LA LÉGISLATION DOUANIÈRE

La France, dans le développement donné depuis 1892 à la protection douanière, n'a fait que suivre un mouvement général auquel, il faut bien le reconnaître, l'opinion publique a été très favorable dans tous les pays. C'est un fait remarquable que partout l'influence des institutions représentatives s'est exercée dan? le sens protectionniste, sauf en Angleterre, oij l'opinion a résisté à la fin du xix'' siècle au gouvernement conservateur, partisan du rétablissement des droits sur diverses denrées. En France, en Allemagne, aux Etats-Unis, les parlements, soumis à la pression d'intérêts particuliers qui passionnent chaque électeur, tandis que les intérêts généraux sont mal défendus, ont toujours poussé dans cette voie les Gouverments, tandis que ceux-ci, un peu plus indépendants, se montraient relativement plus modérés. Ce sont presque toujours eux qui ont pris l'initiative des mesures libérales. Ce sont les Chambres qui ont imposé, en France, l'abandon du régime libéral, établi par Napoléon III grâce à une législation qui ne soumettait pas les traités de commerce à leur ratification.

Aujourd'hui, tous les droits en vigueur, chez nous, résultent de l'application du tarif général ou du tarif minimum, établis l'un et l'autre par des lois, indépendamment de tout traité de commerce. Les traités se bornent à régler la situation faite à chaque pays, dans les limites ainsi fixées. Tous sont dénonçables avec un an de préavis seulement et quelques-uns tomberaient de plein droit, si le tarif applicable à certains articles était relevé.

D'après la Constitution, ces traités ne sont définitifs que quand ils ont été ratifiés par les Chambres. Mais la loi du 29 décembre 189 1 a autorisé le Gouvernement à accorder le bénéfice du tarif minimum aux pays qui jouissaient auparavant du tarif conventionnel et qui nous accordent le traitement de la nation la plus favorisée, par des contrats toujours résiliables moyennant préavis de ï9. mois. Celle du 29 mars i9iora autorisé de même à conserver le bénéfice de l'ancien tarif général aux pays n'assujettissant nos produits à aucun traitement difl'érentiel. Inversement. cette loi lui donne le droit de frapper provisoirement de surtaxes, s'ajoutant au tarif général et atteignant le double des droits qu'il prévoit ou la valeur de chaque marchandise, les provenances des pays qui infligeraient à nos produits un traitement exceptionnellement défavorable. Ces mesures doivent être soumises à la ratification du Parlement aussitôt que possible.

Enfin une loi du i3 avril 1897, dite loi da Cadenas, autorise le gouvernement à rendre immédiatement applicable les relèvement de taxes qu'il proposerait aux Chambres d'introduire dans les tarifs, de manière à éviter que les projets de loi de cette nature donnent lieu, à partir du moment oii ils sont publiés, à ces approvisionnements anticipés qui retardent le moment où l'effet de la majoration de droit se fera sentir et qui peuvent même amener un encombrement momentané du marché.

Il importe de remarquer que les droits de douane ne constituent pas le seul moyen légal d'entraver les importations. Les Jormalilés exagérées imposées à l'entrée des produits extérieurs, dans certains pays, ne sont pas sans produire un certain effet dans le même sens ; la législation américaine en offre des exemples remarquables.

Une action plus efficace encore peut être exercée par l'application de mesures de police, pour lesquelles chaque pays se réserve toujours un pouvoir discrétionnaire. Bien souvent, des précautions reconnues nécessaires à certains moments, dans un intérêt sanitaire, ont été singulièrement aggravées, dans un but inavoué de protection. C'est ainsi que l'interdiction d'importer les bestiaux de certains pays où des épizooties ont été constatées a été souvent prolongée au delà de toute raison, — ou que l'examen auquel sont soumises les viandes conservées, provenant des pays où certains animaux sont infectés parles trichines, a été rendu intentionnellement plus compliqué et plus coûteux qu il n'était nécessaire. Jusqu'à la guerre, l'importation des viandes abattues était rendue presqa'impossible, en France, par l'obligation d'y laisser adhérer des viscères qui se putréfient trop vite pour supporter un transport.

