurs sections et rayonnant .sur trois départements au moins. En 1913-, 117 caisses de chômage, dont 5 caisses fédérales, ont bénéficié de ces subventions. Le nombre

1. V. le rapport de M. Fagnot sur l’assurance contre le chômage, dans les puhlirations de V Association pour la protection légale des travailleurs, 1910.

2. \'. le Bulletin du Ministère du travail, août-septembre 1914.

total des adhérents était de 50.815, et celui des chômeurs, de 8.540, pour 121.516 journées de chômage. Les indemnités allouées par les caisses ont atteint 233.482 francs, auxquels se sont ajoutées des subventions s’élevant à 55.445 francs. Au point de vue de leur caractère professionnel, c’est principalement dans la typographie que les caisses de chômage se sont développées; celle de la Fédération des travailleurs du livre compte plus de 2.000 adhérents.

911. Les instiliitioiis d’assurance dues à l initialive privée {suite) : 3° l’assurance contre les principaux risques inenaçaut la propriété incendie, risques aqricoles, risques maritiines. — L’assurance contre l’incendie est la plus répandue de toutes les formes de l’assurance. C’est elle qui, en France du moins, a le plus contribué à vulgariser ce mode de prévoyance. En 1907, le montant des capitaux assurés contre l’incendie par les compagnies anonymes françaises était évalué à 168 milliards de francs, et le chiffre des primes annuelles, à 138 millions. Leur capital social atteignait 115 millions de francs, avec des réserves supérieures à 150 millions. Quantaux sociétés mutuelles, les capitaux assurés par elles étaient évalués, en 1902, à 46 milliards environ: depuis cette époque, leur chiffre d’affaires paraît s’être très sensiblement accru.

Les assurances agricoles, contre la grêle et la mortalité du bétail notamment, ri^présentent des chiffres beaucoup moins importants. Elles relèvent dans une large mesure de la mutualité, les compagnies capitalistes ne se souciant pas beaucoup d’assumer des risques dont les chances de réalisation sont extrêmement variables et se jirêtent assez difficilement aux calculs de probabilités. Pour l’assurance-grêle, le total des capitaux assurés peut être évalué à plus de 600 millions de francs. En 1909, le capital social des compagnies à primes fixes assurant ce risque s’élevait à 16 millions 1/2 environ, avec (i millions 1/2 de réserves. Les capitaux assurés par elles représentaient 3.30 millions de francs. Quant à l’assurance contre la mortalité du bétail, elle

est pratiquée, soit par

des sociétés mutuelles ordinaires, soit

par des caisses locales d’assurances

mutuelles bénéficiant des

1. La plupart des indications statistiques relatives aux diverses formes d’assurance contre les risques menaçant la propriété soni tirées d’un ouvrage de M. Anatole XVeber, L’enseignement de lu préuoyance, 1911,

l’assurance 519

subventions de l’Etat, Dans l’ensemble, le montant des capitaux assurés représente environ 500 millions de francs, dont 430 par les caisses locales.

L’assurance maritime^, enfin, se prête à des combinaisons très diverses. Elle remonte au xiv® siècle et fut, jusqu’à nos jours, rexercice d’une ])rofession prati<iuée fréquemment par des entreprises individuelles. En France, les assureurs isolés n’ont pu résister à la concurrence des entreprises collectives plus puissantes ; en Angleterre, il en subsiste encore un certain nomlire. Parmi les grandes compagnies de navigation, plusieurs ont pu se faire leurs propres assureurs, sans recourir à aucun intermédiaire étranger. Il existe, d’autre part, de puissantes sociétés capitalistes pratiquant l’assurance maritime (17 en France, en 1912). El'es se sont groupées x>our la défense de leurs intérêts communs et ont constitué le Comité des assureurs maritimes. De même, eu Angleterre, les assureurs ont fondé la célèbre société du Lloyd. Quant à l’assurance mutuelle, la nature même et la diversité des risipies maritimes iiaraissent peu favorables à son dévelo])pement et si, en Angleterre, elle a pu se maintenir jusqu'ici, en France, les sociétés mutuelles d’assurances maritimes ont dû, successivement, se transformer en sociétés à primes fixes. En 1912, celles-ci ont encaissé des primes xiour un chiffre d’environ 27 millions de francs, et le montant des sinistres réglés par elles dépasse 19 millions.

