I.KS FINANCES PrBI.lOVES

h) I.i's iiiipùts sur les nmlalious do jiiOpriétc et de jouiss<mc9, ■entre vils et ]uir déeès, reinplisseid un office, éconoiiiique qui est liifii plus seiuhlnhle à celui des iiujiùts dii'ecls sur le revenu ou sur le rnjiital (lu’à celui, jiar exeiiqde, des impôts de coiisommatioii. 1/impot successoial, iiotamiueiit, est un impôt sur la ricliesse ac(iuise; avec des taux élevés, il prend i l'héritier, souvent, une part du rapital même; évidemment on ne jieut pas le ranger parmi les impôts (( antidémocratiipies ».

c) A ne considérer même (lue les impôts de consommation, il y a lies disliuctions à faire. Le tabac et l’alcool, en France, sont de grosses « bêtes de somim* » du budget. \oilà deu.x deurees qu'on ne peut jias faire figurer dans la catégorie des choses do siriete néci'ssité; ce sont des consommations nocives, tout au moins inutiles ; excidleute matière à taxation. 11 y a d’aiUres consommations qui, sans être nocives ni même tout à fait inutiles, sont de luxe : chevaux et voilures autres que ceux nécessaires à l'exercice de la jirofession, matières d'or et d'argent, bijouterie, cercles, etc. I,a législation française (lois du dl décembre 1917 et du 2o juin 1920; a institué une taxe générale sur les consommations (d établissements de luxe, iiu’on peut critiquer à divers jioinls de vue, mais dont on ne peut pas prétendre qu’elle atteint les contribuables sans ressources.

C’est donc une chose sans jiortée sérieuse rpie d’engloher dans une condamnation sommaire, comme inqiôts sur la jiauvrolé, tous les impôts indirects. Lue analyse détaillée des divers impôts, directs et indirects, et de leur répemiS'don sur les contribuahles, est indispensable cpiand on veut traiter la question des proportions à instituer enti'e les deux catégories d’impôts .

SECTION III l'incidence de l’impôt

L'Etat demande l'impôt à telle ou telle jiersonue; ce payeur de l’impôt en supporte-t-il en définitive la charge.'' 11 n’y a pas de réponse uniforme à faire à cette question. Dans certains cas, le imyeur légal de rimi)ôl est aussi le payeur définitif; c’est sur lui ,(]ue la (diarge jièse, sans translation possible à d’autres personnes. Dans d’autres cas, le payeur légal est, jiar suite des circonstancesécom niiiiues, en situation de rejeter sur d’autres, en totalité ou en partie, le jioids de l’impôt; il peut même arriver que les personnes'Sur qui le premier payeur, le payeur légal, a rejeté l’impôt,, le rejettent à leur tour sur d’autres; il y a parfois plusieurs trans-

L niruT

lotions successives avant que le jioids île l'impôt se fixe définitivemeid, et comme la translation jieul ne se faire i]ue pour jiartie, il y a des cas où l’impôt se trouve éparpillé sur un plus ou moins grand nombre de payeurs définitifs. L’incidence de l’impôt, c’est le jioint où porte la charge définitive de l’impôt; tantôt l’incidence est immédiate, elle se fait sur le premier payeur ou paxeur legal; tantôt elle est le résultat d une série plus ou moins longue de translations ou répercussions. Les phénomènes d’incidence ont une iuqiortance capitale; la valeur économique d’un système fiscal déjieud de la façon dont, en flélinitive et en fait,

se repartit la charge des iiu[iôls plutôt que leui' l'éiuirlilion légide ("*).

