I.A TEUHNIQl’E DU C.HÉDIT PUBLIC
nombreux que ceux qui ont cherché et réussi à rendre à runité monétaire son ancienne valeur. L’Allemagne, par exemple, a bi'iUK'ou]) allégé sa situation financière par ranéantissement de 1 ancien mark. 11 y ti, dans des cas de ce genre, réquidialion de la dette, au fond sinon dans la forme. Mais on ne ])eut jias asseoir une théorie sqr des expériences aussi excejitionnelles. La sagesse, en temps normal, est de ne j>as trop coinjiter sur la dépréciation monétaire pour se dispense!' d’amortir la dette. En paxs chargé d’une lourde dette ne peut défendre son crédit (pi’à la condition d’amortir avec vigueur et d’un effort continu. C’est pour <d)éir à cette nécessité que la Erance a institué, par la loi du 7 août 1920, une caisse aulonome d’amortissenieni dotée de ressources nommémenl déterminées. La loi conslilutionnclle du 10 août a donné à l’autonomie, de cette caisse le caractère constitutionnel.
Mais s il tant jioser av<‘c certituile It^ jirincipe d<‘ l’amortissement, cela ne signifie pas (ju'il faut amortir toujours, eu loides l'iiconslances, d’une façon mévanique, et cela ne donne jias 'a mesure de ce que doit être un amortissement raisonnable. Il y a des procédés d’amortissement cpii en font quelque ebose d’autoniatiijue, a quoi 1 Etat ne peut lias se soustraire, et il v en a d autri's qui laissent a l’Etat une liberté plus ou moins grande pour le montant et les époques des remboursements. L<*s jiremiers, sauf s ils ne s’apjiliquent qu’à des dettes relativement modérées, ont de graves inconvénients.
Le maximum de contrainte dans ramortissemeiit se trouve dans les systèmes d’amortissement contractuel. 11 y a amortissement contractuel dans les emprunts qui ont été émis avec stipulation df> rembour.s!*ment a des conditions »*t écbéances détiM'ininées. L’Et.d a jiiis l’engagenumt ipie le remboursement serait fait dans telles conditions et achevé dans tel délai; le porteur de titres d'emiirunt a un droit acquis à ce que las conditions et le délai soient respectes. ^oici quelques modalités possibles d’emjirunts avec amortissement contractuel :
a) I/emprunt est remboursabli» au cours d’une jiériode déter- ' minee, sans antres conditions ni précisions. Par exemple, le remboursement ne pourra }ias être commencé avant un délai de ciii([ ans ii jiailir di* 1 émission, ce qui assui'e au.x souscrijileiirs une certaine stabilité jiour leur iilacement, et il devra être achevé dans les vingt ans. Dans l’inttn-valle entre cinq et vingt ans, l’Etat anii'iiage comme il veut, selon ses ressources et les cii'constances, les remboursements de titres.
I^ES FINANCES PlliLIOlES
h) Un (ahlcaii ('.’amortissempiit détermine les conditions et la quotité, par péiâode, des rcinbonrseinents. ()n peut citer comme exemple, en France, la rente 3 {). JÜO amoitissable, créée à partir de l^Tb pour rexéeution de liavaiK jiublics. L’amortissement s étend sur la ])ériotle 1878-1933, et il est fait à raison d’un nombre déterminé de séries j)ar année; le nombre des séries à rembourser cbaipie annee va en augmentant par sous-périodes, jusqu a 1 exiiiration du ternie fixé; les séries à amortir sont désignées par voie de tirage au sort.
c) La dette consiste en annuités. Au lieu fine le iiaiement des intérêts et le lemboiirsement du capital soient des opérations distinctes, ils sont confondus, chacun des versements faits au créancier couquenant a la fois les intérêts i,lu cajiital prêté et le remboursement d une fraction du ca]iital le paiement d’un certain nombre d’annuités éteint par conséipient la dette. Les annuités tiennent^ une idace importante dans la dette française; c’est sous forme d annuités qu’ont été conclues de nombreuses et importantes ojiérations entre l’Ftat et certaines institutions telles que la Caisse dt's dépôts et consignations et les comjiagnies de chemins de fer.
d) La dette consiste en renies viagères; c’est une modalité du système des annuités, puisque le crédirentier reçoit des versements (lui reiirécsenlent à la fois les intérêts du capital aliéné et le capital même. J/ojiération est compliquée par le caractère aléatoire du contrat de l'cide viagère. La dette jmblique anglaise comprend des sommes importantes en rentes viagères (^“).
