LA TECHNIQUE DU CREDIT PURLIC

remboursement, attache à ses emprunts deux avaidages im]tortants : rimmiinité fiscale et l’insaisissabilité. Le privilège (ht l’immimité fiscale remonte à la loi du 9 vendémiaire an ^l, et celui de l’insaisissabilité à deux lois du H niv('»st' tut A 1 et 22 floreal an VIL Leur convenance financière et économi([ne a été fort discutée, et il est certain que l’insaisissabilité aboutit en pratiqia» à des consé([uences fout (à fait cbo([uanles, malgré les atténuations qu’y a a[)iiortées la jurisprudence. Quant à l’immunité fiscale, elle est sans doute une violation du [(rincipe de l'égalité devant l’inqKd et, à ce titre, les théoriciens se doivent de la condamner. Mais, outre que le jirincijie de l’égalité devant l’iinjud (>st si souvent violé en France qu’on (>n arrive à pensn' ([u’une fois de plus ou de moins est sans imjiorlance, il y a une considération pratiifue assez forte à faire valoir en faveur de rimmunilé fiscale. Elle facilite le placement des emprunts d’Etat et elle a pour effet que, sauf aux époques où des causes spéciales de dépréciation pèsent sur la rente, celle-ci viud plus cher ([iie les valeurs mobilières de qualité é(juivalenle mais assujetties à l’inqiôt. Tout cela est id'faire ]dul(')t d’opporliinilé (|ue de [uincipe; il est à remarquer que, ])our la réussite de leurs emjuainls de guerre, des Etats qui avaieid aiqiaravant soumis leurs titres d’emjuainls au droit commun fiscal, en sont venus, eux aussi, au jirocédé de l’immunité. Au surjdus, quelque opinion qu’on ait sur le fond de ia question, une chose est certaine, c’est que pour ceux de ses emprunts qui ont été émis avec la promesse de l’immunité fiscale, un Etal ne ])eul, j)ar la suite, les assujettir à l’inqiêd sans être infidèle à sa j)arole et que cela é(|uivaut à une banqueroute partielle (^).

Dans les Etals à bon crédit, les eni])iunls m* sont garantis par aucune sûreté imrticuliére; l'Etat, ]tersonne honorable et solvable, engage sa seule signalure qui rejirésente rensemble de la richesse nationale. Ce sont les Etats dont la situation présente est médiocre ou le ]»assé peui sûr qui soid obligés, pour trouver ]»reneur a leurs einj)rïints, d'affecter un gage spécial à la sûreté de la créance : le produit de tel impôt, les recettes de tel port ou de tel chemin tle fer; cela surtout ])our les emjirunts extérieurs La valeur jun-

(3) Dans le droit financier français Uirnmnnité fiscale des fonds* d'Etat ne s’entend ([iie de 1’imjnjt cédnlaire et de la taxe dite de transmission. Le revenu provenant des fonds iTElat entre dans le calcul du revenu global assujetti à 1 impôt. Il y a exception toutefois ]iour les lions de la défense nationale et pour la renie i ,p. 100 10^*1.

(4) Sur ce point, cuiisuKer Tuavuige de Wuarin, Essais sur les emprunts

LE» FINANCES PCMLIQUES

(liquc do colto affectation de recettes est d’ailleurs très faible; il ne faut pas se représenter le gage donné par l’Etat comme semblable à ce que le droit privé appelle de ce nom. Il n’y a ici qu’une garantie de 1 ordi'e de la tecbnique financière, impliquée dans le lait (pie la l'ccelte affectée est mise a part, non confondue avec les lessüurces générales du budget, et cette garantie ne prend toute sa valeur que dans le cas où la gestion de la recette affectée est confiée à un organisme indépendant. Il y a des pays où la gestion financière de l’Etat est mauvaise, mais où le service de la dette e.xtérieure est confié à une administration spéciale, gérée ou contr.'dée jmr des étrangers, de sorte ipie ces pays <’mt un crédit su]iérieur à ce <[ue justifierait leur situation générale.

En Etal, sans donner de garantie l'articulière, jieiit, à l’égard des porteurs étrangers ou même nationaux, s’engager à payer^ les intérêts et à rembourser le capital en or, ou bien à un change fixe entre sa propre monnaie et celle du pays créancier. Cela n’a rien que de naturel, aux époques surtout de dépréciation monétaire et de glandes variations du cours dos changes.

Emission des emprunts avec ou sans l’intermédiaire des banques. Les émissions au-dessous du pair.