Or, ce sont des jihénomènes assez (diseurs et difficiles à connaître. Il y a des impôts dont l’incidence est immédiate, les premiers payeurs n'ayant aucun moyen de les lejeier sur d’autres ]iersonnes : ce sont les inqiôts personnels sur le revenu global ou le cajiital global, et les inqu'ds sur les successions. Si l’Etat ])rélève 10 ji. IfXI sur une jmrt s'ucces'^orale de 100. 000, ' cette ]iart est diminuée de 10.000 sans (pie l’héritier imisse rejeter sur persmine la iierle ipii, pour lui, en résulte. Pour tous les autres imiHifs, imjiôls ivels sur le capital ou le revenu, inqiôts de circulation, impôts de consommation, il jieul y avoir des réperl'ussions qui jdacent en définitive l’incidence sur d'autres que le ttayeur originaire. Quand l’Etat établit une taxe de 10 p. 100 .sur le coupon, jusque-là indemne, d’une catégorie de valeurs moinlieres, il est naturel ipie les nouveaux acheteurs tiennent compte, dans leur prix d'achat, de la diminution du revenu et échapj.ent ainsi au fardeau de l’impôt : si je jiaie WO au lieu de 500 un titre qui, au lieu de me rapiiorter 50, ne me rajqiorte plus que 27, en réalité j’échappe à l’impôt sur le coupon. Un impôt sur les hillets de chemin de fer en première classe, jiayahle par le transporteur, peut être rejeté par lui sur les voyageurs au moyen d’une élévation du prix du billet; mais si un certain nombre de voyageurs prennent désoianais la deuxième classe au lieu de la luemière, ils rejettent à leur tour l’impôt sur le transporteur, qui voit ses recettes diminuer. Les impôts sur l’alcool le vin, la Imme, le sucre, etc., sont destinés, d’après l’intention même du législateur, à atteindre les consommateurs de ces den-

Oiivrage à consulter sur rincidence : Kd\\in-]{.-.\. Seliginuii Théorie de la répercussion et de l'incidence de l’impôt (traduction française, Taris,

1 Jll/ J ,

LES FINANCES PUBI.IQUES

rées; l’Elat dcniamle riiiipùt au producteur ou vendeur de la marchandise, niais il tient pour certain que ce producteur ou vendeur élèvera ses prix, de sorte que c’est le public qui en définitive payera l’impôt.

Que “^e passe-t-il donc dans tous les cas de ce yenre, et pour- (]Uüi, à la différence des impôts personnels sur le revenu global ou le capital global et des impôts sur les successions, y a-t-il possibilité de réjiercussion sur d’autres ([ue le payeur originaire.^ C’est que la matière imposable, coupon, transport, service, marcbandise, est objet d'échange et s’échange à un certain prix; l'impôt est un des éléments qui entrent en jeu dans la formation du })rix. Les faits de rép^^rcussion qui transfèrent l’incidence de l'impôt à d’autres (jue le payeur originaire sont des phénomènes de formation des prix, et cela ex])lique leur complexité, l’impossibilité de ramener l’incidence à des formules simples et certaines; la lutte pour l’inciilence est un aspect de la lutte pour le prix. Deux e.xcm])les vont montrer la complication des forces en jeu.

Premier exenqile : l’impôt de consommation sur les marchandises. L’intention du législateur, quand il institue un impôt de ce genre, (‘st ([ue la répercussion s’en dasse sur le consommateur. En sera-t-il toujours ainsi;' Si nous regardons d’abord du côté du consommateur, il est certain que toute hausse du prix de la marchandise tend à en restreindre la consommation, dans une mesure d’ailleurs très V('uiable. La demande est plus ou moins élasti(iue, jilus ou moins sensible aux variations du prix. S’il s’agit de marchandises de jtremière nécessité, le consommateur ne restreint sa demande que lorsqu’il ne peut plus faire autrement; il aime mieux, en cas de hausse des prix, diminuer d’autres consommations que celle-ci; c’est une situation très favorable à la réj)ercussion de l’impôt sur le consommateur. S’il s’agit, au contraire, d’objets de demi-luxe, c’est une demande très élastique, prompte à s’élever quand le prix baisse, à diminuer ciuand le prix

s’élève; le producteur ou vendeur ne peut pas incorporer l’impôt au i»rix sans ]irovoquer une baisse sensible de la consommation; c'est une situation peu favorable à la répercussion de l’impôt. Uegardons maiulenant ilu côté du producteur de la marchandise taxée. Le itrix ne peut pas descendre au-dessous du coût de produel iou (pii comiirend l’impôt : la possibilité de garder l’impôt à sa charge afin île ne pas restreindre la consommation dépend donc, pour le producteur, de la marge antérieure entre son coût de jiroduction et le prix du marché. Eu cas de monopole, cette

