DU XIX'' SIECLE

L’Etat a hosoin de ressources pour accomplir les tâches dont il est chargé : entretenir une armée, assurer l’ordre matériel et l’ordre juridique, se mêler à la vie économique et morale du peuple. L’Elat fait des travaux publics, routes, chemins de fer, canaux, j)orls; il a des écoles de divers degrés; il subventionne, il encourage, il moralise, il enseigne; il a entrepris d’organiser l’assLirance contre les risques de l’existence, la maladie, l’invalidité, la vieillesse, le chômage; il assiste les malheureux; il colonise. Pour Ions ces services il faut des ressources, et les dépenses pul)li(iiD‘s ont grandi avec les attributions de l’Etat. Ce* sont là les services présents; il y a en outre les faits passés dont la dépense n’a i)u être entièrement liquidée au moment où ils se soni produits, et continue à jieser sur le présent. L’Etat est un héritier, héritier d'un actif sans doute, mais dans la plupart des cas aussi d’un jiassif : ce passif, c’est la dette publique; elle ahsorlie une jiait toujours notable, parfois très grande, des ressources actuelles des Etats.

La croissance des dépenses publiques est un des phénomènes lemariiuahles de répo([ue moderne. En Prance, par exemple, le budget de l’an IX lu’ésentait un total de dépenses s’élevant à 8;i;i,22d,4:i7 francs; le milliard est atteint en 18K); les budgets de 1819 à 1822 reviennent au-dessous du milliard; de même ceux de 1821 à 1827; mais ce premier milliard est définitivement installé dans les finances françaises à partir de 1828. Le second milliard fit son apparition en 1855 et son installation définitive en 1859; à partir de 187C), c’est le troisième milliard, qui avait déjà été atteint dans les années 1870 et 1871. En 1908, nous nous sommes élevés au quatrième milliard, et en 1914 nous avons dépassé le cin-

tirs fiwwres (trailuctidu français^', Paris, 190i); WagiUT, Trailr tie la science tics linuners (Irailiiclion française, Paris, IDOn-ltlIlt); Allix, Trnilâ êîcmentnire tir svirnrr des finances et do léijislation financière française (4® édition, Paris, ItCM); .lè/.e. Cours de science des finances et do h’tjislation financière qi® édition, en cours de publication); de Grcet, L’économie publique et la science des finances (liruxclles et Paris, 1007); Colson, Cours d’économie liolitique, livre Y, Les finances publicpues et le budget de la France (nouvelle édition sous presse); Stourni, Systèmes généraiu d'impôts (d® édition, Paris, PU 2);

NOTIONS GENERALES

quième dans le budget de prévision. De l’an IX à 1914, les dépenses de l’Etat se sont donc accrues dans la proportion de 1 à 6

environ.

La France a eu, depuis le début du xix'“ siècle, une histoire traversée de beaucoup de guerres et de beaucoup île révolutions, et l’on jiourrait penser que la forte croissance des dépenses publiques est un phénomène qui lui est propre. Ce serait une erreur : sans doute notre pays, pour diverses causes, est de ceux où la croissance des budgets a été le jilus sensible; mais le idiénomène est général. Deimis le début du xix® siècle, les dépenses se sont beaucoup acmies dans tous les pays; c’est un fait en grande jiartie indépendant des diversités de leur constitution jiolitique et économique; on l’observe dans les petits pays comme dans les grands, dans les pays moiiarcbiiiues comme dans les républiques, dans les ]iays de pouvoir absolu comme dans ceux où les citoyens contrôlent l'emploi des deniers publics. Pour la période historique oii nous sommes, il y a là une sorte de loi emjûriqne; elle se vérifie jiour les dépenses locales comme jiour les déjtenses générales de l’Etat (-). 11 est vrai que cette croissance des dépenses n’est, pour une part, que, l’effet et le reflet de la croissance de la richesse. La richesse s’est beaucoup accrue au xix® siècle, les recettes et les dépenses des individus ont augmenté, et celles des Etats oui suivi le même mouvement. Il faut tenir compte aussi de ce que la valeur de la monnaie diminne, de sorte ipie l’accroissement des déjaTises n’est dans une emtaine mesure qu'apparent. Mais, ces deux observations faites, il reste que non seulement les dépenses publiques se sont réellement accrues, mais que, dans l'ensenible, elles se sont accrues, autant i[u’on jieut en juger, plus que la richesse sociale, et cela est vrai surtout depuis le dernier ijuaii du xen*^ siècle; l’Etat a jirélevé une part de jdus en plus grande de la richesse.

Les comparaisons entre les chiffres d’avant la gueri’e et les chiffres actuels sont rendues difficiles par les changements survenus dans la valeur de la monnaie. Le budget de l’année 192G a été arrêté, en recettes, au chiffre de 37.500.000.000 de francs, en chiffres ronds, et en dépenses à 160.000.000 de francs de moins (loi du 29 avril 1926); il est, en réalité, sensiblement plus élevé. S’il s’agissait de francs-or, l’accroissement serait

<H) On lira avec j»rofil dans oy>. cit., les chapitres iv-vii des IS'otiong

générales; les chiffrer donnés par ranteur pour les divers Elats sont d’ailleurs (le beaucoup dépassés à l’heure actuelle. ‘

LES FINANCES PL’BLIQI.ES

exlraortlinaii'o, et même inconcevable, puisque la somme des revenus privés était, avant la {lucrre, évaluée à environ tlO milliards de francs. La traduction des francs-papier en francs-or est une opération incertaine, puisque la valeur du trane-papier est variable, c^u’elle n’est jias la même à l’extérieur (cours (lu change) et à l’intérieur (niveau des prix), et qu’à l’intérieur le niveau des prix de gros et celui des prix de détail ne sont pas les mêmes. En raisonnant sur le franc à 20 centimes, on' trouve que les 07 milliards et demi du franc-jmpier de 1926 équivalent à 7 milliards et demi de francs-or. Comme le budget de li)14 avait été arrêté à la somme de 5.192.000.000 de francs, cela ferait un accroissement de 44 p. 1(K) (-

L’accroissement des dépenses publiques depuis la fin du xviii' siècle est un phénomène général qui est en relation avec un ensemble de circosstances politiques et économiques; voici les principab's :

(V L’appareil militaire des nations modernes est devenu extrêmement compli(iué et coûteux, [/augmentation numérique des armées et l’introduclion du machinisme dans l’art de la guerre ont énormément accru les dépenses.

h) Les dettes jmbliqnes se sont développées; on trouvera sur ce point quelques données dans la section iv de ce chapitre.

