B. L'ÉTAT GARDIEN DE LA SÉCURITÉ PUBLIQUE ; LA LEGISLATION

CIVILE ET CRIMINELLE ; l'impôt. — Le FÔlc essentiel de l'Etat, celui dans lequel il ne peut jamais être suppléé efficacement par laction individuelle, c'est d'assurer la sécurité publique, tant vis-à-vis des attaques venant de l'extérieur que vis-à-vis des causes de désordre qui peuvent naître à l'intérieur de ses frontières.

Pour assurer la sécurité extérieure de la nation, l'Etat doit constituer les forces nécessaires à la défense commune contre les ag'ressions des autres peuples, ainsi qu'à la protection des intérêts que les citoyens peuvent avoir à l'étranger ; c'est à ce but que répond l'organisation des armées de terre et de mer. Mais, avant de recourir à la force, il convient de chercher à régler pacifiquement, avec les gouvernements étrangers, les nombreuses questions que soulèvent les rapports entre peuples indépendants ; l'Etat doit donc organiser également un service permanent, chargé d'entretenir les relations extérieures.

A l'intérieur, l'Etat assure la sécurité publique, en créant des organes chargés de trancher les litig-es entre les citoyens, au lieu de leur laisser la force comme unique recours, en prescrivant les mesures nécessaires pour maintenir l'ordre et la salubrité, en réprimant les violences et en châtiant leurs auteurs. Dans ce but il institue les tribunaux, la police et le régime pénitentiaire applicable aux criminels.

Toute celte organisation est nécessairement soumise à des règles assez complexes. Dans les lois et règlements relatifs à V administration et à la procédure, l'Etat détermine les attributions des divers ag^ents qu'il emploie et les formes à suivre dans l'exercice de ces attributions.

Il n'est pas possible de laisser aux juges délég"ués par la puissance publique le soin de déterminer, d'après leur opinion personnelle, la limite entre les actions permises et les actions d«'^fendues, l'importance des pénalités en cas d'infraction, les règles d'après lesquelles doivent être tranchés les débats privés. Les divergences inévitables de leurs appréciations individuelles laisseraient planer une incertitude intolérable sur les droits de chaque citoyen. L'Etat doit donc tracer des règles, qui guideront les tribunaux dans leurs décisions ; à cet effet, il a la mission de définir le droit. Dans la législation civile et commerciale, il fornmle les principes d'après lesquels devront être tranchés les litiges concernant les rapports entre les membres d'une même famille, l'étendue des droits des propriétaires, l'interprétation des contrats et les moyens de suppléer à leurs lacunes, toujours nom-

LA SÉCURITÉ PUBLIQUE, LA LOI ET L'IMPOT loi

breuses. Dans la léi^islation pénale, il détermine les actions qui entraîneront l'application de certains châtiments.

Nous disons que l'Etat est char^^é de définir le droit, pour bien marquer que sa mission n'est pas de le créer ou de Vinuenter. Sans doute, le législateur décide souverainement sur cliaque matière, dans les limites tracées par la Constitution du pays, et le pouvoir constituant peut modifier ces limites comme il l'entend. Mais, à défaut de bornes lé;5ales, la souveraineté de fait (pii appartient ainsi à un roi, à la majorité d'une ou de plusieurs assemblées, à celle d'un corps électoral plus ou moins étendu, trouve des bornes naturelles dans la morale, les usages et l'intérêt public. Ce n'est point arbitrairement que le législateur peut fixer les règles suivant lesquelles les jug'es statueront sur les rapports entre les citoyens et prononceront des pénalités, pour empêcher le retour de certains actes ; son devoir est de s'inspirer des mœurs et des habitudes de la nation, des idées dominantes parmi les hommes cultivés. En particulier, au point de vue économique, il doit respecter l'org-anisation générale de la propriété, du travail et des transactions qui découle, à chaque époque, de la situation générale de la civilisation et des arts industriels.