l’impôt

marge est en général assez ample; le monopoleur peut donc, sans être en perte, garder pour lui la charge de l’impôt, et il est possible qu’il y ait intérêt; c’est dans chaque cas particulier une balance à établir en tenant compte de la diminution des ventes qu’amènerait l’incorporation de l’impôt au jirix. En < as de concurrence, le prix de vente se fixe au niveau du coiit de production, le coût de production régulateur étant celui de la fraction de la marchandise qui est produite le plus chèrement l'Q. Il faut donc que le prix de vente soit relevé du montant de l’impôt, ou qu’une partie de la production disparaisse, celle qui se fait au coût de production le plus élevé. Il y a ici bien des hypothèses possibles; il faut tenir compte de l’élasticité de l’offre comme tout à l’heure de celle de la demande; plus l’offre est élastique, ])lus le jiroducteur a de facilité à rejeter sur le consommateur le poids de l’im- ])ôt; il faut tenir compte aussi de la façon dont le coût se comporte eu égard aux variations de la quantité produite, les possibilités de répercussion se modifiant selon que le coût est constant, croissant ou décroissant (*®). Selon les cas, tantôt l’impôt de consommation reste à la charge des producteurs, tantôt il est en entier à la charge des consommateurs, tantôt il se partage entre les ims et les autres.

Second exemple : l’impôt réel institué sur une catégorie déterminée de revenus ou de capitaux, impôt sur les valeurs mobilières, sur les terres, sur les maisons. Si l’impôt est institué sur une catégorie de. revenus a l’exclusion des autres, il se jiroduit ce qu’on })eut appeler la capitalisation ou l’amortissement de l’impôt. Entre les mains du propriétaire actuel, l’objet taxé, titre mobilier, terre ou maison, perd une partie de sa valeur vénale correspondant au retranchement de revenu opéré par l’impôt; une obligation industrielle, par exenqde, qui rajqtortail 30 et se vendait oOü, ne se vend plus que 430 si l’impôt jirélève annuellement 10 }). 100 du rovciui. Il est vrai que les cours cotes en bourse ne periiiettent pas toujours de constater le fait avec précision, parce que les causes de hausse ou de baisse des valeurs

sont. inultij)les et souvent se contrarient les unes les autres. Mais le phénomène est logiquement certain; le nier, c'est admettre que 1 acheteur, qui consentait à payer 500 pour avoir un revenu de 30, consentira, toutes autres choses égales, à payer le même prix

(li) Sur CO point, voir tome I, îivrf* JII, cluip. v.

[15) Los diverses hypothèse.^ possibles sont examinée.-! avec le ]dus grand ^oin par Seligman, op. cit., 11^ partie, diap. i.

LES FINANCES in HUgi ES

ïif

;uo

imur avoir nii revenu île 27. Il faut d’ailleurs su}j])oser, comme I10U.5 l’avons fait, ([ue l’impôt frappe une catégorie de revenus a 1 e.xclusion des autres, de sorte que, pour reprendre notre exenqile, l’acheteur éventuel de l’obligation frappée d’impôt continuerait à trouvei' ailleui'S un })laceinent exenqit d’imjjôl et rapportant () p. ICMJ ; c'est poui' cela qu’il ne consentira pas à payer oCO 1 obligation (|ui ne donnera plus qu'un l'evenu de 27; si tous les ]»lacenients possibles étaient frappés du même impôt, le ])hénomèiie de <‘a])italisalion de l'impôt ne .se ])roduirait pas. Dans le cas oii les diverses catégories de revenus sont fraj)pées par l’impôt, mais inégalement, il y a caiiitalisation de l’impôt dans la juesure des inégalités fiscales, les capitaux le plus lourdement imposés jjcrdant de leur valeur vénale une fraction correspondant au surplus d’inqiôt qu’ils paient.