912. Le rôle de l’Elat eu matière d’assurance; se.s divers modes d’iiitirvention. — L’Etat peut, suivant les cas, poursuivre un objet différent lorsqu’il intervient en matière d’assurance Parfois il se préoccupe de faciliter le développement de telle ou telle forme de la x>ré voyance, de la vulgariser. C’est ainsi que s’expliquent les faveurs pécuniaires ou fiscales, les subventions, les majorations d’intérêts ou d’indemnités accordées aux sociétés de secours mutuels, aux caisses xirofessionnelles de chômage, aux caisses locales d’assurances mutuelles contre la mortalité du bétail.

D’autres fois, l'Etat intervient pour contrôler la gestion et le fonctionnement des entreprises d’assurances fondées par l’initiative privée. L’assurance suppose en effet l’observation stricte de règles basées sur des calculs de jirobabilités difficiles et com-

1. V. Georges Riptoa, Traité de droit maritime, t. II, n®» 2129 et suiv.

pliqnés. Les capitaux considérables qu’elle fait passer entre les mains des compagnies, par suite de raccumulation des cotisations, doivent être l’objet de placements rémunérateurs. Or, les assurés, sont, pour la plupart, tout à fait incapables d’exercer un contrôle éclairé tant sur les conditions techniques d’établissement des contrats soumis à leur adhésion que sur la ge.stion financière des entreprises. 11 faut donc que l’Etat intervienne; l'intérêt général exige en effet que les efforts des individus dans un but de prévoyance ne ]iuissent ]>as être compromis quant à leurs résultats ]»ar la fraude ou par l’imprudence des assureurs. Et cette intervention se justifie tout particulièrement à l’égard des compagnies à ]n’imes fixes, dans lesquelles l'intérêt des actionnaires reste* distinct de l’intérêt des assurés eux-mêmes.

En France, nous avons vu epie le fonctionnement des sociétés de secours mutuels est soumis à une réglementation assez stricte, du moins quand ces institutions ont revêtu la forme de sociétés approuvées. Le contrôle de l’Etat s’exerce en outre d’une manière très effective en matière d’assurance sur la vie et d’assurance contre les accidents. En ce qui concerne notamment l’assurance sur la vie, la loi du 17 mars 1905 soumet toutes les entreprises françaises ou étrangères qui pratiquent cette nature d’opérations, exception faite toutefois des sociétés de secours mutuels, à la nécessité d’un enregistrement au Ministère du Travail et de la Prévoyance sociale, enregistrement qui peut être refusé si les prescriptions légales n’ont pas été observées. Quant au contrôle officiel, il s’exerce d’une manière très complète sur les conditions d’établissement des contrats. Les entreprises sont tenues de constituer certaines réserves mathématiques; divers éléments de leurs comptes doivent être communiqués périodiquement et elles sont soumises à la surveillance continue d’un corps de commissaires-contrôleurs. Elles sont en outre assujetties, pour le placement de leurs capitaux, à l’observation de prescriptions contenues dans un règlement d’administration publique. Des disjtositions particulières visent les comjiagnies étrangères opérant en France. En dehors des immeubles qu’elles peuvent y posséder, elles doivent effectuer à la Caisse des dépôts et consignations le dépôt d’une portion de leur actif en correspondance avec l’importance des opérations (prelles réalisent dans notre pays.

L’Etat peut encore se faire lui-même assureur, soit pour suppléer à l’insuffisance de l’initiative ])rivéc, soit même

l’assurance

pour seconder celle-ci en lui offrant des conditions favorables. C’est ainsi qu’en France une série de lois ont créé et réglementé deux Caisses publiques d’assurances en cas d’accidents et en cas de décès, et une Caisse nationale des retraites pour la vieillesse. Ces institutions, qui toutes trois sont gérées par la Caisse des dépôts et consignations, devaient avoir principalement pour objet de rendre la prévoyance accessible aux petites bourses et de répandre, sous diverses formes, l’assurance'populaire. En fait, et malgré les subventions de l’Etat, les deux premières n’ont obtenu qu’un très médiocre succès. Au 51 décembre 1912, le montant des capitaux individuels assurés iiar la caisse d’assurance en cas de décès ne déliassait pas 19 millions 1/2 de francs. Les sociétés de secours mutuels, qui pouvaient recourir à ses bons offices pour contracter des assurances collectives, ont fort peu usé de cette faculté. Quant à la caisse d’assurances en cas d’accident, le nombre des assurés, depuis le début du fonctionnement de rinstitution (1868) jusqu’au 51 décembre 1912 ne dépasse pas 51.00(1. Dans ce nombre, 2.500 contrats environ ont été conclus en exécution de la loi de 1898 sur les accidents du travail, correspondant à un total de primes qui s’élève à un peu plus de 2 millions de francs.