Cl L’Etat se charge de services (}ui auparavant étaient abandonnés aux particuliers ou remplis jiar des corps indépendants, comme l’Eglise ; nolamnnmt l’enseignement et l’assistance.

d) l)e n'.':veaux besoins sociaux ont ap])aru, ce qui a entraîné la cré.ation de nouveaux services. 11 y a eu d’une part un développenienl considérable des travaux jmblics, et plus généralement de tout ce f|ui, dans les fonctions de l’Etat, tend à la conservation, à rcxlension, à la création dos forces produclives nationales : ])()litifine des chemins de fer et des voies navigables, aménagement du sol, travaux d’irrigalion, etc. 11 y a eu d’autre part l’inlervcnlion de l’Etat dans les conditions du travail et le svstème d(‘s assuranc(‘s sociales. I)(> ce cêité, il y a lieu de prévoir de nouveaux dévelop])ements des services et des dépenses.

Pour tous les p.ays qui ont ]U'is part à la guerre de 1914, cette, guerre a maniué une nouvelle et forinidable progression des dépenses, jiour une longue période de temps; même les finances ptddi(|ues des Etals neutres (ui ont ressenti les effets.

‘2 bis) (!o hiiilgci lie 1027 vient d’èlre voté avec une prévision de recettes (le aO.Türi miHkins. Mn tenant coniide des recolles affectées à la Cais.se autononie d'aniortisseinent (loi du 7 août I‘.I2((), on arrive à un total de plus de ■10 milliards.

NOTIONS GÉNÉRALES 261

L’Etat nous apparaît donc comme un grand consommateur de .richesses. Cela est inévitable; les services publics ont besoin d’hommes et d’argent, et comme l’Etat n’est pas directement producteur de richesse, ou ne l’est que dans une faible mesure, il faut bien qu’il se tourne vers les citoyens pour avoir les ressources nécessaires.

Il y a lieu de faire sur ce sujet deux remarques :

O) La première est que, si l’Etat n’est directement que peu iiroductour, il l’est indirectement. L’Etat est l’armature de la société. Quand il remplit mal ses fonctions, les citoyens en pâtissent dans leurs intérêts économiques. S’il ne les remplissait pas du tout, la société se décomposerait. La production des richesses n’est possible que par l’existence de l’Etat.

h) La seconde est que l’Etat n’est pas économe. 11 ne sait pas faire bien avec peu d’argent; il Jui faut beaucoup d’argent pour faire médiocrement. Cela est vrai surtout de l’Etat démocratique, lié par des servitudes électorales et conduit par une opinion publi(iue qui n’est ni informée ni compétente. Les services publics sont, dans la majorité des cas, mal organisés et d’un rendement très faible. Il se fait, par les fautes et les vices de l’Etat, un énorme gaspillage de la richesse produite par le travail des citovens.

Pour faire face à l’accroissement des dépenses, l'Etat a besoin de ressources de plus en plus grandes, et ainsi le r(jle de l’Etat dans la répartition a pris une importance capitale. Il n’y a pas de connaissance complète de la vie économiciue moderne sans une étude des moyens employés par l’Etat pour se procurer des ressources. L’Etat, d’ailleurs, influe, sur la répartition des biens non seulement par ce qu’il prend, mais par la manière dont il prend. L’assiette de l’impôt peut être établie de façon à troubler aussi peu que possible la répartition telle qu’elle serait sans l’impôt; elle peut l’être aussi de façon à modifier cette répartition, et nous verrons que dans les systèmes m odernes d’impôt ce second point de vue a pris de l’importance. L’Etat enfin influe encore sur la répartition par l’emploi de ses ressources; quand il subventionne, cpiand il secourt, quand il paie des pensions ou allocations de retraite, d’assistance, de chômage, sans avoir reçu dos bénéficiaires la contre-prestation ou en ne recevant qu’une contreprestation incomplète, il opère un déplacement de richesse, et cela aussi tend à se développer dans les budgets modernes. Avec des impôts qui cherchent à atteindre surtout les classes aisées, et un système, qui va en se développant, de subventions aux classes

si

LES FINANCES PLBLIQLES

2<»2 LES FINANCES PLBLIQLES

populaires, l’Etat devient dans une certaine mesure un agent de socialisation de la richesse (^).

I,e.s ressources de l’Etat se rangent en trois catégories : le domaine, l’iiuput, l’emprunt.

LES BELETTES TIHEES DU UOMAINE

L'Etat peut avoir un domaine productif de revenus, domaine agi'icole ou forestier, domaine minier, domaine industriel. Les ressources qu il tire de son domaine sont du même ordre que celles d’un particulier; ce sont des ressources d’économie privée.

Les ressources tirées du domaine ont été longtemps prépondérantes; dans l’organisation féodale le souverain tirait ses principales ressources de biens ixitrimoniaux. Peu à peu, le domaine a cédé la prépondérance à l’impôt. Cependant, dans la seconde moitié du .\i.\^ siècle, il y a eu dans heam oup d(! pays une e.xtension nouvelle du domaine productif; à côté de l’ancien domaine, bien diminué, qui consistait en biens nirau.x et en forêts, un domaine industriel s’est formé, composé principalement des chemins de fer. Les villes aussi se sont constitué, dans les pays d industrialisme municipal, des domaines considérables ('). Il y a d’iulleurs, i)our ce qui est de l’importance des recettes domaniales, de grandes ilifférences entre les di^ ers ]>ays, soit en ce qui concerne les Etats, soit en ce qui concerne les communes. Les Etats allemands et la Itussie étaient, dans la période d’avant la guerre, jtarmi ceu.x dont le domaine productif était le plus considérable.