Des conséquences intéressantes se tirent de la capitalisation de 1 imj)ôt. L(.'s i>ropriét aires actuels de la valeur mobilière, de la terre ou de la maison, ne sont ]ias l’rapjiés seulement dans leur revenu, mais dans leur cajiilal, dont ils jierdent sans retour une fraction; ils subissent une sorte d’expropriation. Les nouveaux ac(|uéreurs jiaient sans doute l’inqiôt sui le revenu du bien acquis; mais poui' eu.x 1 impôt; est comme s'il n’était i>as, puisqu’ils en ont défahpié, de leur prix d’achat, la valeur capitalisée. Dans un système d’impôts réels, quelles que soient à l’origine les inégalités dans le taux de l’impôt, au bout d’un certain tenqis ces inégalités perdent toute importance : lorsque les biens inégalement imposés ont tous jiassé entre les iiiains de nouveaux acquéreurs, il importe peu (jiie riiu])ôt jirélève ici 20 ]t. 100, ici 10 p. 100, ici 5 p. lOÜ, ici encore 0, puisque les prix d’achat ont été déteiniinés en tenant compte de ces inégalités. Ce{)emiant il arrive que les ])ouvoirs jmblics s’émeuvent de ces inégalités; idles leur paraisseid cont mires à la justice; ils irrocèileid à ce (pi 'on apjxdle une jiéréquation de l’impôt, c’est-à-dire à l’égalisation des taux. Si la péréquation se fait en portant les taux les plus has au niveau des plus élevés, elle opère, comme il a été dit, une exju-opriation partielle des ca})itaux (jui jus(iue-là payaient le moins. Si elle se fait en ramenaid les taux les plus élevés au niveau des plus lias, la péréquation accroît la valeur vénale dc's capitaux qui jusque-là jtayaient jilus que les autres; comme cet accroissement de valeur se produit sans (jue le capitaliste ait rien à fournir en échange, c’est une donation que l’Etat fait à certaines catégories de contrihuahles. Des deux façons d’opérer la péréquation, la seconde est 1a ])lus usitée, bien que tinancièrement elle soit onéreuse, parce

L DIPOT ->11

qu’elle est agréable aux contribuables dégrevés, et i)olitiquement avantageuse })our le Gouvernement qui fait l’opération.

Un système d’impôts rt^ls ne peut être juste (pie s’il frajijie (.'gaiement, dès l’origine, les diverses catiigories de revenus, et (pie si les modifications des taux de l’inqiôt sont faites pour toutes les catégories ensemble, dans le même sens et dans la même mesure. L’inégalité oiaginaire, s’étant immédiatement répercutée sur la valeur vénale des biens, est irréparable; la péniquation par en liant s])olie les uns, et la iiéréijuation jiar en bas gratifie les autres. G’est là un vice grave de tous les systèmes d’impôts réels.

Les deux cas qui viennent d’être étudiés, celui des impôts d" consommation et celui des impôts réels sur le revenu ou le capital, suftismit à montrer combien sont comjdexes les questions de réjiercussion et d’incidence de l’impôt. L’étude de cluujue inqiôt eu ])articulier ferait ressortir des difficultés et des complications nouvelles. 11 n’y a jias une loi générale de l’incidence que l'on pourrait formuler en termes simples.

Les phénomènes d’incidence introduisent dans tout système fiscal une grande part d’inconnu et d’imiirévisihle. Le h'gislateur aménage un système fiscal, selon les nécessités financièrt's, et en s’inspirant de conceptions juridiques et sociales délerminé(‘s; mais lorsqu’il a fait cela, surviennent les phénomènes d’incidenci' ipii peuvent changer beaucoup les résultats prévus, exonérer cei tains de la charge que le législateur avait voulue jiour (Uix, jiorter sur d’autres la charge que le législateur désirait écarter d’eux. 11 y a des cas où l’incidence est assez certaine pour que le h'gislateur (ui tienne compte dans ses constructions juridiques. Mais, le jdus souvent, elle lui ('chajipe et fait des impôts quehpie chose de liés différent de ce qu’il voulait.

l'armi les nomhreuses théoides projiosées sur cette matière, il y en a une qui est vraiment curieuse par les conséquences à (juoi elle conduit. L’impôt, à la longue, quelles qu’en soient les modalités et l’assiette, se diffuserait toujours de la même façon dans le inihlic. Il serait donc bien inutile de se préoccuper de justice fiscale, de chercher à adapter le mieux possible l’impôt aux facultés contributives de chacun. L’adaptation se ferait d’elle-même, et de façon toujours identiipae. Si cela était exact, quelle simplification 1 Toutes les théories fiscales deviendraient inutiles, et n’importe quel impôt serait bon, une fois que la diffusion en serait faite; l’ancienneté d’un impôt en ferait la bonté (*®j.

(10) Pour l’exposé et la critique de cette théorie, voir Selignian, op. dt,. Ire partie, liv. II, chap. m.

fl

LES FINANCES PUBI IQUES

L incidence de 1 impôt n est qu’un aspect d’une question biea plus générale, qui est celle des effets de l’impôt. L’impô.t faisant rentrer une certaine somme dans les caisses de l’Etnt, on i)eut se demander par qui cette somme en réalité est fournie; c’est la question de l’incidence. Mais la question des effets de l’impôt est bien plus large. L impôt agit sur la production, la consommation et la répartition des biens. Les conséquences d’un système fiscal sont, à cet égard, infinies, et il faudrait les suivre dans toutel’éfendiie du domaine économique. La difficulté qu’il y a à le faire a pour effet que très souvent le lé*gislateur néglige ce point de vue, malgré son importance.

