TECHNIOLE DE LA POLITIOI E DU COMMERCE INTER.NAT

Comme instrument de pirotection, il se peut qu’il y ait intérêt à fixer le taux du droit de douane à un point qui ne soit pas celui du maximum de rendement. 11 faut donc choisir dans chaque cas particulier et savoir exactement ce que l’on veut.

Outre la fonction fiscale et la fonction protectrice, le droit de douane peut encore en remplir une autre. Aux époques où la balance dos comptes est très déficitaire, le droit de douane peut servir à restreindre, en diminuant les importations, l’endettement extérieur de la nation; il devient alors un moyeu d’empêcher une hausse excessive des changes étrangers et la dépréciation de la monnaie nationale. La loi du G mai 191G se rattachait à cet ordre de iiréoccupations; elle donnait au Gouvernement le droit de ])rohiber l’entrée des marchandises étrangères ou d’augmenter les droits de douane, et cela par décret, pour éviter ils lenteurs de la procédure parlementaire.

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Les droits de douane peuvent être des droits ad valorem ou des droits spécifiques C). Le tarif des droits ad valorem est constitue par une proportion définie de la valeur du produit : o. 10, 20,^ dO P 100 de cette valeur. Le tarif des droits spécifiques est fixe en chiffres absolus applicables à une unité définie du produh ; par exemple 7 francs par quintal de blé, oO francs nar quinta de viande fraîche de mouton ou de bœuf, 33 francs par hec ohlre de vin. Le droit ad valorem, d’ailleurs, peut varier et en ait varie selon la nature et l’espèce des marchandises; il sera par eximiple de 3p. KYj pour telle espèce de marchandise, de 12 p. 100 pour telle autre, de 18 ].. 100 pour une troisième En I-rance, dequiis le tarif de 1791, la préférence a été en général donnée aux droits spécifiques; le tarif actuel .1910) ne comporte que quelques taxes ad valorem. En d’autres pavs il y a pr^dom.nance des taxes ad .aloren. La taritlealion ad ’.alolem oKie i .uantap de proiporlionner, par son mécanisme même el de la laçon la pl„s aisée, la perception au prix de la marchai

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RELATIONS ÉCONOMIQl'ES INTERNATIONALES

Cependant la tarification spécifique est d’une application plus facile que la tarification ad valorem; elle évite les difficultés que celle-ci rencontre dans la détermination et la constatation du prix. Etant donné que le prix de la marchandise est la base de la perception, il faut le déterminer avec exactitude, et cela est malaisé. D’abord quel prix faut-il considérer ? Le prix du pays de provenance ou celui du pays importateur ? Le prix de revient ou le prix de vente •> Un prix moyen ou le prix convenu entre l’acheteur et le vendeur La base une fois déterminée, il faut constater le prix, et c’est une source de difficultés, de contestations avec le redevable, de fraudes éventuelles. La pratique américaine sur ce point est inslructive; la réglementation douanière aux Etats- Inis est extrêmement gênante et vexatoire pour les importateurs; elle imi)lique des déclarations solennelles, des enquêtes, des expertises, qui portent au maximum les frictions entre le fisc et le redevable, et cela est contraire aux maximes les plus certaines de la sagesse fiscale.

La tarification spécifique est donc en général préférée. .Mais, comme on l’a dit plus haut, elle rend nécessaire une élaboration législative très minutieuse. En effet, le législateur doit, dans une large mesure, tenir compte de la valeur des marchandises pour

déterminer les tarifs. Il ne peut le faire ([u’en introduisant dans les tarifs un grand nombre de subdivisions, de façon à ne comprendre dans chaque position douanière que des produits nettement individualisés et aussi semblables que possible. Il en résulte que, dans la forme, les tarifs sont très compliqués. On appelle spécialisation ou sjiécification cette adaptation des tarifs de douane aux différences de caractères, de qualités et de prix que peuvent présenter des marchandises de même esjièce.

I.a spécialisation a un autre objet que de permettre l’adaptation aussi exacte que possible du tarif à la valeur des produits; elle permet aussi, quand il s’agit de traiter avec d’autres pays et de leur faiie des concessions pour en obtenir en retour, le dosage ingénieux et minutieux de ces concessions. Cela sera mieux comjiris avec ce qui sera dit tout à l’heure de la clause de la nation la plus favorisée.

-Vvec les jirobibitions et les droits de douane, il v a un troisiéme instrument de la politique commerciale : la prime. La prime est en un certain sens l’inverse du droit de douane; au lieu que celui-ci est payé par l’importateur ou l’exportateur à l’Etat, la prime est payée par l’Etat; c’est une subvention qui s’ajoute au

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prix de vente d’un produit ou d’un service, par conséquent au profit de l’entrepreneur, et parfois même la prime constitue seule tout le profit.