C'est là un point sur lequel il faut insister. Les mœurs régnantes, dans un pays, répondent aux conceptions générales des habitants sur le bien matériel et moral, sur le bonheur et sur le devoir. Sans doute, le législateur désire toujours faire prévaloir, parmi les tendances qu'elles révèlent, celles qui lui paraissent les meilleures. Mais il n'a pas mission de modeler les citoyens suivant ses conceptions théoriques, c'est-à-dire^ en réalité, suivant les conceptions personnelles des hommes qui détiennent le pouvoir, trop souvent influencées par leurs intérêts. Il n'a pas le droit d'imposer aux autres hommes des lois en contradiction avec leurs idées, leurs goûts et leur conscience. Quelques doctrinaires prétendent, il est vrai, qu'il appartient à l'Etat de former la conscience des citoyens, parce qu'il est « la réalité de l'idée morale » suivant l'expression de Hegel. Il est difficile de se rallier à un système basé sur une si intrépide méconnaissance des faits.

Du moment où l'on ne s'y rallie pas, on doit reconnaître que l'Etat n'a aucune qualité particulière pour s'ériger en guide de la nation, au point de vue moral ou au point de vue économique. Cela ne l'empêche pas d'avoir qualité pour édicter les lois conformément auxquelles les juges statueront, puisque lui seul peut organiser le service de la justice. Il est évident que, par la

manière dont il s'acquittera de cette tache, il exercera une grande influence sur l'état moral de la nation, comme sur son état économique. Si, en effet, les lois ne sont nullement le critérium de la moralité ou de l'utilité des actes des citoyens, il n'est pas douteux qu'elles influent sur l'appréciation qui en est faite : l'application ou le refus des sanctions légales renforce ou affaiblit singulièrement la réprobation ou l'approbation morale attachée à tel ou tel acte par l'opinion du public peu éclairé ; elle modifie même souvent ses idées, au point de vue de l'utilité générale de telle ou telle ligne de conduite.

Mais l'Etat n'est en droit d'exercer cette influence inévitable que dans la mesure où sa mission de gardien de la sécurité publique l'y conduit. C'est pourquoi les châtiments attachés à certains actes par la loi pénale doivent avoir leur fondement dans l'atteinte qu'ils portent à l'ordre public et ne sauraient, sans mettre en péril la liberté des consciences, s'étendre aux actes que le législateur jugerait contraires à la morale, s'ils ne nuisent à personne.

En matière civile, le pouvoir coërcitif de l'Etat doit intervenir au profit d'un particulier^ sur le recours de celui-ci^ toutes les fois que les droits à lui reconnus par les lois sont violés. Après avoir îoii juger par les tribunaux compétents que ses prétentions sont bien fondées, ce particulier a la faculté de requérir la force publique pour faire exécuter l'arrêt rendu en sa faveur. Mais, pour qu'une sanction légale soit ainsi donnée à un droit, il est essentiel : i" que ce droit soit susceptible d'être défini par la loi, avec une certaine précision, 2° que les personnes vis-à-vis de qui il peut être exercé soient déterminées. Parfois, bien que ces conditions soient remplies, la loi ne protège pas certains droits-; alors la législation est imparfaite et doit être modifiée. Mais, souvent, le défaut de sanction légale s'explique par l'impossibilité de faire fixer par des juges l'étendue et la portée du droit en question, et surtout de déterminer une personne qui puisse être astreinte à en faire jouir celui qui se prétend lésé.

