LA DOCTRINE PROTECTIONNISTE

Les fondements du protectionnisme sont de divers ordres. Il en est d’ordre sentimental, tel par exemple le sentiment instinctif qui fait considérer les étrangers comme des ennemis et les entrées chez nous de marchandises étrangères comme une sorte d’entreprise illégitime sur la richesse nationale. Le Traicté de VŒconomie politique de Montchrétien (1615) est tout imprégné de ce sentiment. De même la concurrence est naturellement antipathique aux hommes d’affaires; le milieu économique moderne les

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contraint à subir celle des nationaux, et encore cherchent-ils par tous les moyens à y échapper; mais celle des étrangers leur paraît une violation de leurs droits. Cela peut bien contribuer à expli-

quer le fait du protectionnisme, mais ne peut pas le fonder en doctrine. Les fondements doctrinaux du protectionnisme ne peuvent être cherchés que dans les avantages que présenterait cette ])olitique, du point de vue de l’intérêt national.

Une justification doctrinale ancienne du jirotectionnisme repose sur la théorie dite de la balance du commerce. Un des principaux objets des restrictions à l’importation des marchandises étrangères est, dans cette théorie, d’empêcher la formation d’un solde débiteur payable en monnaie au dehors : si nous importons plus que nous n’exportons, il faut payer la différence en monnaie, et cela appauvrit le stock monétaire national. Cette théorie sera examinée plus loin (même liv., chap. vi); on verra qu’elle a peu de consistance dans l’état actuel des choses.

11 y a une autre théorie du protectionnisme qui est en grande faveur, c’est la théorie des droits de douane compensateurs. Les droits de douane ou autres mesures de protection n’ont pas, disent ceux qui les réclament, pour objet de faire aux producteurs nationaux une situation privilégiée, mais seulement de compenser, dans la concurrence internationale, les charges plus lourdes qui pèsent sur eux. Cette théorie des droits compensateurs mérite d’être étudiée de près; elle donne au protectionnisme moderne un de ses fondements réputés les plus solides.

Comme remarque préliminaire, on observera que, sur la question de l’inégalité des charges, il ne faut pas se contenter des affirmations produites par les intéressés. Dans tous les pays les entrepreneurs sont disposés à croire et prêts à prouver que leurs charges sont plus lourdes que celles de leurs concurrents. La comparaison des charges, si on la veut sincère et sérieuse, doit porter sur des éléments multiples ; charges fiscales; charges sociales résultant des lois ouvrières; charges que représentent pour l’entrepreneur le taux des salaires, celui de l’intérêt, les conditions de crédit; et il faut aussi tenir compte de la diversité des conditions relatives à la qualité de ta main-d’œuvre, à l’approvisionnement en matières premières, à la clientèle, etc... Bref ce sont tous les éléments de la situation économique qui doivent entrer en compte, et de cetté diversité même des éléments à considérer naissent évidemment des occasions nombreuses de compensation.

nELATIONS ÉCONOMIOLES INTEBNATIONALES

Il est certain cependant que, tout compte fait, il y a d’un pays à un autre des inégalités sensibles; la guerre de 1914 aura beaucoup contribué à les accroître; la plupart des belligérants sortent de la guerre très appauvris; les neutres, au moins imur la plupart, très enrichis, et entre les belligérants eux-mêmes la répartition des souffrances et des charges de la guerre a été extraordinailement inégale. D’une façon générale, il y a un pays qui a, sur le reste du monde, un avantage énorme : c’est les Etats-Unis. Par 1 abondance dans son sous-sol des combustibles minérau.x et des principales matières premières de l’industrie moderne, par l’immensité de son territoire et la diversité de sa production agricole, jiar la richesse que la guerre lui a donnée alors qu’elle appauvrissait la plupart de ses concurrents, la république nord-américaine ist en situation de produire dans des conditions bien plus favorables que les autres i)euples. L’hypothèse d’une inégalité sensible des conditions économiques est une réalité actuelle, et il v a lieu de rechercher si, pour les peuples moins favorisés par la nature et les circonstances, la jirotection douanière est le moyen de rétablir l’équilibre rompu.