11 y a dans ramortissement contractuel une grande qualité.
L Etat est forcé d amortir, puisqu’il s’est engagé envers des tiers, et ainsi la dépense d’amortissement entre obligatoirement dans le budget. Mais l’obligation ici comporte des périls plus grands (}ue ses avantages. Vienne une période de budgets déficitaires, où le i^ecours à l’im]K)t ne subira pas, pour une raison quelcomiue, à mettre les ressources au niveau des besoins, et il sera néimssaire d’emprunter, alors que par ailleurs on continuera d’amortir. Opération illogique et opération coûteuse, car l’expérience jtrouve (}u en jiareil cas les em])runls nouveaux sont plus onéreux (|ue ceux que l’on amortit. L’amortissement contractuel ' force aussi 1 Etat, le cas échéant, à maintenir ou à instituer des
.(10) Il > a dans to budget français nue .tel te viagère, mais elle ne coml.rend que les pensions des fonctionnaires, les pensions militaires et des pensmns allouées a quelques autres catégories de personnes. Ce n’est pas
Xn'.lé e .r“ ‘l.'emprunts faits par l’Ktat. Il y a au contraire en
Angleteire une dette viagère qui provient d’emprunts.
I,A TECIINKJt E nr CHEDIT ITIU.IC
impijts ri'connus mauvais, nuisiides au développement économique. Il n’est pas bon qu’mi cette matière l’Etat subisse une contrainte j'igoureuse; il faut qu’il y ail du jeu dans l'insl ilution, qu’il y ait i»Iacc pour une apjiréciation raisonn('‘e des .ùrconstances.
Le maximum de libiuté dans rauiortissenienl est exjuinié par une formule qui a joui longtemps d'une grande vogue : ou n’amortit qu’avec les excédents budgétaires, et tout autre amortissement est un leurre. Il n’y a donc (pi’à jioseï' comme lègle généixdt' (jm* les recettes eu e.xcédent sur les dé]ienses puldiques seront, soit à la fin de chaque exercice, soit même à des termes jdus l'ajiprochés, consacrées à ramoitissement; c’est la seule obligation impliquée dans cette conc(‘ption de l’amortissement. La foianule est sage assurément, mais d’une sagesse un peu terne et molle; elle ne met {las en lumière l’effort financier qu’exige ramortissement; attendre qu’il y ait des excédents budgétaires ]iour les affecli'r à l’amortissement, c’est en pratique ne jiresque jamais amortir, parce que les excéilents budgétaires sont rares et que, s’il y en a, c’est uiu' jiroie très convoitée ipie le ministre des Finances a iieine à défendre contre les larrons.
Entre l’amortissement contractuellement obligatoire et Faniortissement réduit à l’insuffisante ration des excédents budgétaires, il y a place pour d’autres conceptions qui cberchent à faire de l’amoidissement quelque (diose de stable et de réguliei', f|ui a sa place manpiée dans le budget annmd, sans imposer à l’Etat la contrainte d’une obligation assumée envers les porteurs de titrer. L’idée générale est de conférer à l’amortissement un caractère légalement, mais non pas contractuellement obligatoire. Par exenqile, un crédit jiermanent, non subordonné au vote annuel du Parlement, affecte au service de la dette une .somme déterminée qui déliasse le montant di's aii'érages, de sorte qu’il y a un surplus, et ce sui'])lus sert à ratdieler et annuler des titres de la dette; dans le crédit total, par le jeu naturel des rachats, la part disponible pour l’amortissement va eu augmentant. 11 y a d’autres réalisations possibles de la même idée : c'en est une que de donner à l’affectation de ressources déterminées à une caisse d’amortissement le caractère constitutionnel, comme La fait en France la loi du 10 août 1920. L’essentiel est (jue l’amortissement enli'e dans le système financier comme une dépense durable, fixée pour une longue période de temps, et (pu* cependant l'Etat garde la jiossibilité de réduire cette dépense si les circonstances l’i'xigenl.