Le ce que l’impôt exerce une influence qui s’étend à tout le domaine économique, il faut conclure, comme précepte pratique, qu il n est pas bon de toucher à la légère et fréquemment au système fiscal. Dire, comme certains théoriciens de l’incidence, que tout impôt devient hon en vieillissant, n’est pas défendahle, et c est un moyen commode d’esquiver les difficultés de toute réforme. Mais il est vrai que l’impôt ancien a fait son lit; les homiACs s y sont hahitués et les choses s’y sont adaptées, de sorte que. mauvais à l’origine, il a perdu de sa nuisance et que, médiocre, il est devenu presque hon. De nouveaux imjiôts, même sans contesta meilleurs que les anciens, font cependant sentir plus durement, .jusqu’à ce que soit venue l’accoutumance, ce qu’il y a inévilahlement dans tout impôt d’imperfections et d’injustices.

SECTIÜ.N IV

LES RÈGLES ESSENTIELLES DE l'lMI’ÔT

L impôt remplit une fonction sociale indispensable, puisipi’il donne à 1 Etat le moyen de vivre, et il est un sacrifice éconoiniipit*pour les individus puisqu’il jirend une j^artie de leurs ressources. A ce (louble titre, il faut qu’il soit plié, dans la mesure du possible, à des règles déterminées qui, à la fois, permettent à l’Etat de tirer de l’impôt tout le nécessaire, et au contribuable d’en éprouver le minimum de dommage. Ces règles se ramènent aux trois idées essentielles de jiroductivité, de commodité et de justice. Puisque la multiplicité des impôts est un fait nécessaire, c’est plutôt comme partie d’un ensemble que comme pièce séparée quodiaque impôt doit être apjirécié à ces trois points de vue.

l’impôt

§ 1. — La productivité de l’impôt.

Au regard de 1 Etat, la productivité est certainement la qualité première de tout système d’impôts. Elle im]dique à la fois la stabilité du rendement de l’imjiôt et son élasticité.

La stabilité : il y a dans l’Etat moderne une somme considérable de dépenses qu’il est difficile de comprimer (dépenses militaires, intérêts de la dette publique), et il faut des recettes dont la rentrée soit aussi peu que pos.sible incertaine et aléatoire.

L’élasticité : les besoins financiers de l’Etat ne cessent de croî-

tre, et il faut que le rendement de l’impôt suive le mouvement; Ica richesse privée augmente, et il faut que l’impôt soit autant que possible aménagé <le façon à participer à cette augmentation spontanément, sans remaniement ni élévation des tarifs; enfin, des besoins financiers grands et pressants peuvent surgir, et il' faut que les tarifs de l’impôt puissent être élevés sans trop de gêne économique et sans mécomjite dans le rendement.

Il n \ a pas de grande jiroductivite possible sans une adaptation exacte du système fiscal aux c-ondilions économiques du temps et du lieu, adaptation qui seule permet à l’Etat d’obtenir beaucoup avec le minimum de trouble pour l’économie nationale. II suit de la qu il ne peut pas y avoir des types immuables d’impôts; ceux-ci doivent nécessairement varier avec la structure économique. Tel système fiscal, par exemple, qui convenait à la France de la fin du xviii'' et du début du xix" siècle, peut se trouver actuellement vieilli et désuet.

Une des parties de la productivité de l’impôt est un bas prix ; de revient. Nous entendons par prix de revient de l’impôt ses-

I frais de perception. « Tout impôt — disait Adam Smith — doit

I être conçu de nnanière à ce qu’il fasse sortir des mains du jieuple

I le moins d’argent possible au delà de ce qui entre dans le Trésor

I de l’Etat, et, en même temps, à ce qu’il tienne le moins longtemps

possible cet argent hors des mains du peuple avant d’entrer dans ce Trésor. » Cette règle d’économie est, à coup sur, tout à faU judicieuse. Toutefois, il convient de l’entendre avec mesure. Lorsque 1 Etat a de grands besoins, il est presque iinjiossible qu’il se I contente d’impôts à bas prix, parce qu’il en est un peu des iinjiôts

I comme des affaires industrielles : qui veut gagner beauctfiip d’ar-

; gent doit savoir engager de gros frais. L’Etat ne peut obtenir

I un rendement élevé de ses impôts qu’avec des moyens de contrôle

j et un personnel qui sont nécessairement coûteux.