Parmi les recettes domaniales figurent, à côté des produits fournis par l’exiiloitation directe, les redevances, iiarlicipations aux bénéfices, etc., que l’Etat jieut stipuler de l’exploitant dans les cas où il donne une autorisation, une concession, un privilège d'e.xploitation. L’Etat agit alors comme un particulier qui, au lieu d’exjdoiter lui-même, afferme .son domaine, quelles que soient d’ailleurs les différences juridiques entre les deux situations. En France, par exemple, les compagnies concessionnaires de chemins de 1er ont avec l’Etat des conventions de partage des

(3) L Etal lie jireiitl pas seiileinênt aux iiulividus une fraction de leurs

l)iens; il leur ju'cnd aussi leur temps, leur et en cas de nécessité

il a le droit de leur demamler leur vie. La pén-Talisation -du service inililaire, dans les nations modernes, est un fait considérable jtar ses consé- <]uences morales autant qu'économiques.

(4) Voir t. I, liv. II, chap. x.

NOTIONS GENERALES

hénéfîcos P); il en est de même de certaines compagnies de navigation; diverses concessions minières, depuis le début du xx^ siècle, n’ont été accordées que moyennant des clauses dn même genre, et celle pralifpie a été consacrée par la loi du 9 septembre 1919; la banque de France, paie une redevance à l’Etat et partage avec lui ses bénéfices au-dessus d’un chiffre déterminé de dividendes. Dans le budget de la Ville de Paris, les redevances payées par diverses sociétés tiennent une place importante.

On a soutenu qu’alimenter les budgets publics au moyen de ressources domaniales était, tout compte fait, désavantageux; qu’il vaudrait mieux, pour l’Etat, y renoncer et tirer toutes ses ressources de l’impôt. La question est en liaison avec celle de l’aptitude de l’Etat à conduire une exploitation. Si l’exploitation par l’Etat est i-eu productive, il serait plus profitable à la communauté que l’Etat renonçât à avoir un domaine; la richesse nationale en serait accrue. Sans vouloir revenir à une question qui a été amplement traitée, il ne paraît pas que la condamnation des recettes domaniales soit en principe fondée. Tout d’abord, l’argument ne vaudrait que contre les recettes tirées de l’exploitation directe, et non contre les redevances et participations dont il vient d’être rapjielé des exemples. D’autre part, pour ce qui est des recettes de l'exj-loitation directe, la considération du maximum de produclivilé n’est pas nécessairement déterminante dans ces exploitations. D’anires considérations, qu’on a exposées à propos du rôle de l'Etat dans la production, peuvent pousser l’Etal à conserver ou à étendre son domaine productif, alors même qu’il en tire lin rendement moindre que ne ferait une entreprise privée. 11 y a d’ailleurs certaines exploitations, dont la technique est relativement simple, et qui supi>osent à un haut degré le souci de l’avenir, celle des forêts notamment, que l’Etat est à ])eii j-rès capable de conduire. E’Etat propriétaire d’un domaine productif bénéficie, plus directement que par l’impôt, des plus-values que donne à cei laines catégories de biens le développement de la richesse, de ces plus-values qui ne sont l’œuvre de personne en particulier, mais la collectivité eu travail et en croissance. Enfin par cela seul que la recette domaniale est d’une antre nature que l’impôt, elle a sa place marquée à côté de celui-ci. Dans les Etats modernes où la dépense publique est grande et croissante, la variété des ressources est une chose nécessaire; les recettes domaniales viennent en déduction de l’impôt et rendent

(o) L’iuslitution du fonds commun (Convenlion du 28 juin 1921) a rendu caduques les conventions relatives au partage des bénéfices.

LES FINANCES PUBLlQfES

par cela même plus aisé l’établissement d’un système fiscal satistaisant.

Il est dans certains cas difficile- de discerner la limite où s’arrête la recptle domaniale, et de dire si on est en présence d’une recette de ce genre ou plutôt d’un impôt. En France, le monopole des tal)acs et, à un moindre degré, celui des allumettes donnent à l’Etat de grosses recettes, et ce sont bien là des exploitations industrielles. Cependant, il ne convient pas de ranger le produit de ces monopoles parmi les recettes domaniales. Pourquoi. * C’est que l’Etat n’exploite pas comme ferait une entreprise ordinaire; le monopole lui permet de fixer les prix de vente bien plus haut qu’ils ne seraient si ces industries étaient libres, et le surprofit qu’il obtient est un véritable impôt; le monopole des tabacs et celui des allumettes ne sont que des procédés, jugés commodes et productifs, de perception de l’impôt. Autre cas : tous les Etats exploitent les services des postes, et la plupart exploitent les services télégraphiques et téléphoniques; ce sont, en un certain sens, des exploitations industrielles; cependant on ne compte pas d’ordinaire parmi ks recettes domaniales les recettes postales. C’est que l’Etat, en général, exploite le service des postes sans vue de profit; c’est un service utile à la co>mmunauté, qu’il exploite au prix de revient ou même à perte; du moins était-ce le cas dans les années d’avant la guerre. Les sommes perçues par l’Etat du chef de ce service appartiennent à la catégorie d’impôts qu’on appelle des taxes (Voir infra, sect. ni). En somme, le- critériuin qui permet de. discerner la recette domaniale, c’est son caractère de recette d’économie privée : la recette domaniale suppose une exploitation conduite ave<‘ des vues ([ui sont celles de l’exploitant sim{)le particulier; soit que l’Etat use de ses pouvoirs de contrainte pour inclure dans le produit un véritable impôt, comme c’est le cas pour le tabac et les allumettes en France, soit au contraire qu’il renonce à tout profit et fasse le service au prix de revient ou à perte, comme c’est le cas pour les postes, il n’y a plus recette domaniale au sens exact du terme.