Il ne suffit pas, en effet, que le législateur reconnaisse qu'il serait équitable et désirable de donner satisfaction à certaines réclamations, pour qu'il puisse le faire. 11 serait équitable, par exemple, que toutes les personnes qui participent à des ti-ansactions quelconques fussent toujours également éclairées sur la situation présente et future du marché, ou qu'un même travail reçAt toujours la même rénuniéralion. (Cependant, ces conditions sont loin dêlre C(Uistainfnent renq)lies et, dans la plupart des cas où elles ne le sont pas, linlervention des pouvoirs publics est

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impuissante à y remédier, parce (ju'ellc n'est praliquement applicable que pour réprimer les ahus nettemenl définis et imputables à une ou plusieurs personnes en particulier. C'est là un point sur lequel nous aurons constamment à revenir, dans l'étude spéciale que nous ferons des divers phénomènes économiques. Mais nous ne saurions trop insister, dès à présent, sur la distinction entre les droits qui sont susceptibles de recevoir une sanction lé§-ale et ceux qui, par leur nature, n'en sont [)as susceptiljles, car c'est l'oubli de cette distinction fondamentale qui porte beaucoup de bons esprits à réclamer constamment l'intervention du législateur, dans des matières où il lui est impossible de s'exercer efficacement.

Pour constituer l'armée, la police et les tribunaux, l'Etat doit employer des hommes et des produits et prélever, à cet effet, une part du travail et des ressources des citoyens.

Il a deux moyens de faire accomplir par les individus le travail nécessaire à la marche des services publics. Quand il s'agit d'une œuvre à laquelle le concours d'une grande partie des citoyens est nécessaire, l'Etat astreint chacun à y collaborer dans des conditions définies : c'est l'objet des lois sur le service militaire. Certaines fonctions civiques, comme celles àe juré, qui sont censées ne pas exiger une préparation spéciale, sont de même imposées aux particuliers. Les cas analogues sont très nombreux dans les sociétés primitives. Mais, pour toutes les fonctions publi- ({ues un peu délicates, dont nul ne peut s'acquitter sans une certaine étude, la spécialisation offre les mêmes avantages que dans la production industrielle. On finit donc par reconnaître qu'il est avantageux de déterminer certains individus à y consacrer volontairement leur existence, en leur allouant une rémunération suffisante. Les fonctionnaires, les juges, les officiers consacrent alors leur travail à l'Etat, moyennant un salaire dont le montant se règle, exactement comme la rémunération des services rendus à des particuliers, au taux nécessaire pour attirer des offres de service répondant, par leur quantité et leur qualité, à la demande résultant des besoins de chaque service public.

Pour payer ces salaires, pour entretenir les hommes employés au service militaire, pour acheter les objets nécessaires à la marche de toutes les administrations, l'Etat a besoin de ressources, qu'il prélève sur les citoyens au moyen de l'impôt. Tous doiA'ent contribuer aux dépenses publiques, parce qu'elles sont faites dans l'intérêt de tous, sans qu'il soit possible de déterminer dans quelle

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mesure chacun en bénéficie, pour lui faire payer un prix calculé en conséquence. Comme on Ta dit parfois, ceux qui profitent le plus de l'organisation judiciaire, ce ne sont pas les citoyens qui ont des procès et qui en supportent les ennuis et les frais ; ce sont ceux, beaucoup plus nombreux, qui ij'ont pas de procès, parce que la crainte salutaire de la justice empêche que l'on conteste leurs droits et que l'on attente à leurs propriétés. Il est donc juste que chacun supporte une part des frais d'entretien des tribunaux et cette part ne peut pas être calculée en raison de l'usage qu'il en fait. Les dépenses des services publics incombent à tous les citoyens solidairement ; le mot de solidarité, dont on abuse tant de nos jours, répond ici, comme nous l'avons déjà indiqué, à une idée parfaitement précise, parce qu'il s'agit d'une obligation commune à tous, dans laquelle il est absolument impossible de délimiter la part incombant à chacun.