Il V a une idée essentielle qu’il ne faut jamais oublier en
LES FINANCES PCBLIOUES
LES FINANCES l’CBLlOrES
iuali('i'<‘ (1 ijiiioi'lissoni(*nt ; c’osl ijiio les sommes fjui y sont consacrées ne sont tirées que de la richesse nationale, quelles sont une jtarl de celle richesse, une iiart des ressources que les citoyens fournissent a l’Etat, et qu’il y a lonjours (à se demaniler si l’amorlissement est bien, au moment considéré, l’emploi le meilleur à faire de ces ressources. Cette idée si siin])le a parfois été perdue de vue. Il y a des caisses d’amortissement qui, mises à part d*. 1 administration financière générale et dotées de ressources déterminées. ont semhlé, j)ar une illusion curieuse, animées d’une vie projire. On s est imaginé (pCelles avaient une fortune à elles, qu elles créaient de la richesse, et ainsi ramortisseimml ]iaraissail se faire tout seul, sans sacrifice pour la nation. Tel a été le cas des caisses d’amortissement à intéi'èts composés tpii ont eu une assez longue ('xislence en Angleterre et en Franc('. En voici ie j»rincij)e. L’Etal institue une caisse < hargée d’amortir la dette piihli(iue et lui fournit une dotation; la caisse rachète sur le marché des liln's de rente, les garde, en touche les coupons dont le moulant s ajoute a la (:otation, de sorte (pie la somme consacrée au l’achcat d(‘s litres s accroît avec une vitesse de plus en jilus grande à mesure ([u’augmente le nombre des tilnis rachetés. Si le système est suivi avec rigueur, el même, enseignait rinventeur de la théori(‘, jiraliipae encore dans les péi'iodes de déficit où l’Etat doit par ailleurs emjuunter, il mène en jieu de temps à l’abolition de ia deltt' juihli({ue.
L'Angleterre a appliqué ce système de 178(1 h 1829; la France, d'une faiam inlm niitlente, de 181(1 à 1870; dans ces deu.x ]iays, la d(dte. loin de dimimu'r, s’est accrue. C’est que la puissance’ de multiplication des intérêts conqiosés n’est qu’une concejition mathématique, et que les caisses d’amortissement îomh'es sur Ci' principe n’avaient pas reçu pour cela le don de créer de la richesse. L(*s somuK's ([U (dl('s ('ncaissaient f*t ([ii’elles consacraient a racheter (h's lilr(‘s dont elles louchaient les coupons, toute cette appainncc d’une fortune indéfiniment croissante, tout cela ne Amenait
jamais (pn> des r-.'ssources budgétaires c’est-à-dire des contrihuahles.
Il n’y a pas de imVanisme automat i(|ue pro})re à assurer en toutes circonstances l’amortissement des dettes publiques; l’amortissement a }iour conditions nécessaires l’f'quilibre budgétaire et la terme volonté, cluv, les ministres lesponsahles et dans les Parlements, d’assainir les finances. Cela donné, le reste vient par
surcroît (^t n’est plus affaire que de questions techniques relativeinent üisées h résoudre.