On peut tout d’abord se demander, poussant tout de suite la chose a 1 e.xtrême, si un pays où les conditions économiques seraient tout à fait inférieures à celles des i)ays voisins et rivaux ne serait pas expo.sé à perdre, ù la longue, par l’effet de la concurrence internationale, sa poi)ulation et ses capitaux. A l’intérieur du territoire national, il arrive que des régions mieux douées attirent à elles les hommes et les capitaux des régions moins favorisées; certains départements français, par exemple, se vident au profit de départements plus riches. La nation envisagée dans son ensemble n’y perd rien, et même elle peut y gagner par un meilleur aménagement de ses foi-ces productives, mais la région désertée y perd. Le même i)hénomène ne peut-il pas se produire, si le commerce internai ional est pleinement libre, dans les rapports des nations entre elles.^ Un pays mal doué ou accablé de charges ne risque-t-il pas, si aucune barrière de douane ne protège ses industries, de voir les hommes et les capitaux l'abandonner.’

L’hypothèse n’est ]>as invraisemblable; peut-être dans certains cas l’isolement économique, dans la mesure où des barrières de douane p(mvent le procurer, serait-il un moyen de défendre l’intégrité de la vie nationale. Toutefois, on serait embairassé de citer un seul exemple de nation à qui cette hypothèse serait applicable.

D ailleurs, un pays assez disgracié de la nature pour ne pouvoir

CO.NFJJT DES nOCTKIXES

hi

obtenir la supériorité dans aucun genre de production aurait peine à retenir sur son territoire,, étant données les conditions modernes de la circulation, les hommes et les capitaux disposés à cherch»r meilleure fortune; la plus haute J)arrière de douane serait une bien fragile défense (*).

I.aissons donc de côté l’hypothèse extrême et peu pratique d’un pays assez peu favorisé de la nature ou assez accablé de charges pour être e.xposé à l’ahandon. l,a vraie position du problème est la suivante. Des charges plus lourdes qu 'ailleurs impliquent pour la collectivité nationale un niveau moins élevé de bien-être, des conditions de travail plus rigoureuses, au total une moindre faci-

t8) J1 e^t important de remarquer que la théorie du commerce inteniatioual foi milice par Ricardo et Stuart Mill exclut dans se.s données mêmes riiypothcse qui vient d’étre faite. Elle repose en effet, et c’est pour cela qu’il y a chez ces auteui-s une théorie propre du commerce international, sur 1 idée de la stahilité de chaque économie nationale dans scs rapports avec les autres. Les capitaux et les hommes ne vont pas d’un pays à un autre comme ils vont d’une région à une autre. « S’il y avait, dit Stuart -Mill, un avantage à fabriquer des chaussures sur la rive gauche de la Jami^e, on ii en fabriquerait point sur la rive droite; les cordonniers, s’ils n’étaient pas établis sur la rive gauche, s’emjiresseraient d’y transporter leur tra\ail et leurs capitaux... \fais entre deux localités éloignées et surtout entre deux itay*> éloignés, le taux des prolits peut être différent, jiarce qu’un homme ne transporte pas sa personne et .ses capitaux dans un jiays lointain sans avoir pour cela des motifs puissants. » {Principes, liv. III, cha'p. xvn). De là se tire une consé(iuence très importante : c’est qu’il peut y avoir un courant d’échanges entre deux i>ays dont l’un aurait, par hypothèse, la supériorité en toute espèce de production. «Mous pourrons, dit encore Stuart Mill. avoir un avantage à nous jirocurer du fer de Suède en échange de nos cotons, lors mêmn que les mines et usines à fer de l’.Angleterre seraient jdus jiroductives que celles de la Suède : car si nous avons un avantage de moitié sur le coton et seulement un avantage d’un quart sur les fers, et si nous vendons nos cotons à la Suède au nrix auquel la Suinle les jmierait si elle les fabriquait elle-même, nous aurons les fers à moitié de bénéfice aussi bien que les cotons » (ibidem). Ricardo avait «léjà dit, avant Stuart -Mill : « Supposons deux ouvriers sachant tl’un et l’autre faire des soulieisi et des chapeaux; l’un d’enx peut exceller dans les deux métiers, mais en faisant de.s chapeaux il ne l’emporte sur son rival que d’un Cinquième, tandis qu’en travaillant à des souliers, il a sur lui un avantage d un tiers. Me serait-il ].as de l’intérêt de tous les deux que l’ouvrier le plus habile se livrât exclusivement à l’état de cordonnier, et le moin^i adroit à celui de chapelier.^ >. (Principes, chap. vu). Cela a amené à formuler ce quoi! a ajipelé dans l’école anglai.se la loi du coât relatif de production, projire à 1 échangé international: sur l’exposé de cette loi, cf. Bastable, op. eu., chap. i. ür, il est certain que la technique moderne de la circulation et des transports a enlevé beaucoup de leur stabilité aux économies nationales; la théorie du commerce international formulée iiar Ricardo et Stuart Mill s*en trouve affaiblie.