La Caisse nationale des retraites pour la vieillesse a pris plus d’extension. Elle est accessjJile non seulement aux individus, mais à certaines institutions de prévoyance émanant soit des administrations publiques, soit de l’initiative privée, fonds de retraites alimentés par les versements des exploitants des mines, caisses de secours ou de retraites fondées en faveur des ouvriers et employés. Une série de lois ont, d’autre part, étendu ses attributions financières, notamment en matière d’accidents du travail, par la constitution d’un fonds de garantie, et en matière de retraites ouvrières et paysannes (loi du 5 avril 1910). Si l’on met à part les capitaux provenant de l’application de ces lois nouvelles, la Caisse nationale des retraites, a depuis sa fondation en 1850 jusqu’au 51 décembre 1912, reçu de 4 millions 1/2 de déposants un total de versements s’élevant à la somme de 2 milliards environ. Dans l’ensemble, la proportion moyenne des déposants collectifs (c’est-à-dire des déposants au compte desquels des versements ont été effectués par une collectivité), ressort, pour les dix dernières années, à 96,4 %. Depuis l’origine. la Caisse a délivré des titres à 748.486 rentiers, pour 110 millions de francs de rentes. Les rentes en cours, au 31

décembre 1912, s’élevaient à 45 millions 1/2 de francs, pour .347.852 rentiers.

913. L’Etat ne devrait-il pas faire davantage encore, instituer ])ar exemple son monopole en matière d’assurance, ou tout au moins, pour les principaux risques, organiser lui-même l’assurance en concurrence avec les compagnies privées? C’est la thèse soutenue par un certain nombre d’économistes se rattachant à l’école du socialisme d’Etat. L’assurance, par sa nature même, est, dit-on, un service public. Lebesoin de sécurité qu’elle se propose de satisfaire est, en effet, un besoin général. Or, seule l’organisation de l’assurance par l’Etat peut donner à celle-ci un caractère de généralité adéquate, en lui procurant par l’impôt les ressources nécessaires et en posant, au besoin, le principe de l’obligation. D’autres considérations militent, ajoute-t-on, en faveur de cette solution. L’assurance ])ourrait être organisée plus économiquement par l’Etat que par les compagnies privées, non seulement parce que celles-ci poursuivent la recherche d’un profit pour leurs actionnaires, tandis que l’Etat se contenterait sans doute de couvrir ses frais de gestion, mais parce que ces frais eux-mêmes seraient moins élevés. Ils dépassent en effet, rien que pour les compagnies françaises d’assurances contre l’incendie, 45 millions de francs par an \ à raison principalement de la multiplicité excessive des agents et courtiers, qui s’interposent entre le public et les entreprises, dans la lutte que celles* ci se livrent pour la conquête de la clientèle. Cette concurrence coûteuse n’a même ]>as, pour les assurés, l’avantage d’abaisser le prix de rassurance, celui-ci dépendant non de la volonté de l’assureur, mais de calculs de probabilités dont on ne saurait s’affranchir sans s’exposer infailliblement à la ruine. Les pouvoirs publics ont, à ce point de vue, le devoir de surveiller les sociétés d’assurances, pour les empêcher d’abaisser outre mesure le taux des primes.En fait, et par suite d’une entente, les grandes compagnies pratiquent les mêmes tarifs, de telle sorte que le imblic subit les inconvénients de leur concurrence sans en recueillir aucun avantage. Grâce au monopole public des assurances, au contraire, les frais de gestion se trouveraient sensiblement réduits ])ar la disparition de la plupart des intermédiaires, les cotisations devenant de véritables taxes fiscales et l’Etat pouvant, pour les recouvrer, recourir aux régies financières

l. V. Wcbor, L'Enseigneinenl de la prévoyance. 1911, p. 34. ,

tnCsa.

l’assurance

déjà existantes. Le montant des primes pourrait même se trouver abaissé sans péril, parce que la concentration plus grande, dispersant les risques sur un ensemble d’assurés plus considérable, faciliterait, l’apiilication de la loi dite « des grands nombres ». Enfin, l’opposition d’intérêts, qui, dans les sociétés à primes fixes, se manifeste entre assureurs et assurés venant à disparaitre, ces derniers n’auraient plus à craindre d’être en état d’infériorité technique au point de vue de l’établissement de leurs contrats, et de se voir opposer, après coup, des clauses de déchéance dont ils n’avaient pas été à même d’^apprécier exactement la portée.