En Angleterre, où les idées protectionnistes étaient depuis longtemps en défaveur trop marquée pour avoir aucune chance de triompher ouvertement avant la guerre, c'était sous la forme de mesures de ce genre et de règles édictées pour assurer la loyauté des transactions que les partisans de ces idées s'efforçaient d'obtenir quelques satisfactions. Au parti des Jree- Iraders ou libre-échangistes s'oppose celui des Jair-traders , qui se disent partisans de la concurrence loyale et qui, sous ])rétexte de réaliser l'égalité de traitement, cherchent à entraver l'importation. L'une de leurs idées favorites, avant la guerre, était que la contrefaçon seule pouvait expliquer le développement de certaines importations. Naïvement convaincus de la

supériorité de la plupart des produits britanniques, ils pensaient qu'il suffirait d'obliger les négociants à faire connaître l'origine étrangère des objets importés pour détourner de leur usage le consommateur, loyalement averti. Ils ont fait insérer dans une loi de 1887, relative aux marques de fabrique, une disposition obligeant à indiquer l'origine de tout produit importé avec une marque pouvant le faire considérer comme de fabrication anglaise : létiquette made in Germany (fabriqué en Allemagne), ainsi apposée sur beaucoup de produits importés pour être réexportés, paraît avoir servi de réclame aux industriels allemands et les avoir aidés à établir ensuite des relations directes avec les consommateurs. Nous reviendrons, à propos du régime des colonies, sur le mouvement protectionniste qui s'est développé au début du xx^ siècle, sous le couvert de l'impérialisme,et auquel la guerre a donné une impulsion nouvelle. On voit qu'il ne suffit pas absolument, pour apprécier la situation faite au commerce international dans un pays, de connaître son régime douanier. Ce régime est pourtant l'élément essentiel de la législation sur ce point. Nous allons donc examiner les dispositions principales qu'il comporte, en nous attachant spécialement à la réglementation française. Nous indiquerons d'abord comment sont établis les droits d'imporlation, puis quelles règles sont adoptées pour en affranchir les marchandises importées seulement à titre provisoire, en vue d'être réexportées, ensuite dans quels cas les encouragements à la production nationale sont donnés sous forme de primes, comment ce système fonctionne notamment, pour la tliarine marchande, enfin quel régime spécial est appliqué aux cotonies. Bien entendu, nous ne tiendrons pas compte, dans cet exposé, des mesures de guerre ayant un caractère provisoire.

B. — Systèmes de taxes appliqués a l'importation. — Les droits de douane peuvent être établis suivant deux systèmes bien différents: ils peuvent être calculés d'après la valeur des marchandises (droits ad valorem), ou d'après leur nature et leur poids [droits spécifiques).

Les droits ad valorem sont théoriquement plus équitables, car ils tiennent compte de la qualité de chaque produit; ils permettent en outre de simplifier les tarifs, car on peut appliquer un même taux à tous les produits compris dans une dénomination très large, du moment où les droits effectivement payés par chacun de ces produits se diffencieront d'après sa valeur.

Au contraire, avec les droits spécifiques, on doit multiplier les articles dénommés au tarif, pour que chaque dénomination ne s'applique qu'à des produits aussi uniformes que possible ; encore n'arrive-t-on pas à éviter que beaucoup des droits , calculés en vue de la qualité moyenne, soient excessifs pour les qualités très communes et insignifiants pour les qualités supérieures. ,