La recette domaniale a en général le caractèl^ d’un revenu; elle se reproduit périodiquement, avec les inégalités qu’impliquent les circonstances économiques. L’Etat obtient, année moyenne, un produit déterminé de ses forêts ou de ses chemins de fer, le capital engagé dans l’exploitation demeurant intact. Aussi les recettes domaniales font-elles partie des recettes ordinaires ou normales, sur la reproduction indéfinie desquelles l’Etat peut compter. Ce n’est cependant pas toujours Is cas. Si l’Etat aliène une iorêt, en

NOTIONS GÉNÉBAI.ES

dehors du roulement régulier des coupes, s’il cède un réseau de chemins de fer, le prix est une recette anormale, exceptionnelle, qui provient d’une diminution du capital même. L’Etat ne peut pas plus compter cela parmi les recettes ordinaires qu’un entrepreneur le prix de vente de son usine. Toutefois il y a des pays neufs où l’Etat dispose d’une grande quantité de terres à vendi'e, et il n’est pas alors incorrect qu’il considère les sommes encaissées du fait des ventes cemme une recette normale; elle est de nature à se reproduire pendant une très longue période de temps, et la mise en valeur progressive des terres vendues crée dans le pays des ressources nouvelles qui compensent, et au delà, la diminution du domaine foncier de l’Etat.

l’impôt, distinction entre l'impôt et la taxe, examen de OCEL-

QL’ES IDÉES GÉNÉRALES TOUCHANT l’iMPÔT,, SON FONDE.MENT ET SA DESTINATION.

Avec l’impôt nous sortons des limites de l’économie privée. L’impôt est un acte de souveraineté; c’est le prélèvement ojiéré par l’Etat, en vertu de sa souveraineté, sur les biens situés dans le pays ou sur les habitants du pays, pour subvenir aux besoins des services publics (®). Il est vrai que l’impôt a été à l’origine un sacrifice volontaire, une sorte de don offert, dans certains cas, au prince, au seigneur, au chef militaire; mais il a perdu ce caractère en devenant l’élément essentiel ces ressources de l’Etat. Dans un cer-

tain sens on peut dire que, dans les pays où ce sont les représentants élus des contribuables qui règlent le montant et la forme de

l’impôt, l’impôt est volontaire; mais il est clair qu’il ne l’est qu’en

im sens détourné et indirect.

Il faut distinguer l'impôt proprement dit et la taxe. 11 y a taxe lorsque la jierception a lieu à l’occasion d’un service déterminé rendu au contribuable et que la perception peut être considérée comme le prix du service. Le timbre qu’il faut apposer sur la lettre confiée à la poste est une taxe; il est le prix du -service de transpoit; de même les droits de scolarité, d’inscription, etc..., })ayés par les étudiants, sont des taxes. Il y a impôt proprement dit quand la

(fi) L'impôt n’esl pas si'ulcment payé par les sujets ou citoyens d'un Etat; il l’est aussi, soit par les hahitants iion-suiets ou citoyens, soit ]iar les étrangers non-résidents à l’occasion des biens (pi'ils possinlent dans le pays.

LES FINANCES in HUQUES

p<.M('f‘pli(»n fst sans relation avec nn service délerniiné; le contribualile fini ])aie riinjiùt foncier on l’iinpol sur les coupons des valeurs mohili6rcs ne verse jtas le prix d iin service déterminé, il IKtie s!i part dans les déjienses générales de l’Etat.

I.a taxe ne peut être instituée qu’à l’occasion de services divisi- Ides dont la valeiii' pour eluiqiu* héuéliciaire individuellement pourra èti'c, au moins ajijiroximativemenl, appréciée. Aussi estelle d'un emploi assez fréquent dans les finances locales. La commune est à i‘erlains égards une sorte de société coopérative obligatoire, et un assez grand nond>re des services qu’elle rend peuvent êti'c couverts par des taxes : par exemple, pour certains services dt* voirie, les taxes imposées aux propiiétaires riverains. Il en est autrement des grands services généraux de l’Etat; la valeur (|u’ils ont pour cluHum individuellement ne peut pas être appréciée péenniairement ; ce ne sont pas des s(“rvices divisibles. La taxe est j)lus rai'e dans les linances de Ltltat que dans celles des ]>ouvoirs locaux, et, au total, dans les systèmes fiscaux modernes, elle tient une bien moindre place que l'inijK'it. D’ailleurs, il n’y a ])as toujours un rapport pi'écis entre la taxe et le service. Il y a des taxes qui ne couvrent jtas les Irais du service : telles sont en général les taxes scolaires, et parfois même les taxes postales; dans ce cas, le service est alimenté à la fois par les taxes et par l'impôt. .V l'inverse, certaines contributions payées à l’occasion d’un .“service dépassent la valeur que le service peut avoir pour le redevable; il en est ainsi de la ])lupart dos taxes d’enregistrement; il n’y a alors de la taxe que l’a]q)arence, et il s’agit en réalité d’un iinjiùt proprement dit.

J/impôt a été souvent considéré comme fondé sur une sorte d’échang(‘ entre l'Etat et le contribuable : l'Etat fournit des services dont l’impôt est le prix. « Les revenus de l’Etat, a dit Montesquieu, sont une jiortion ((ue chaque citoyen donne de son bien ];our avoir la sûreté de l’autre, ou ])our en jouir agréablement. » (ê). bien d’autres définitions de l’impôt se rattachent à une idée analogue, soit l’idée juoju'ement dite de l’échange, soit celle de l’assurance d’imjiôt serait une ]uime d’assurance), soit encore celle dn contrat de scM'iété : dans le groupe social organisé en vue de la jiroduction, il y auiait des frais individuels de production (}ue chacun des juoducteui's sujjporterait seul, et des frais généraux sui)])ortés ])ar l’Etat au moyen de l’impôt.

(7) .Montesquieu. De resprit <Jes /oi.s-, liv. XIII, diap. i.