Il faut donc que l'Etat répartisse la charge totale entre tous, par un acte d'autorité. Dans cette répartition encore, il agit avec un pouvoir souverain. Il doit en user avec équité, en tenant compte, d'abord, des ressources de chaque contribuable et aussi, dans la mesure où cela est réalisable, des dépenses spécialement faites dans son intérêt, du profit qu'il en retire, etc. Mais il est impossible de formuler des principes précis, dont l'application constituerait la justice absolue en cette matière, parce que l'enchevêtrement des intérêts de tous les citoyens ne permet pas de déterminer exactement l'importance relative de ceux de chacun d'eux ; on ne peut pas appliquer le principe du suum cuique, qui est le fondement de toute justice. Nous étudierons, dans le Livre V de ce Cours, les questions nombreuses et délicates que soulève la répartition des charges publiques.

Il arrive parfois, en cas de guerre, par exemple, que l'Etat ait à supporter momentanément des dépenses dépassant le prélèvement qui peut être opéré sans inconvénients sur les ressources courantes des citoyens. Il fait alors appel au concours volontaire de ceux qui ont des capitaux disponibles eXconiTACienn emprunt. Les intérêts de la dette ainsi contractée et son amortissement progressif figurent ensuite dans les dépenses annuelles, qui doivent être couvertes par l'impôt.

On voit quel mélange constant d'actes contractuels et d'actes d'autorité comportent les services même où le caractère de souveraineté de l'Etat apparaît avec le plus d'évidence.

Dans la mesure où l'Etat fait acte d'autorité, ses décisions s'im-

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posent aux citoyens par la contrainte matérielle. Elles entraînent aussi pour eux des obligations morales, en ce sens que chacun est tenu de supporter sa part des- charg-es publiques^ même s'il pourrait y échapper, que les mensonges et les fraudes ayant pour objet de se soustraire à l'application des lois pénales, fiscales, ou militaires, même injustes, ou d "échapper aux règles du droit civil et commercial dans l'exécution des contrats, même si ces règ-les sont abusives, constituent des actes coupables, parce qu'ils sont mensongers et frauduleux. Mais les règles tracées par la loi ne revêtent pas, pour cela, le caractère àe principes moraux ou économiques. En déclarant nuls certains engagements, en attachant ou non des pénalités civiles ou correctionnelles à certains actes, l'Etat ne fait que tracer une ligne de conduite à ses tribunaux et à ses agents et accorder ou refuser, dans certains cas, la sanction résultant de leur intervention. 11 n'a aucune qualité pour dispenser les citoyens d'accomplir leur devoir, en se conformant à leurs engagements ou en réparant les conséquences dommageables de leurs actes, ni, à plus forte raison, pour transformer en faute l'accomplissement de ces obligations morales.

C. — L'Etat entrepreneur des services publics et gérant des ŒUVRES collectives. — Indépendamment des services nécessaires pour maintenir l'ordre et pour substituer l'application des lois à la violence, comme moyen de résoudre les litiges, l'Etat en orga nise d'autres, qui ont pour objet de pourvoir à certains besoins d'ordre matériel ou moral. Les besoins dont il se charge ainsi d'assurer la satisfaction présentent habituellement ce double caractère d'être généraux eX permanents ; toutefois, ce n'est pas là ce qui les distingue de beaucoup d'autres, auxquels les entreprises privées répondent parfaitement. Le véritable caractère propre des entreprises ou des œuvres qui revêtent à bon droit la forme de services publics, c'est de ne pas pouvoir être organisés sans qu'il soit fait usage du pouvoir coercitif. Quelques-uns sont de nature à faire l'objet d'entreprises lucratives ; mais ces entreprises ne peuvent pas être créées par des particuliers, partout où elles sont utiles, parce que ceux-ci manquent de certains moyens d'action indispensables. Les autres ne sont pas susceptibles de fournir des receltes qui couvrent les frais, ou même ne comportent pas de recettes, et ne peuvent, dès lors, être assurés que si ces frais sont couverts par Vimpot, en totalité ou en partie. Nous allons passer rapidement en revue les principaux services dans lesquels l'une ou l'autre de ces conditions se rencontre.