Malgré cet avantage, les droits ad valorem ne sont plus guère en usage que dans les pays qui veulent frapper très lourdement les produits de luxe, comme les Etats-Unis, ou dans ceux dont l'administration rudimentaire exige des formules simples, comme les pays orientaux. C'est qu'en effet leur perception se heurte à une difficulté très grave, celle de connaître exactement la valeur des produits importés, qui sert de base aux droits. Si l'on exige la production de factures, l'habitude s'établit bien vite d'en établir de fausses, destinées à être montrées à la douane ; indépendamment du préjudice causé au fisc, cette pratique a le grave inconvénient de placer les négociants honnêtes dans une situation d'infériorité vis-àvis de ceux qui fraudent sans scrupule. Si l'on procède à des expertises, il en résulte des pertes de temps et des frais considérables. Souvent, la douane se réserve le droit de préemption, c'est-à-dire le droit d'acquérir la marchandise au prix déclaré ; la perte qui en résulterait pour l'importateur, en cas de forte dissimulation, est un frein à la fraude. Mais il est évident que le droit de préemption ne peut s'exercer qu'à titre exceptionnel, en cas de fraude évidente : si son usage était assez fréquent pour être souvent étendu, par suite d'erreurs d'appréciation,à des cas oiiil n'y aurait pas eu dissimulation dé la valeur réelle, il encombrerait la douane de marchandises difficiles à écouler ; en outre, il ôterait toute sécurité aux négociants, qui ne pourraient plus compter avec certitude sur aucun arrivage.

Presque tous les peuples européens (notamment la France depuis i(S8i) appliquent donc aujourd'hui exclusivement le système des droits spécifiques. Il faut, pour les rendre aussi équitables que possible, établir des taxes différentes, toutes les fois qu'on peut distinguer, par des caractères topiques, les marchandises ayant en général une valeur différente ; aussi la nomenclature se complique-t-elle extrêmement. La nôtre comprend 65/i numéros, auxquels s'ajoutent environ 3oo numéros bisou fer. Mais beaucoup d'entre eux englobent des subdivisions multiples ; c'est ainsi que les fils de laine simples (n" 872) com-

pren tient vingl-si\ catégories, soumises à des taxes différentes selon que les lils sont blanchis ou teints, cardés ou peignés, et suivant leur grosseur ; puis on en retrouve autant dans les fils de laine retors pour tissage (n'' 378) ou pour tapisserie (n" 37/i). Le total des spécifications subdivisant ainsi divers numéros atteint 2S00, Les fraudes et les litiges, quoique moins fréquents dans ce système qu'avec les droits ad valorem, se produisent encore, portant sur la dénomination à appliquer aux produits voisins de l'une des limites répondant à une différence dans la taxe.

L'unité taxée est généralement le quinlal métrique. C'est un point qu'il ne faut pas oublier, quand on compare les droits de douane aux frais des transports, calculés généralement par tonne. Dans quelques cas seulement, le droit est fixé par tonne, par kilogramme, par tête, etc.

Le tarif général établi en 1910, est égal pour la plupart des marchandises, au tarif minimum majoré de 5o p. cent.

De tous les produits, le blé est celui dont la taxation a donné lieu, de tout temps, aux plus vives controverses, à raison de l'importance de son rôle dans les recettes des agriculteurs, d'une part, dans l'alimentation des travailleurs, de l'autre. Pendant longtemps, on avait cherché à concilier ces deux intérêts au moyen de la combinaison appelée échelle mobile. Le régime variait suivant les cours constatés sur les marchés principaux de chaque région : le droit d'entrée, très élevé quand les cours étaient bas, se réduisait quand ils montaient ; si les prix atteignaient un niveau exceptionnel, l'exportation était taxée ou même prohibée. Ce régime, loin d'atténuer les oscillations des cours, les accentuait parfois, car, en cas de récolte déficitaire, le commerce, au lieu de se hâter d'importer, attendait que la hausse se fût produite pour bénéficier du droit réduit. Il fut aboli en 1861 et remplacé par un droit fixe minime, deo fr. 60 par quintal.