^ I.’Etat ernpruntmir jieiit s’adressi r diiecteim?nt au public, emettre ses litres dans le public sans intermédiaire. Cela n’est possible qu'à diverses conditions. Il faut que l’Etat ait un crédit solidement assis, une clientèle de prêteurs habitués à lui confier leur aigent, une administration financière bien en contact avec le jiiiblic et disjiosant de guichets assez nombreux, ouverts sur l’eiisenible du territoire. L’Etat, d’ailleurs, ne peut s’adresser diiTcteinent au imblic que pour les emprunts ou parties d’emprunts ipi il cheirlie a placer à l’intérieur du pays; les em{)riints placés à l'extérieur ne peuvent l'être évidemment que par les soins de banques installées dans les pays auxquols on s’adresse.

L Etat peut aussi, au lieu de s’adressi'r directement au juiblic, passer par 1 intermédiaire des banques. Il y trouve l’avantage que la banque ou le yruu]iemeut de banques\iui traite l’affaire en jirend les risipies a son couijite; la banque achète les titres à l’Etat et se charge de les jilacer; si elle échoue, la jierte est pour elle.

‘ù Jornh d-Etats <étranÿers Les coulroles financiers mternationaux

LA TECILMQLE lU; CKEIHT Î'UBLIC ^

Il y trouve aussi l'avantage de recevoir, s’il en a besoin, une jiartie du montant de l'emprunt avant que le public ait souscrit, la ban- (]ue agissant ici comme un escoiujiteur qui paie un effet de commerce non encore échu. Mais la banque, naturellement, fait jiayer jjar l’Etat les services qu’elle rend, et lire son bénéfice de l’écart entre le jvrix auquel elle achète les titres à l’Etat et le prix auquel elle If's l'evend au jmblic. C’est pour cela que les Etats, (juand leur crédit est assez solide et qu’il s'agit d’emprunts intérieurs, ju'éfèrent se jiasser des banquiers et s’adressent directement au ])ublic (®). En France, au xix® siècle, l’Etat a commencé par traiter avec les banques, jniis c’est le système de la souscription publique directement ouverte par l’Etat qui a été mis en pratique, d’une façon à peu jirès exclusive, à partir du second Empire. Il y .i liourtant des opérations d’avances que l’Etat français traite avec certaines bamiues ; la Banque de France, ainsi que cela a été précédemment expliipié, a fait à diverses reprises, et notamment à l’occasion de la guerre, des avances considérables à l’Etat. L’Etat a traité aussi de grosses opérations avec la Caisse des déqiùts consignations.

Le fait que les Etats à bon crédit ont pris l’habitude de se l>asser des banques les a conduits à s’efforcer d’élargir le public souscripteur, à s’adresser non seulement aux capitalistes importants, niais à la niasse des moyens et des petits épargnants. Il s’est opéré ce (lu’on a appelé une démocratisation des emiirunts, très iii('‘gale d’ailleurs selon les pays. En France, cette démocratisation est depuis longteni])s accomplie. L’histoire de l’émission des emprunts français depuis la seconde moitié du xix*' siècle liermet de suivre les procédés de cette démocratisation et ses conséijuences (®).

Il a été dit au iiaragrapbe précédent que les titres des emprunts n'étaient ]ias toujours émis à leur valeur nominale. La valeur nominale est la somme que l’Etat doit verser au porteur de titre le jour où il fait le renibour.sement, et l’émission est faite au jiair

(•)) ToiiU'fois ] fCünoiiiie (juc 1 Liât fait en se jias.sant des iHunjiies n'esl jias tuujnins aussi grande (lu'il jiaraît. Les services financiers de l’Klat ne connaissent j»as aussi bien ([ne les ban(|ues, dont c'est, ii’ métier, l'état du marche financier, et le ministre resiionsable, par crainte d’un éetiec, jieut être amené à émettre l’emprunt à des conditions plus favorabJes pour le public que cela n'est nécessaire.

(ti) On trouvera une description étendue des emiirunts français' dans l'ouvrage précité de Paql Leroy-Beaulieu, Traité de la science des finances, t. II.

LES FINANCES l’L’HLlQUES

les finances l’L’IiLIQUES

Qihiiul le souscri])U'ur verse celte somirie luèiiie. L’émission iuf luiir paraît être, et elle est eu effet, la pratique la plus naturelie en matière d’emprunts. Si l’Etat émet des titres d’une valeur nominale de lOU francs, il est normal que ce soit cette somme de 100 francs qu’il demande au souscripteur, puisque c’est ce qu’il aura lui-meme a payer s’il rembourse. Tout au moins, si l’émission u’est ]ias rigoureusement faite au pair, il faut qu’elle soit faite

très ])rès du jiair ; j}ar exemple 97 ou 98 francs pour un titre de KM» francs.