f)2 RELATIONS ÉCONOMIQUES INTERNATIONALES

lité de vie. Ce sont là des conséquences nécessaires, auxquelles une intensité accrue du travail et de la production permet seule d’échapper i)eu à peu; un peuplé placé dans de moins bonnes conditions que ses concurrents ne rachète son infériorité que par un effort énergique; moins riche et plus lourdement grevé, il faut qu’il travaille davantage. La protection douanière est-elle favorable au déploiement de l’effort économique el à l’accroissement de la production.» Il y a de fortes raisons de ne pas le croire. Nous avons vu que la liberté des échanges, conduisant à une division internationale du travail, pousse chaque peuple dans la voie du maximum de productivité et stimule énergiquement les initiatives. D’autre part, la protection douanière a pour objet et pour effet de hausser les prix; elle est un élément de vie chère; elle ajoute des charges nouvelles à celles qui déjà sont trop lourdes, et il ne paraît pas que ce soit le moyen d’alléger celles-ci.

La théorie des droits compensateurs ne conduit donc à rien qui soit vraiment utilisable comme fondement d’une doctrine de la protection. Il y a cependant dans celle-ci une partie de vérité qu’il faut dégager. La doctrine libre-échanglste considère surtout les conditions de l’échange et démontre rigoureusement que, dans l’échange international, la somme des valeurs produites est I)lus grande si l’échange est libre que s’il est entravé (voir supra, sect. I). Cela est vrai, mais la question a d’autres aspects. Une nation n’est pas une somme d’individus et l’intérêt national ne tient pas tout entier dans l’addition des intérêts individuels. Elle est une collectivité qui dure; elle a charge d avenir; elle peut, pour sauvegarder et embellir l’avenir, imposer des sacrifices aux vivants d’aujourd’hui; elle peut le faire dans le domaine économique comme personne ne lui conttsste le droit de le faire dans d’autres domaines. Or, envisagée dans la durée, la nation est un ensemble de forces productives, les unes déjà développées, d’autres encore latentes et qui ne pourront paraître au jour que si des conditions favorables existent et si elles se maintiennent assez longtemps pour que la branche nouvelle de l’activité nationale grandisse et se fortifie. Il ne faut pas croire que les aptitudes économiques d’un peuple sont quelque chose de donné une fois pour toutes, et quelque chose qui doit nécessairement, quoi qu’il arrive, atteindre son plein épanouissement. Il y a des aptitudes qui s’étiolent, des possibilités de développement qui s’atrophient faute d’avoir trouvé le milieu favorable. L agriculture, ou bien aussi l’industrie minière, lorsque le sous-sol est

CONFLIT DES DOCTRINES

riche, sont les premières productions qui se développent dans un pays qui naît à la vie économique. Mais il n’y a guère de pays qui soit tout à fait incapable de parvenir à un état économique plus complexe, qui doive éternellement rester jiroducteur de denrées alimentaires et de matières jjremières en laissant à d’autres le soin d’élaborer industriellement les produits de son sol et de ses mines. Le jour venu du développement industriel, la jeune industrie nationale pourra-t-elle engager la lutte avec chance de succès contre les industries étrangères jdus anciennes et par conséquent plus puissantes.» Et même pourra-t-elle naître sur un marché fortement occupé par celles-ci.» Il y a une période d’essais, d’adaptation, où la protection peut être indispensable. Telle industrie qui, une fois adulte, sera très vigoureuse, aurait été à ses débuts étouffée par la concurrence étrangère.

