C. — Régime des marchandises importées en vue d'être

RÉEXPORTÉES, AVEC OU SANS TRANSFORMATION, Si UU paVS pCUt

bien obliger ses habitants à supporter le renchérissement résultant des droits de douane, il est évident qu'il ne peut l'imposer

à sa clientèle extérieure ; il se placerait complètement en dehors du courant des échanges qui n'ont pas chez lui leur origine ou leur terme, pour toutes les denrées et matières pour lesquelles le renchérissement est appréciable, s'il ne réussissait à en exonérer celles qui, après être entrées sur son territoire, en rassortiraient ultérieurement. Les moyens à employer pour atteindre ce but constituent une des grosses difficultés d'application du régime de la protection douanière.

Quand il s'agit de produits qui entrent pour ressortir sous la même forme, la solution n'est pas très difficile ; il suffit d'exonérer des droits les marchandises que l'importateur déclare vouloir réexporter et d'exercer sur elles une surveillance suffisante pour donner la certitude qu'elles ne sont pas livrées à la consommation intérieure.

Les m.archandises qui ne font que traverser le territoire, voyagent sous le régime appelé transit. Au lieu de payer les droits à l'entrée, l'importateur souscrit un engagement, dûment cautionné, de les payer s'il ne justifie pas de la sortie des marchandises introduites sous ce régime, dans un délai déterminé ; la douane lui délivre alors un acqait-à-caiition^ puis plombe les colis, et il obtient décharge moyennant justification de la sortie avec les plombs intacts. On désigne spécialement sous le nom assez mal choisi de transit international un régime particulier, institué à l'origine par des accords entre les pays dont les voies ferrées se raccordent à la frontière, pour letransit par chemins de fer sous la responsabilité des compagnies ; la douane se borne à plomber les Avagons à l'entrée et à constater à la sortie qu'ils n'ont pas été ouverts.

Quand une marchandise doit séjourner dans un pays aVant d'être réexportée, elle peut y être admise sans acquitter les droits de douane, sous le régime de Ventrepôt. L'entrepôt est réel, quand il est constitué par un magasin dont la douane a les clefs. Il est JîctiJ, quand un négociant est admis à conserver les marchandises entreposées dans ses propres magasins, à charge de justifier de leur existence à toute réquisition et de signer une soumission cautionnée de payer les droits sur les manquants ; l'entrepositaire obtient décharge de cet engagement, soit en justifiant de la réexportation, soit en payant les droits pour livrer les marchandises à la consommation.

L'entrepôt joue un grand rôle dans le commerce des places maritimes, où des denrées exotiques sont importées sans que l'on sache si elles seront vendues dans le pays ou à l'étran-

l'admission temporaire et le dràwback 429

ger. Par exemple, tous les cafés qui font l'objet de transactions si importantes sur le marché du Havre sont en entrepôt ; les manipulations nécessaires à leur conservation ou le triage des qualités diverses sont autorisés dans l'es magasins. On tolérait de même à Bordeaux, jusqu'en 1897, des coupages, en entrepôt, de vins étrangers non dédouanés avec des vins indigènes ; les viticulteurs ont obtenu la suppression de cette facilité donnée au commerce, espérant qu'ainsi ils amèneraient la clientèle qui recevait ces mélanges à s'alimenter entièrement en vins français ; mais le seul résultat de cette mesure a été le transfert de ce commerce dans le port espagnol de Passages, au grand détriment de la place de Bordeaux, et aussi des vins français, qui entraient en proportion bien moindre dans les produits livrés à la consommation par cet entrepôt étranger. Ce trafic a d'ailleurs beaucoup diminué, quand il n'a plus été soutenu par le prestige de la marque de Bordeaux, sous la double influence du développement du phylloxéra dans le Nord de l'Espagne et de celui de la viticulture dans l'Amérique du Sud.

Une loi du 29 décembre 19 17, qui a modifié le régime des entrepôts, y autorise en principe toutes les réunions ou divisions conformes aux usages du commerce; pour la réexportation, le mélange de produits indigènes avec des produits étrangers, est admis, à la condition que ce mélange soit mentionné à la sortie sur les caisses et récipients.