NOTIONS GENERALES

On ne saurait tenir pour complètement inexacte cette idée d’échange; l’impôt sous forme de taxe y conduit naturellement; et se représenter l’impôt comme fondé sur un contrat entre l’Etat et l’individu, cela a pu être historiquement une notion utile à opposer à l’arbitraire fiscal. Mais cette conception tirée de l’économie privée, des relations économiques des hommes entre eux, ne pousse pas à fond l’explication de l’impôt. L’Etat est un fait nécessaire; il n’est pas fondé sur un contrat, et les hommes n’y entrent et n’en sortent point par l’effet d’un contrat. La notion juridicpie du contrat ne peut pas rendre compte de ces formations historiques que sont l’Etat et l’impôt. Si du moins l’idée d’échange iierinettait de déterminer la mesure convenable du paiement de l’impôt par chaque citoyen, il serait pratiquement utile de la conserver. On a cru qu’elle pouvait fournir cette mesure : chaque citoyen ne doit-il pas l’impôt dans la mesure où il bénéficie des services de l’Etat? Mais cela même est insoutenable. Il est impossible d’établir une équivalence entre les avantages que le citoyen tire individuellement de l’existence des services i)ublics généraux et l’ini]iôt qu’il paie. Il y a un avantage évident i)our la collectivité à ce que le pays soit respecté par ses voisins, à ce que ses intérêts généraux, moraux ou matériels, soient pris en considération dans le monde, à ce que la sécurité des personnes et des biens soit assurée, à ce qu’une exacte justice soit rendue à tous, au civil comme au criminel, à ce qu’un minimum de culture intellectuelle et morale soit donné à tous les enfants, même des plus pauvres familles. Mais quelle valeur pécuniaire cela a-t-il pour tel citoyen individuellement? (*). D’ailleurs, à supposer qu’il fût possible d’établir une équivalence entre l’impôt que chacun paie et les services que l’Etat rend à chacun, il y a dans les dépenses publiques autre chose que les dépenses actuelles. Par la dette publique nous payons les dépenses du passé, judicieusement faites ou non. profitables ou non à la collectivité; et dans nos Inulgets, il y a des dépenses qui ne profiteront qu’à nos successeurs, celtes par exemple de certains travaux publics à long délai d’achèvement, des dépenses qui sont des sortes d’actes collectifs de prévoyance.

I. 'impôt est un mal-, disent certains auteurs; mal nécessaire il est vrai. Voilà encore une vue bien étroite. Evidemment le contri-

(8) Oïl trouvera rette idée flévolojtiiée <Ians mon étude sur Le sifsfèinc -des irnpôtiÿ directs d'Etat en France Jierue d’économie politique^ lU00-ltH)l).

■fi

LES FINANCES PUBI.IQIES

buable préférerait garder ce que l’impôt lui enlève, el cette diminution de ses ressources lui paraît fâcheuse. Mais pour que l’impôt fût un mal, puisqu’il est nécessaire au fonctionnement de l’Etat, il faudrait que l’Etat lui-mème fût un mal, et cela est insoutenable puisque l’Etat est la condition même de la vie sociale. L’impôt peut être mal perçu el mal employé, l’Etat peut être mal géré, mais cela esl tout à fait autre chose. On a soutenu par contre que l’impôt est un bien, parce qu’il force le contribuable à s’ingénier, qu’il le pousse à la pratique de certaines vertus, la sobriété, la frugalité, l’économie. Paradoxe qui n’est pas sans un grain de vérité. Mais le voleim qui me dépouille pourrait soutenir aussi qu’il est mon bienfaiteur puisque, me forçant à me remettre au travail, il écarte de moi les périls de l’oisiveté. Sur ces deux thèmes opposés, que l’impôt est en soi un mal ou qu’il est un bien, on peut broder de brillants développements, inais ce ne sont qu’exercices littéraires. L’impôt est une consommation de richesse; il n’est bon ou mauvais que par l’emploi qui en est fait.

El

La destination el la raison d’être de l’impôt, c’est de pourvoir au.x dépenses de l’Etat; mais en fait il peut être employé et il est assez souvent employé à d’autres fins, soit à titre accessoire, soit à titre principal. Par l’impôt, l’Etat a le moyen d’agir sur la production, la répartition, la consommation des richesses. Il peut favoriser un mode d’organisation de la production et en entraver un autre; on citera comme exemple les mesures fiscales prises contre les grands magasins cà la demande du petit commerce de détail. Il peut chercher à limiter la formation des grandes fortunes par des impôts progressifs sur le revenu on sur le capital. Il peut chercher à diminuer les consommations que l’hygiène déconseille, celle par exemple de l’alcool; à certaines époques, des impôts somptuaires avaient pour objet de moraliser le peuple en rétablissant l’antique simplicité des momrs. De nos jours, l’application la plus étendue de l’impôt à d’autres fins que la pure fiscalité est faite dans les systèmes douaniers. La protection du marché national est assurée, comme nous l’avons vu, par des droits de douane; ce sont des impôts, mais dont l’objet principal n’est pas de fournir des ressources à l’Etal. Faut-il condamner en bloc et par décision générale tout emploi de l’impôt à d’autres fins que la fiscalité.^ On n’en voit pas de raison péremptoire. De tels emplois de l’impôt valent ce que vaut, dans chaque cas particulier, l’intervention de l’Etat. Une b'gislation fiscale utilisée

NOTIONS GÉNÉRALES

pour la lutte contre l’alcoolisme trouvera sans doute quelques contradicteurs, mais peu. Il y a dans nos ateliers un certain nomlire d’outils à destinations multiples; pourquoi en serait-il autrement dans l’atelier législatif.^ Et pourquoi l’Etat se priverait-il, lorsqu’il juge utile d’atteindre telle fin, de cet instrument commode qu’est l’impôt.^ Toutefois, l’utilisation de l’impôt à d’autres fins que ses fins propres, qui sont fiscales, est pleine d’inconvénients et de dangers. C’est la voie ouverte aux fantaisies du législateur, dont il est impossible de prévoir dans quel sens elles peuvent se produire et jusqu’où elles peuvent aller. Il faut maintenir fermement le principe que l’impôt sert à procurer à l’Etat les ressources dont il a besoin. Tout le reste doit être tenu pour secondaire et subordonné, et même, dans la jilupart des ca.', pour dangereux.

L'impôt est pour l’Etat une recette ordinaire ou normale, comme les revenus du domaine. Cela n’est vrai toutefois qu’à la condition que l’impôt ne, soit prélevé que sur le revenu des contribuables, car s’il l’était sur leur capital, il les mettrait au bout d’un certain temps dans l’impossibilité de payer et tarirait sa propre source. 11 y a jiarfois des impôts qui ont le caractère d’une ressource extraordinaire, mais cela est l’exception.