On peut trouver dans l’bistoire de la politique commerciale des exemples de primes à l’importation, destinées à encourager l’entrée de certains produits étrangers, du blé, par exemple, en cas de disette. Mais, dans la pratique moderne, il n’y a plus que des primes à la production ou à l’exportation : les premières accordées à raison d’un fait de production au sens étroit du mot ou à raison d’un service fait (par exemple les primes à la navigation), les secondes accordées seulement à raison d’une exportation de marchandises. Les primes à l’exportation ont pour objet la con- I quête des marchés étrangers; ce sont des armes offensives; l’in-

dustrie sucrière en a offert des exemples très intéressants. Les primes à la production sont d’aspect plus modeste; elles représentent la guerre défensive; elles remplacent le droit de douane à l’entrée comme protection d’une catégorie de l’activité nationale. Soit un produit que l’Etat hésite à protéger par un droit de douane, parce qu’il s’agit d’une matière première et que les industries qui l’emploient supporteraient malaisément la hausse des prix qui serait la conséquence du droit de douane. Si l’Etat tient néanmoins à protéger ce produit, il le fera par l’allocation d’une prime; il y en a plusieurs exemples dans la politique commerciale française. D’ailleurs la prime à la production joue nécessairement dans une certaine mesure le rôle de prime à l’exportation, puisqu’elle diminue le prix de revient du producteur et lui permet de vendre à plus bas prix sans être en perte. Ce ne sont pas seulement les Etats qui allouent des primes; on se rappelle que parfois les cartels et les trusts en font autant.

.Vu point de vue de la forme il faut distinguer deux sortes de primes : primes directes et primes indirectes. La prime directe est celte qui est instituée ouvertement et inscrite comme telle au budget de l’Etat. La prime indirecte résulte du fonctionnement d’un mécanisme dont ce n’est pas la destination propre. Voici deux cas :

1° Une prime peut être incluse dans un drawback (voir infra, même chapitre, section 2), si la restitution des droits lors de la ' sortie des marchandises est calculée de manière à dépasser la per-

ception faite à l’entrée.

2° Une prime peut être incluse dans l’impôt, si l’impôt est calculé de telle manière qu’une fraction du produit taxé" en soit exempte lorsque la production a été faite dans des conditions dé-

KKLATIONS ÉCONOMIQrES I.\TEl(>ATIONALES

terminées; eilons comme exemple l’impôt sur le sucre en France, tel qu'il était aménagé de 1884 à 1903.

Lts piinies ne tiennent plus qu’une jdace secondaire dans la politique commerciale moderne; elles sont d'un emploi beaucoup moins fréquent que les droits de douane. Cependant il y aurait de bonnes raisons de les préférer à ceux-ci comme instruments d’une politique protectionniste. Avec le système de la prime, l’Ktal mesure jdus exactement le sacrifice qu’il damande à la collectivité pour atteindre son but : il y a une dépense inscrite au budget ou bien, si la prime consiste en une remise d’impôts, une moins-value dans les recettes. La nécessité de chiffrer le sacrifice est une garantie de prudence dans l’intervention de l’Etat. Avec le système des droits de douane à l’entrée sur les marchandises étrangères, c’est au contraire une recette qui tombe dans les caisses i)ubliques. Le sacrifice n’est pas demandé au contribuable, mais, comme nous le verrons dans un autre chapitre, au consommateur; il est, non pas moins réel ou moins grand, mais moins aijparent que celui qui est impliqué dans la prime. Aussi l’abus est -il bien plus à craindre en matière de droits de douane qu’en matlèie de prinm. Mais le fait que, budgétairement, la prime est une dépense, tandis que le droit de douane à l’entrée est une recette, explique que celui-ci soit d’un emploi bien plus fréquent.

§ 2. — Tarifs autonomes et tarifs conventionnels. Traités de commerce. Clause de la nation la plus favorisée. Tarifs de préférence, de représailles, compensateurs de primes. Unions douanières.

La j»olitique commerciale peut être conçue comme l’exjiression de la volonté unilatérale de la nation qui l’applique, ou bien, s’insj)irant de l’idée que l’échange des marchandises met en jeu deux volontés qui doivent s’accorder sur les conditions de l’opération, elle peut procéder jiar voie d’entente internationale. On a dans le jiremier cas les tarifs dits autonomes et dans le second cas les tarifs conventionnels.

Le tarif autonome est celui qui est fixé jiar une loi ou un acte du pouvoir exécutif, n’imiiliquant aucun accord avec les pavs étrangers, pouvant jiar conséquent être à tout moment modifié, diminué ou accru; avec ce système, un pays garde la maîtrise de ses tarifs. Le tarif conventionnel est déterminé par un accord entre deux ou jdusieurs pays; formé jiar un accord, il ne peut être modifié que jiar un accord nouveau; le pays qui a des tarifs cou-

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ventionnels enchaîne sa liberté, mais en même tem])s <-elle de ses cocontractants, et s’il perd la maîtrise de ses tarifs, il se jirocure du moins la stabilité de ceu.x qu’on lui oppose. Hu la maîtrise des tarifs ou la stabilité, ce sont deux biens entre quoi il faut que la iiolitique commerciale choisisse.