Faisons un pas de plus. L'ne branche maîtresse de la jiroduction nationale est menacee de dépérissement. Les circonstances qui la mettent en péril peuvent n’être que quelque chose de provisoire; c’est une période critique à traverser. Faudra-t-il laisser faire, laisser se détériorer un organisme qui soutient une part de la vie nationale et dont la restauration sera ensuite difficile

et lente .» Ne vaut-il pas mieux le protéger pour un temps, l’aider à traverser sans trop de dommage la phase critique.» L’agriculture française, par exemple, s’est trouvée, dans le dernier quart du XIX® siècle, aux prises avec une crise grave. Elle avait sa part de responsabilité dans 1 état où elle se trouvait alors, mais peu importe. N’était-ce pas un problème national que la remise en bon état d’une catégorie d’entreprises à laquelle sont liées les conditions d’existence de la moitié des Français, et si, à l’abri d un tarif douanier, de si grandes forces productives j)0uvaient se reconstituer, fallait-il écarter cette solution par la seule considération des dommages qu’elle allait causer au public consommateur.» Le pri.x payé par le peuple français pour la protection

douanière des produits agricoles a été lourd, mais l’enjeu était grand (®).

(9) Frédéric List, dans son ouvrage Système national d’économie politique (1841), a fortement développé le point de vue que la richesse nationale copiste surtout dans l’ensemble des forces productives. Il y a joint une théorie de l’évolution économique. Les naüons traverseraient' plusieurs stades successifs : 1 état sauvage, où l’actiWté économique se résume dans la chasse et la pêche; l’état pastoral; l’état agricole; l’état agricole et industriel; enfin l’état complexe, à la fois agricole, industriel et commercial. Un pays demeuré jusque-là au stade agricole, mais qui a les éléments d’une vocation industrielle, doit s’efforcer de créer chez lui l’industrie et de

RKI.ATIONS ÉCONOMIQUES INTKRNATIONALES

§ 1. — La synthèse des deux doctrines.

llinnenues aux idées fondamentales qui viennent d’étre exposées, la doctrine du libre-échange et celle de la protection ne sont j»us inconciliables. Il ne faut ])as les situer dans Tabsolu, mais les considérer comme des procédés dont une politique économique nationale se sert pour défendre le mieux possible, selon les circonstances, les intérêts généraux et permanents de la collectivité. La lilierlé des échanges assure rutilisation la meilleure possible des torces productives nationales telles qu’elles existent à un moment donné et établit entre les peuptes une division du travail avantageuse a tous; en outre, elle contraint constamment les producteurs nationaux à confronter leurs méthodes avec celles de leurs concurrents étrangers; voilà ses deux grands mérites, assez grands i>our que la liberté des échanges doive être considérét» comme le principe général d’orientation du commerce international. Mais ce n’est pas un principe absolu. Chaque économie nalionale est un organisme qui dure et qu’on doit envisager

remplir pîir là tonte sa destinée économique. Le passage de l’état agricole à Tétai iiiilusiriel ne lui est pas possible, en iace de concurrents i>lus avancés, sans la protection douanière. La doctrine de List n’aboutit donc f|u*i\ un jirotectionnisme temporaire et limité : limité à l’industrie et temporaire, car l’industrie arrivée h TAge adulte devra se i»asscr de i*i protection. Cauwès a formulé une doctrine qui a des points de contact avec la doctrine de List, mais qui donne au protectionnisme une base plus large : la doctrine du d(3veloppement harmonique et progressif des forces de production nationales (Cours (Vér. politique^ édition, 2® partie, liv. IV).