LES lîESSnlHCES TIRÉES DE l’eMT’RL'NT. LES CARACTÈRES GÉNÉHAIX

m CRÉDIT l’CRLIC

La troisième, grande ressource de l’Etat est l’mnprunl. Les emprunts imblics ont pris au xix® siècle une très grande importance, et 1(‘S dettes des Etats, ou du moins de certains Etats, atteignaient au début du xx'’ siècle des chiffres élevés. La dette de la France atteignait 3d milliards de francs en 1913 (la dette de l’Etat, sans compter les dettes des départements el des conmiunes). La dette de l’Allemagne, dette de l’Enqiire et dettes des Etals particuliers, était d’environ 25 milliards et demi de francs; la dette de la Crande-Bretagne, de 18 milliards de francs; la dette russe, de 23 milliards el demi de francs. Si l’on excejite les Etats-Unis, qui avaient une dette très faible, d’environ (i milliards do francs, les dettes publiijues des grands Etals étaient de l'ordre de grandeui' compris entre 1 et 3 dizaines de milliai'ds, et cela était considéré comme un lourd fardeau. La guerre a énormément amplifié les dettes publiques des principaux belligérants, el il serait pres-

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270 LES FINANCES PUBLIQT’ES

que vrai di- l'ire que c’est la centaine de milliards, au lieu de la dizaine, (jui est devenue runité de compte. Même si l’on ramène à leur valeur or les dettes exprimées en monnaie dépréciée, il y a, depuis 1914, une crue exceptionnelle des dettes publiques.

A la date du iU mars 1926, la dette intérieure de la France s’élevait à 287.699.826.000 francs et se décomposait ainsi :

En miniers de francs.

Df.dte jicrpélnellc ci à long toriiiL* lo-i.3dd.d(»0

Del If a court terme 39.1)10.46ti

De (te flottante 03.434.000

Total 287.000.826

A la dette intérieure s'ajoutait une dette extérieure s’élevant, en francs-or, à :i6.. 674. 126.000 francs; le montant de cette dette, ex])rinié en francs-papier, varie avec le cours du change.

A la différence de l’impôt, l’eniprunt offie les caractères d’une ressource d’économie privée; il est de natuie contractuelle. L’Etat n'use jias de contrainte; cependant, à l’origine, l’emprunt jtarticil)ait souvon du caractère obligatoire de l’impôt et même après que la doctrine du crédit public a été ple'inement développée, à partir du xviii'' siècle, il y a des exemples, en France et en quel- (jiies autres pays, d’emprunts forcés; l’Etat alors répaidit obligatoirement enlre les contribuables le montant de la somme a fournir. L’einpnrnt forcé est une combinaison qui tient à la fois de l’imi)ôl et de remprunt : de l’impôt i»ar l’(d)ligation de payer, de l’emprunt jiar la promesse que fait l’Etat de servir l’intérêt des sommes reçues et évenluellement de les rendiourser, promesse jdus on moins sérieuse et efficace : en fait, ça a toujours été un ex[)édieid médiocre. Le crédit est, étymologiquement, la confiance, donc quebpn* chose qui essentiellement exclut la contrainte; 1 impôt extraordinair.-, si l’Etat ne peut ou ne veut tirer du crédit ce dont il a besnin et aux conditions qu’il voudrait, vaut, mieux, à tout ju’endre, (pie cette combinaison hybride de l’emprunt forcé. Toutefois la menace ou l’éventualité d’un emprunt forcé peut aider efticacement à la réussite d’un emprunt volontaire, et au cours de la guerre de 1914 cotte menace a été parfois employée ('•'). I.’émission de billets inconvertibles équivaut à une

(',>) .lèze, K.ramrn- de qndqnes tfu'orics sur les emprunts de querre. {Revue de science et de législation jinaticière, 1918). L:i (]nesUon de l’emprunt forcé est coniplètoment étudiée dans l’ouvrage de E. Wollhoff, L’emprunt forcé (thèse Paris, 1923).

NOTIONS GÉNÉRALES

sorte d’emprunt forcé, mais le rapprochement n’est })as fait pour donner du lustre à celui-ci. Enfin on observera que, sans recourir à l'emprunt forcé au sens exact du terme, l’Etat peut user à l'égard de diverses catégories de personnes de moyens de pression assez efficaces et les jiersuader ainsi de souscrire aux emprunts volontaires; les fonctionnaires, les fournisseurs de guerre, les banquiers, ne sont }>as toujours des souscripteurs entièrement libres.

11 se peut encore qu’un emprunt soil émis dans des conditions telles que l’Etat fait aitpel moins à l’iniérêt éconoini(|iie immédiat (les 50us(’rij)teurs (^u'au sentiment du devoir envers le pays; il s’agit de venir en aide financièrement an pays dans le moment où il traverse une crise grave : c’est l’emprunt patrioli(iue. 11 est difficile de compter siu' le seul sentiment patriotique pour amener dans les caisses de l’Etat des sommes très considérables, mais l’idée d'un devoir à reuqdir peut cependant, dans le cas par exemple d’une grande guerre où la vie nationale est en jeu, être un élément du succès d’un emiuamt. 11 n’y a d’ein})runt patrioti- ([ue, au sens étroit du terme, que si les conditions de remprunt sont telles (}ue le point de vue financier passe, ])our les souscrij»tcurs, au second plan, et on ne pourrait pas citer d'opération importante qui ait réussi dans ces conditions; mais dans la réussite d’un emprunt financièrement viable, le sentiment jtatrioliciue i»eid assurémeiil jouer un rôle.

Que l’eminunl soit de nature contractuelle et semblable en cela aux ressources d’économie }u'ivée, cela ne signifie pas (pie les opérations de crédit juddie soient eu tous points semblables aux opérations de crédit ]irivé. 11 y a deux causes jirinciiKdes de

(iilierence.

a) 11 n’y a pas conire l'Etat défaillant qui manque à ses engagements le même système de sanctions ([ne contre les [(articuliers débiteurs. Quand, par un (‘icle de souveraineté, l’Etat suspend le service de sa delbe cela est une opération politi([ue, conire la(pielle il n’y a jias de sanction juridi([ue valalde. Il y a d'ailleurs d’autres sanctions jtossibles. H y a la sanction économi([ue. I.’Etat qui ne remjdil pas ses engagements diminua son crédit et ne trouve à l’avenir (pie difficilement d('S prêteurs; une opération importante d’enijirunt lU' lui sera t n généial possible que s’il consent au préalable à des mesures réjiaratriees envers les créanciers qu’il a lésés. 11 ('st vrai (pie la situalion de l’Elat [leut être telle que les ressources lui font récdlemenl défaut [loiir jiayer ses

lÆS FINANCES PUBUQl ES

rrétinciprs, luciiip s'il eu u lu bonne volonté. Mais c^lu urri\o (iu.\ débiteurs privés, et les sanctions juridiques organisées contre +nix ne servent dans ce cas à rien. Le ciéancier d’un Etat conserve, ce que n’a pas toujours le créancier d’un particulier défaillant. l’esjioir que son débiteur étnnt impérissable reviendra quelque jour à meilleure fortune. Lorsque l’emprunt a été placé à l’étranger, il y a encore une autre sanction possible : elle consiste dans les démarches que font aui)rès de l’Ltat défaillant les Etats à qui i-essortissenl les créanciers lésés, démarches qui vont de la persuasion à la i)ression (représailles économiques, fermeture du niarcbé financier, saisie d’un port, blocus).