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Les premières et les plus essentielles, parmi les entreprises que l'Etat est amené à organiser, sont les travaux publics. Cette dénomination s'applique à l'exécution de deux catégories d'ouvrages. La première comprend ceux qui ne constituent que des moyens, pour l'Etat, d'accomplir sa mission essentielle de gardien de la sécurité publique, tels que les fortifications, les ouvra- ^-es intéressant la salubrité et l'hygiène, les bâtiments destinés à l'installation des services publics : ministères, tribunaux, casernes, prisons, etc. La seconde catég^orie, la plus importante de beaucoup, se compose des travaux publics exécutés en vue de rendre à des particuliers certains services qui présentent, pour chacun d'eux, un intérêt personnel susceptible d'être évalué et payé en argent, mais qui ne peuvent être obtenus qu'au moyen d'une org-anisation commune à toute une contrée; ce sont :

i" Les voies de commun ieat ion par terre, par eau, par rails ou par fils télégraphiques ;

2° Les distributions de lumière, d'énergie, d'eau pour l'alimentation domestique ou pour l'irrigation, etc.;

3" Les ouvrages hydrauliques assainissant ou protcffeant les immeubles d'une région, tels que canaux de dessèchement, ég-oûts, défenses contre les inondations.

Ces divers travaux paraissent, à première vue, pouvoir faire l'objet d'entreprises privées rémunératrices. Mais, dans un pays où tout le sol est approprié, la résistance ou les exigences excessives de quelques propriétaires suffiraient à rendre inexécutable un travail de l'utilité la plus évidente, si celui qui doit Texécuter n'était pas armé, par la puissance publique, de la faculté d'expropriation. L'Etat ne peut d'ailleurs pas se borner à investir de cette faculté les particuliers qui voudraient exécuter ces travaux, parce que, dans ce genre d'entreprises, on ne saurait compter sur le jeu régulier de la concurrence pour maintenir les prix payés par la clientèle à un niveau en rapport avec les charges ; nous verrons, eu étudiant la théorie des prix dans le Chapitre III ci-après, pourquoi {'exploitation de ces ouvrages prend toujours le caractère d'un véritable monopole, tantôt institué volontairement, tantôt résultant d'une entente inévitable entre les entreprises qui pourraient desservir les mêmes besoins.

La puissance publique, appelée à mettre en mouvement le droit d'exproprier cliatjue fois (pi'un travail de cet ordre doit être exécuté, ne peut se dispetiser (l'al)oi'd d'apprécier les ser\ ices (pi'il est susceptible de rendre. Elle doit aussi se faire jiii;e des conditions à imposer, atin (pie le monopole ou la coalition n'empêche

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pas le puljlic de tirer de l'entreprise des avantai^es suffisants pour justifier la déclaration d'utilité publique, qui autorisera l'expropriation. Elle doit veiller à ce que l'excédent des recettes sur les charges, s'il s'en produit, ne profile pas exclusivement à quel- ({ues particuliers, qui ont obtenu le privilèg-e de cette déclarât i(ui, mais reçoive une affectation présenlaul un intérêt g-énéral. Par contre, elle peut élre amenée à faire concourir les ressources de limpôt à (pielques-uus de ces travaux, (pii ne sont pas de nalui'c à rendre aux particuliers assez de services pour constituer des entreprises lucrati\es, mais qui offrent un intérêt militaire ou dont l'exécution est nécessaire pour assurer les relations faciles sans lesquelles la solidarité nationale ne saurait subsister.

Ainsi, les travaux publics exig-ent, presque toujours, une intervention spéciale du pouvoir coercitif de l'Etat et, parfois, le concours des ressources tirées de l'impôt. Les conditions de leur exécution et de leur exploitation doivent donc être rég-lées par la puissance publi({ue. Ils constituent des entreprises qui ne peuvent être organisées qu'en vertu d'une délégation coidérée par celle-ci, quand elle ne les org-anise pas elle-même.