Mais, à partir de 1881, le prix du blé, qui avait oscillé longtemps autour de 3o francs le quintal, commença à baisser rapidement, sous rinfluence des importations américaines, et ce fut par le relèvement du droit sur cette denrée que se manifesta d'abord le retour au protectionnisme. Il fut porté à 3 francs en 1880, à 5 francs en 1887, à 7 francs en 1894. Le parti protectionniste n'a voulu admettre l'éventualité d'aucune atténuation de ces droits, dans les traités de commerce, de telle sorte

que, non seulement pour les blés, mais pour tous les grains, le tarif minimum est égal au tarif général.

L'élévation des taxes ne fit qu'enrayer la baisse elles prix du marché intérieur restèrent habituellement compris, dans les années qui suivirent, entre 19 et 22 francs par quintal. Quand notre récolte était médiocre et que le droit de 7 francs jouait pleinement, il entrait pour un tiers à peu près dans le prix total du blé; quand la production intérieure était abondante, l'écart avec le prix du marché extérieur était moindre. Cette dernière situation était devenue la situation normale depuis 1895. Mais, dans les années de récolte déficitaire générale, on a vu le blé remonter aux environs de 3o francs par quintal et il a fallu alors réduire la taxe douanière par des lois spéciales : en 1891, le droit de 5 francs a été ainsi ramené à 3 francs : en 1898, le droit de 7 francs a été suspendu pendant quelques mois. Ces mesures, privant les agriculteurs du bénéfice de la hausse qui compenserait pour eux la faiblesse des récoltes, soulèvent toujours de vives discussions ; mais il est impossible de les refuser, quand la cherté du pain s'accentue, et notre législation autorise même le Gouvernement à les consentir provisoirement, en l'absence des Chambres.

Pour les vins, il existe un double tarif, dont le taux a été relevé en 1899, lors de la reprise des relations avec l'Italie : le droit a été fixé, en 19 10, à 35 francs par hectolitre au tarif général et à 12 francs au tarif minimum, alors que le prix intérieur, en temps normal, est de 20 à 3o francs tout au plus pour les qualités communes, analogues à celles que nous importons principalement. En outre, les vins titrant plus de 12 degrés de force alcoolique supportaient, sur la quantité d'alcool excédant ce chiffre, le droit intérieur de consommation qui était, avant la guerre, de 220 francs par hectolitre d'alcool pur, soit 2 fr. 20, par degré pour chaque hectolitre de vin, Le droit de circulation payé par les vins indigènes n'était que de i fr.5o par hectolitre et n'était majoré, à raison de la richesse alcoolique, que quand elle dépassait i5 degrés.

Pour les viandes Jraîches, dès 1903, le droit a été porté, par quintal, à 5o francs au tarif général et 35 francs au tarif minimum,chiffre double du droit unique antérieurement en vigueur ; pour le porc seulement, les taxes descendaient l'une à 4o, l'autre 25 francs,

La plupart des antres produits agricoles étaient également frappés avant la guerre de droits élevés, sauf ceux qui servent de

matière première à de grandes industries, ces derniers étaient exemptés, en général, dans l'intérêt de nos manufactures.

Le législateur est obligé, en effet, de tenir compte du fait, que toute protection accordée aux produits servant de matières premières à une industrie de transformation rend plus difficile, pour celle-ci, la lutte contre la concurrence étrangère. Sur le marché intérieur, on peut lui en tenir compte par un surcroît de protection ; mais, au point de vue du marché extérieur, nous verrons plus loin combien sont imparfaits les moyens employés pour éviter que les droits sur les matières premières entravent l'exportation des produits fabriqués. Aussi l'exemption a-t-elle été admise pour les produits bruts qui servent de matières premières à nos grandes industries exportatrices : soies, laines, cotons, peaux, graines oléagineuses ; c'est le seul succès réel remporté par le parti libre-échangiste, lors du vote du tarif de 1892.