() ) l ue autre différence entre les emprunts d Etat et ceux des l.arüculiers, c’est que l’Etat est un débiteur qui ne périt pas. Cela [terinet d’emidoyer en nîatière de crédit public des combinaisons qui ne conviennent pas au crédit privé. Même les sociétés industrielles sont enfermées, pour leurs opérations de crédit, dans des limites de temps relativement étroites; elles ne peuvent emprunter qu’à charge de lembourser dans un délai déterminé. L’Etat a la faculté d'einjirunter sans assumer l'obligation de rembourser : <'’esl l’enqu'unt en rente perpétuelle, forme d’emprunt dans laquelle l’Ltat a en général le droit de rembourser quand il le veut, mais sans en avoir jamais l’obligation i;"’).

Tiuidis (jne les lecettes domaniales et les impôts sont des recettes normales se reproduisant périodiquement, les ressources tirées de l’emprunt ont évidemment un caractère exceptionnel. L'em]irunt n’est une recette que pour le présent; il est pour l'avenir une charge, par le paiement des intérêts et éventuellement le nunboursement du capital; il rend nécessaires pour l’avenir (les recettes nouvelles; il n’est cpi une anticipation sur ces leeidtes futures. Lu Etat dont le hudget ne s’alimenterait q\ic d’emprunts irait à la ruine. D’autre part, une dépense couverte pai' reiiqirunt est, au total, bien plus grande que si elle était couverte par l'impôt ou une autre recette normale. L’Etat qui dépense un iiiilliard pour un objet déterminé ne dépense effectivement iiu’un milliard s’il a recours à l’inijujl ; mais, s’il a recours a reiuiirunt, il dépense un milliard, jilus les intérêts accumulés qu’il faut, jusqu’au remboui'semeid, jiayer aux prêteurs. L’économiste anglais Mai; Culloeh a calculé <[ue dans la période 170:M817,

■.{(}) Pour ce qui est du droit ]>o?:Uif français, voir les articles IdQ!) et 1041 du Code civil.

NOTIONS GÉNÉRALES

en Angleterre, l'e.xcédent des dépenses totales sur les recettes ordinaires a été de 1d1,327,(K)6 £, et que pour couvrir cet excédent de dépenses au moyen de l’emprunt l’Angleterre, à raison du jeu des intérêts, a accru sa dette de 429.G41.o07 £; elle eût économisé la différence entre les deux sommes si elle avait jm avoir l'ecoûrs à l’impôt (,").

i/enqu'unt a un autre inconvénient encore. Recette iiour te présent et charge pour l’avenir, il donne la tentation aux gouvernements de déjjenser largement; la dépense couverte par l’impôt porte en elle-même son frein; couverte par l’emprunt, elle est plus légère à consentir. Ix» risque du crédit pour l’emprunteur, c’est l’imprévoyance; les Etats n’y échajipent pas plus que les particuliers.

Ces réflexions font voir ce qu’il y avait d’illusions dangereuses dans certaines vues qui avaient cours au xvm® siècle sur le crédit jmblic. Le crédit public, c’était la multiplication des l'ichesses, c’était une mine d’or; les plus sages soutenaient seulement que, simple déj)lacement de richesse du prêteur à l’Etat, des contribuables au j)rêtetii', l’emprunt ne pouvait pas appauvrir la communauté. L’expérience a révélé les périls que les auteurs n’avaient pas ajierçus (^-).

Le fait que l’emprunt charge l’avenir, qu’il ])rolonge et accroît la dépense, porterait à le condamner sévèrement, à en prohiber en principe l’emploi. Mais c’est là une vue trop absolm*. Le crédit public est, comme le crédit privé, un instrument dangereux, mais necessaire. Ce qu’on renoncerait à obtenir par remjirunt, il faudrait le demander à l’impôt. Or l’emprunt a sur rimjRtt, à divers points de vue, des avantages.

D’abord, tandis ciue l’impôt est toujours prélevé sur la richesse nationale, l’emprunt peut faire ajipel à la richesse du dehors. La France d’avant la guerre a prêté beaucoup d’argent à des jieuples qui avaient besoin de s’équiper, et hâté par là leur dévelopjtement économique. Aujourd’hui, alors que la richesse française a été fort éprouvée par la guerre, des Anglais, des .Vméricains, des Néerlandais, des Espagnols peuvent souscrire aux emprunts français. Sans doute, cet argent étranger, ce n’est qu’un sursis puisqu’il faudra le rendre un jour; mais c’est du temjis gagné, et le

(11) On trouvera te détail du calcul reproduit dans Leivty-Iîeaulieu, op. cq., 8e édition, t. II, liv. II, chap. iv.

(12) L’enfroûment d’ailleurs n’était pms universel; on trouvera dans les Essais de D. Hume la plus sévère critique des emprunts publics (œuvres de D. Hume, in Petite bibliothèque économique).

T. — Écon. pol. — II. IS

LES FINANCES PUBUQE ES

teniiis c’est de rcU'genl. Voilà un service '[iie leiid ri'iiipriint et que rimjKtl ne im'uI j)iis rendre.