La politique des tarifs conventionnels trouve son expression dans les traités de commerce à tarifs incorporés. Les traités de commerce à tarifs incorpores étaient, dans la période d avanlgiKure, la base de la politique commerciale des Etats de l’Europe centrale et septentrionale; la France, qui les a pratiqués de 18G0 à 1892, y a renoncé depuis 1892 pour s’enfermer dans des tarifs autonomes fortement protecteurs. Ce qui caractérise les traités de commerce de ce tyjie, c’est l’incorporation des tarifs; les tarifs discutés et arrêtés par les négendateurs des deux puissances sont incorporés à l’acte qui constate leur accord et lient par conséquent, jiour sa durée, les signataires de l’acte.

Les traités de commerce contiennent fréquemment d’autres dispositions que celles relatives aux tarifs : dispositions relatives à la navigation, à l’assimilation juridique des étrangers aux nationaux [)our l’e.xercice de l’industrie et du commerce, aux voyageurs de commerce, aux formalités douanières; la clause d’arbitrage, jiour le règlement des difficultés que soulèverait l’interjirétation de l’acte, figure dans quelques traités.

Un système de tarifs autonomes peut d’ailleurs faire une certaine place à la convention. Le régime douanier actuel de la France offre un très bon exemple de cette combinaison mixte. La France (loi du 11 janvier 1892) a deux tarifs autonomes, l’un appelé « tarif général » et l’autre appelé « tarif minimum », celui-ci formé de taxes sensiblement moins élevées que l’autre. Le tarif général est applicable aux marchandises pour lesquelles l’application du tarif minimum n’a pas été expressément concédée, et nous concédons soit un tarif intermédiaire, soit le tarif miiiimuni en totalité ou en partie, aux jiays qui nous accordent des avantages corrélatifs; il y a donc place pour des conventions avec les jiays étrangers et ces conventions jouent un grand rôle dans notre politique commerciale. Mais, comme nous le verrons dans le chapitre suivant, <es conventions sont conçues de telle sorte que les tarifs applicables ne prennent pas le caractère de tarifs contractuels. 11 y a donc une différence importante entre les traités de ce type et les traités à tarifs incorporés.

Un pays peut s’en tenir au principe de l’autonomie du tarif de douane, et avoir soit un seul tarif autonome réglant d’une façon

uniforme les relations commerciales avec l’étranger, soit deux ou i)lusieurs tarifs autonomes. La France, par exemple, a actuellement deux tarifs autonomes, tandis que le tarif autonome unique était, à de rares exceptions près, notre régime douanier d’avant risée. Par cette clause, un pays s’engage vis-à-vis de son cocontracguère comme tarif unique; il lui faut un tarif autonome qui lui serve d’appui. Le tarif autonome, dans un pays qui fonde sa politique commerciale sur des traités à tarifs incorporés, a un double rôle. D’une part, il est le tarif appliqué aux marchandises des pays avec lesquels aucun traité n’a été conclu. D’autre part, il est une base de négociations, le point de départ des concessions inscrites dans les traités et la menace suspendue sur les négociateurs adverses qui ne voudraient pas faire de concessions suffisantes.

11 y a une modalité qui joue un rôle considérable dans la politique commerciale : c’est la clause dite de la nation la plus favorisée. Par cette clause, un pays s’engage vis-à-vis de son cocontractant à le faire bénéficier des mêmes avantages que les autres pays : soit des avantages qu’il concéderait éventuellement à d’autres pays, soit de ceux qu’il a déjà consentis par des traités antérieurs, l’ar exemple, le traité de commerce conclu le 23 janvier 1860 entre l’Angleterre et la France contenait une clause ainsi conçue : « Chacune des deux hautes puissances contractantes s’engage à faire profiter l’autre puissance de toute faveur, de tout privilège ou abaissement dans les droits à l’importation des articles mentionnés dans le présent traité que l’une d’elles pourrait accorder à une tierce puissance. » Le traité de paix de Francfort entre la France et rAllemagne disait dans son article 11 : « ... Le Gouvernement français et le Gouvernement allemand prendront pour base de leurs relations commerciales le régime du traitement réciproque sur le pied de la nation la plus favorisée... »

La, clause de la nation la ])lus favorisée peut être rédigée de diverses façons, et avoir une portée plus ou moins étendue. Elle peut ne viser que les marchandises comprises dans le tarif annexé au traité de commerce, ou toutes les marchandises sans limitation d’espèce. Elle peut s’appliquer non simleinent aux droits .'hdouane, mais aux formalités douanières, au traitement accordé aux nationaux des deux jiays, etc. Elle jieut viser les concessions éventuelles que les nations contractantes feront à n’importe quelle autre nation, ou seulement celles qu’elles feront à telles nations nommément déterminées.

L’intérêt que présente la clause de la nation la plus favorisée