Il y a une antre formule de prolectionnismc qui n été exposée aux Ktats-Tnis et qui s'inspire des conditions (V'onomiques de ce pays. Le principe de la théorie est la distinction entre les nations à Tétat statique et les nations a Tétat dynamique; celles-ci, dont les Etats-Unis seraient le type, sont les nations qui ont en elles de grandes forces économiques à développer; les premières sont celles dont le développement est déjà fait et qui sont arrivées à la i)ériode des rendements décroissants. Il ne faut pas que les nations dynamiqïies appliquent la i»olitique de non-intervention dans leurs rapports avec les nations statiques, car elles subiraient alors la pression des conditions de vie moins favorables que fait à celles-ci la loi des rendements «îécroissants. Ces nations dynamiques ont un niveau d’existence plus élevé et qu’elles ne peuvent maintenir que par la protection. Ce qu’il y a de curieux dans cette théorie, c’est que la protection, au lieu d’étre une armure pour les faibles, serait la sauvegarde des forts (Patten, Les fondements économiques de la protection, traduction française, 1899).

CONFLIT DES DOCTRINES

dans son développement. Il y a des forces productives qu’il faut appeler à la vie et qui, durant le temps qu’elles se forment, ont besoin de protection. Il y a des branches de la produel ion pleinement développées, fournissant le revenu d’une part importante de la population, qui à un moment donné sont menacées de dépérissement et que la protection douanière peut sauver, .\insi, et pour une durée parfois longue, une certaine dose de protection peut se trouver être la politique la plus propre à sauvegarder les intérêts généraux et permanents de la nation.

Libre-échange et protection peuvent se concilier dans une vue large des choses. En considérant la liberté des échanges comme le principe général de direction, il y a une série de cas où la protection peut cependant être tenue pour raisonnable et opportune.

1” Tout d’abord nous avons vu à quelles conséquences poiivait conduire à ce point de vue l’idée que la richesse nationale ne consiste i)as seulement en biens de consommation, mais plus encore en forces productives qu’il faut éveiller, sauvegarder, développer.

2° En fait, presque tous les Etats sont actuellement engagés dans la politique protectionniste. Il n’y a personne parmi les partisans, du libéralisme pour demander que la liberté des échanges soit introduite tout d’un coup et intégralement. Si l’on veut changer l’orientation de la politique commerciale, il y a évidemment une transition à ménager et qui peut être longue.

3° Il n’y a pas de contradiction, tout en posant le principe du libre-échange, à ne pas l’admettre inconditionnel. Un j>ays libreéchangiste est en relation avec des pays protectionnistes; les marchandises qu’il leur envoie sont frappées de droits de douane. Va-t-il répondre jiar des mesures de rétorsion, ou va-t-il continuer de laisser entrer librement les marchandises étrangères.'* La réciprocité paraît être un principe sain et raisonnable de politique commerciale; menacer de représailles le coéchangiste qui frappe lourdement vos exportations, c’est le moyen de l’amener à composition. Les avantages du commerce international ne sont pas nécessairement répartis d’une façon égale entre les nations échangistes; l’avantage est, en règle générale, le plus grand iK)ur celui dont les produits sont l’objet de la demande la plus grande et la plus extensible U“). Donc, de deux pays commerçant entre

(10) Sluart Mill a analysé cette matière avec beaucoup de i)éûétration ^Principes d'économie politique, liv. III, chap. xviii) et en a tiré une théorie des conditions de l’échange entre nations. En sens contraire, Basliat a

T. — Écon. pot. — II

(>(» RELATIONS ÉCONOMIQUES LMERNATIONALES

■eux, si l’un frappe les produits de l’autre de droits de douane et que celui-ci laisse libre riinportatioii étrangère, en i)rincipe l’avantage du commerce sera plus grand pour le premier, car il restreindra de la part de ses nationaux la demande des produits du second, tandis que la demande des nationaux de celui-ci ne sera en rien restreinte. Enfin, contre un pays de libre-écliange inconditionnel, les i)ays protectionnistes peuvent impunément pratiquer la politique du dumping, allant ainsi à la lutte économique avec des armes que l’adversaire est empéclié par son régime commercial de posséder; ce n’est plus le jeu naturel de la concurrence.