(-(‘pemlaiit c est une jiratique assez fréquente, notamment en France, que celle des émissions sensiblement au-dessous du pair, ])arlois très au-dessous. Un titre qui vaut nominalement 100 francs est émis a 90 francs, 80 francs, 70 francs même, de sorte qu’il y a

une imuge entre ce que 1 Etat reçoit et ce dont il se reconnaît débiteur.

Quelle est la raison d'être de cette pratique ? L’écart entre le pii.x pa\é a 1 Etat et la valeur nominale du titre ménage au souscripteur une prime de remboursement, et en attendant l’époque du remboursement le litre coté en bourse a une marge de hausse; le titie de lOO francs, émis à 70 francs, a une belle carrière à ])arcüurir avant d’atteindre le ])air, tandis qu’émis au pair son essor serait limité par la jierte éventuelle que subirait, en cas de remboursement, 1 acheteur qui aurait payé un prix supérieur à la valeur nominale. Frime de remboursement, marge de hausse, ce sont là pour le titre des avantages apjnéciables, et il est à croire qu en considération de ces avantages le souscripteur se contentei'a d’un taux d’intérêt réel moindre. L’ex]iérience démontre qu’il en est, en général, ainsi ; l’emiirunl émis au-dessous du pair coûte moins a 1 Etat, (>n intérêts, (pie l’empiunt émis au pair.

Far contre, la méthode des émissions au-dessous du pair a un vice grave, qui est que l’Etat doit rembourser jilus ([u’il n’a reçu, de sort(‘ ipie la dette juiblique est artiliciellement enflée de sommes (pie le prêteur n a pas versées, qui ne représentent aucun service rendu a la collectivité. Dans la dette française antérieure à 1914, il > a une jiorlion importante, environ un quart, qui n’est que la différence entre le ca[)ital reçu et le capital dû par l’Etat. Les emjirunts en rentes laits au cours de la guerre et depuis ont beaucoup accru c(dte enllure de la dette française; les emprunts faits en 19Io, 19K1. 1917, 1918, ont ajouté au montant nominal de la dette plus de 72 milliards de francs, alors que l’Etat n’a reçu que 00 milliards. En 1920, l’Etat a émis des rentes o p. 1(M) remboursables à lot) J). 100 en soixante années; en 1924, il a émis

LA TECUNIQl E DU CREDIT PUBLIC

des bons remboursables à loO p. 100 en dix ans. Ce sont deux exenqiles de plus du même jirocédé.

Il est vrai que, s’il s’agit de l'cnte perpétuelle, comme l’Etat n’est jias oldigé de rembourser, on jient alb'guer qu’il importe ]»eu que la dette nominale “xcèile les sommes effecüvmnent reçues. Mais c’(‘st une détestable jioliliqne ipie de ne jias avoir le souci de remliourser les dettes piM'pétindles, et le jour ou F Kbit a le souci de rmnbourser, il éprouve jileinement les vices de l’émission au-dessous du iiair. En outre, même s’il ne rembourse jias, l’émission au-dessous du pair a l’inconvénient de retarder la ])Ossibililé des conversions; la conversion d(> la dette (infra, secl. lu sujipose des litres qui ont atteint le ]iair, “t la condition est d’aulant moins aisément l'ealisable ipie l’émission a été faite jdus loin du ]»air.

La pratiifue des émissions au-dessous du jmir ne peut jias être condamnée d’une façon absolue, jmisqu’il y a une balance à faire entre l’allégement actuel de la charge en intérêts et l’aggravation iiupliijuée dans le remboursement d’une somme suiiérieure à la somme reçue et dans l’ajournement des conversions. Mais d’une façon générale ce n’est jias une très bonne pratiipu'; elh' est de ces expédients financiers qui allègent la charge dans le présmit aux dépens de l’avenir (').

section; Il

Les Etals, s’ils ont b* souci d’une bonne gestion financièrt', doivent aviser aux moyens de diminuer leur dette. Mous m‘ ]iarlons ici que des moyens réguliers, laissant de C(Mé les formes avouées ou dissimulées de banrpieroiite. Les moyens réguliers sont d.e deux sortes : un Etat jieut l'édnire la charge des intérêts pai" la conversion de la dette; il peut réduire le capital ]iar l’amortissement.

§ 1. — La cenversion des dettes publiques.

Convertir une dette, c’est, au sens le i»lus général du mot, transformer une dette en une autre, la nover; dans celle ib* ses fonctions que nous avons à (uivisagi'r ici, la conversion est ’a transformation d une dette* jjortani un intérêt a en une autre por-

(1) jeze, Les éniisshns au-dessous du pair, in Rerue de science et de léyisîaUü}i littancières, IDIS.

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