Le problème est plus difficile à résoudre pour les produits importés en vue d'être transformés par l'industrie d'un pays, avant d'être réexportés. Or, la question prend une bien plus grande importance, en ce qui les concerne. Si le droit de douane sur les matières premières ou sur les marchandises demi-ouvrées produit l'effet qui est sa raison d'être, en relevant les prix intérieurs, les usines de transformation sont placées, au point de vue de l'exportation, dansunesituation d'infériorité vis-à-vis des concurrents étrangers, qui travaillent des produits moins coûteux. Il faut donc leur fournir un moyen de s'exonérer de cette charge. On y parvient par ï admission temporaire, faculté donnée aux industriels d'introduire en franchise les matières étrangères qu'ils doivent employer, avec un acquit- à-caution délivré moyennant l'engagement de payer les droits, s'ils ne justifient pas, dans un délai déterminé, de l'exportation des produits transformés.

L'admission temporaire n'est autorisée, en France, que dans

les cas limitativement énum'érés par la loi. Elle a toujours donné lieu à de vives discussions entre les libre-échangistes, qui la défendent comme la condition d'existence des industries d'exportation, et les protectionnistes, qui veulent restreindre autant que possible la place faite à l'emploi des matières premières d'origine étrangère dans les usines nationales. Son application soulève d'assez nombreuses difficultés.

D'abord, il faut déterminer les déchets qui seront prévus dans le calcul de l'équivalence entre les entrées et les sorties : par exemple, il faut fixer, suivant la qualité des farines ou des pâtes alimentaires exportées, le poids qui correspondra à l'apurement d'une soumission relative à looo quintaux de blé. Inversement, quand l'admission temporaire est accordée à des produits qui subissent un apprêt, comme les fils composant les tissus exportés, pour savoir combien il en ressort, il faut estimer de combien leur poids primitif a été augmenté dans cette fabrication ; il y a là une difficulté qui a contribué à faire abolir le système de l'admission temporaire pour les fils. En second lieu, il faut opter entre les deux systèmes de Vldentique ou de l'équivalent, et chacun d'eux soulève d'assez sérieuses difficultés, dont nous devons dire quelques mots.

A l'origine, on admettait en principe que le produit exporté devait être exactement celui à la fabrication duquel avait été employée la matière admise temporairement ; l'usine fonctionnait comme une sorte d'entrepôt, sous la surveillance des agents des douanes. Mais, pour assurer la sortie de Videntique, il fallait établir, dans une même usine, une séparation absolue entre les opérations dans lesquelles étaient employés les produits admis en franchise à titre temporaire et les travaux destinés à alimenter le marché intérieur. Une pareille sujétion était intolérable et on a dû y renoncer.

On a alors décidé que l'engagement pris dans la soumission serait considéré comme exécuté, quand il serait justifié de la sortie de produits comportant l'emploi d'une quantité de matière première équivalente à celle qui avait été importée temporairement en franchise.

Mais ce système ne va pas sans jeter un certain trouble dans la situation du marché intérieur, pour les produits relativement à la valeur desquels le prix du transport, d'un bout de la France à l'autre, est assez élevé pour que nous soyons importateurs par certaines frontières et exportateurs par d'autres. Il s'établit un trafic d'acquits- à- caution, au moyen duquel les sou-

l'admission temporaire et le drawback 431

missions souscrites pour l'importation de blés dans le Midi, par exemple, sont apurées au moyen d'exportations de farines fabriquées dans le Nord, par des meuniers à qui les soumissionnaires payent une certaine commission pour être ainsi dégagés vis-à-vis du lise. Sans doute, le résultat, pour lensemble du marché national, se traduit par un chiffre égal de sorties et d'entrées ; mais les prix n'en sont pas moins déprimés dans la région où se fait l'importation, et relevés dans celles où Texportation est encouragée par Tespccc de prime résultant de la remise dont bénéficient les exportateurs qui apurent les acquits.