4” I.e risque de guerre doit être prévu par toute nation qui veut vivre. Il y a des productions essentielles qu’il faut qu'une J nation installe et sauvegarde chez elle, pour n’ètre pas, au jour

I de la guerre, à la merci de l’adversaire. Au cours de la dernière

guerre, l’Angleterre a vivement ressenti le péril d’avoir à tirer du dehors une grande partie de son alimentation, et elle a formé le dessein de restaurer son agriculture. Dans l’ordre industriel, l’industrie métallurgique et l’industrie chimique sont les bases essentielles de toute opération de guérre.

o” Le détraquement des systèmes monétaires et des changes internationaux, tel que par exemj)le la dernière guerre l’a déterminé dans une grande partie de l’Europe, peut faire considérer comme utiles et même! nécessaires des mesures provisoires de protection.

§ 2. — Les faiblesses et les dangers du protectionnisme

dans la prati(iue.

Il faut donc se garder en cette matière de toute vue purement abstraite et doctrinaire. Une politique commerciale rationnelle, si elle doit prendre pour base le principe de liberté, peut cependant faire une place à des mesures de protection. Ce n’est pas de la théorie cpie peuvent venir les objections les plus fortes contre le protectionnisme, mais des difficultés et des abus de la pratique. Le protectionnisme est dans la pratique quelque chose de très différent de ce qu’on peut le concevoir dans la doctrine. Il est dominé, le, plus souvent, beaucoup moins par des vues larges

soutenu la tlièse (lu libre-échange sans réciprocité, notamment dans ses Sophismes économiques f 1'’® série, n®* X et XV. Mais les raisonnements de Bastiat sont souvent un peu trop sommaires.

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d’intérêt général que par l’égoïsme îles intérêts privés ou professionnels. Les divers groupes de producteurs considèrent la protection comme une sorte de droit acquis; chacun s’efforce d’en obtenir autant ou plus que le voisin et s’estime lésé s’il n’y parvient lias. La politique douanière est une occasion de marchandages, de luttes d’influence, de compromissions, où l’intérêt général n’a rien à faire et où le public consommateur ne figure que comme une bonne matière à exploiter.

C’est un fait remarquable que l’imjiulsiün' protectionniste vient presque toujours des assemblées élues, organes des intérêts particuliers et corporatifs, tandis que le pouvoir exécutif, représentant naturel de l’intérêt général, s’efforce de résister et prend même à l’occasion l’initiative de mesures libérales : l’histoire de la polititiue’commerciale française sous tous les régimes en apporte le témoignage. Comme l’a dit notre collègue M. Sauvaire- Jourdan, il y a un protectionnisme électoral qui est bien fait pour dégoûter du protectionnisme. Il cite l’exemple d’un député des régions de sériciculture qui, proposant quelque mesure en faveur de cette industrie et s’efforçant de gagner l’appui de ses collègues, représentants des régions viticoles, leur tenait le langage que voici : « J’ai bien moi-même voté toutes les mesures que vous avez demandées pour la viticulture, car j ai aussi des viticulteurs dans ma circo-nsu tption. » (“) Malheureusement, dans la pratique, il n’y a guère que ce genre de protectionnisme.

Ce protectionnisme électoral, ce protectionnisme sans doctrine ne peut jamais avoir que des consé(iuences Lâcheuses pour le développement de l’économie nationale. Encore faut-il observer qu il est nuisible à des degrés très divers et que la structure et la grandeur même de l’organisme économique en rendent les effets assez différents d’un pays à un autre. Dans un pays à territoire étendu et à population nombreuse, la restriction des échanges internationaux n’a pas les mêmes inconvénients que dans un petit pays a faible population. Si le marché intérieur est vaste et \arie, la di\ision du travail peut s’y deplover avec ampleur, et l’industrie s’y meut à l’aise; par exemiile, la liberté des échanges intérieurs dans un pays comme les Etats-Unis procure ù l’industrie nationale quelques-uns des heureux effets de la liberté des échanges e.xtérieurs.

(Il) Sauvaire-Jourdan, dans l’introduction qu’il a faite à i’ouvrage de Bastable, Théorie du commerce international. ■ '

RKI.ATïOXS ECONOMIQUES INTERNATIONALES