LIVRK Vil
LES QUESTIONS SOCIALES
L’objet du livre VII est l’élude des questions sociales : domaine étendu, mais dont la délimitation n’est pas très précise. Parler des questions sociales, cela évoque la diversité et l’inégalité des conditions économiques, les luttes, l’état de trouble que fait naître l’inégale répartition entre les hommes des labeurs et des biens. C’est une très vieille querelle que celle des riches et des pauvres, des puissants et des faibles; elle a commencé dès qu’il y a (ui d<‘s sociétés organisées. Elle prend des formes diverses et changeantes selon les époques et tire, à chaque époque, ses modalités juopres des caractères que présente la structure économique et jiolitique et des conceptions juridiques et morales dominantes. L’imValité entre les hommes est-elle actuellement plus grande ou moins grande que dans le passé La structure économique moderne tend-elle à l’accroître ou à la diminuer.^ Questions jieut-être insolubles. Mais, sans vouloir les résoudre, il suffit, pour comju’endre 1 acuité des cjueslions sociales à notre époque, de constider que l’inégalité de fait, en matière économique, est grande et que, fûtelle moins grande que dans le passé, fiit-elle en décroissanc(}, et cela n’est pas certain, les hommes la supportent jdus difficilement. Le christianisme a répandu dans le monde des leçons d’égalité. I uis les conceptions juridiques se sont lentement imprégnées de la même idée, et aujourd’hui les hommes sont égaux en droit, principe reconnu d’abord en matière de droits civils et (pii l’est de i)lus en plus en malière de droits politiques. La comiuête de l’égalité juridique une fois achevée, il était inévitable que les hommes devinssent plus sensibles à l’inégalité économique qui n’était plus désormais masquée et protégée par la juridique. La diffusion de l’instruction, les facilités d’aller et venir, la ])resse et le livre à bon marché, ont apporté aux hommes des éléments T. — Écon. pol. — II ^
LES QUESTIONS SOCIALES
VM
de léflexioii et de eoin]);u'aisoii qui lonjzleiiips leur avaient fait défaut.
Il y a nu caractère de la structure économiiiuo moderne qui donne au.x ([uestions sociales d’aujourd’hui leur physionomie oriydnale ; c’est hr i)rédominance du réyùme de l’entiaqu'ise, avec la formation d’une classe ouvrière salaiiée qui, par suite de la technique moderne de la production, n’a pas accès à la propriété des moyens de production et travaille dans des ateliei's possédés et dirigés jiar des employeurs; le salaiiat est, dans nos conditions tfchniques et juridi([ues, l’état nécessaire de la majorité des hommes. De là est sorti un mouvement ouvrier qui tient une grande jtlace dans nos sociétés. L’Etat ne s’est pas tenu à l’écart de ces questions et, en fait, il ne pouvait pas se tenir à l’écart; ses interventions se traduisent par une législation dont les principes dominants doivent être connus.
A côté des questions que fait naître, la prédominance du régime dt‘ l'eut rej)rise, il y a celles qui se rattachent à la constitution de la propriété du sol; dans les pays où ne s’est pas formée une large et solide classe de paysans, proj)riétaires du sol ([u’ils cultivent, la répartition de la pro{)riété suscite des luttes sociales; dans ceux mêmes où cette classe e.xiste, diverses questions se posent relativement à son maintien et à sa prospérité. Enfin, il y a un dernier jtoint de cristallisation pour les questions sociales : c’est tout ce (pie la vie économique, pour la majorité des hommes, comporte d’incertitude et de risques, malaré les progrès de la richesse générale. Les risques sont multiples : il y a le risque de la maladie; le risque (le l’accident, qui suspend ou supprime la faculté de travailler et la possibilité, en travaillant, de gagner le pain quotidien; le risque de la vieillesse sans ressources et sans gîte; le risque, ])our l’homme même valide et jeune, de l’irrégularité du travail j)rofessionnel; le risque de la mort prématurée qui laisse une famille sans chef et des enfants trop jeunes pour subsister par eux-mêmes. Avec les progrès de la richesse le souci de la sécurité est devenu plus ])ressant chez tous les hommes, et la hdte contr(‘ l’insécurité économique (îst une de nos préoccupations sociales.
Les remarques (lui précèdent nous fourniront le plan du livre Vit, qui comju-endra quatre chapitres : l’un consacré au mouvement ouvrier; le second, à la législation du travail; le troisième, aux questions agraires; le quatriî'ine, à la lutte contre l’insécurité économique.
Dans les questions sociales, il n’y a pas que de l’économie poli-
LES QUESTIO.XS SOCIALES
tique. Tous les éléments de la vie sociale s’y micontrent; ce sont des (jnestioiis de morale et des (|uestions de politique. Les économistes se tromperaient donc s’ils imaginaient avoir seuls compétence pour en connaître et seuls aptitude à les bien connaître; ils ne les voi(‘iit bien ([ue par un cédé qui est celui de leur techniipie, et cela sans doute est important; mais il y a autre chose. 11 ne faid pas céder à la tentation de se lu’ononcer sur les questions sociales du seul {loinl de vue do la technique économique.