Pour y remédier, on a imaginé un régime de zones, en exigeant que l'exportation du produit fabriqué ait lieu par la même frontière que limportation de la matière première. Mais alors, on grève souvent de transports inutiles les produits fabriqués effectivement avec les matières qui ont bénéficié de l'admission temporaire, puis exportés dans des pays situés du coté opposé à celui d'où venaient ces matières. Pour les métaux, on exige depuis longtemps qu'il soit justifié du transport à l' usine. Une loi du 4 février igoj a imposé le même régime aux blés admis temporairement, en y ajoutant l'obligation de justifier également du transport des produits Jabriqiiés depuis la minoterie ou la fabrique de pâtes alimentaires quia reçu les blés jusqu'au point d'exportation, et celle de consigner les droits. Il en résulte des frais et des formalités qui atténuent sensiblement le bénéfice de l'admission temporaire.

Pour éviter ces complications, on applique parfois un autre régime, qui consiste à ne faire aucune distinction, à l'entrée, entre les produits importés dans un but de transformation et les autres, et à verser aux exportateurs de produits transformés une somme égale au droit de douane qui grève la matière première employée. C'est ce qu'on appelle drawback {retour en arrière). Ce régime est appliqué, en France, pour la restitution . du droit intérieur sur les sels qui entrent dans la fabrication des viandes et beurres salés, et pour celle de 60 p. cent de la taxe de douane afférente aux fils de coton entrant dans les tissus exportés.

Le drawback donne lieu aux mêmes difficultés que l'admission temporaire, au point de vue des déchets ou des augmentations de poids résultant d'apprêts ou de teintures. Il constitue l'extension la plus large du système de l'équivalent, puisqu'il sapplique sans, aucune justification de l'importation des matières premières. Il peut même prendre le caractère dune

véritable prime à rexportation, quand le droit d'importation, ne joue pas d'une manière complète sur la matière première transformée, de telle sorte que le prix de cette matière, sur le marché intérieur, n'excède le prix extérieur que d'une somme inférieure à la taxe. Dans ce cas, il arrive souvent que la quantité totale du produit demi-ouvré importée dans le pays soit inférieure à celle qui est exportée sous forme de produits terminés ; le Trésor public paie alors, comme drawback, plus qu'il ne reçoit comme droits d'entrée, ce qui met bien en évidence le caractère de prime.

En Allemagne, on arrive aux mêmes résultats en procédant dans l'ordre inverse : les exportateurs de certains produits fabriqués reçoivent un bon d'importation, représentant le droit de douane dont eussent été frappées les matières premières employées;^ et ce bon est ensuite reçu comme paiement des droits dus pour l'entrée de matières identiques ou analogues.

Les chiffres suivants montrent l'importance des opérations faites en France sous les divers régimes énumérés cirdessus en 19 10, année marquée d'ailleurs par des augmentations sensibles sur les précédentes.

Le régime du transit a été appliqué à 960.000 tonnes de marchandises, d'une valeur de 1.317 millions. 11 a été placé sous le régime de l'entrepôt 5. 5o8. 000 tonnes de marchandises (dont moitié houille) valant 1.120 millions, h' admission temporaire a été accordée à des produits valant 20k millions, dont io5 de blés, 25 de fils et tissus de soie, autant de fers, fontes et aciers. Il a été remboursé i million à titre de draioback.

On a beaucoup préconisé en France, comme un moyen d'atteindre plus sûrement et plus simplement le but poursuivi par les entrepôts, l'admission temporaire et les drawbacks, la création déports Jrancs ou de zones Jranches comme il en existe en Alleniagne (i). Une zone franche est une partie d'un port ou un territoire englobant un port placé en dehors de la Jrontière douanière. Les marchandises peuvent y entrer, y séjourner, y être mélangées ou transformées, puis en ressortir pour aller à l'étranger, sans payer aucun droit et sans subir aucun contrôle douanier. Les industries exportatrices y bénéficient de l'usage

(1) Il ne faul pas confondre ces zones franches avec celles qui existent en Fiance dans le pays de Gcx et la Savoie et qui ont simplement pour but de soustraire aux charges, résultant des droits dédouane la population de certains territoires, jadis réunis à la France sous cette condition expresse.