LES FL\A.\CES lU KI lyi ES

Lo souci de la lu'odiiclivité conduit à préférer un système fiscal composé de (luehiues impôts seulement, judicieusement choisis et à larf:c assiette, à un système (pii serait comme une carte d’échantillons cl où se li'onverait une foule d‘ petits impôts disséminés sur toute (diose. (adle conciMitral ion (!(■ l’impôt est, depuis longtemps, un des principes diivclenrs di's finances anglaises; elle n’est réidisée dans les finances françaises ({u’à un degré bien moindri'. Mais il est vrai (}u’il faut lenir compte des grandes diffénmees (pi’il y a enti(> la situation économique des deux jiays.

^2. — La commodité de l’impôt.

i/imjiôt doit a])])orlei' au coni rihuahlc* le minimum do gène, eu égard aux mù'cssités fiscales.

On ])eut, de cet axiome, tirer tout d’abord la règle ipi’on a coutume d’apfieler règle de certitude. Il ne faut pas (pie l’impôt comjiorle d’arbitraire, et ]>our cela, l^s règles d’assiette et de jtaiiMiKMit doivent (Mre aussi (dain's et jirécises que possible, de telle façon ipie le ('onl rihuable sache exactemejit et sans peine ce qu'il doit payer, commeni il doit paytu- et quand il doit payer. On pi'ut (Miconq de la même idée générah', lirer cidte seconde règle (pie le contrôle (ie l'impôt ]>ar le contribuable et son droit de recours doivent être fortement organisés. Le contribuable doit avoir di‘s moyens juridiipu's rapides id faciles de contester la dette d'impôt (pi’on lui réidame et de faire réviser par une autorité im])artiale l’exactilnde de l'assiette et la rt'gularité des procédés de na'onvrement

L'élément h‘ ]dus important de la commodilé de l’impôt est la façon dont la consistanci* de la matière imposable est établie. 11 y a divers procédés niilisables ]ionr conslater la matière imposable, (*t le choix (pii en est fait est (diose importante pour le contribuable. Kn Franci» surtout, on a toujours regardé de fort jirès ('lux ju'océdés de constatation, (d il y a chez nous une vieille (pit'ridle, en matière d’impôt sur le ri'venn, entre les partisans et les adversaires de la (hVlaralion. I,e l'cvenu imjiosable peut être évalué j»ar l’AdminisI ration, avec un minimum de formalités et d’initiative pour le contribuable, (d il y aura, pour celui-ci, le ]dus de commodité là où rAdministration se contentera d’évaluer son revenu du dehors, au moyen de signes extérieurs faciles à connaître. Ou bien l’Ltat contraindra le contribuable à prendre

fl7) Jt-zc, Cours élétnrninirr ilr sriryice des linanccs, o® édition, liv. IV, III® pnrtic, cliaji. i.

L I.MPOT

une initiative, à déclarer le montant et la nature de ses revenus, et la déclaration sera nécessairement soumise au contrôle du fisc.

Il y a certaines catégories de levenus dont la constatation est relativement aisée, mais à la condition de les (mvisager comme revenus réels, sans considération de la personne du b(*néficiaire. Le revenu des terres, considéré comme revenu de capital, de même le revenu des maisons, sont des choses que l’on peut déterminer sans trop de difficultés, à la condition toutefois de ne pas chercher le levenu individuel, mais le revenu moyen impersonnel ([ue doit donner normalement tel ou tel tyiie de ])ropriété immobilièi'e ; un revenu de genre. Dans une société où la plupart des revenus étaient des revenus fonciers, on conçoit que les physiocrates n’aient ]>as tenu jiour inqiraticable l’impôt unique. De même le fisc connaît bien le revenu des valeurs mobilières; il n’a qu’à le constater (diez le débiteur qui est une personne morale, commune ou société industrielle, dont la comptabilité lui est .soumise, et l’impôt est ici perçu de la façon la plus slnqde par une retenue (]ue la pei'sonne morale débitrice est obligée de faire sur le coupon qu’elle jiaie (**,). Mais le revenu des valeurs mobilières, le fisc ne le connaît si aisément (jiLà la condition de le considérer comme revenu purement réel, abstraction faite de la personne du liénéficiaire.

