LA CLAUSE DE LA NATION LA PLUS FAVORISÉE

se produirait sur le marché du seul pays importateur, sans même avoir la consolation que ce soit l'industrie nationale qui en profite.

Dans la plupart des cas, aujourd'hui, le seul engagement que chaque pays prenne vis-à-vis de son cocontractant, au point de vue de ses relations avec'les autres Etats, est celui de n'acj corder à aucun de ces derniers de plus grands avantages sans en I faire profiter le premier. C'est ce que l'on appelle la clause de I la nation la plus Javorisée. De 1860 à 19 1/4, elle à~ été' inscrite dans la plupart des traités de commerce et même dans certains traités politiques. C'est ainsi que, par le traité de Francfort, la France et l'Allemagne s'étaient engagées réciproquement à s'accorder, pour chaque article, le régime le plus favorable dont bénéficie l'un quelconque despays ci-après: Angleterre, Belgique, Hollande, Suisse, Autriche, Russie. Quand cette clause est insérée dans des traités qui ne comportent pas, comme les traités de commerce, une durée limitée ou une faculté de résiliation, elle a un caractère perpétuel : autrement dit, elle reste applicable aussi longtemps que ni l'un ni l'autre des contractants ne se croit assez fort pour exiger la révision générale des stipulations du traité qui répondait à la situation de leurs forces respectives, au moment où il a été soit imposé par un vainqueur à un vaincu, soit accepté par les deux parties lasses d'une lutte indécise.

La clause de la nation la plus favorisée a été critiquée, comme faisant perdre aux tarifs conventionnels leur caractère de réciprocité. A quoi bon, dit-on, débattre point par point les concessions faites à un pays, s'il doit ensuite bénéficier, sans aucun sacrifice, de toute réduction qui serait accordée à un autre pays, sur un article quelconque.^ En réalité, les traités avec tarif annexé aboutissent à l'institution, non pas d'autant de tarifs qu'il y a de pays avec qui on a contracté, mais d'un latarif conventionnel unique, s'appliquant à peu près à toutes les provenances et dont les taxes ont été débattues, pour chaque article, avec le plus tenace parmi les principaux pays importateurs. La différence est donc moindre en réalité qu'en apparence entre ce régime et celui du double tarif autonome : on appelle dans un cas tarif conventionnel ce que l'on appelle dans l'autre tarif minimum.

La ressemblance est d'autant plus grande que, quand up pays à tarif autonome tient à traiter avec un autre pays qui ne trouve pas dans le tarif minimum du premier des avantages suffisants,

il faut bien que celui-ci abaisse ce tarif minimum sur quelques articles. C'est ce que la France, après avoir adopté en 1892 le système du tarif autonome, dût faire dès 1895 pour arriver à un accord avec la Suisse : la base du traité restait la clause de la nation la plus favorisée ; mais la Suisse ne Ta signé que quand nous avons eu abaissé, par une loi intérieure, les droits concernant divers articles pour lesquels notre tarif minimum ne lui offrait pas des avantages suffisants. Il en fut de même vis-à-vis de la Russie.

Parfois, la clause de la nation la plus favorisée a été rédigée sous une forme réservant une certaine réciprocité. Chaque contractant s'engageait à étendre à l'autre les avantages conrsentis à un tiers, moyennant des compensations équivalentes à celles que ce tiers lui-même aurait consentis pour les obtenir.

En réalité, dans un système comme dans l'autre, il y a deux tarifs : l'un, applicable aux nations avec lesquelles aucun traité n'est intervenu, est établi en toute liberté; l'autre, plus réduit, applicable le plus souvent dans son entier, parfois pour quelques articles seulement, aux nations avec lesquelles des traités ont été conclus, comprend des taxes établies de manière à donner des satisfactions suffisantes à celles de ces nations avec lesquelles on tenait à traiter. La seule différence réelle, entre les deux régimes, c'est que l'un offre des garanties de stabilité pour une certaine durée, tandis que l'autre n'en offre pas. Elle est capitale.

I Aussi les protectionnistes sont-ils résolument hostiles à la

I clause de la nation la plus favorisée. En 1871, c'étaient les négociateurs français, Thiers et Pouyer-Quertier, très hostiles au libre-échange, qui avaient obtenu de Bismarck qu'elle fût substituée au tarif conventionnel, pour avoir les mains libres en vue de réaliser ultérieurement des relèvements de tarifs, qui heureusement n'aboutirent pas. Oubliant son origine, les adversaires de cette disposition ont cherché à faire peser sur elle la répulsion légitime des français pour un traité odieux. Il faut ajouter que les allemands ont accru le discrédit de cette disposition, par la mauvaise foi avec laquelle ils l'ont constamment tournée. C'est ainsi que, pour accorder aux bestiaux suisses des facilités d'importation dont ne bénéficieraientpas les nôtres, ils ont introduit dans leurs tarifs une taxe réduite pour les animaux nourris dans des pâturages situés à une altitude qui n'est atteinte dans aucune des grandes régions d'élevage françaises. Profitant du mouvement d'hostilité contre l'étranger,