L'élévation des droits sur la viande est considérée comme la compensation due à l'élevage pour l'absence de protection sur les productions qui en sont solidaires, celles des peaux brutes et de la laine ; nous verrons comment on accorde une compensation analogue, sous forme de primes, aux autres productions agricoles non protégées.

ha. houille, que l'on pourrait cependant considérer comme la matière première de toute l'industrie, était frappée avant la guerre d'un droit de i fr. 10 par tonne, nullement négligeable, car il représentait de 5 à 10 p. cent du prix de vente.

Pour les produits demi-Jabriqués, on a établi des droits généralement assez élevés. Dans le calcul de la taxe appliquée aux produits d'une fabrication plus avancée, il a fallu admettre que les industries de iransjormation devaient être protégées, d'abord par un droit compensateur, représentant la majoration du prix des produits qu'elles transforment, en supposant que le droit dont ces produits sont eux- mêmes frappés joue pour son plein , puis par un droit supplémentaire, représentant la protection qui leur est propre. Par exemple, les lingots d'acier, qui valaient en temps normal environ 8 francs le quintal, étaient protégés par un droit de 4 fr. 5o ; les droits de 10 francs, 20 francs, parfois même 100 ou 200 francs frappant les diverses machines ou pièces de machines représentaient le droit de 4 fr. 5o sur l'acier brut consacré à leur fabrication, plus le droit supplémentaire protégeant l'industrie de la construction mécanique. De même, le droit sur les /t/5 se retrouve dans le droit sur les tissus^ celui-ci dans le droit sur les conjections, etc.

Pour savoir quelle est, dan s le droit sur le produit transformé, la part qui ne constitue que la compensation des droits sur le produit brut ou demi-ouvré et celle qui représente une protection nouvelle, il ne sulfit pas de comparer les deux chiffres, il faut encore apprécier les déchets de fabrication. Pendant longtemps, en France, les raffineurs de pétrole, en exagérant ces déchets, avaient obtenu le maintien d'une différence entre les droits d'entrée sur l'huile minérale brute et l'huile raffinée qui rendait impossible l'importation de cette dernière, malgré lés dangers que présente le transport du pétrole brut. Ils avaient ainsi greffé sur une taxe ayant le caractère d'impôt de consommation, puisqu'elle s'appliquait à une marchandise que la France ne produit pas, un droit protecteur de leur industrie leur assurant le monopole d'une opération qui n'eût jamais dû se faire qu'au lieu de production. Il a fallu des années de lutte pour mettre fin à cette situation scandaleuse.

On voit combien il est difficile de tenir la balance exacte entre les divers intérêts en conflit. La difficulté n'est pas moindre quand il s'agit de mesurer le degré de protection à laquelle ont droit des industries qui n'ont rien de commun les unes avec les autres, pour tenir compte des causes d'infériorité dont chacune d'elles prétend souffrir dans la lutte contre l'importation étrangère, en calculant la différence de prix de revient, comme prétendent le faire les auteurs des tarifs.

La production des services qui pourraient être rendus en dehors du territoire national demande, elle aussi, à être protégée. En vertu de lois remontant à l'ancien régime, les marchandises qui peuvent être transportées d'un point à un autre de la France sans sortir du territoire et sans rompre charge sont taxées comme étrangères, si elles ont transité par un territoire étranger. En ce qui concerne les transports par mer, nous verrons plus loin le mode très compliqué de protection appliqué à la marine marchande.

En ce qui concerne les places de commerce dont les opérations peuvent être concurrencées par des marchés étrangers, la protection qui leur est accordée résulte de la surtaxe d'entrepôt. On donne ce nom à des majorations de taxes douanières frappant les produits extra-européens quand, au lieu d'être importés directement des pays d'origine, ils ont été d'abord introduits dans un entrepôt étranger d'où ils sont réexpédiés sur la destination définitive. Notre législation douanière ac-