Dans certains pays, et en dehors même des assurances, dites sociales, dont nous nous occuperons plus loin, l'Etat parait s’être engagé assez hardiment dans la voie de l’assurance. C’est ainsi qu’il existe en Allemagne, pour rassiirance-incendie, un nombre assez élevé d’établissements puldics dont certains ont un monopole régional, dont d’autres fonctionnent en concurrence avec l'initiative privée. En Italie une loi du 4 avril 1912 a décidé le rachat des entreprises privées d'assurance sur la vie et institué, pour cette forme de l’assurance, le monopole de l’Etat. La mesure n’est pas sans im|)ortance, car les capitaux précédemment assurés parles compagnies dépassaient 1.700 millions de francs. L'application du nouveau système est encore trop récente, pour qu’oii puisse porter sur lui un jugement sûr; il semble qu’il ait eu comme -résultat immédiat de développer l’assurance populaire, mais il est moins certain qu’il ait révélé des avantages au point de vue financier.

9H. La généralisation de l’assurance par l’Etat n’est pas sans soulever d’ailleurs (le très graves objections. S'il peut être vrai que les frais de gestion des entreprises privées sont excessifs et leur personnel trop nombreux, il faut reconnaître du moins que leurs efforts en vue de répandre l’assurance sous ses formes multiples ont obtenu un réel succès. La multiplicité même de leurs agents et le chiffre relativement élevé des commissions attribuées à ceux-ci sont pour beaucoup dans ce résultat. L’Etat eût-il fait mieux ? Ferait-il même aussi bien, s’il rachetait les compagnies actuellement existantes ? Il est fort probable que, pour les besoins du nouveau service public il

1. V. Lo Pplipilier, l’œuvre de riusLUiil nalioiial des assurances en Italie dans la Revue de r épargne mai 1914.

devrait recruter un personnel important, lors même qu’il pourrait compter sur celui de divers services fiscaux actuellement existants. Ce personnel spécialement préposé à l’assurance aurait-il, pour la répandre et recruter une clientèle toujours plus nombreuse, le même zèle que les a^jents des compagnies privées, dont la rémunération dépend essentiellement du chiffre d’affaires réalisé par leur intermédiaire ? L’objection serait évitée, il e.st vrai, si l’assurance devait avoir un caractère obligatoire, la prime due par l’assuré présentant, en pareil cas, les caractères d’un véritable impôt. Mais nous avons vu ^ que l’obligation de l’assurance ne peut se justifier que dans des cas exceptionnels; alors même que l’assurance devrait être con.sidérée comme un véritable service public, elle rentrerait du moins, quant à la plupart de ses applications, dans la catégorie des services publics facultatifs'. On allègue, d’autre part, contre les institutions d'assurance dues à l'initiative privée, l'infériorité technique des assurés et le caractère parfois léonin de certaines clauses insérées dans les contrats. Le remède aux abus de cette nature poiu’rait être préventif et consister simplement dans la nécessité d'une homologation à obtenir pour un certain nombre de contrats-types. Mais croit-on, à l’inverse, que les assurés se trouveraient en meilleure posture s’ils avaient à défendre leurs intérêts contre les prétentions de l’Etat, au point de vue financier par exemple ?

C est ici en effet que la solution . proposée soulève les plus graves objections. L’établissement d’un monopole • public des assurances aurait pour premier résultat de placer entre les mains de l’Etat une masse énorme de capitaux qu’il aurait à faire fructifier. Ou se plaint déjà des dangers auxquels l’expose l’obligation imposée aux caisses d’épargne de lui confier leurs fonds * Que serait-ce, lorsqu’il aurait en outre à sa disposition les milUards accumulés par les compagnies privées pour le service de leurs contrats d’assurance sur la vie et contre l’incendie ? Est-il bien certain, d'autre part, que la mainmise de l’Etat sur l’assurance serait, comme on le dit, favorable au public par l’almissement du taux des primes à payer ^ L’Etat ne se trouverait-il pas en effet grevé, dès le début, de l’amortissement du