L'exploitation des voies de communication, naturellement réglée par l'autorité qui en décide la construction, ne comprend généralement que les mesures d'entretien et de police propres à y assurer la circulation facile des véhicules privés ; la rémunération du service rendu, en les construisant et en les entretenant, est obtenue par la perception d'un péage, dû par quiconque les utilise. Sur les Chemins de fer, l'exploitation eug-lobe, en outre, l'exécution des transports : la mise en marche des trains est, en effet, nécessairement monopolisée par le détenteur de la voie, dans l'intérêt de la sécurité de la circulation. Ainsi, le service du iransport revêt, lui aussi, le caractère de service public. Il en est de même de l'échange des correspondances par le télégraphe et lie l'exploitation des téléphones.

Sur les voies de toute nature, le transport des correspondances,

ou la Poste, est constitué en service public, dans tous les pays.

''ette organisation s'explique historiquement par ce fait, que le

'iTvice postal a été créé pour les besoins de l'Administration, à

:!iie époque où les communications étaient trop difficiles et trop

\i\x sûres pour être régulièrement assjirées par des particuliers.

illle se justifie encore, aujourdhui, par la nécessité de donner à ce

:jjrviceune organisation d'ensemble, embrassant tout le territoire ;

. faut, en effet, que la Poste desserve régulièrement même les

ocalités où elle ne peut trouver une clientèle suffisante pour cou-

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vrir ses frais, afin d'établir, entre toutes les parties de la nation, les relations indispensables au maintien de son unité.

La seconde catég-orie de services à l'organisation et à la gestion desquels l'Etat ne peut rester étranger comprend ceux qui, bien qu'offrant une utilité réelle, ne sont pas toujours ou même ne sont jamais susceptibles de faire l'objet d'entreprises rémunératrices. Il peut y être pourvu, comme nous l'avons dit au paragraphe VII ci-dessus, par la générosité des particuliers; mais, à défaut d'une extension suffisante des dons, des fondations ou des associations désintéressées, les ressources de l'impôt, dont l'Etat seul dispose, doivent y suppléer. Ces services se groupent en deux grandes subdivisions.

Les uns ont un but de culture (/énérale, c'est-à-dire ont pour objet de contribuer au progrès matériel et moral de la nation, sans procurer à un nombre suffisant d'individus des avantages personnels assez marqués pour qu'ils les payent à un prix rémunérateur. Cette situation justifie la création ou l'entretien, par l'Etat, d'institutions où se poursuivent les recherches scientifiques et où se donne un Enseignement supérieur sans utilité pratique immédiate, de Musées, d'Expositions, d'établissements destinés à l'essai de nouvelles méthodes industrielles ou agricoles ou à la propagation de l'Enseignement technique, de centres de réunions facilitant la marche des affaires, tels que les Bourses, Halles et Marchés, parfois aussi, à certaines époques, de lieux de Culte, de Théâtres, etc. Beaucoup de ces services pourraient être constitués en entreprises généralement rémunératrices : tel est le cas de l'Enseignement secondaire, donné aux enfants de familles aisées, ou de l'Enseignement professionnel, conduisant à des carrières lucratives ; mais leur utilité ne se mesure pas entièrement par le prix que peut payer chacun de ceux qui en profitent directement. C'est pourquoi l'Etat organise les uns sous la forme d'entreprises qui se soldent délibérément en pertes, les autres sous la forme d'oeuvres mises gratuitement à la disposition des intéressés.

Cette dernière forme est la seule possible pour les services publics qui ont un but d'assistance. Les œuvres ayant pour objet principal de pourvoir aux besoins des malheureux dénués de ressources, en procurant aux malades, aux vieillards, aux enfants abandonnés la nourriture, l'abri et les soins nécessaires, ne peuvent être alimentées que par l'impôt, si la charité privée n'y pourvoit pas ; or, cette charité, surabondante sur certains points, est insuffisante sur beaucoup d'autres, et l'on ne peut compter