Pour d’autres revenus, notamment les revenus professionnels, tirés d'une exjdoitation agricole, industrielle ou commerciale, les déterminer exactement est une chose très difficile. Ou il faut se contenter d’évaluations faites iiour ainsi dire de l’extérieur et qui ne i»euvent pas serrer de près le revenu réel, ou il faut astreindre le coniribuable à (hadarer son gain professionnel et donner à l’Administration des droits rigouieux de contrôle. La France a été jiendant longteinjis très attachée an premier système; notre impôt des liaient CS, sup])rimé comme impôt d’Etat en 1917, qui frappait les revenus du commerce et de l’indùstrie, était fondé sur ce qu’on a])pelle les signes extérieurs : inqiorlance des locaux professionnels et des locaux servant à l’habitation personnelle de l’exploitant, importance (>t natui'e de l’outillage, nombre des salariés emplovés dans 1 etablissement, jiopulation de la ville pour le commerce de détail, (j’est le système indiciaire : l’im]iôt est déterminé ])ar certaines apjiarences ('.xlérienres (pie l’on présume être des indices exacts dn revenu iirofessionnel. Reaucou]) d’autres pays ont, au

(Is) Cela 11 est vrai loutofoi!! (]iie dc.s valeiir.s incbilières naticnales; !*i iierceiiUoti est moins sinijile pour les valeurs étrangères.

LES FINANCES PUBLIQUES

oontniire, adopté le système de la déclaration contrôlée, avec des * \

modalités diverses. Le système d’imposition des revenus profes- |

sionnels, établi en France par la loi dn 31 juillet 1917. tient le '

milieu entre l’ancien système indiciaire et celui de la déclaration contrôlée; mais la loi du 4 avril 1920 marque une évolution nette- j

ment jirononcée vers le système de la déclaration. ^

Les difficultés, déjà grandes pour le revenu professionnel, le sont plus encore pour le revenu global. Nous avons en en France, <

jusqu’en 1917, un impôt sur la valeur locative de l’habitation per- I

sonnelle, appelé coidribution mobilièi’e, qui tenait le rôle d’un j

impôt sur l’ensemble du revenu, en raison de la relation qui existe ■

entre la dépense de logement et le revenu total du contribuable, j

et qui le tenait d’ailleurs assez mal (‘®). Il est certain que la cons- i

tatation du revenu global par ses seules manifestations extérieures '