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ennemi ou même neutre, développé par une guerre effroyable et prolongée, les protectionnistes ont obtenu de notre gouvernement,en 1918, la dénonciation de tous les traités de commerce où iigurait lu clause de la nation la plus favorisée, exposant ainsi notre commerce tout entier aux aléas de négociations à engager avec toutes les puissances. Si la même idée inspirait nos futurs négociateurs, la France serait sans doute vouée dans l'avenir à un isolement économique ruineux.

Il faut reconnaître que l'hostilité des partisans de la protection douanière contre cette clause est la conséquence naturelle de leurs doctrines, car elle constitue incontestablement le seul procédé par lequel le libre échange puisse se généraliser progressivement. L'application très étendue de toute réduction consentie, dans un tarif conventionnel, par un Etat obligé de passer outre aux préjugés protectionnistes, au moins pour certains articles, pourrait seule amener un abaissement des barrières douanières qu'il serait bien difficile d'attendre soit de la réduction spontanée des tarifs autonomes, soit de concessions spéciales faites par chaque Etat à chaque pays étranger, dans des traités ne réagissant pas sur les relations autres que celles des deux contractants.

A l'inverse des réductions sur le tarif général appliquées en vertu d'accords avec certains pays, beaucoup de législations prévoient la majoration des droits inscrits dans ce tarif général lui-même pour les provenances des pays qui appliqueraient aux leurs un traitement particulièrement défavorable. La France a eu ainsi une guerre de tarijs en 1892 avec la Suisse, de 1888 à 1899 avec l'Italie. La durée de cette dernière était une conséquence indirecte de l'adhésion de l'Italie à la triple alliance et du caractère anti-français donné par Grispi à sa politique.

On voit que les considérations d'ordre diplomatique tiennent une place considérable dans la législation sur le commerce international. Il est rare, de nos jours, que l'entente politique entre deux nations n'implique pas une certaine entente économique. Nous avons indiqué comment un accord allant jusqu'à l'Union douanière complète a été^ dans certains cas, le prélude d'une fusion politique qui n'était pas encore réalisée, par exemple en Allemagne, ou bien est restée longtemps un des liens essentiels d'une unité menacée de dissolution, comme en Autriche-Hongrie. Un régime général de préférence entre les nations alliées dans la guerre mondiale a été envisagé, à cer-

tains moments, comme moyen de maintenir l'union entre elles si leur triomphe militaire n'était pas assez complet pour prévenir tout retour d'offensive germanique. La liberté absolue des échanges serait sans doute, à la longue, la conséquence naturelle d'une véritable Société des nations.

V. — La législation douanière, notamment en France. — A. — Aperçu historique et bases légales. — Jusqu'au xvii^ siècle, les droits de douaire avaient été établis surtout dans un but fiscal, soit à la frontière des divers pays, soit entre les provinces dont chacun d'eux se composait. Les tentatives faites auparavant, pour protéger par des taxes certaines branches de la production, avaient eu un caractère purement local et accidentel. La Hollande, au temps de sa grande prospérité, ne percevait que des taxes peu élevées sur la circulation des marchandises.

C'est à Cromwell en Angleterre, à Colbert en France, que remonte l'adoption systématique de tarifs protecteurs. Cependant, ceux. qui furent établis par Colbert sur les importations, en i664 et 1667, étaient relativement modérés. Ce fut surtout par des primes, par des appels aux industriels étrangers, par la suppression des entraves intérieures qu'il chercha à développer le commerce. Les prohibitions d'importation, déjà appliquées à cette époque en Angleterre, puis en Hollande, ne le furent guère en France qu'à partir de 1700. Pendant presque tout le xviii* siècle, on peut dire que le système mercantile inspira seul la politique douanière de tous les pays. Une tentative faite pour introduire, dans le traité d'Utrecht, certaines clauses facilitant les relations commerciales entre la France et l'Angleterre avait échoué devant l'opposition du Parlement anglais.

Battu en brèche par les économistes, le système des prohibitions et des droits prohibitifs paraissait ébranlé à la fin de l'ancien Régime. Un traité de commerce avait été conclu, en 1786, entre la France et l'Angleterre. Lorsque l'Assemblée constituante, après avoir aboli toutes les différences de législation entre les diverses provinces, institua en France le premier tarif général, elle adopta des droits assez modérés sur l'importation, tout en mettant des restrictions à l'exportation des matières premières.

Mais les guerres de la Révolution et de l'Empire vinrent entraver les échanges internationaux. Les prohibitions furent considérées comme un instrument de guerre ; cette idée fut