En ontre, l’argent que renq)runt prélève sur la richesse nationale, il le jnélève (Enne façon bien moins rude que l’impôt. Pour l’homme (jui donne son argent l’impôt est un abandon qu’il fait, et l’enquiinl est un placement. Le citoyen paie l’impôt sans joie, avi'c simlement l’austère satisfaction du devoir accompli, tandis tpi’il souscrit à l’empriinl avec la jiensée réjouissante de faire une bonne affaire. L’imj)ôt ordonne et l’emprunt sollicite; or toutes les fois (pie cela est iiossible, il vaut mieuN obtenir ])ar la persuasion que imr la contrainte. Pui'^ctue l’emjirunt ne fait (pie solticit(‘r, il impliqm' moins de trouble et de gène et de risque ]iour la jiroduction ipie l’inqiôt; il ne prend l’argmit que là où il y en a de disponible, au lieu ({lie l’impôt mi {irend partout, même à contre-temjis.

11 résulte de là ipi’il n’est jias tout à fait e.xact de dire ([ue l’einjinint charge l’avimir au bénéfice du présent, qu’il est la solution faibli' taudis (pie rimiiôt est la solution courageuse. Pela est vrai bien souvent, non pas toujours. Si des impôts e.xcessifs arrêtent ou retardent le dévebqqiement économique, mieux vaut rempriint ({ui louvoii' ({lie l’impôt ({ui s’en va faire buter sur l’obstacli' la ricbessi' du jiays. Di's forces économiijues sagement ménagées seront un actif légué à l’avenir et qui lui jiermettra de su]i]iorter sans tro{) de {leine le {uissif des emprunts.

Le choix à faire entre l’impôt et renijirunt ne se détermine donc ]ias {lar des règles absolues; ce n’est {uis une question de barèmes à aiqdiijiK'r. 11 y faut une ajipréciation intelligente des circonstances. Tout I e (jue jieiit faire ici la théorie, c est d’énoncer qm'lques idées générales.

I.e {irincipe le plus général que l’on {leiit jioser, c’est (ju’il n’y a qui' les diqu'iises ('xcejitionnelb'S qui puissi nt légitimer le recuiir.s à ri'iiqiriinl : toute déjit'iise régulière, permanenle, doit ètri' couverte {lar di's n'cetles ayant le même carai tère, recettes tirées de rinqiôt ou du domaine. Mais toutes les deiiensi's exciqitionnellos 10' sont {las sur le même {dan; il y en a qui, au {loint de vue éiMinomique, sont inijiroductives, par exenqde les dépenses d’arim;nu'iit (‘t de guerre; il y en a qui sont {iroductives, |iar exem|de b's conslructions de voies ferrées, de canaux, de jioits. (ii'lb's-ci légitiment {dus conqilèli'inent que les premières le rei'oiirs à renqiriint; elles accroissi'iit la richesse du {lays, elles accroissent directement ou indirecteimmt les ressources budgétaires; à côté des charges de rempriint elles créent des ressources supplé-

NOTIONS GENERALES

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mentaires qui {lermettent d’y faire face. L’emprunt affecté aux dépenses de cette nature peut être considéré comme une sorte de {ilaceinent de capital.

La sagesse financière l'ecommande d’avoir recours te {dus {lossible à l’inqiôt, même {lour les dépenses exceptionnelles, afin de ne pas engager l’avenir. Mais le point jusqu’où on peut aller dans la voie de l’inqiôt dé{iend des circonstances : du poids des inqiôts déjà existants, de la richesse du {lays, de l’état {iobli({ue et (*conomiiipie actuel, du teiipis imparti {lour faire la dé{)ense. A une dé{ieiis(“ soudaine b's inqiôts ne conviennent guère, parce ({u’il faut du tenqis {K/ur les établir et {lour qu’ils atteignent leur {dein rendement. Di* ce {loint de vue, il a{qiarait que les dépenses de giu'rre sont celles qui rendent le plus nécessaire le recours à rempriint; la guerre n’altend pas. La quotité du recours à l'eni- {u’unt diqiend d’ailleurs ici dans la plus large mesure du caractère de la guerre. Une guerre coloniale, ou simplement lointaine, qui ne se déroule {las sur le territoire national, ({ui ne {ireiid qu’un {letil nombre d’hommes, qui n’arrête pas la production et le commerce du {lays, {leut se soutenir autant et {dus {lar l’iinpôt que par l’enqiriinl. l)ans une guerre (}ui jette aux armées toute la {Hqnilalion mâle valide, où le {lays engage son honneur, son indépendanciq son intégrité territoriale, il n’y a {dus que l’enqirunl qui {misse fournir les ressources nécessaires; rim{iôt non seulement ne donnerait {las un supplément de ressources suffisant, mais {larfois le {iroiluit en reste même au-dessous de ci* ({u’il est en ti'iiqis normal

Il est donc inqiossible de {loser des règles {irécises en ce qui concerne les {)ro{)ortions res{iectives de l’inqiôt et de l’enqirunt dans les recettes {jubli({iies. Ce sont là des problèmes {iratiqiies dont la solution varie avec les circonstances et où les considérations théoriques ne {lement que fournir une direction générale. Mais en fait il n’est {ias douteux que, dans {ires({ue tous les pays, les dettes publiques sont bien plus grosses ({u’elles ne le seraient si elles avaient été constituées selon les {irincipes d’une saille ges-

(léî') Sur l(‘s iu'oruduÿ riiuinciin's cmidoyés dans la tle 11U4, on l'on-

siiltera la colluotion de la Revue de science et de îégislatiou jinaucières tjui oonlient de nonibmiïîes études ?iir la <}iiosUon, uolaniinent un article du profiv-^seur SeligTiinn : Le coût de la ffuw're et la tnanière doiit ou y a pourru (I9!'l). Nous avons puldié, dans* la Collection de la Dotation Carnegde (Histoire éconoini<iue et sociale de la ffuerre motidiaïe), un volume : Les litiances de guerre de la France (I920), où la question est étudiée en ce qui concerne notre pays.

LES FINANCES PUBLIQUES

lion financière; elles sont le produit, non des principes, mais des nécessités, et dans bien des cas des fautes et des erreurs. I>a dette de chaque Etat est un résumé de son histoire : travaux publics, productifs ou non, guerres de conquête ou de défense, expéditions coloniales, troubles politiques, déficits budgétaires, tout cela est inscrit dans la dette; beaucoup de tout cela aurait pu et dû être payé par l’impôt; rares sont les Etats qui n'ont pas à .se reprocher des dettes en réalité évitables. Les nations modernes, presque toutes, traînent comme un poids mort des charges financières (pie les générations passées auraient dù acquitter.

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