est une chose très imparfaite. Le revenu global ne peut être connu J

^que si le contribuable est obligé de le déclarer et si le fisc a des i

pouvoirs étendus d’investigation et de contrcde. Mais cela même S

soulève de graves difficultés; l’obligation de la déclaration est I

pénible; les investigations dn fisc le sont aussi; dans le fonction- I

nement du système, il y a des fissures, des fraudes, une grande I

inégalité entre les contribuables dont les uns ont beaucoup de I

facilité a dissimuler une partie de leurs revenus, les autres non. I

Le système de la déclaration contrôlée est un instrument fiscal I

plus robuste et d’un rendement meilleur que le système indiciaire, i

mais le fonctionnement n’en est correct et satisfaisant que si diver- |

ses conditions sont remplies, les unes morales et politiques, les j

autres de technique fiscale. ,

§ 3. — La notion de justice en matière d’impôt. i

Un système fiscal ne peut pas être aménagé seulement avec le |

souci de la productivité et celui du minimum d’incommodité pour |

le contribuable. Qu’on le veuille ou non, il est façonné aussi selon I

certaines conceptions juridiques et sociales; c’est la question de la i

justice dans l’impôt. On parle beaucoup de la justice dans l’impôt; |

c’est une notion peu consistante et qui est sujette à changer. Dans |

notre ancienne monarchie, le principal impôt, la taille, n’était |

payé que par les roturiers et les serfs; les ecclésiastiques et les j

nobles en étaient exempts, et l’on justifiait cette exemption en |

(Ht) La coiitrituition mobilière, sujipriinée comme impôt d'Etat jiar lu loi- I

du 31 juillet l'.tl", subsiste comme impôt du dé])artement et de la commune. I

l’i.mpôt .317

distuit que les nobles aidaient le roi de leur épée, les ecclésiastiques de leurs prières, et les roturiers de leur argent; pendant longtemps, cela a paru légitime parce que c’était une notion en harmonie avec l’ordre social de l’époque. Notre conception moderne de la justice fiscale est différente; elle se tire de l’idée d’égalité. Cette idée d’égalité en matière d’impôt a un contenu très précis si on la situe dans, l’histoire; elle a servi à comhaltre et à renverser les privilèges fiscaux de l’ancien régime (-“); elle a une \aleui de ciitique et destructive. Mais sa valeur, en tant que principe positif et d’organisation, est médiocre, et son contenu en règles fiscales précises très pauvre. La seule règle générale à quoi conduit l’idée d’égalité, c’est que tout le monde doit payer l’imj)ôt, sauf le cas d’impossibilité économique certaine; les systèmes fiscaux modernes se conforment assez bien à celte règle, avec leur mullijdicdé d’impôts qui atteignent le revenu sous toutes ses formes et dans toutes ses manifestations. Quant à déterminer dans quelle mesure chacun doit payer l’impôt, ce qui est la question essentielle, l’idée d’égalité toute nue est impuissante à le faire. Elle est, par exemple, aussi bien invoquée par les partisans de la luogression que jiar ceux de la proportionnalité; elle ne fournit pas non jihis de lumière décisive sur la question des exemptions a la base ou sur celle de la discrimination des revenus. L’idée d’égalité devant l’ini})Ôt ne prend toute sa force que chez le contrihuable qui voit des gens d’une condition économique semblable à la sienne échaiiper aux impôts qu’il paie. Mais ce sentiment très profond chez les hommes d’aujourd’hui, ne fournit pas des règles précises d’organisation fiscale.

^ Outre^ la difficulté de traduire en règles précises le principe d égalité devant l’impôt, il arrive que ce jirincipe est souvent contrehattii jiar l’intérêt politique. Dans les assemblées élues qui etabhs.sent l’impôt, la majorité est moins soucieuse des principes que de son intérêt, et son intérêt est de ménager, dans le système fiscal, la classe en qui réside la force politique; cette classe change ave.- les syslèmes électoraux et les institutions économiques mais elle s ettorce toujours de construire le système fiscal sel’on sa convenance, et elle y réussit généralement dans une large mesure. On ne i)eut pas s’e.xpliquer autrement les nombreuses et patentes megahtes que renferme le système fiscal français, alors qu’il v a lieu de pays ou l’idée d’égalité soit plus assidûment et plus

(»0) Sur l’bistoire du principe de runivcrsalité fiscale, consulter Vignes Ilistüue des doctrines sur V impôt en France (Paris, 1909).

LES FINANCES PrBIlU^’KS

:}18 LES FINANCES Pl'BI lUl’ES

som})tiieusement réléltrée en paroles efen éerils. Le célèbre privilège des bouilleurs de cru est uii exemple de ces inégalités; un autre est l’exemption fiscale quasi complète accordée, soit en droit, soit en fait, aux revenus de l’exploitation agricole dans le nouveau système des impôts directs, (’ela est la conséquence de la prépondérance politique des jiropriétaires paysans.

lai notion de justice est donc loin de jouer en matière fiscale un rôle aussi important (lue le ferait croire l’abondance des écrits et des discours sur ce sujet. En réalité, elle n’est prise au sérieux ([lie par un [(Ctit nombre de théoriciens; dans la pratique, quand la justice liscale est invoquée, il faut discerner les réalités qui se cachent sous ce vêtement d’emprunt, et qui sont des intérêts et des a[ipétits é(‘onomiques et [»olitiques. Cependant, la notion de justice dans l’impôt n’est pas une chose tout à fait négligeable. Des dispositions fiscales qui heurtent chez le contribuable le sentiment de la justice sont une cause de trouble dans le corps social; elles démoralisent à la fois ceux qui souffrent de l’injustice commise et ceux ([ui en profitent; elles incitent le contribuable lésé à la fraude, et, si l’oA ne peut pas aller jus([u’à dire qu’elles rendent la fraude légitime, elles enlèvent cependant beaucoiq) de leur force aux raisons qu’il y a de la condamner. Un Gouvernement soucieux de l’intérêt général devrait apporter beaucoup d’attention à éviter l’injustice dans rimiu'it et tenir sévèrement en bride les intérêts- [(ülitiqnes, toujours empressés à réclamer des jirivilèges.